10 Minsteytelsene

10.1 Innledning og sammendrag

Minsteytelsene i pensjonssystemet sikrer pensjonister en varig, grunnleggende økonomisk trygghet. Grunnsikringen innebærer at man er garantert en minste inntekt som pensjonist, som er uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til en pensjonsordning, men som avhenger av trygdetid. Minstenivåene bidrar sammen med skattesystemet til sosial omfordeling og til å sikre gode levekår, uavhengig av omfang av lønnet arbeid. Hensynet til å sikre gode levekår har bred politisk oppslutning, og står sentralt i den norske velferdsmodellen.

Utformingen av pensjonssystemet er et resultat av en avveining mellom ulike hensyn. God minstesikring er ett av flere hensyn som skal ivaretas. Pensjonssystemet må også bidra til standardsikring, som innebærer at pensjonen står i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Når den enkelte får pensjonsmessig uttelling for arbeidsinnsats bidrar det til økt arbeidstilbud som er viktig for velferdsstatens bærekraft, og det bidrar til å opprettholde legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon som bærebjelken i det samlede pensjonssystemet. Det har vært bred politisk enighet om at personer som har vært i jobb skal ha en høyere pensjon enn de som ikke har det.

Garantipensjonen i ny alderspensjon har en annen utforming enn minste pensjonsnivå i den gamle ordningen, og de ulike egenskapene innebærer at nivåene bør vurderes ulikt. For å få full garantipensjon og fullt minste pensjonsnivå kreves det 40 års trygdetid.

I ny alderspensjon får personer med liten eller ingen pensjonsopptjening en grunnsikring i alderdommen gjennom en garantipensjon, som avkortes delvis mot opptjent inntektspensjon. Det innebærer at alle som har opptjent noe inntektspensjon gjennom arbeid, men også ved avtjening av førstegangstjeneste, omsorgsarbeid eller ved å motta trygdeytelser, vil få en samlet pensjon som er høyere enn minstenivået. Dette er en vesentlig forskjell fra den gamle ordningen, hvor selv personer med en god del arbeidsinntekt kunne ende opp som minstepensjonister, og få samme pensjonsnivå som de som aldri hadde deltatt i arbeidsmarkedet.

Etter pensjonsreformen har minsteytelsene i pensjonssystemet blitt økt en rekke ganger, utover den ordinære reguleringen. Pensjonsutvalget peker på at dette er en indikasjon på at reglene som ble innført i 2011 ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. Utvalget mener det er ønskelig at det etableres et nivå på minsteytelsene og et system for reguleringen av dem, som reduserer omfanget av ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst. I tråd med dette foreslår utvalget at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen reguleres i takt med den generelle velstandsutviklingen målt ved den gjennomsnittlige lønnsveksten. Pensjonsutvalget tilrår ikke en generell økning av minsteytelsene i pensjonssystemet. Utvalget viser til at de norske minstenivåene har vokst betydelig over tid, er relativt sjenerøse sammenlignet med minstenivåene i andre land, og at eldres økonomiske situasjon generelt har bedret seg vesentlig de siste tiårene. Videre vises det til at økte minsteytelser og en gunstigere regulering enn i dag kan gi vesentlig høyere pensjonsutgifter, og at det derfor er nødvendig å prioritere.

Det som i dagligtale omtales som minsteytelsene i pensjonssystemet er, på samme måte som de inntektsbaserte elementene som inntektspensjon, også elementer som opptjenes gradvis. Til forskjell fra inntektspensjonen, som opptjenes på bakgrunn av årlig pensjonsgivende inntekt (eller ulønnet omsorgsarbeid, mottak av uføretrygd mm.), tjenes garantipensjonen av fordelingshensyn opp uavhengig av inntektsnivået. Garantipensjonsnivået man har rett til avhenger av trygdetid, som opptjenes på bakgrunn av perioder man bor og/eller arbeider i Norge. I tillegg til at minstenivåene avhenger av sivilstand, er minstenivået den enkelte har rett til bestemt av antall år man har bodd og/eller arbeidet i Norge.

Beskrivelsene i dette kapittelet vil derfor i hovedsak være under forutsetningen om 40 års trygdetid, og der minstenivåene er tilsvarende lavere ved færre enn 40 års trygdetid.

En opptjener dermed rett til alderspensjon både gjennom elementer som varierer med pensjonsgivende inntekt og gjennom elementer som opptjenes uavhengig av inntektsnivå, men gjennom trygdetid. Pensjonsutvalget foreslo ikke endringer i dette grunnleggende trekket ved pensjonssystemet. Regjeringen vil heller ikke foreslå endringer i disse reglene, og mener at justeringer bør gjøres innenfor dette systemet.

Regjeringen mener, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at nivåene på minsteytelsene bør videreføres, samtidig som det etableres et nytt system for regulering av minstenivåene. Formålet er å sikre gode levekår også for framtidens pensjonister, og etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst.

I avsnitt 10.2 gjengis kort Pensjonsutvalgets forslag og vurderinger knyttet til minsteytelsene, og i avsnitt 10.3 omtales høringsinnspillene. Regjeringens vurderinger av minstenivåene omtales i avsnitt 10.4 og i avsnitt 10.5 gir regjeringen sin vurdering av reguleringen av minsteytelsene.

10.2 Pensjonsutvalgets vurderinger

Utvalget ble i sitt mandat bedt om å vurdere både nivået på minsteytelsene og reguleringen av minsteytelsene framover. Siden reguleringen av minsteytelsene påvirker det framtidige nivået på ytelsene, har utvalget vurdert disse to spørsmålene samlet.

Utvalget peker på at Stortinget siden 2016 har økt minsteytelsene i pensjonssystemet en rekke ganger i tillegg til den ordinære reguleringen fra 1. mai. Utvalgets vurdering er at dette er en indikasjon på at de reglene som ble innført i 2011 ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. Utvalget peker på at endringer i minsteytelsene har konsekvenser for pensjonssystemets virkemåte, særlig hvis de også omfatter garantipensjonen i ny alderspensjon. Utvalget ser det som hensiktsmessig at det etableres et nivå på minsteytelsene og et system for reguleringen av dem som reduserer omfanget av ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst.

Utvalget peker på at både økte minsteytelser og en gunstigere regulering enn i dag kan gi vesentlig høyere pensjonsutgifter enn med de reglene som har virket fra 2011, og at det derfor er nødvendig å prioritere.

10.2.1 Regulering av minsteytelsene

Pensjonsutvalget mener at det er tungtveiende argumenter for at minsteytelsene, ved den normerte pensjoneringsalderen, bør reguleres i takt med den generelle velstandsutviklingen, målt ved den gjennomsnittlige lønnsveksten. Utvalget viser til at dersom minstenivået i utgangspunkt er fastsatt ut fra hva som er et akseptabelt relativt nivå, sammenlignet med lønnsnivået, vil det å regulere minsteytelsene svakere enn lønnsveksten innebære at minstenivået blir gradvis lavere enn dette nivået. Fra et sosialpolitisk perspektiv kan det da argumenteres for at å regulere minsteytelsene i takt med lønnsveksten vil bidra til å forebygge relativ fattigdom. Utvalget viser også til en studie som viser at lønnsregulering er den mest vanlige måten å regulere minsteytelsene på internasjonalt.

For et gitt nivå på minsteytelsene vil lønnsregulering sikre at minsteytelsene opprettholder sin verdi sammenlignet med en gjennomsnittslønn over tid. Dersom de arbeidsføre ikke kompenserer fullt ut for effekten av levealdersjusteringen, påpeker utvalget at forholdet mellom gjennomsnittlig alderspensjon til nye arbeidsføre alderspensjonister og minsteytelsene vil gå ned. Utvalget peker i denne sammenheng på behovet for å vurdere forholdet mellom pensjonsnivåene til ulike grupper over tid.

Utvalget har også vurdert om minsteytelsene i stedet bør reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, men tillagt en fast faktor som over tid forventes å gi den samme veksten i minsteytelsene som å regulere med lønnsveksten direkte. En slik regulering vil forenkle vilkårsprøvingen for tidliguttak, og vil gi mindre variasjoner i veksten i realverdien av minsteytelsene, enn dersom minsteytelsene reguleres med lønnsveksten. I år der reallønnsveksten er lav vil et fast tillegg gi en gunstigere regulering enn å regulere med lønnsveksten. I år med høy reallønnsvekst vil tillegget bety en svakere regulering, og det kan oppstå press for å øke det faste tillegget. I så fall kan minsteytelsen over tid bli regulert gunstigere enn den generelle lønnsveksten. Utvalget vurderer at regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten tillagt en fast faktor, kan gi et mindre stabilt system enn dersom minsteytelsene reguleres med lønnsveksten.

10.2.2 Årskullspesifikk minsteytelse

Utvalget mener alle løpende pensjoner bør reguleres på samme måte, altså med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Når minstenivåene reguleres gunstigere enn løpende pensjoner, vil en del som i utgangspunktet har en pensjon over minstenivåene etter hvert kunne komme ned på og under minstenivået. Med dagens regler vil disse få et tillegg til pensjonen som sikrer at de oppnår minstenivået.

Utvalgets flertall, alle unntatt Fuglevaag og Søviknes, mener det ikke lenger bør gis et slikt tillegg til pensjonen slik at hvert årskull får sine spesifikke minstenivåer.

Utvalgets vurdering er at årskullspesifikk minsteytelse vil være en forenkling, og det vil fjerne en uheldig egenskap ved dagens regler: Å ta ut pensjonen tidlig gjør at årlig pensjon blir lavere. De som har lave pensjoner kan da bli «tatt igjen» av minsteytelsen, og kan dermed få en høyere samlet pensjonsutbetaling når minsteytelsen reguleres gunstigere enn løpende pensjoner.1 Det trekker isolert sett i retning av at det blir lønnsomt for personer med lav eller moderat opptjening å ta ut pensjonen så tidlig som mulig.

10.2.3 Nivået på minsteytelsene

For å ikke svekke forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen i pensjonssystemet, og for å begrense utgiftsveksten, tilrår utvalget ikke en generell økning i minstenivåene, verken i gammel folketrygd eller garantipensjonen i ny folketrygd.

Utvalgets vurdering er at minstenivåene for pensjonister i Norge er høye ved en internasjonal sammenligning, særlig etter skatt. Utvalget peker på at mange minstepensjonister også har andre inntekter og formue. Utvalget peker også på at mens forholdet mellom høyeste og laveste pensjon i folketrygden i 1967 var 4 : 1, var forholdet i 2010 halvert til 2 : 1, dvs. et betydelig flatere pensjonssystem.

Utvalget vektlegger også at økte minstenivåer vil medføre at færre vil oppfylle kravet for uttak av alderspensjon før fylte 67 år, og slik begrense muligheten til fleksibelt uttak for de som av ulike årsaker ønsker å ta ut alderspensjonen tidlig.

Når det gjelder garantipensjonen understreker utvalget at denne minstesikringen har en annen rolle i ny folketrygd enn minste pensjonsnivå i gammel folketrygd. Så å si alle vil ha noe pensjonsopptjening ut over garantipensjonsnivået. En økning av nivået på garantipensjonen vil medføre at enda flere vil motta en avkortet garantipensjon, og dermed få svekket pensjonsmessig uttelling av å stå i arbeid.

Utvalgets medlemmer Fuglevaag og Søviknes mener at nivået på garantipensjonen i ny folketrygd må heves, spesielt for enslige.

Utvalget vurderer at i framtiden vil økt garantipensjon, som påvirker alle i avkortingsintervallet for garantipensjonen, være en lite målrettet og kostbar måte å forebygge fattigdom blant eldre på. Hvis det er ønskelig å bedre levekårene for vanskeligstilte eldre, mener utvalget det er bedre å bruke mer målrettede tiltak. Dette kan for eksempel skje ved at garantipensjonen suppleres med en justert bostøtteordning for alderspensjonister som tar større hensyn til variasjonen i økonomiske behov mellom enslige og samboende/gifte pensjonister, og til den reelle variasjonen i boligformue og boutgifter mellom de eldre.

10.2.4 Differensiering etter sivilstand

Utvalget mener at det er sterkere grunner for å differensiere minsteytelsene enn for at høyere pensjoner skal variere med familiesituasjonen. Utvalget mener minsteytelsene fortsatt bør være høyere for enslige enn for gifte, og mener det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte.

10.3 Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene synes å slutte seg til forslaget om å regulere minsteytelsene med lønnsvekst, men høringsinstansene er noe mer delte når det gjelder årskullspesifikke minstenivåer og nivået på minsteytelsene.

10.3.1 Regulering av minsteytelsene

Alle arbeidstakerorganisasjonene som har uttalt seg om regulering av minstenivåene støtter utvalgets forslag om at minsteytelsene bør reguleres med lønnsvekst. Landsorganisasjonen i Norge, Unio, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Parat, LO Stat, Norsk Tjenestemannslag, Skolenes landsforbund, Forsvarets Seniorforbund, Det norske maskinistforbund og AVYO støtter prinsippet om at minsteytelsene skal reguleres i takt med velstandsutviklingen.

Også alle arbeidsgiverorganisasjonene som har uttalt seg, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), KS – Kommunesektorens organisasjon, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Hovedorganisasjonen Virke og Samfunnsbedriftene, støtter forslaget om å regulere minsteytelsene med lønnsvekst. NHO understreker at det er viktig at insentivene til arbeid fortsatt er sterke og peker på at å regulere garantipensjonen med lønnsvekst er et kostbart tiltak. De skriver at det derfor er viktig at reguleringsregimet evalueres jevnlig sammen med øvrig evaluering av pensjonsreformen.

Også Landsforbundet for offentlige pensjonister, Pensjonistpartiet Viken, Demokratene, Senior Norge og LHL støtter forslaget om å regulere minsteytelsene med lønnsvekst.

Pensjonistforbundet skriver at regulering av minsteytelsene med lønnsvekst vil stoppe det økende gapet mellom minsteytelsene og lønnsnivået, men de mener at utvalgets forslag ikke går langt nok.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)støtter at satsene for minsteytelsene ved normert pensjoneringsalder bør reguleres med lønnsveksten. FFO skriver at en slik lønnsregulering også er godt nytt knyttet til alderspensjonen for uføre med lav til middels opptjening.

Den Norske Aktuarforening støtter forslaget om å regulere minsteytelsene med lønnsvekst, siden minsteytelsen ellers ville blitt lavere og lavere for nye minstepensjonister. Også Finans Norge støtter at minsteytelsene reguleres med lønnsvekst.

Statistisk sentralbyrå (SSB) påpeker at i den praktiske politikken har satsene for minsteytelsene vært tilnærmet regulert med lønnsveksten, som er i kontrast til den vedtatte regelen om regulering med lønnsveksten minus et fratrekk. På bakgrunn av dette mener SSB det er hensiktsmessig å legge til grunn at lønnsregulering av satsene for minsteytelsene vil kunne bli realiteten, selv uten at Pensjonsutvalgets forslag følges opp. SSB understreker derfor at det ikke er gitt at å forkaste Pensjonsutvalgets samlede pakke «sparer» like mye som rapporten viser. Det avhenger av den praktiske politikken som da vil bli ført, og historisk utvikling tyder på at det vil innebære at minsteytelsene i det minste ikke svekkes i verdi relativt til lønnsmottakerne over tid.

Arbeids- og velferdsdirektoratet ser positivt på at forslaget vil styrke minstesikringen for alderspensjon sammenlignet med en videreføring av dagens regler og samtidig gi tilstrekkelig uttelling for å ha vært i arbeid.

Kommunal Landspensjonskasse (KLP) bemerker at ytelser fra folketrygden er samordningspliktige med flere ytelser fra offentlig tjenestepensjon, og at enhver endring av minsteytelsene derfor vil kunne få konsekvenser for pensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning. KLP mener at dersom forslagene fra utvalget blir vedtatt, bør det samtidig vurderes om disse endringene medfører behov for endringer i regelverket for offentlig tjenestepensjon.

10.3.2 Årskullspesifikk minsteytelse

Landsorganisasjonen i Norge (LO) skriver at årskullspesifikke minsteytelser innebærer at eldre minstepensjonister kan få ytelser på lavere nivåer enn nye minstepensjonister, samt at de som har opptjent noe over minstepensjonsnivået, når de tar ut pensjonen sin, over tid vil kunne ende opp på nivåer under nye minstepensjonister. LO skriver at dette i utgangspunktet framstår som uheldig, men vurderingene knyttet til en generell heving av minstenivået tilsier at dette er en hensiktsmessig løsning siden forslaget sikrer at minstenivået reguleres i takt med velstandsutviklingen i samfunnet. LO skriver videre at dersom mange på denne måten ender opp på minstepensjonsnivåer som framstår som lave, vil dette kunne bidra til at framtidige stortingsflertall igjen vil kunne lappe på pensjonssystemet, noe forslagene fra utvalget er ment å hindre. På den annen side vil et slikt system kunne bidra til at flere venter med å ta ut pensjon samtidig som de arbeider, fordi man ikke lenger vil bli liggende på minstepensjonsnivået.

Unio viser til at utvalget er delt i synet på om alle pensjoner bør reguleres likt, og uttaler at de etter en samlet vurdering har kommet til at de støtter flertallets syn. Også Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund støtter etter en helthetsvurdering flertallets forslag. Akademikerne støtter også årskullspesifikke minsteytelser.

Norsk Tjenestemannslag (NTL) støtter ikke årskullspesifikke minsteytelser. De uttaler at de ikke kan se at ulike årskull vil ha ulike behov når det gjelder en minstesikring. Kostnadene ved å leve i et gitt år avhenger ikke av hvilket år du er født. NTL uttaler videre at et slikt system sannsynligvis også vil bli svært vanskelig for folk å forstå. Skolenes landsforbund synes det er problematisk at nivået på minstepensjonen skal være avhengig av når man er født. Pensjonistforbundet, AVYO, Samfunnsviterne, LHL og Pensjon for alle støtter heller ikke årskullspesifikke minsteytelser.

Landsforbundet for offentlige pensjonister avviser Pensjonsutvalgets forslag om årskullspesifikke minsteytelser og uttaler at minsteytelsene må være like for alle.

Senior Norge uttaler at utvalgsflertallets forslag om årskullspesifikke minstepensjoner virker komplisert, og de peker på at det kan være mange som vil ha vondt for å forstå og akseptere årskullspesifikke nivåer.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) mener at mindretallet har den beste løsningen når det gjelder deres anbefaling om å videreføre reglene som sikrer et tillegg til pensjonister med pensjon rett over minstenivået, siden de kan falle ned på minstenivået – når minsteytelsene reguleres noe bedre. FFO skriver at det er viktig at alle oppnår minstenivået på pensjonen. Til flertallets bekymring over at felles minsteytelse kan gi insentiver til tidliguttak skriver FFO at «de ikke tror folk flest er den type rasjonelle aktører med atferd kun motivert av sin personlige økonomi». FFO skriver videre: «En antakelse om at personer med lav eller moderat opptjening ser fremtidig mulighet til å dra nytte av at minsteytelsene reguleres gunstigere enn løpende pensjoner, og derfor ser at en vil ha fordeler av å ‘falle ned’ i en minsteytelse – blir kun spekulasjoner.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter flertallets forslag om årskullspesifikke minsteytelser. NHO skriver at årskullspesifikke minsteytelser vil fjerne en uheldig egenskap ved dagens regler, hvor det for enkelte er av betydning når man starter uttak.

Arbeidsgiverforeningen Spekter og Hovedorganisasjonen Virke slutter seg til flertallets forslag om årskullspesifikke minsteytelser. KS – Kommunesektorens organisasjon uttaler at årskullspesifikke minsteytelser har flere hensiktsmessige egenskaper, særlig at reguleringen kan være som for øvrige pensjonsytelser, med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, slik at relasjonen til øvrige pensjonsytelser blir ivaretatt.

Den Norske Aktuarforening (DNA) skriver at dersom reguleringen av pensjonene etter utbetaling medfører en lavere regulering enn G-reguleringen så kan det være en viss risiko for at dette kan vise seg å ikke være sosialt bærekraftig, avhengig av hvor lav minstepensjonen kan bli for de eldste. Dette vil kunne føre til behov for å gjøre endringer knyttet til minstepensjonene før en ny evaluering er foretatt. Denne mulige effekten mener DNA bør vurderes nærmere. DNA skriver videre at de ikke har sett dokumentasjon på at eldre bruker mindre penger jo eldre de blir, og tenker at det uansett trengs et minimum av midler for å betale husleie, strøm og mat, selv for de aller eldste.

Oslo Pensjonsforsikring AS (OPF)skriver at de ikke har noen oppfatning om hva som er riktig nivå på minsteytelsene, eller hva som er riktig reguleringsmekanisme for disse. Dette er i utgangspunktet politiske spørsmål. Ut fra et leverandørståsted vil OPF likevel støtte forslag som bidrar til forenklinger i pensjonssystemet, noe det synes som at utvalgets forslag gjør.

Oslo kommune gir i hovedsak tilslutning til forslagene fra Pensjonsutvalgets flertall. Kommunen mener videre at det kan være ønskelig å ytterligere styrke minsteytelsene i folketrygden og ber om at departementet vurderer hvordan forslagene fra mindretallet påvirker den totale økonomiske bærekraften sammenlignet med flertallets forslag før det tas endelig stilling til valg av løsning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at etter folketrygdloven § 5-14 og forskrift om stønad til dekning av utgifter til viktige legemidler mv. av 28. juni 2007 nr. 814 § 8, er minstepensjonister fritatt fra å betale egenandel. Dersom utvalgets forslag om årskullspesifikke minstenivåer og aldersgrenser gjennomføres, mener direktoratet at forholdet til hvem som skal ha rett til egenandelsfritak bør avklares.

10.3.3 Nivået på minsteytelsene

Landsorganisasjonen i Norge (LO) viser til argumentasjonen fra utvalget om at det generelle nivået på minsteytelsene må ses i sammenheng med at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen foreslås å øke med lønnsveksten. LO viser til utvalgets argumentasjon og skriver:

«En sterk økning i minstenivåene vil redusere uttellingen i form av økt pensjon ved å være i arbeid og dermed svekke arbeidsinsentivene. Minstesikringen blir bedre, men standardsikringen svekkes. Økte minstenivåer vil også medføre at færre vil oppfylle kravet for å kunne ta ut alderspensjon før den normerte pensjoneringsalderen og dermed begrense muligheten til fleksibelt uttak for de som av ulike årsaker ønsker å ta ut alderspensjonen tidlig.»

LO slutter seg til disse vurderingene og uttaler at utvalget viderefører tidligere politikk på området. Folketrygden skal både gi en god minstesikring og en standardsikring som står i forhold til tidligere arbeidsinntekt. LO uttaler videre at utvalgets forslag er ment å sikre et minstenivå som er høyt i internasjonal sammenheng, og samtidig standarden for de som jobber. Selv om det er viktig å sikre at det skal gi pensjonsmessig uttelling å jobbe, så må pensjonssystemet også sikre at minimumsnivåene hindrer fattigdom blant eldre.

Unio viser til at forholdet mellom standardsikring og minstesikring har endret seg fra 70-tallet fra om lag 4 : 1 til nå 2 : 1 og støtter utvalgets flertall som ikke ønsker å flate dette ut ytterligere. Unio har vært opptatt av at yrkesaktive skal få uttelling i pensjonen for arbeid, og de har vært bekymret for hvor mange kvinner som ikke oppfyller kravet til å kunne ta ut pensjon tidlig. En økt minsteytelse ville medført at flere, særlig kvinner, ikke ville oppfylt dette kravet. Unio støtter også flertallet i utvalget i at et system med supplerende ytelser, bostøtte og lignende, er mer målrettet mot de som behøver det enn en høyere garantipensjon.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) viser til at utvalget ikke foreslår en generell heving av minsteytelsene. YS støtter vurderingen og resonnementene som ligger til grunn for det.

Akademikerne viser til at nivået på garantipensjonen/minsteytelsen må vurderes helhetlig for å oppnå en god balanse mellom minstesikringen og standardsikringen i pensjonssystemet. De viser til at utvalget ikke tilrår en generell økning av minsteytelsene for å ikke svekke forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen. Akademikerne støtter dette.

Norsk Tjenestemannslag (NTL) mener det er viktig at man får pensjonsmessig uttelling for å ha jobbet, men mener samtidig at det er viktig at minsteytelsene holder et nivå som ikke medfører at vi får mange fattige eldre. NTL viser til at nivået på den nye garantipensjonen vil bli lavere enn den gamle minstepensjonen, og at fram til nå har den politiske diskusjonen i stor grad handlet om at nivået på minstepensjonen har vært for lavt. NTL mener derfor at et første skritt må være å vurdere en heving av garantipensjonen til minste pensjonsnivå. NTL mener videre at ordningen med rett til full minste pensjonsytelse for flyktninger bør gjeninnføres.

Skolenes landsforbund støtter utvalget når det gjelder vurderingen av det generelle nivået på minsteytelsene, men påpeker viktigheten av at minstenivåene ikke må ligge under fattigdomsgrensen. Landsforbundet for offentlige pensjonister mener at det burde være et minstemål at minsteytelsene ligger på EU60.

AVYO skriver at de støtter mindretallets forslag om at garantipensjonen i ny folketrygd må heves, spesielt for enslige. LO i Trondheim og omegn støtter også forslaget fra mindretallet i at nivået på garantipensjon må heves. LO i Oslo mener garantipensjonen som erstatter minste pensjonsnivå ikke kan ha et lavere nivå enn minste pensjonsnivå.

Pensjon for alle mener at første skritt på vei mot økonomisk trygghet for alle er at garantipensjonen reguleres opp til dagens minste pensjonsnivå, og at neste skritt må være å justere opp til over EUs fattigdomsgrense. FØL Norge uttaler at det å øke minstesatsene opptil fattigdomsgrensen vil gjøre at færre havner i fattigdom. Eldreombudet mener at regjeringen må komme med en opptrappingsplan for minstepensjonen opp til EU60. Samfunnsviterne mener at nivået på garantipensjonen må heves til å minst tilsvare fattigdomsgrensen.

Pensjonistforbundet mener at minste pensjonsnivå også skal videreføres i ny alderspensjon fra folketrygden. De skriver at dette vil ha lavere kostnader enn å harmonisere garantipensjonen med minste pensjonsnivå, slik Pensjonsutvalget har utredet. Pensjonistforbundet krever at satsene for minste pensjonsnivå økes gjennom en opptrappingsplan hvor «målet er å overstige fattigdomsgrensen etter EU-definisjonen (EU60)».

Pensjonistpartiet Viken mener at minstepensjonen bør økes gradvis over tid for å minske de sosiale forskjellene og sikre at det blir en mer lik fordeling mellom kvinner og menn. Pensjonistpartiet Viken mener at hvor mye minstepensjonene bør økes må utredes, slik at økonomiske og andre konsekvenser klargjøres for Stortinget.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter utvalget i at det ikke bør gis et generelt løft av minsteytelsene, men heller endre reguleringen. De skriver at å løfte minsteytelsene vil endre forholdet mellom grunnsikring og alderspensjon opptjent som følge av arbeid. NHO mener at et generelt løft kan svekke arbeidsinsentivene i ny folketrygd da flere vil motta en avkortet garantipensjon, siden denne avkortes mot pensjon som opptjenes som følge av arbeid. NHO peker videre på at økte minsteytelser vil gjøre at færre kan ta ut pensjonen tidlig. NHO mener at gode insentiver til arbeid og muligheter til tidliguttak er viktige hensyn som må ivaretas.

Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker, som utvalget, at garantipensjonen som minstesikring har en annen rolle i ny folketrygd enn minste pensjonsnivå har i gammel folketrygd. Utformingen av garantipensjonen innebærer at alle som har hatt pensjonsgivende inntekt vil motta en pensjon som er høyere enn garantipensjonsnivået. Direktoratet skriver at for de fleste vil det derfor ha mindre betydning at garantipensjonsnivået er lavere enn minste pensjonsnivå.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon er enige med flertallet i at en bør prioritere reguleringen av minsteytelsene framfor en generell økning i minstenivåene.

Samfunnsbedriftene støtter utvalgets resonnement om ikke å tilrå en generell økning av minsteytelsene, som i sin tur vil kunne svekke arbeidsinsentivene ved at det vil redusere uttellingen i form av økt pensjon ved å være i arbeid.

Creo Oslo skriver at pensjonssystemet må utformes slik at de som har arbeidet hele livet, oppnår mer enn minstepensjon også når de yrkesbetinget må gå av med pensjon noen år før aldersgrensen. De skriver videre at det må føles nedverdigende å kun få minstepensjon etter en full yrkeskarriere med normal inntekt. Creo Oslo er bekymret for de sosiale og politiske spenningene et slikt urettferdig pensjonssystem ville føre til.

Enkelte privatpersoner argumenterer for at nivået på minsteytelsene bør økes og enkelte peker på EU60 som et rimelig nivå.

10.3.4 Differensiering etter sivilstand

Landsorganisasjonen i Norge (LO) viser til at husholdninger med to personer har stordriftsfordeler ved at de kan dele på mange utgifter som enslige må dekke alene. LO slutter seg til vurderingene fra utvalget om at enslige pensjonister bør ha en høyere minsteytelse enn hver person i et par. LO slutter seg også til at det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte/samboende.

Unio støtter utvalget i forslaget om at enslige pensjonister bør ha en høyere minsteytelse enn hver person i et par, samt at det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte/samboende. Også Norsk Tjenestemannslag støtter at det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte/samboende.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) uttaler at de lenge har vært og fortsatt er imot, å fjerne differensieringen av minsteytelsene ut fra sivilstand. De støtter utvalget i at siden gifte minstepensjonister greier seg bedre enn enslige så bør man heller vurdere å øke forskjellen. YS uttaler at det trolig vil være fornuftig å omtale det som tillegg til enslige enn som fratrekk for gifte pensjonister.

Skolenes landsforbund støtter utvalgets vurderinger av at minsteytelsene bør differensieres etter sivilstand. De viser til at utvalget dokumenterer at 80 prosent av de aleneboende minstepensjonistene lever med en samlet inntekt under fattigdomsgrensen. Skolenes landsforbund utrykker at dette ikke er sosialt bærekraftig og at disse minstepensjonistene må løftes til et nivå som forebygger fattigdom og utenforskap i alderdommen.

Pensjon for alle ser absolutt behovet for at ensliges pensjon er høyere enn for ektepar og samboende og mener at dette ikke kan løses gjennom at ektepar og samboende får mindre. Løsningen må være at enslige får mer.

Pensjonistpartiet Viken støtter forslaget om å gjøre noe med ensliges pensjoner, framfor å redusere ektefelles pensjon fordi de bor sammen. De skriver at det er «hevet over enhver tvil at det å bo sammen letter den økonomiske situasjonen for de som er gift eller samboende».

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter at nivået på minsteytelsene for enslige og par bør differensieres mer enn i dag. De skriver at formålet med minsteytelsene er å gi alderspensjonistene en grunnsikring for å sikre rimelige levekår, og ytelsen har dermed en sosial karakter. NHO mener at slike ytelser bør gis ut fra en behovsvurdering.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i at en differensiering mellom enslige og gifte/samboende er rimelig med bakgrunn i stordriftsfordeler til samboende, men ønsker å påpeke at kompleksiteten i regelverket og i etatens systemløsning økes dersom det innføres ytterligere satser.

10.4 Regjeringens vurderinger av minstenivåene

Siden innføringen av folketrygden har det vært en betydelig vekst i minsteytelsene sammenlignet med den alminnelige lønnsutviklingen. De eldres økonomiske situasjon generelt har også bedret seg vesentlig de siste tiårene, men det er stor variasjon mellom ulike grupper. Pensjonsutvalget viser til at de norske minstenivåene er relativt sjenerøse sammenlignet med minstenivåene i andre land. Regjeringen mener pensjonssystemet skal ha gode minsteytelser. Gode minstenivåer bidrar sammen med skattesystemet til å sikre gode levekår, sosial omfordeling og til en trygg og verdig alderdom for alle. Hensynet til å sikre gode levekår for alle i samfunnet har bred politisk oppslutning i Norge, uavhengig av synet på forskjeller i levekår i samfunnet.

Reguleringen av minstenivåene påvirker det framtidige nivået på ytelsene. Et godt nivå på dagens minsteytelser vil bare sikre framtidens pensjonister dersom reguleringen opprettholder nivåene i tilstrekkelig grad. Nivået på minsteytelsene i dag og reguleringen av minsteytelsene framover bør derfor vurderes samlet. Etter pensjonsreformen har minsteytelsene i pensjonssystemet blitt økt en rekke ganger, utover den ordinære reguleringen. Pensjonsutvalget ser dette som en indikasjon på at de reglene som ble innført i 2011 ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. De ekstraordinære økningene har vært viktige for å bedre levekårene for utsatte grupper av eldre. Samtidig har endringer i minsteytelsene andre konsekvenser for pensjonssystemets virkemåte.

Minstenivåene i ny alderspensjon har en annen utforming enn minstepensjonen i den gamle ordningen, og de ulike egenskapene innebærer at nivåene bør vurderes ulikt. En vesentlig forskjell er at nær sagt alle som i hovedsak har bodd i Norge vil ha opptjent inntektspensjon, og dermed vil de aller fleste ved uttak motta en ytelse over garantipensjonssatsen. Den gamle ordningen innebar derimot at årlig inntekt opp til 1 G ikke ga pensjonsmessig uttelling. Mange av dagens enslige minstepensjonister er kvinner som i liten grad har vært yrkesaktive eller som har hatt lav inntekt. Det henger i stor grad sammen med hvordan samfunnet tidligere var organisert. Dagens forventning er at alle i yrkesaktiv alder arbeider eller mottar pensjonsgivende ytelser, slik at tilnærmet alle vil få pensjon ut over garantipensjonsnivået.

Pensjonsutvalget viser til at å både øke minsteytelsene og innføre en gunstigere regulering enn i dag kan gi vesentlig høyere pensjonsutgifter, og de mener derfor det er nødvendig å prioritere. Utvalget mener samtidig at det er tungtveiende argumenter for at minstenivåene, ved den normerte pensjoneringsalderen, bør reguleres i takt med den generelle velstandsutviklingen, målt ved den gjennomsnittlige lønnsveksten. Regjeringen støtter utvalgets vurderinger og viser til at en heving av minstenivåene og en videreføring av gjeldende reguleringsregler vil innebære å prioritere dagens minstenivåer framfor minstenivåene til framtidige generasjoner i uforholdsmessig stor grad. Regjeringen mener at pensjonssystemet bør ha gode minstenivåer, men det bør også gjelde i framtiden.

Økte minstenivåer har særlig stor økonomisk betydning hvis de også omfatter garantipensjonen i ny alderspensjon. Utformingen av garantipensjonen innebærer at økninger har andre og større konsekvenser med hensyn til både fordeling, pensjonsmessig uttelling for arbeid og kostnader, sammenlignet med å øke minste pensjonsnivå. Det er derfor avgjørende at konsekvensene av endringer i minsteytelsene, både på kort og lang sikt, blir tilstrekkelig belyst. Dersom utviklingen i minstenivåene i stor grad styres av ekstraordinære økninger gjennom de årlige budsjettforlikene, innebærer det en fare for at dette ikke ivaretas på en tilfredsstillende måte.

De ekstraordinære økningene de siste årene kan videre tyde på at reguleringsreglene som ble innført med pensjonsreformen ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. Regjeringen mener, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at nivåene på minsteytelsene bør videreføres, samtidig som det etableres et nytt system for regulering av minstenivåene. Formålet er å sikre gode levekår også for framtidens pensjonister, og samtidig etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst. Regjeringens vurderinger av reguleringen av minsteytelsene er omtalt i avsnitt 10.5. I det følgende omtales regjeringens vurderinger av minstenivåene.

10.4.1 Utviklingen i minsteytelsene i folketrygdens alderspensjon

Fra folketrygden ble etablert og fram til pensjonsreformen i 2011 var utviklingen preget av økt vekt på grunnsikring og mindre vekt på standardsikring. Minsteytelsene økte klart mer enn lønningene i denne perioden, mens pensjoner over minstenivåene økte mindre enn lønnsveksten. Mens forholdet mellom høyeste og laveste pensjon i folketrygden i 1967 var 4 : 1, var forholdet i 2010 halvert til 2 : 1.

Pensjonsreformen innebar ingen umiddelbar endring i forholdet mellom grunnsikringen og standardsikringen i pensjonssystemet. Minsteytelsene ble videreført på samme nivå som før, men reguleringsreglene innebærer i utgangspunktet en svakere utvikling i minsteytelsene over tid, sammenlignet med reglene før pensjonsreformen. Fra 2016 har dette blitt motvirket av at Stortinget ved flere anledninger har vedtatt å øke minste pensjonsnivå utover den ordinære reguleringen.

Minsteytelsene 1967–2023

Ved innføringen av folketrygden i 1967 bestod minstesikringen i pensjonssystemet av kun grunnpensjon. Det tidligere systemet i alderstrygden med differensierte satser for ektepar og enslige ble beholdt for grunnpensjonen, mens tilleggspensjonen ble utmålt uavhengig av sivilstand. Minstepensjonen for enslige var ett grunnbeløp (G), som ble fastsatt til 5 400 kroner. Grunnpensjonen til gifte utgjorde 75 prosent av G til hver av ektefellene. Samlet minstepensjon til ektepar tilsvarte dermed 150 prosent av minstepensjonen til enslige. Alderspensjonister som forsørget ektefelle fikk et ektefelletillegg på 50 prosent av G, og de som forsørget barn fikk et barnetillegg på 25 prosent av G for hvert barn.

Satsene for grunnpensjon forble uendret målt i G fram til 2003. Under behandlingen av statsbudsjettet for 2003 ble det vedtatt at grunnpensjonen for gifte og samboende pensjonister skulle trappes opp. I tråd med dette ble grunnpensjonen for gifte og samboende økt i flere trinn til 85 prosent av G i 2005.

Særtillegget ble innført i 1969. Minstepensjonen besto deretter av grunnpensjon og særtillegg. Satsen for særtillegget ble satt til 7,5 prosent av grunnbeløpet både for enslige og gifte, som bidro til å redusere den relative forskjellen mellom minsteytelsene til enslige og gifte. Etter at særtillegget ble innført er det økt en rekke ganger. Det har i ulike perioder både vært felles satser og satser differensiert etter sivilstand. I 1972 ble særtilleggssatsen for enslige og for pensjonister med ektefelletillegg økt fra 14 til 17 prosent, og for gifte med ektefelle som mottar pensjon til 16 prosent av G. Fra 1994 ble det igjen en felles sats på 60,5 prosent. Satsene ble trappet videre opp gjennom 1990- og 2000-tallet, inntil særtillegget fra 2010 utgjorde 100 prosent av G både for enslige og for gifte og samboere.

Figur 10.1 viser utviklingen i minste pensjonsnivå og garantipensjonssatsene, målt som andel av grunnbeløpet i perioden 1967–2023. Minsteytelsene økte særlig mye på 1970-tallet og mot slutten av 1990- og 2000-tallet. Med unntak av økningen av grunnpensjonen til gifte og samboende i perioden 2003–2005, skyldes veksten i minsteytelsene fram til 2010 at særtillegget har blitt økt.

Med pensjonsreformen i 2011 ble systemet for minsteytelsene lagt om. Minstenivåene ble videreført på samme nivå, men skulle fra da av reguleres i takt med lønnsveksten fratrukket virkningen av levealdersjustering ved 67 år. For pensjon opptjent etter gamle regler ble minstenivåene – kalt minste pensjonsnivå – fra 2011 fastsatt som kronebeløp. Overgangen var en teknisk omlegging ved at det ikke ble gitt særtillegg til nye pensjonister født i 1943 eller senere. Hvis summen av grunnpensjon og tilleggspensjon var mindre enn minste pensjonsnivå, fikk nye pensjonister i stedet et pensjonstillegg som dekket differansen opp til minste pensjonsnivå.

I 2016 kunne det første årskullet med opptjening i ny opptjeningsmodell for alderspensjon ta ut pensjon. Dette gjaldt personer født i 1954 som tok ut alderspensjon fra 62 år. Det ble dermed også fastsatt minstesatser – kalt garantipensjon – for pensjon fra ny alderspensjon. Ordinær og høy sats for garantipensjon ble satt lik de tilsvarende satsene for minste pensjonsnivå, og også garantipensjonen ble dermed avhengig av sivilstand. Personer med opptjening i både gammel og ny opptjeningsmodell får et minstenivå som er en kombinasjon av minste pensjonsnivå og garantipensjon. Personer født i 1963 og senere får kun garantipensjon.

Siden 2016 har Stortinget flere ganger, i tillegg til den den ordinære reguleringen, vedtatt å øke minste pensjonsnivå. I 2016 økte lav og ordinær sats for minste pensjonsnivå for alderspensjonister med 4 000 kroner, og det ble innført en ny, særskilt sats for enslige alderspensjonister som var 4 000 kroner høyere enn høy sats. Fra samme tidspunkt økte grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister fra 85 til 90 prosent av grunnbeløpet, noe som økte lav og ordinær sats for minste pensjonsnivå ytterligere. Den særskilte satsen for enslige minstepensjonister økte med 4 000 kroner både i 2017, 2019 og 2020, og med 5 000 kroner i 2021. I 2017 økte også de øvrige satsene for minste pensjonsnivå med 1 000 kroner. I tillegg slo garantibestemmelsen om at minstenivåene ikke skal øke mindre enn løpende pensjoner inn 1. mai 2021, og alle minstesatsene økte prosentvis like mye som løpende pensjoner. Med virkning fra 1. januar 2023 økte satsen for minste pensjonsnivå for enslige med 4 000 kroner.

Figur 10.1 viser at satsene for minste pensjonsnivå, for både enslige og gifte, nå ligger høyere enn det som følger av reguleringsreglene. Satsene for garantipensjon, samt minste pensjonsnivå for gifte, ligger nå lavere enn satsene i 2010 målt i antall grunnbeløp. Minste pensjonsnivå for enslige ligger derimot høyere, som hovedsakelig skyldes effekten av de særskilte økningene i minste pensjonsnivå for enslige. Garantipensjonen, som ikke har vært økt særskilt slik som minste pensjonsnivå, har fulgt forløpet i reguleringsbestemmelsen i loven.2 Reguleringsreglene innebærer at alle minsteytelsene i 2023 økte mer enn gjennomsnittslønnen. Anslaget for prisvekst som lå til grunn ved reguleringen i 2022 var lavere enn faktisk prisvekst. I tillegg kommer det at anslaget for prisvekst i 2023 er høyere enn anslaget for lønnsvekst. Begge deler bidrar til at minsteytelsene øker mer enn gjennomsnittlig lønn, dvs. grunnbeløpet. Den særskilte økningen for enslige minstepensjonister kommer i tillegg til dette.

Ved sammenligning av minstenivåene i gammel og ny ordning, må det tas i betraktning at i ny opptjeningsmodell vil nær sagt alle som i hovedsak har bodd i Norge få et høyere pensjonsnivå enn satsene for garantipensjon, jf. figur 10.3. Dette er en vesentlig forskjell fra gammel opptjeningsmodell der selv en god del arbeidsinntekt gjennom yrkeskarrieren kunne resultere i minste pensjonsnivå, jf. prinsippskisse i figur 10.6.

Forstørr bilde

¹ Satsen for enslige var fram til 2016 lik satsen for gifte som forsørget ektefelle. Fra 2016 ble det fastsatt en egen særskilt sats for enslige. For minste pensjonsnivå for gifte er det brukt ordinær sats.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Utviklingen i realverdien av minste pensjonsnivå 1967–2023

Avsnittet over viste at det har vært en betydelig vekst i minsteytelsene siden 1967, målt ved den alminnelige lønnsutviklingen representert ved grunnbeløpet. Utviklingen i kjøpekraften til mottakere av minsteytelsene vil også avhenge av prisutviklingen. I figur 10.2 tas det hensyn til prisutviklingen, og figuren viser dermed utviklingen i realverdien av lønninger og pensjoner i perioden 1967–2023. Mens reallønningene økte med 134 prosent i perioden, hadde pensjoner over minstepensjon en reell økning på 68 prosent. Realverdien av minstepensjonen for enslige økte med 288 prosent, mens minstepensjonen for gifte økte med 338 prosent. Etter skatt utgjorde minstepensjonen for enslige 51 prosent av en gjennomsnittslønn i 2023, mens tilsvarende andel for gifte var 43 prosent.

Hoveddelen av veksten i realverdien av minstenivåene, lønn og pensjon over minstenivå i perioden har kommet før 2010, jf. figur 10.2. Det går fram av figuren at minste pensjonsnivå for enslige har økt klart mer enn lønningene også etter 2010. Realverdien av minste pensjonsnivå for gifte har også økt etter 2010, mens realverdien av garantipensjonen er noe redusert. Nedgangen i kjøpekraft i 2022 henger sammen med den uvanlig høye prisveksten og at faktisk prisvekst i 2022 ble høyere enn anslaget for prisvekst som lå til grunn ved reguleringen 1. mai 2022. Prisveksten inneværende år vil ved reguleringstidspunktet ikke være en kjent størrelse, og anslått prisvekst legges til grunn. Avvik fra faktisk prisvekst i reguleringen vil bli korrigert for det etterfølgende år. Dette bidrar til en gunstigere utvikling i pensjonene enn i gjennomsnittslønnen i 2023.

Forstørr bilde

Pensjon og lønn er korrigert for prisstigning målt ved konsumprisindeksen. Det er brukt anslag for lønns- og prisvekst i 2023 fra Nasjonalbudsjettet 2024. Pensjon over minstenivået er målt ved utviklingen i grunnbeløpet fram til 2010, ved lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent fra 2011 til 2021 og ved gjennomsnittet av lønns- og prisveksten i 2022 og 2023. Satsen for minste pensjonsnivå for enslige var fram til 2016 lik satsen for gifte som forsørget ektefelle. Fra 2016 ble det fastsatt en egen særskilt sats for enslige. For minste pensjonsnivå for gifte er det brukt ordinær sats.

Kilder: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.2 viser at minsteytelsene over tid har økt langt mer enn lønninger og pensjon over minstenivået. Figuren sier likevel ikke noe om hvilken kjøpekraft dagens nivå på minsteytelsene gir. Forbruksforskningsinstituttet SIFOs referansebudsjett viser alminnelige forbruksutgifter for ulike typer hushold. Referansebudsjettet viser hva det koster å leve på et akseptabelt forbruksnivå for det aktuelle husholdet. Med et akseptabelt forbruksnivå menes et forbruk som kan godtas av folk flest. Forbruket er akseptabelt i den forstand at de fleste nordmenn – uansett egen inntekt – kan leve på dette nivået uten å skille seg for mye ut, og er et forbruk som en med rimelighet kan forvente at personer som er i arbeid har tilgang til. Personer som kun mottar minsteytelse betaler ikke skatt med dagens regler. Nivået på minsteytelsene kan derfor sammenlignes direkte med referansebudsjettet, se tabell 10.1.3 Av tabellen framgår det at minsteytelsene ligger mellom om lag 30 og 60 prosent høyere enn referansebudsjettet.

Minstenivåene i ny og gammel alderspensjon

I gammel alderspensjon er det fire ulike satser for gifte/samboende avhengig av hvilken inntekt ektefellen har eller om denne mottar ytelser (alderspensjon, AFP fra offentlig sektor, uføretrygd eller overgangsstønad). I ny alderspensjon er det kun to satser. Enslige og gifte/samboende med ektefelle som ikke mottar alderspensjon eller enkelte andre ytelser, eller har inntekt under 2 G, har rett til høy sats. Andre får ordinær sats. De ulike satsene er nærmere beskrevet i boks 10.1. Alle satsene gjelder ved full trygdetid.

For en pensjonist med ektefelle med inntekt under 2 G, som ikke mottar pensjon eller trygd, er minstenivåene i gammel og ny alderspensjon om lag like. For en pensjonist med ektefelle som mottar alderspensjon eller AFP fra offentlig sektor er satsen en del høyere i ny alderspensjon, men i gammel modell er det en garanti for at samlet alderspensjon for paret minst skal tilsvare to ganger minste pensjonsnivå etter ordinær sats. Dersom ektefellen har en lav alderspensjon innebærer dette at satsen likevel blir høyere i gammel modell.

For en pensjonist med ektefelle som mottar uføretrygd, overgangsstønad eller har årlig inntekt over 2 G, er minstenivået noe høyere i gammel modell enn i ny modell. Det er særlig for enslige at minstenivået i gammel alderspensjon er høyere enn i ny alderspensjon.

Ved sammenligning av minstenivåene i gammel og ny ordning må det imidlertid tas i betraktning at ny opptjeningsmodell gir de aller fleste et høyere pensjonsnivå enn satsene for garantipensjon. Dette er en vesentlig forskjell fra gammel ordning, der selv en god del arbeidsinntekt gjennom yrkeskarrieren kunne resultere i minste pensjonsnivå, jf. prinsippskisse i figur 10.6. All arbeidsinntekt, mottak av uføretrygd, mottak av arbeidsavklaringspenger, mottak av dagpenger, mottak av sykepenger, førstegangstjeneste og omsorgsarbeid gir opptjening av inntektspensjon, og vil bidra til at samlet pensjon vil bli høyere enn nivået på garantipensjonen. For personer som i hovedsak har bodd i Norge vil det altså knapt være tilfeller hvor en kun mottar garantipensjon.

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden ble det anslått at kun én prosent av pensjonistene i 2050 bare vil motta garantipensjon. Nye anslag tyder på at dette vil gjelde enda færre. I figur 10.3 vises andelen uten opptjent inntekts- eller tilleggspensjon etter fødselsår i perioden 1930–2000. For årskull født før 1954-kullet representerer denne andelen personer som ikke har opptjent noe tilleggspensjon. Andelen uten noe tilleggspensjon reduseres kraftig fra 1930-kullet og framover. Det framgår av figuren at dette særlig gjelder kvinner, som trolig henger sammen med den sterke økningen i kvinners sysselsetting fra 1960- til 1980-tallet. Fra 1954-kullet representerer andelene i figur 10.3 personer som ikke vil motta noe inntektspensjon, og her er andelen nær null.

I ny alderspensjon tjenes inntektspensjon opp fra første krone. Dette er en vesentlig forskjell fra den gamle ordningen, hvor årlig inntekt opp til 1 G ikke ga pensjonsmessig uttelling. Forskjellen i opptjeningsreglene framkommer i figur 10.3 ved et markert fall fra andelen uten opptjent tilleggspensjon i 1953-kullet, til andelen uten inntektspensjon i 1954-kullet.

Selv om man ikke har opptjent noe inntektspensjon vil personer født 1954–1962 likevel motta en minsteytelse over garantipensjonsnivået. Det skyldes at disse årskullene får beregnet minsteytelsen med en andel av satsene for minste pensjonsnivå, og en andel av satsene for garantipensjon, jf. tabell 10.3. Fra 1963-kullet vil imidlertid personer uten inntektspensjon kun motta en minsteytelse lik garantipensjonssatsen. Anslagene innebærer at dette vil gjelde svært få. I 1963-kullet anslås andelen til nær 0,2 promille, eller om lag 10 personer. Dette innebærer at nær sagt alle mottakere av garantipensjon som i hovedsak har bodd i Norge vil motta en alderspensjon over garantipensjonssatsen.

Forstørr bilde

¹ For personer født før 1954 viser figuren andelen som ikke har opptjent noe tilleggspensjon. For personer født 1954 og senere viser figuren andelen uten noe opptjent inntektspensjon. Kun bosatte med minst 20 års trygdetid er inkludert i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Internasjonal sammenligning av minstenivå

Pensjonsutvalget viser til sammenligninger av minstenivåene i det norske pensjonssystemet og minstenivåene i andre land. Utvalget konkluderer med at de norske minstenivåene er relativt sjenerøse. Få land har høyere minstenivåer før skatt, og i Norge betaler man heller ikke skatt på minsteytelsene. En sammenligning av minstesikringen etter skatt i de skandinaviske landene viser at Norge har det høyeste nivået for gifte og samboende pensjonister, målt som andel av gjennomsnittslønn etter skatt. Minstenivået for enslige er høyest i Danmark, tett fulgt av nivået i Norge. I Sverige er nivået på minstepensjonen vesentlig lavere enn i de to andre landene, og dette kompenseres bare delvis av at bostøtteordningen for pensjonister er mer sjenerøs enn i Norge. Sammenligningen er gjort for perioden 2010–2019 og på bakgrunn av satsene for minste pensjonsnivå. Minstepensjonsnivå for enslige er økt utover den ordinære reguleringen både i 2020, 2021 og 2023. I 2019 var satsene for garantipensjon på om lag samme nivå som de tilsvarende satsene for minste pensjonsnivå. Satsene for garantipensjon for gifte/samboende og enslige utgjorde da hhv. 97 og 95 prosent av tilsvarende satser for minste pensjonsnivå, jf. figur 10.1. Videre er garantipensjonssatsene i 2023 på om lag samme nivå som i 2019, målt i G.4

Den økonomiske situasjonen til alderspensjonistene kan ikke vurderes ut fra nivået på alderspensjonen fra folketrygden alene. Andre inntekter, levekostnader på bostedet og formuessituasjon vil også ha betydning. Gjennomgangen i punkt 10.4.4 viser at mange mottakere av minsteytelsene har andre inntekter i tillegg til alderspensjonen. Ved internasjonale sammenligninger av ytelser bør det også tas med i betraktning at en del tjenester i Norge, i større grad enn i andre land, dekkes av det offentlige. Pensjonsutvalget viser til en studie5 hvor det konkluderes med at andelen med lavinntekt i Norge reduseres betydelig når en tar hensyn til verdien av offentlige tjenester. Det skyldes at barn og eldre mottar en stor del av de offentlige tjenestene, og disse tilhører husholdninger som er overrepresentert i den nedre halvdelen av inntektsfordelingen.

10.4.2 Differensiering etter sivilstand

Minsteytelsenes formål er å gi alderspensjonistene en grunnsikring for å sikre rimelige levekår. Regjeringen mener, i likhet med Pensjonsutvalget, at det er sterkere grunner for å differensiere minsteytelsene enn for at pensjoner over minstenivåene skal variere med familiesituasjonen. Enslige pensjonister har ingen å dele utgiftene med. Husholdninger med to personer har stordriftsfordeler ved at de kan dele på mange utgifter som enslige må dekke alene. En riktig prioritering av fellesskapets ressurser innebærer derfor, etter regjeringens syn, at ytelsene bør gis ut fra en erkjennelse av denne fordelen, og hvilket nivå på grunnsikringen som faktisk vil sikre pensjonistene rimelige levekår.

En egenskap ved garantipensjonen er at ytelsene til alle som er i avkortingsintervallet for garantipensjonen påvirkes av nivået på garantipensjonen. Det innebærer at ytelsene for mange med moderate inntekter gjennom yrkeslivet i noen grad vil være påvirket av sivilstand, jf. punkt 10.4.8. Dette er en vesentlig forskjell fra minstesikringen i gammel opptjeningsmodell, hvor avkortingen av tilleggspensjonen krone for krone mot særtillegget innebar at man enten mottok minstesikringen, eller pensjon opptjent av egen inntekt mv. Garantipensjonen i ny alderspensjon er dermed i mindre grad en ren minstesikring enn minste pensjonsnivå i gammel alderspensjon.

I ny alderspensjon vil alle som har opptjent noe inntektspensjon gjennom arbeid, men også ved avtjening av førstegangstjeneste, omsorgsarbeid eller ved å motta trygdeytelser, få en samlet pensjon som er høyere enn garantipensjonsnivået. Ny opptjeningsmodell gir dermed nær sagt alle som i hovedsak har bodd i Norge et høyere pensjonsnivå enn satsene for garantipensjon. Hva som blir faktisk forskjell i pensjonsnivå mellom enslige og gifte som mottar garantipensjon, vil dermed avhenge av opptjening av inntektspensjon.

Pensjonsutvalget viser til at sivilstandsdifferensieringen er langt større i gammel ordning enn i ny alderspensjon. Dersom forholdet mellom garantipensjonen for enslige og gifte/samboende skal være likere forholdet mellom minste pensjonsnivå for enslige og gifte/samboende, må enten garantipensjonen for gifte og samboende reduseres, eller så må garantipensjonen for enslige økes.

Økt forskjell på garantipensjonen mellom gifte og enslige kunne oppnås ved at garantipensjonen for gifte og samboende holdes nominelt uendret noen år. Dette ville øke forholdet mellom enslige og giftes/samboendes garantipensjon gradvis. Regjeringen ønsker imidlertid ikke å redusere garantipensjonsnivået til gifte og samboende.

Dersom ikke garantipensjonen for gifte skulle reduseres, ville økt forskjell mellom garantipensjonssatsen for enslige og for gifte måtte innebære å øke satsen for enslige. I ny opptjeningsmodell er konsekvensene av å øke minsteytelsen mer omfattende enn i gammel opptjeningsmodell. Økte minsteytelser vil endre forholdet mellom grunnsikringen og standardsikringen i pensjonssystemet, men også svekke den pensjonsmessige uttellingen fra arbeid i ny folketrygd gjennom at flere vil motta en avkortet garantipensjon. Samtidig vil økte minsteytelser innebære at færre kan ta ut pensjonen tidlig. Dette er også hensyn som Pensjonsutvalget vektlegger i sin vurdering av en generell økning i minstenivåene. Regjeringen vurderer på denne bakgrunn at minsteytelsene i ny alderspensjon fortsatt bør være høyere for enslige enn for gifte, men foreslår ingen endringer i nivået på satsene for garantipensjon.

10.4.3 Utviklingen i mottak av minsteytelsene

Før pensjonsreformen ble alle som mottok særtillegg regnet som minstepensjonister. Fra 2011 er det ikke lenger rett fram å avgrense gruppen minstepensjonister. Dette er knyttet til at minsteytelsene i ny og gammel alderspensjon har ulik utforming, samt innføringen av fleksibelt uttak. Videre får endringer i minstenivåene som følge av innfasing av ny alderspensjon konsekvenser for hvem som defineres som minstepensjonist. Dette vil i økende grad gi utfordringer ved sammenligning av mottakere av minsteytelsene over tid. Nedenfor beskrives gruppen som Arbeids- og velferdsdirektoratet regner som minstepensjonister, og utviklingen i antall minstepensjonister fra 1970 til i dag.

Hvem er «minstepensjonister»?

Før pensjonsreformen besto alderspensjonen av grunnpensjon og tilleggspensjon og/eller særtillegg. Særtillegget ble avkortet krone for krone mot opptjent tilleggspensjon, og minstenivåene var lik summen av full grunnpensjon og fullt særtillegg. Personer som mottok særtillegg, ble regnet som minstepensjonister. Satsene for minstepensjon var likevel ingen nedre grense for alderspensjonen fordi både grunnpensjon og særtillegg ble avkortet proporsjonalt dersom trygdetiden var kortere enn 40 år. Se boks 10.2 for en beskrivelse av trygdetid.

Fra 2011 blir minstenivåene fastsatt som kronebeløp. Kronebeløpene i gammel alderspensjon (minste pensjonsnivå) og ny alderspensjon (garantipensjon) er ulike, jf. punkt 10.4.1. Hvilket nivå som avgjør terskelen for å være minstepensjonist bestemmes dermed av minste pensjonsnivå og/eller garantipensjonsnivå. Pensjon kan tas ut fra 62 år dersom opptjeningen er så høy at pensjonsnivået ved 67 år minst er lik minstenivået for enslige. Det fører til at selv personer med relativt høy pensjonsopptjening som tar ut pensjonen tidlig, kan ende opp med en minsteytelse dersom minstenivået for enslige øker ut over den ordinære reguleringen.

Fra 2011 utbetales det en rekke tillegg til pensjonene, som skal sikre at personer med full trygdetid får en samlet alderspensjon som minst er lik minstenivået. De fleste som har fylt 67 år og mottar et slikt tillegg regnes som minstepensjonister. Arbeids- og velferdsdirektoratet regner likevel ikke personer under 67 år som minstepensjonister, selv om de mottar et av tilleggene.

Pensjonstillegg gis ved førstegangsbehandling av alderspensjonen hvis summen av grunn- og tilleggspensjon er lavere enn satsen for minste pensjonsnivå. Individuelt minstenivåtillegg gis hvis nivået på alderspensjonen senere enn førstegangsbehandlingen, faller under gjeldende minstenivå. Pensjonistpar er garantert en samlet pensjon på to ganger ordinær sats for minste pensjonsnivå. For å oppfylle garantien utbetales det et tillegg til pensjonistpar, men mottak av tillegget innebærer ikke at en regnes som minstepensjonist.6 Personer som mottar særtillegg, pensjonstillegg eller individuelt minstenivåtillegg defineres som minstepensjonister i statistikken som Arbeids- og velferdsdirektoratet publiserer. Dette gjelder likevel ikke personer under 67 år, personer som har høyere samlet pensjon enn minstenivået fordi de mottar privat AFP eller personer som får pensjonstillegg, men som følge av uttak etter 67 år får en høyere samlet pensjon enn minstenivået.

Definisjonen av «minstepensjonister» og betydningen av innfasing av ny alderspensjon

Fra 2021, da 1954-kullet fylte 67 år, har det vært årskullspesifikke minstenivåer og årskullspesifikke terskler for hva som definerer en minstepensjonist. Når 1963-kullet fyller 67 år vil hvert av de elleve årskullene født i perioden 1953–1963 ha ulike satser for minstenivåene. Terskelen som definerer en minstepensjonist vil synke med yngre årskull, som følge av differansen mellom satsene i gammel og ny opptjeningsmodell. Dette vil isolert sett både gi færre minstepensjonister og en høyere andel med lavinntekt blant disse, uten at den økonomiske situasjonen for gruppen minstepensjonister etter tidligere definisjon nødvendigvis har endret seg. Endringene vil dermed gjøre det utfordrende å sammenligne minstepensjonistenes økonomiske situasjon over tid.

Fra 1963-kullet vil minstenivået kun bestå av garantipensjon. Utformingen av garantipensjonen innebærer samtidig at det blant personer som i hovedsak har bodd i Norge anslås å være få tilfeller hvor en kun mottar garantipensjon, jf. figur 10.3. Det vil dermed trolig gi begrenset informasjonsverdi å sammenligne denne gruppen med dagens minstepensjonister. Avkortingsreglene for garantipensjonen innebærer videre at langt flere vil motta (en avkortet) minsteytelse. Det gjør mottakere av garantipensjon til en svært sammensatt gruppe, som også er lite egnet for sammenligning med dagens minstepensjonister. Trolig bør det på sikt benyttes andre inndelinger enn «minstepensjonister», når formålet er å beskrive utviklingen i den økonomiske situasjonen for de med lavest alderspensjon.

Antall mottakere

Ved utgangen av 2022 var det 134 500 minstepensjonister. Som andel av alle alderspensjonister utgjorde denne gruppen 13,2 prosent. Andelen minstepensjonister har falt over tid, jf. figur 10.4. Nedgangen skyldes at yngre årskull i gjennomsnitt har høyere pensjonsopptjening enn eldre. Det henger blant annet sammen med at de eldste gruppene i større grad var yrkesaktive før folketrygden ble innført i 1967, og de fikk derfor ikke pensjonsopptjening for hele yrkeskarrieren. Videre er den sterke økningen i kvinners sysselsetting fra 1960- til 1980-tallet en viktig faktor bak nedgangen for kvinner.

I 1970 mottok nesten alle (98 prosent) av alderspensjonistene minstepensjon. I 1990 var denne andelen redusert til halvparten. De siste 20 årene har andelen med minste pensjonsnivå gått ned fra nær 40 prosent ved årtusenskiftet til 13,2 prosent ved utgangen av 2022. I år med særskilte økninger i minstenivåene viser figur 10.4 en økning i andelen minstepensjonister, som følge av at personer som uten en økning i nivået ville hatt en pensjon over minstenivået «tas igjen» av det nye minstenivået.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Mottakere av minsteytelser etter alder og kjønn

Det er langt flere kvinner blant mottakere av minstenivåene enn menn. Kvinner utgjorde en andel på om lag 84 prosent av alle mottakere av pensjon på minstenivå ved utgangen av 2022. Det er videre en langt større andel blant kvinnelige pensjonister som mottar pensjon på minstenivå enn blant menn. Ved utgangen av 2022 var andelen blant kvinnelige pensjonister 21,8 prosent, mens tilsvarende andel blant menn kun var 4,2 prosent. Figur 10.5 viser andelen som mottar pensjon på minstenivå etter ulike aldersgrupper og kjønn for alderspensjonistene. Figuren viser at andelen som mottar pensjon på minstenivå blant kvinner øker sterkt med alder. Nesten halvparten av alle kvinnelige alderspensjonister som var 85 år eller eldre, mottar pensjon på minstenivå. For menn i den samme aldersgruppen gjelder det bare én av ti. I aldersgruppen 67–69 år var de tilsvarende andelene 4,6 prosent for kvinner og 2,2 prosent for menn.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Mottakere av minsteytelser i ny alderspensjon

Personer født i 1963 eller senere skal få alderspensjonen beregnet kun etter nye regler. For disse er minstenivået lik garantipensjonen. Siden garantipensjonen avkortes med 80 prosent mot inntektspensjonen, vil likevel de aller fleste som mottar garantipensjon få en avkortet garantipensjon når de tar ut pensjonen. Samlet pensjon blir da høyere enn minstenivået. Utformingen av garantipensjonen gjør dermed mottakerne til en langt mer sammensatt gruppe enn dagens minstepensjonister. Det vil innebære stor variasjon i den økonomiske situasjonen til mottakere av garantipensjon, og garantipensjonister vil i tillegg være svært ulike dagens minstepensjonister.

10.4.4 Inntektssituasjonen for eldre med lave inntekter

Pensjonsutvalget konkluderer med at de norske minstenivåene er relativt sjenerøse. Samtidig kan den økonomiske situasjon til alderspensjonistene ikke vurderes ut fra nivået på alderspensjonen fra folketrygden alene. De fleste alderspensjonistene har andre inntekter. I tillegg vil blant annet levekostnader på bostedet og eventuell formue ha betydning for den økonomiske situasjonen.

Generelt har eldres inntektssituasjon bedret seg mye de siste tiårene. Så mange som én av fire alderspensjonister hadde vedvarende lavinntekt på slutten av 1990-tallet. I 2021 var andelen redusert til åtte prosent. Det er i dag en lav andel blant gifte og samboende alderspensjonister som har inntekt lavere enn 60 prosent av medianinntekten i samfunnet (EU60). Mange gifte pensjonister har svært god økonomi, og mange gifte minstepensjonister lever i en husholdning med god økonomi. Samtidig er det stor variasjon mellom alderspensjonistene. En høy andel aleneboende minstepensjonister har inntekt under EU60. Inntekten til de fleste i denne gruppen antas likevel å ligge forholdsvis nært opp til grensen, som følge av at minsteytelsen for enslige minstepensjonister med full trygdetid utgjør 87 prosent av grensen (2021). Bildet nyanseres videre av at mange pensjonister med minsteytelser har en betydelig nettoformue. Nedenfor omtales eldres inntektssituasjon og omfanget av lavinntekt blant alderspensjonistene sammenlignet med andre grupper.

Sammensetning av inntekt for alderspensjonister

Sammenligning av inntekt gjøres normalt på husholdningsnivå. Mange minstepensjonister bor i husholdninger sammen med andre. Om lag 51 prosent av alderspensjonister med minstepensjon var gifte eller samboende i 2021, og om lag 49 prosent av minstepensjonistene var aleneboende.

Tabell 10.4 viser sammensetningen av samlet inntekt i husholdninger med alderspensjonister med minste pensjonsnivå i ulike husholdningstyper. Inntektene i tabellen gjelder samlet for hele husholdningen. Den øverste delen av tabellen viser absolutte gjennomsnittstall i tusen kroner, mens den nederste delen viser andeler i prosent av samlet inntekt før skatt. Det går fram at alderspensjon fra folketrygden for alle alderspensjonister med minsteytelse i gjennomsnitt utgjør 61 prosent av samlet inntekt, og samlet inntekt var dermed 63 prosent høyere enn alderspensjonen. Blant aleneboende utgjorde alderspensjonen hele 79 prosent av samlet inntekt, mens andelen er lavest blant minstepensjonister i gruppen «andre». Gruppen «andre» er i hovedsak minstepensjonister som bor sammen med andre, men som ikke er gift. Den sistnevnte gruppen utgjør ni prosent av populasjonen, og her er yrkesinntekt den viktigste inntektskilden for husholdningen. Tabellen viser videre at tjenestepensjoner i gjennomsnitt utgjør ti prosent av samlet inntekt i husholdninger med minstepensjonister.

En del av inntektene i tabell 10.4 er skjevt fordelt i de ulike gruppene av husholdninger. Eksempelvis hadde de fleste minstepensjonistene ikke yrkesinntekt i 2021, selv om det går fram av tabellen at gjennomsnittlig årlig yrkesinntekt var 67 600 kroner. Videre utgjør alderspensjon fra folketrygden under 60 prosent av samlet inntekt for flertallet av husholdningene samlet sett. For flertallet av aleneboende minstepensjonister utgjør alderspensjonen fra folketrygden derimot over 90 prosent av samlet inntekt. I alle gruppene av husholdninger med mottakere av minsteytelse er det slik at flertallet ikke mottar noen form for skattefrie overføringer.

10.4.5 Lavinntekt i ulike grupper

For å kunne sammenligne inntektsnivået mellom husholdninger av ulik størrelse og sammensetning er det vanlig å justere inntekt ved hjelp av såkalte «ekvivalensskalaer», som tilordner vekter til de ulike husholdningsmedlemmene. Med denne framgangsmåten tas det hensyn til at husholdninger med flere personer har en fordel ved at de kan dele på en del type utgifter som enslige må dekke alene. De to mest brukte ekvivalensskalaene i Norge har fått navn etter EU og OECD. Ekvivalensskalaen som benyttes av EU, og som både i Norge og internasjonalt har blitt dominerende, regner med at utgiftene til en husholdning med to voksne vil være 50 prosent høyere enn i en enpersonshusholdning. Det betyr at en husholdning med to personer trenger 50 prosent høyere inntekt enn en enslig for å ha samme inntekt per forbruksenhet. Pensjonsutvalget viser til en empirisk studie som underbygger dette.7 EU-skalaen samsvarer også med den innebygde skalaen i alderstrygden som var før folketrygden og med det opprinnelige størrelsesforholdet mellom grunnpensjonen til enslige og par i folketrygden. Med skalaen som OECD benytter har den andre personen i en husholdning med to personer en vekt på 0,7, slik at en husholdning med to voksne trenger 70 prosent høyere inntekt enn en person som lever alene.

Statistisk sentralbyrå utarbeider ulike mål på lavinntekt. Lavinntekten beregnes som den inntekten etter skatt som utgjør 50 eller 60 prosent av medianinntekten etter skatt i befolkningen. Det er altså et relativt og ikke absolutt mål på lavinntekt. Det innebærer at hvis inntektene i et samfunn øker med 100 prosent for alle grupper, vil andelen med lavinntekt være uendret. Tabell 10.5 viser ulike mål på lavinntekt. Mest brukt i EU og Norge er nå den såkalte EU60, altså den inntekten etter skatt som utgjør 60 prosent av medianinntekten etter skatt, når en bruker EUs ekvivalensskala. Betegnelsen EU60/50 innebærer heller ikke noen faktisk sammenligning med inntektsnivå i EU, men er en rent metodisk betegnelse. Tabellen viser at EU60 gir de høyeste lavinntektsgrensene.

For gifte var minste pensjonsnivå, ordinær sats, 190 100 kroner i 2021. Ytelsen lå dermed over grensen for lavinntekt, uavhengig av hvilket av målene i tabell 10.5 som benyttes. For enslige utgjorde minste pensjonsnivå 218 600 kroner i 2021. Satsen overstiger tre av de fire lavinntektsgrensene i tabellen og utgjorde om lag 87 prosent av EU60 i 2021. Minste pensjonsnivå for enslige er økt utover den ordinære reguleringen fra 2023.

I 2021 utgjorde garantipensjon for gifte 184 100 kroner. Satsen ligger dermed over tre av inntektsgrensene i tabellen, men om lag 2,5 prosent lavere enn EU60. Garantipensjonsnivået for enslige i 2021 var om lag 199 000 kroner og oversteg kun lavinntektsgrensen OECD50. Utformingen av minsteytelsene i ny alderspensjon innebærer samtidig at nivået på garantipensjonen, i langt mindre grad enn for minste pensjonsnivå, vil kunne si noe om inntektsnivået for framtidens mottakere av minsteytelsene. Dette skyldes at de aller fleste også vil ha opptjent inntektspensjon, se punkt 10.4.1.

Husholdningens økonomiske situasjon gjenspeiles ikke nødvendigvis i det inntektsbegrepet som benyttes til å beregne EU60. I tillegg til forhold som levekostnader på bostedet og formuessituasjon, gjelder dette blant annet verdien av offentlige tjenester, hjemmeproduksjon8 og verdien av egen bolig. Pensjonsutvalget viser til en studie hvor det konkluderes med at andelen med lavinntekt i Norge reduseres betydelig når en tar hensyn til verdien av offentlige tjenester. Det skyldes at barn og eldre mottar en stor del av de offentlige tjenestene, og disse tilhører husholdninger som er overrepresentert i den nedre halvdelen av inntektsfordelingen.

Tabell 10.6 viser andelen med lavinntekt i ulike grupper i befolkningen i utvalgte år i perioden fra 2008 til 2021. Mens andelen med lavinntekt i hele befolkningen har økt noe i perioden, har utviklingen for alderspensjonistene vært motsatt. Andelen av alderspensjonistene som hadde lavinntekt var 9,8 prosent i 2021, ned fra 17,5 prosent i 2008. Blant alderspensjonister 67 år og eldre var andelen 11,2 prosent i 2021. Tallene er vesentlig høyere blant aleneboende minstepensjonister med alderspensjon, der 77,5 prosent inngår i lavinntektsgruppen. Endring i definisjonen av kategorien minstepensjonist innebærer at sammenligning av nivåene i 2021 med tidligere år vil ha noe begrenset informasjonsverdi. Den nye definisjonen er nærmere Arbeids- og velferdsdirektoratets definisjon.9

Andelen med lavinntekt blant aleneboende minstepensjonister med alderspensjon har i størstedelen av perioden ligget stabilt på nærmere 80 prosent. Samtidig er antallet i gruppen redusert noe. Denne nedgangen har skjedd på tross av at økningen i minstepensjonsnivået trekker i retning av et økt antall. Andelen med lavinntekt kan se ut til å ha økt noe fra 2011. Pensjonsutvalget peker på at nedgangen fra 2008 til 2011 kan skyldes at minstepensjonen til enslige økte med 5,1 prosent fra 2008 til 2010 målt i fast grunnbeløp.

Tabell 10.6 viser ikke hvor langt under de relative grensene for lavinntekt de ulike gruppene er. Aleneboende minstepensjonister, med full trygdetid, hadde et inntektsnivå som ligger minst på 87 prosent av grensen for lavinntekt (EU60) i 2021, jf. omtale ovenfor. Andre grupper med høy andel lavinntekt har trolig større variasjon i inntektsnivåer under nivået for lavinntekt.

Pensjonsutvalget viser til forskning hvor det argumenteres for at inntekt og formue bør ses under ett ved beskrivelser av økonomiske levekår. Tabell 10.6 tar ikke hensyn til gruppenes formuessituasjon. Det framgår av tabell 10.4 at mottakere av minsteytelsene i gjennomsnitt har en betydelig nettoformue, og at dette også gjelder aleneboende. I 2020 hadde om lag halvparten av alle personer over 67 år som var i lavinntektsgruppen (EU60) en nettoformue på over 1,7 mill. kroner i 2020.10 Til sammenligning hadde om lag halvparten i hele gruppen med lavinntekt (EU60) en nettoformue på over om lag 40 000 kroner. Det er altså først og fremst de eldre i lavinntektsgruppen som har formue. Pensjonsutvalget viser til undersøkelser hvor det tas hensyn til formue11, som viser at andelen med lavinntekt (EU60) reduseres mest blant personer som er 67 år og eldre. Andelen blant aleneboende minstepensjonister er fortsatt relativt høy, nærmere 50 prosent, etter justering for formue, men vesentlig lavere enn når det ikke tas hensyn til formue.

Fordelingen av nettoformue i lavinntektsgruppen gjenspeiles også i tall for husholdningenes rentebelastning. Andelen med høy rentebelastning blant de med lavinntekt i hele befolkningen var eksempelvis om lag tre ganger høyere enn for aleneboende minstepensjonister med lavinntekt i 2020.⁹ I 2020 var rentenivået historisk lavt. Det er dermed grunn til å tro at rentebelastningen har økt som følge av renteutviklingen den siste tiden, men at dette i mindre grad berører alderspensjonister med lavinntekt enn andre i lavinntektsgruppen.

10.4.6 Vedvarende lavinntekt i ulike grupper

Det kan være en rekke årsaker til lav inntekt i enkelte år. Noen grupper har bare lavinntekt i en kort periode, mens andre grupper har større vansker med å forbedre sin økonomiske situasjon. Statistisk sentralbyrå måler normalt «vedvarende lavinntekt» som det å ha en inntekt etter skatt per forbruksenhet som i gjennomsnitt over en periode på tre år er lavere enn den gjennomsnittlige lavinntektsgrensen for de samme årene. Vedvarende lavinntekt gir dermed et mer treffende bilde av lavinntekt som et mulig levekårsproblem, enn det ettårig lavinntekt gjør.

Tabell 10.7 viser andelen i ulike aldersgrupper som har vedvarende lavinntekt i utvalgte treårsperioder fra 2004 til 2021. Fra 2010–2012 er det gruppen 18–34 år som har høyest andel som bor i en husholdning med vedvarende lavinntekt. Blant personer 67 år og eldre har andelen med lavinntekt falt, og var på sitt laveste nivå i den siste treårsperioden. Endringene for denne gruppen er små etter 2014–2016.

Tabell 10.8 viser andelen med vedvarende lavinntekt i ulike grupper i utvalgte treårsperioder mellom 1997 og 2021. Endring i definisjonen av kategorien minstepensjonist vil innebære at sammenligning av nivåene for vedvarende lavinntekt i 2021 med tidligere år vil ha noe begrenset informasjonsverdi, jf. omtale av tabell 10.4. Det framgår at utviklingen i denne andelen i hele befolkningen var stabil fram til 2010–2012, men har steget etter dette.

Punkt 10.4.5 viste at over tid har utviklingen i andelen med lavinntekt vært gunstigere for alderspensjonistene, enn befolkningen sett under ett. Dette gjelder også for andelen med vedvarende lavinntekt. Samlet sett har det vært en kraftig reduksjon i andelen med vedvarende lavinntekt blant personer som mottok alderspensjon i alle årene i perioden. Aleneboende alderspensjonister med minstepensjon skiller seg likevel ut med en høy andel med vedvarende lavinntekt; om lag 70 prosent, og andelen har vært stabil de siste årene. Andelen med vedvarende lavinntekt er noe lavere enn andelen med lavinntekt, jf. tabell 10.6.

10.4.7 Oppfatning om egne økonomiske utfordringer i ulike grupper

Over er den økonomiske situasjonen for ulike grupper belyst med registrerte opplysninger om inntekt og formue. Det kan i ulik grad få fram og belyse den generelle levestandarden, men andre faktorer vil også kunne spille inn. Det finnes også målinger som får fram hvordan ulike befolkningsgrupper oppfatter økonomiske utfordringer.

Tabell 10.9 viser andelen i ulike aldersgrupper som mener de har det vanskelig eller svært vanskelig med å få endene til å møtes. Det går fram at andelen blant personer som er 67 år eller eldre er vesentlig lavere enn i yngre aldersgrupper: Bare tre prosent svarer at det er vanskelig eller svært vanskelig å få endene til å møtes. Tabellen viser også at andelen som opplever at det er vanskelig eller svært vanskelig å få endene til å møtes, synker med alder for personer 25 år og eldre. Sett i sammenheng med andelene med vedvarende lavinntekt i ulike aldersgrupper i tabell 10.7, kan dette tyde på at personer i den eldste aldersgruppen har en høyere terskel for å oppleve økonomiske utfordringer. Men det kan også henge sammen med ulike økonomiske behov i ulike livsfaser, og at eldre med lavinntekt, i langt større grad enn yngre med lavinntekt, har nettoformue.

10.4.8 Utformingen av minsteytelsene i gammel og ny alderspensjon

Både minsteytelsene i gammel og ny alderspensjon har som formål å sikre et minste inntektsnivå i alderdommen, men fordi utformingen er forskjellig virker en økning i minstenivået ulikt. Ulikhetene i utforming har stor betydning både for den pensjonsmessige uttellingen for arbeid og for antallet som mottar de ulike ytelsene.

Figur 10.6 viser prinsippskisser av de to modellene for alderspensjon fra folketrygden. Venstre panel viser gammel folketrygd, der hovedelementene er grunnpensjon og tilleggspensjon. Minsteytelsen, minste pensjonsnivå, fastsettes som nominelle størrelser, og de som ikke har tilstrekkelig opptjent tilleggspensjon til å oppnå minste pensjonsnivå, får et pensjonstillegg som sikrer at samlet pensjon blir lik minste pensjonsnivå. Utformingen fører til at mange som har vært i arbeid i mange år og opptjent tilleggspensjon, men med relativt lav lønn, likevel ender opp med minste pensjonsnivå. Dette er den såkalte «minstepensjonsfella».

Ved utformingen av ny folketrygd ble det lagt vekt på å unngå den såkalte minstepensjonsfella. Alle skulle få uttelling ved å jobbe i form av høyere pensjon, samtidig som det skulle være en positiv sammenheng mellom livslønn og utbetalt pensjon. Høyre panel i figur 10.6 illustrerer pensjonselementene i ny folketrygd. Inntektspensjonen tjenes opp fra første krone, og ikke bare på inntekt over 1 G, slik tilleggspensjonen i gammel folketrygd gjør. Minsteytelsen, kalt garantipensjon, avkortes med 80 prosent mot opptjent inntektspensjon. Alle som har opptjent noe inntektspensjon vil dermed få en høyere pensjon enn minsteytelsen ved uttak dersom de tar ut pensjonen tidligst ved 67 år. For et gitt nivå på minsteytelsene i gammel og ny alderspensjon betyr dette at langt færre vil få kun minstenivået med ny alderspensjon. Samtidig innebærer den gradvise avkortingen av garantipensjonen at langt flere vil få (en avkortet) garantipensjon enn tilfellet ville vært med 100 prosent avkorting.

Forstørr bilde

10.4.9 Pensjonsmessig uttelling for arbeid

Utformingen av pensjonssystemet er et resultat av en avveining mellom en rekke, dels motstridende, hensyn. Hensynet til god minstesikring må veies opp mot hensynet til at arbeid skal gi uttelling i form av høyere pensjon. Eldre over en viss alder kan ikke forventes å være selvforsørgende gjennom arbeid. Det er derfor i noen grad ikke det samme motsetningsforholdet mellom fordelingshensyn og hensynet til at det skal lønne seg å være i arbeid, som gjør seg gjeldende for andre minsteytelser for arbeidsføre i folketrygden. På den andre siden vil for gunstige minsteytelser svekke uttellingen for arbeid gjennom yrkeslivet. Et sosialt bærekraftig pensjonssystem må ikke bare ha god minstesikring, det må også sikre at de som har vært i arbeid får uttelling for dette i form av høyere pensjon enn de som ikke har vært i arbeid. Dette er viktig både for arbeidslinja og for oppslutningen og legitimiteten til pensjonssystemet. Det er bred politisk enighet om at personer som har vært i jobb skal ha en høyere pensjon enn de som ikke har det.

Et sentralt argument for å innføre en inntektspensjon som gir uttelling fra første krone, var å bli kvitt den såkalte «minstepensjonsfella». Når garantipensjonen avkortes med 80 prosent mot inntektspensjon, innebærer det at arbeidsinntekt gir uttelling fra første krone, i motsetning til det tidligere systemet hvor mange år i arbeid kunne gi null uttelling pensjonsmessig. Det betyr samtidig at den reelle pensjonsmessige uttellingen av økt arbeidsinntekt for personer med opptjening lavere enn det som kun gir inntektspensjon, blir lavere enn det opptjeningsprosenten tilsier. For personer med en opptjening som tilsier at de vil motta garantipensjon blir den marginale pensjonsopptjeningen en femdel av 18,1 prosent, altså 3,62 prosent.

For at garantipensjonen skal avkortes helt, slik at samlet pensjon bare består av inntektspensjon, må opptjeningen være så høy at den årlige inntektspensjonen er minst 25 prosent høyere enn garantipensjonen. Opptjent inntektspensjon avhenger av antall år med pensjonsopptjening og gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt i disse årene.

Forstørr bilde

¹ Garantipensjonen er satt lik 1,91 G som var gjennomsnittsnivået for enslige i 2023.

Figur 10.7 viser samlet pensjon første år målt i G, for ulike kombinasjoner av inntekt som yrkesaktiv og antall opptjeningsår. Det er benyttet delingstall for 1963-kullet ved 67 år, men garantipensjonen er satt lik gjennomsnittlig garantipensjon for enslige i 2023. I figuren framkommer de ulike grensene for opptjeningsår som innebærer at garantipensjonen er helt avkortet ved at kurvene blir brattere, som altså medfører at ett ekstra år med opptjening gir fem ganger mer pensjon før skatt. Med en jevn pensjonsgivende inntekt på 7,1 G er det tilstrekkelig med 30 opptjeningsår for at pensjonen utelukkende skal bestå av inntektspensjon. Med en inntekt på 6 G, som var nær gjennomsnittslønnen for heltidsansatte i 2022, kreves det minst 36 opptjeningsår for at ikke deler av pensjonen skal være garantipensjon. Den grå kurven har derfor en knekk ved 36 opptjeningsår og kurven stiger bare svakt ved færre år. Med en inntekt som yrkesaktiv på 5 G kreves det 43 opptjeningsår for at hele pensjonen skal bestå av inntektspensjon, og med en gjennomsnittlig inntekt på 4 G, vil også personer med 50 opptjeningsår motta en avkortet garantipensjon. Med kun 30 års opptjening med en gjennomsnittlig inntekt på 4 G, vil samlet pensjon fra folketrygden bli 2,2 G.

Figur 10.7 viser at økt opptjening i ny alderspensjon alltid gir uttelling i form av høyere pensjon. Hvor stor uttellingen blir avhenger av gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt og antall opptjeningsår. Boks 10.4 viser tilsvarende som figur 10.6 og figur 10.7, men med økte minsteytelser.

Med garantipensjonssatsen for enslige for 2023 på 1,91 G og gjeldende anslag for delingstall, vil en pensjonsbeholdning under 38,7 G for 1963-kullet innebære at man vil motta noe garantipensjon. Figur 10.8 viser gjennomsnittlig pensjonsbeholdning etter alder ved uttak av pensjon fra 62 til 67 år for 1954-kullet. Figuren viser at for gruppene med uttak ved 65 år og 67 år, er gjennomsnittlig pensjonsbeholdning under 38,7 G. For de andre gruppene er gjennomsnittlig pensjonsbeholdning lik eller over grensen, som innebærer at personer med pensjonsuttak ved denne alderen i gjennomsnitt har så høy opptjening at de ikke vil motta noe garantipensjon. Samtidig ligger gjennomsnittlig pensjonsbeholdning for flere av gruppene svært nær grensen, som trolig innebærer at svært mange vil motta en avkortet garantipensjon.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt

Inntektspensjon tjenes ikke bare opp på grunnlag av arbeidsinntekt. Ved overgangen til det nye pensjonssystemet ble det innført nye ordninger og gjort endringer i eksisterende ordninger for pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt, jf. omtale i avsnitt 2.3. En ny ordning ble innført for førstegangstjeneste, og det ble vedtatt justeringer i ordningen for pensjonsopptjening for arbeidssøkere som mottar dagpenger, og for personer som har omsorg for barn eller eldre. Ordningene er opprettet av hensyn til den sosiale profilen i pensjonssystemet. De innebærer at de aller fleste som hovedsakelig har bodd i Norge vil få et pensjonsnivå over garantipensjonsnivået, siden både avtjent førstegangstjeneste, omsorgsarbeid og mottak av trygdeytelser kan gi opptjening av inntektspensjon.

Boks 10.4 Virkninger av økte minsteytelser

De ekstraordinære økningene i minste pensjonsnivå har vært viktige for å bedre levekårene for utsatte grupper av eldre. Samtidig har økninger i minsteytelsene andre konsekvenser for pensjonssystemets virkemåte. Utformingen av ny alderspensjon innebærer at konsekvensene av økninger i minsteytelsene blir særlig store.

Både i ny og gammel ordning vil økte minsteytelser endre forholdet mellom grunnsikringen og standardsikringen i pensjonssystemet, og slik redusere uttellingen for at man har vært i arbeid. Økte minsteytelser i ny folketrygd vil svekke arbeidsinsentivene for en større gruppe, fordi mange vil motta en avkortet garantipensjon. Samtidig vil økte minsteytelser innebære at færre kan ta ut pensjonen tidlig. Gode insentiver til arbeid og muligheter til tidliguttak for mange var viktige hensyn da ny alderspensjon ble utformet.

Figur 10.9 viser samme prinsippskisser av de to modellene for alderspensjon fra folketrygden som i figur 10.6, men her inkludert en økning i minstenivåene. En økning i minste pensjonsnivå fører til at den horisontale linjen over arealet for pensjonstillegget i venstre panel i figuren vil flyttes oppover (stiplet linje). Dette vil øke pensjonen til de som mottar minsteytelsen, men det vil også føre til at flere med opptjent tilleggspensjon blir minstepensjonister. Den siste gruppen vil være personer som mottok pensjon lavere enn den nye minstesatsen.

En tilsvarende økning i garantipensjonsnivået (ny alderspensjon) er illustrert i høyre panel. Det framkommer at for en gitt sats vil langt flere i utgangspunktet motta garantipensjon, enn minstenivået i gammel ordning. Alle med egenopptjent pensjon lavere enn 125 prosent av garantipensjonssatsen vil motta garantipensjon. Dersom garantipensjonen økes berøres dermed flere. En økning i garantipensjonssatsen øker derfor kostnadene mer enn en økning i minste pensjonsnivå (gammel alderspensjon). Det vil også innebære at flere får lavere uttelling pensjonsmessig ved økt opptjening. Effekten av dette er illustrert i figur 10.9.

Forstørr bilde

Figur 10.10 viser det samme som figur 10.7, med unntak av at satsen for garantipensjonen er økt til minste pensjonsnivå for enslige i 2023, dvs. til om lag 2,15 G. Ved sammenligning med figur 10.7 framgår det at en slik økning reduserer den pensjonsmessige uttellingen av økt opptjening vesentlig. Med en inntekt som yrkesaktiv på 7,1 G, kreves det nå om lag 34 opptjeningsår for at hele pensjonen skal bestå av inntektspensjon, altså fire år mer enn tilsvarende i figur 10.7. Med en inntekt på 6 G kreves det nå om lag 40 opptjeningsår for at pensjonen kun skal bestå av inntektspensjon, som også er en økning på om lag 4 år. Først etter 48 år med inntekt på 5 G vil pensjonen kun bestå av inntektspensjon, en økning på fem år sammenlignet med figur 10.7.

Forstørr bilde

¹ Garantipensjonen er satt lik 2,15 G, som tilsvarer minste pensjonsnivå for enslige i 2023.

Økte minstenivåer vil også medføre at færre vil oppfylle kravet for uttak av alderspensjon før fylte 67 år og dermed begrense muligheten til fleksibelt uttak for de som av ulike årsaker ønsker å ta ut alderspensjonen tidlig. Denne effekten vil være større jo større økningen i minstenivåene er. Pensjonsutvalget viser til beregninger som anslår at andelen som kan ta ut alderspensjonen ved 62 år i årskullene fra 1963-kullet blir redusert med rundt 20 prosentpoeng dersom minstenivåene øker til EU60.

10.4.10 Muligheten til å gå av tidlig

I henhold til folketrygdloven § 19-11 er det et vilkår for uttak av pensjon før 67 år at summen av grunnpensjon, tilleggspensjon og pensjonstillegg når vedkommende fyller 67 år, minst tilsvarer minste pensjonsnivå (særskilt sats for enslige), med full trygdetid, når vedkommende fyller 67 år. Tilsvarende er det et vilkår for å ta ut alderspensjon opptjent etter folketrygdloven kapittel 20 før fylte 67 år, at summen av inntektspensjon og garantipensjon minst tilsvarer garantipensjonsnivået (høy sats) med full trygdetid når vedkommende fyller 67 år. Det følger av begge kapitler at den livsvarige delen av en eventuell AFP i privat sektor medregnes i grunnlaget for vurderingen av om vilkåret er oppfylt.

Økte muligheter både til å gå av tidlig og til å kombinere pensjon og arbeid ble ved utformingen av ny alderspensjon framhevet som en betydelig velferdsreform for den enkelte. For at alle skulle sikres et minste inntektsnivå i alderdommen, ble det satt et vilkår om et visst nivå på pensjonen for å kunne ta ut pensjon før 67 år.

Figur 10.11 viser andeler som er anslått å kunne ta ut 100 prosent alderspensjon fra folketrygden i ulike deler av økonomien, blant personer født i 1960 som fylte 62 år i 2022. Det går fram at andelene varierer betydelig. Andelene som kan ta ut folketrygden ved 62 år er høyest blant ansatte i bedrifter med privat AFP, som omfatter 32 prosent av populasjonen. Blant disse er det for 1960-kullet anslått at 93 prosent av mennene og 88 prosent av kvinnene kan ta ut alderspensjon fra 62 år. Blant ansatte i offentlig sektor, som omfatter 31 prosent av populasjonen, er de tilsvarende andelene 62 og 24 prosent. Når andelene er såpass lave henger det sammen med at 1960-kullet i offentlig sektor fortsatt skal ha AFP som tidligpensjon i alderen 62–66 år. Figuren viser derfor hvor mange som kan ta ut alderspensjon fra folketrygden blant de som ikke har tatt ut offentlig AFP, ikke hvor mange i offentlig sektor som faktisk kan gå av ved 62 år. Lavest andel som kan ta ut folketrygden ved 62 år finner vi blant kvinner i gruppen «andre» med 13 prosent. Gruppen «andre» omfatter hovedsakelig personer som ikke er yrkesaktive, og som ikke mottar uføretrygd eller gjenlevendepensjon.

Forstørr bilde

¹ «Andre» omfatter hjemmeværende og mottakere av særalderspensjon, arbeidsavklaringspenger og dagpenger.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

10.4.11 Oppsummering av regjeringens vurderinger av minstenivåene

Siden innføringen av folketrygden har det vært en betydelig vekst i minsteytelsene i pensjonssystemet. De eldres økonomiske situasjon generelt har bedret seg vesentlig de siste tiårene, og omfanget av økonomiske problemer er mindre enn i yngre aldersgrupper, selv om det er stor variasjon mellom ulike grupper. De norske minsteytelsene er relativt sjenerøse sammenlignet med minsteytelsene i andre land. Et godt nivå på dagens minsteytelser vil imidlertid bare sikre framtidens pensjonister dersom reguleringen opprettholder nivåene i tilstrekkelig grad. Nivået på minsteytelsene i dag og reguleringen av minsteytelsene framover bør derfor vurderes samlet. De ekstraordinære økningene i minsteytelsene de siste årene kan tyde på at reguleringsreglene som ble innført med pensjonsreformen ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. Minstenivåene i ny alderspensjon har en annen utforming enn minstepensjonen i den gamle ordningen, og de ulike egenskapene innebærer at nivåene bør vurderes ulikt, herunder må det tas i betraktning at i ny opptjeningsmodell vil nær sagt alle som i hovedsak har bodd i Norge få et høyere pensjonsnivå enn minstenivået.

Regjeringen mener at pensjonssystemet bør ha gode minstenivåer, men det bør også gjelde i framtiden. I tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger mener regjeringen at gunstigere regulering bør prioriteres, jf. forslag omtalt i avsnitt 10.5.

Videre mener regjeringen, i likhet med Pensjonsutvalget, at det er sterkere grunner for å differensiere minsteytelsene etter sivilstand, enn pensjon over minstenivå. Samtidig er garantipensjonen i mindre grad en ren grunnsikring, enn minste pensjonsnivå i gammel alderspensjon. Regjeringen vurderer at minsteytelsene i ny alderspensjon fortsatt bør være høyere for enslige enn for gifte, men foreslår ingen endringer i nivået på satsene.

10.5 Regjeringens vurderinger av reguleringen av minsteytelsene

Gode minstenivåer er et viktig bidrag til å sikre gode levekår for alle pensjonister. Det bidrar også til sosial omfordeling og til mindre forskjeller. Dette er hensyn som står sentralt i den norske modellen og som har bred politisk oppslutning. Pensjonssystemet bør ha gode minstenivåer, og det bør gjelde også i framtiden.

Regjeringen mener, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at det bør etableres et nytt system for regulering av minsteytelsene, ved at minsteytelsene framover reguleres med lønnsveksten. Formålet er å sikre gode levekår også for framtidens pensjonister, og samtidig etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for, og omfanget av, ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst.

10.5.1 Regulering av minsteytelsene med velstandsutviklingen

Siden 2022 har minsteytelsene blitt regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, tilsvarende som for løpende pensjoner som er høyere enn minstenivåene, jf. Prop. 41 L (2021–2022). Endringen innebærer at alle løpende pensjoner reguleres likt, og er prinsipielt viktig for å forhindre at pensjonister over lengre tid kan få en utvikling i pensjonen som avviker fra gjennomsnittet av lønns- og prisvekst. Omleggingen til regulering med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst har videre egenskaper som bidrar til en jevnere regulering, og har fått bred støtte, jf. omtale i kapittel 7.

Minsteytelsene ble fram til 2022 regulert med lønnsveksten fratrukket virkningen av levealdersjustering, men likevel ikke mindre enn reguleringen av løpende pensjon høyere enn minsteytelsene. Dette var i tråd med forslaget fra Pensjonskommisjonen og det som ble lagt til grunn i St.meld. nr. 5 (2006–2007). I Prop. 41 L (2021–2022) ble det pekt på at det innebærer en betydelig forenkling at alle pensjoner reguleres på samme måte. En følge av endringen er at man ikke trenger å framskrive pensjon og minstenivå for å kunne vurdere om vilkåret for tidliguttak er oppfylt.

Å regulere minsteytelsene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten gir en svakere regulering når reallønnsveksten er høy enn de reglene som gjaldt fra 2011. Så lenge reallønnsveksten er høyere enn det dobbelte av virkningen av levealdersjusteringen, vil minsteytelsene bli regulert svakere med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten enn med de tidligere reglene. Effekten blir omvendt når reallønnsveksten er lav. Regulering med lønns- og prisvekst gir en jevnere regulering enn det tidligere systemet, og det hindrer at pensjonistene får redusert kjøpekraft i år der reallønnsveksten er lav. Sistnevnte gunstige egenskap har vært særlig tydelig ved reguleringen fra mai 2023. Reglene innebar da at veksten i alderspensjonene var større enn lønnsveksten.

Hvis målet for minstenivået i pensjonssystemet er å sikre et velferdsnivå knyttet til konkrete utgiftsbehov og forebygge fattigdom i mer absolutt forstand, kan det tilsi at minsteytelsen som et minimum reguleres med prisveksten, men ikke fullt ut trenger å økes i tråd med gjennomsnittlig lønnsvekst. En justering med mindre enn lønnsveksten, men høyere enn prisveksten, ligger til grunn for pensjonsreformen så langt. Med reallønnsvekst over tid innebærer imidlertid gjeldende reguleringsregler at minsteytelsene reduseres i verdi over tid, sammenlignet med gjennomsnittslønnen, selv om pensjonistene også vil få økt kjøpekraft gjennom pensjonisttilværelsen. Dersom arbeidsføre kompenserer fullt ut for effekten av levealdersjusteringen vil forholdet mellom gjennomsnittlig alderspensjon til nye arbeidsføre alderspensjonister og minsteytelsene øke.

Når minstenivåene reguleres lavere enn lønnsveksten og reallønnen øker, vil minstepensjonister bli hengende etter den generelle velstandsutviklingen. Målt som andel av en gjennomsnittslønn, vil minstenivåene bli gradvis lavere over tid. Gradvis lavere minstenivå, som andel av lønn, kan skape problemer for pensjonssystemets sosiale bærekraft, selv om minstenivåene øker mer enn prisene. Gjeldende regler for regulering av minstenivåene vil på sikt medføre økte forskjeller mellom pensjonister som mottar minsteytelsene, og de som er i arbeid. Dersom arbeidsføre kompenserer for levealdersjusteringen ved å bli stående lenger i arbeid, vil også de økonomiske forskjellene mellom pensjonistene øke. Pensjonsutvalget viser til en studie12 som finner at lønnsregulering er mest vanlig internasjonalt. Dagens reguleringsregime vil dermed på sikt kunne innebære at minstenivåene i det norske pensjonssystemet blir mindre sjenerøse i forhold til minstenivåene i andre land.

Eldres inntektssituasjon har generelt bedret seg mye de siste tiårene. Det er i dag en meget lav andel blant gifte og samboende alderspensjonister som har en inntekt lavere enn 60 prosent av medianinntekten i samfunnet (EU60). Samtidig er det fortsatt en betydelig andel aleneboende minstepensjonister som har en samlet inntekt som er lavere enn 60 prosent av medianinntekten i samfunnet, selv om avstanden opp til denne grensen er liten. Bildet modifiseres av at mange pensjonister har en betydelig finansiell formue og en boligformue, som bidrar til å redusere de reelle boutgiftene sammenlignet med familier i etableringsfasen.

Regjeringen deler Pensjonsutvalgets bekymring for at ekstraordinære økninger gjennomføres uten at konsekvensene er tilstrekkelig belyst. Endringer i pensjonsregelverket fordrer en grundig og helhetlig vurdering. Pensjonssystemet er komplekst, og det er viktig at pensjonssystemet er forutsigbart. Økninger i minsteytelsene har konsekvenser for pensjonssystemets virkemåte. Økte minstenivåer har særlig stor betydning hvis de omfatter garantipensjonen i ny alderspensjon. I framtiden vil økt garantipensjon, som påvirker alle i avkortingsintervallet for garantipensjonen, være en lite målrettet og kostbar måte å forebygge lavinntekt blant eldre på.

Hovedformålet med minsteytelsene er å forebygge fattigdom blant eldre. Dersom minstenivået i utgangspunktet er fastsatt ut fra hva som er et akseptabelt relativt nivå sammenlignet med lønnsnivået, vil det å regulere minsteytelsene svakere enn lønnsveksten innebære at minstenivået blir gradvis lavere enn dette nivået. Regjeringen mener pensjonssystemet må ha gode minsteytelser, men dette bør gjelde også i framtiden. Regjeringen mener derfor, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at det bør etableres et nytt system for regulering av minsteytelsene.

Pensjonsutvalgets prinsipielle standpunkt er at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen bør reguleres i takt med velstandsutviklingen i samfunnet, målt ved den gjennomsnittlige lønnsveksten.

I beregningene i denne stortingsmeldingen, og i Perspektivmeldingen, er det forutsatt at yrkesaktive ikke fullt ut vil kompensere for levealdersjusteringen ved å jobbe lenger. Det betyr en noe svakere inntektsutvikling for pensjonister enn for yrkesaktive. Det er dette prinsippet som er lagt til grunn for forslaget om alderspensjon til uføre. I tråd med dette er et alternativ til Pensjonsutvalgets standpunkt at minsteytelsene i stedet følger velstandsutviklingen til pensjonistene, slik at forholdet mellom minsteytelsene og gjennomsnittlig pensjon holdes stabilt over tid. Regulering med lønnsvekst fratrukket en fast faktor på tre promille antas å gi en utvikling der forholdet mellom minsteytelsene og gjennomsnittlig pensjon er stabilt. Før en vet hvordan arbeidsføre tilpasser seg, ville en slik regulering være en forsiktig tilnærming.

Dersom arbeidsføre ikke kompenserer fullt ut for effekten av levealdersjusteringen ved å stå lenger i jobb, men tar ut noe av den forventede velstandsutviklingen i fritid, vil utviklingen i minstenivåene bli gunstigere enn velstandsutviklingen for pensjonistene som gruppe. I ny folketrygd, med garantipensjon, vil langt flere enn minstepensjonistene motta noe garantipensjon. En gunstigere utvikling av garantipensjonen enn for gjennomsnittlig pensjon vil altså komme langt flere enn de som kun mottar garantipensjon til gode. Dette betyr at regulering av garantipensjon med lønnsvekst er et svært kostbart grep, som ikke kun treffer dem med de laveste pensjonene.

Når regjeringen likevel foreslår at minsteytelsene skal reguleres med lønnsvekst, er dette blant annet begrunnet med at regjeringen anser at dette vil være mer sosialt bærekraftig over tid. I perioder med lav reallønnsvekst vil et fast fratrekk kunne gi en negativ reallønnsutvikling for minsteytelsene, selv om lønnstakerne får positiv reallønnsutvikling. Regjeringen mener et slikt system ikke vil ha legitimitet over tid, og anser at det vil øke faren for hyppige endringer i minstenivåene, slik vi har sett det siste tiåret.

Formålet med å endre reguleringen av minsteytelsene er å sikre gode levekår også for framtidens pensjonister, og samtidig etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for, og omfanget av, ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst.

Regulering med lønnsveksten vil bety at minsteytelsene på sikt opprettholder sin relative verdi, både i forhold til det generelle lønnsnivået i samfunnet, og i forhold til nivået på alderspensjonen på uttakstidspunktet for yrkesaktive som kompenserer for virkningen av levealdersjustering. Minstenivåene vil imidlertid øke sammenlignet med alderspensjonen til yrkesaktive som ikke kompenserer for virkningen av levealdersjusteringen. Forslaget i kapittel 8 om å øke aldersgrensene i pensjonssystemet med økt levealder har til hensikt å påvirke pensjoneringsnormene i befolkningen, slik at man i større grad kompenserer for levealdersjusteringen. Hvor høy alderspensjon yrkesaktive i framtiden faktisk får er usikkert. Arbeidsføre kan framover velge å ta ut noe av velstandsveksten i form av økt fritid som alderspensjonister, og dermed ikke kompensere fullt ut for levealdersjusteringen.

Utformingen av pensjonssystemet er et resultat av en avveining mellom ulike hensyn. God minstesikring er ett av flere hensyn som skal ivaretas. Pensjonssystemet må også bidra til standardsikring, som innebærer at pensjonen må stå i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Dersom yrkesaktive ikke kompenserer for virkningen av levealdersjusteringen framover vil lønnsregulering av minsteytelsene på sikt kunne svekke forholdet mellom standardsikringen og grunnsikringen i betydelig grad. Dette vil innebære en svakere sammenheng mellom yrkesaktivitet og pensjon, som også vil kunne svekke legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon. Regjeringen mener derfor at de jevnlige evalueringene av pensjonsreformen bør se særskilt på utviklingen i forholdet mellom minsteytelsene og gjennomsnittlig pensjonsnivå. Dersom forholdet mellom standard- og grunnsikringen på sikt blir svekket i betydelig grad, bør det vurderes justeringer i reguleringsreglene som motvirker dette.

10.5.2 Årskullspesifikk minsteytelse

Lønnsregulering av minsteytelsene ved normert pensjoneringsalder innebærer ingen endringer i reglene for regulering av løpende pensjoner. Siden normert pensjoneringsalder avhenger av fødselsår vil det si at minstenivåene blir årskullspesifikke. Med reallønnsvekst vil endringen gi minst like høy pensjon som med dagens regler, og for de aller fleste mottakere av minsteytelsene vil det bety høyere pensjon. Hvor mye gunstigere avhenger av fødselsår. Sammenlignet med dagens regler vil lønnsregulering av minsteytelsene og årskullspesifikke minstenivåer bli stadig mer gunstig for yngre årskull. Dette skyldes at minsteytelsens utgangsnivå ved normert pensjoneringsalder vil opprettholde sin verdi målt i G. Dette er illustrert med satsen for garantipensjon for enslige i figur 10.12. I figuren er det forutsatt at garantipensjonen ved normalder lønnsreguleres fra 2024. Selv om løpende pensjon reguleres som i dag, vil utgangspunktet være et stadig høyere nivå, sammenlignet med gjeldende regler. Størrelsene i figuren er målt i faste lønninger, og ikke i faste priser. Det innebærer at kjøpekraften til pensjonene, dvs. pensjon korrigert for prisvekst, øker selv om verdien målt i faste lønninger synker. Anslått økning i kjøpekraften til garantipensjon for enslige med de to alternativene er illustrert i figur 10.13. Fra figuren framgår det at med forslaget blir kjøpekraften i år 2100 om lag 75 prosent høyere enn med dagens regler. Det framgår videre at også dagens regler gir en betydelig økning i kjøpekraften over tid. I år 2100 anslås det at dagens regler vil gi en kjøpekraft som ligger om lag 75 prosent høyere enn dagens nivå.

Forstørr bilde

¹ Minstepensjon/minste pensjonsnivå for enslige fram til 2016. I referansebanen er det forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forstørr bilde

¹ Minstepensjon/minste pensjonsnivå for enslige fram til 2016. Det er forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Lønnsregulering av en felles minsteytelse for alle årskull ville gitt en gunstigere regulering av minsteytelsene enn av løpende pensjoner. Det ville isolert sett gi høyere pensjoner enn med regjeringens forslag.

En felles minsteytelse som lønnsreguleres vil samtidig innebære at en pensjon som i utgangspunktet var høyere enn minstenivået, etter hvert vil kunne komme ned på og under minstenivået. I dag gis det i slike tilfeller et tillegg som sikrer at pensjonen ikke kommer under minstenivået.13 Siden både minsteytelsene og pensjon over minsteytelsene etter gjeldende regler reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, vil det imidlertid med dagens regler kun være ved ekstraordinære økninger av minstenivåene at løpende pensjon kan komme under minstenivået. Prinsippet om at alle skal få pensjonsmessig uttelling ved å jobbe er sentralt i ny alderspensjon. Et sentralt argument for å innføre en inntektspensjon som gir uttelling fra første krone, var å bli kvitt den såkalte «minstepensjonsfella» i det gamle pensjonssystemet. Lønnsregulering av ett felles minstenivå for alle årskull ville i praksis bety en gjeninnføring av en form for «minstepensjonsfelle», i det personer med forholdsvis lav opptjening uansett på sikt ville bli «tatt igjen» av minstenivået. Dette ville svekke sammenhengen mellom yrkesaktivitet og pensjonsnivå i pensjonssystemet. Lønnsregulering av minsteytelsen ved normert pensjoneringsalder sikrer dermed at minsteytelsene opprettholder sin relative verdi i forhold til det generelle lønnsnivået i samfunnet, samtidig som årskullspesifikke minstenivåer ivaretar prinsippet om at alle skal få pensjonsmessig uttelling for arbeid.

Reglene som gjaldt før 2022 innebar en gunstigere regulering av minsteytelsene enn av pensjon over minstenivået, dersom effekten av levealdersjusteringen var mindre enn 0,75 prosent. En uheldig egenskap ved dette systemet var at man ved tidlig uttak av lav pensjon kunne bli «tatt igjen» av minsteytelsen, og dermed få en høyere samlet pensjonsutbetaling når minsteytelsen ble regulert gunstigere enn løpende pensjoner. Dette trakk isolert sett i retning av at det var lønnsomt for personer med moderat opptjening å ta ut pensjonen så tidlig som mulig. Denne problemstillingen ville igjen bli aktuell i et system med en felles minsteytelse som reguleres med lønnsveksten. Det ville i tillegg bli mer lønnsomt enn i det gamle systemet å ta ut pensjonen tidlig, som følge av at minsteytelsen ville reguleres med lønnsvekst, men uten et fratrekk for effekten av levealdersjusteringen.

Med pensjonsreformen og innføring av fleksibelt uttak er uttaksbeslutningen i langt større grad enn tidligere blitt en finansiell beslutning. Med en felles minsteytelse som reguleres gunstigere enn løpende pensjoner vil det dermed bli lønnsomt, og fullt lovlig, å ta ut pensjon tidlig for å maksimere samlet pensjonsutbetaling. Å legge til rette for en slik tilpasning vil være uheldig og lite i tråd med det sentrale målet om at flere skal stå lenger i arbeid.

Årskullspesifikk minsteytelse vil videre innebære at alle løpende pensjoner fortsatt reguleres likt. Det vil være et enklere system enn med innføring av en felles lønnsregulert minsteytelse for alle årskull, samtidig som løpende pensjoner over minsteytelse skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Regjeringen mener derfor, i tråd med flertallet i Pensjonsutvalget, at alle som har tatt ut pensjon bør få regulert pensjonen med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, selv om pensjonen da kan bli lavere enn minsteytelsen til nye pensjonister. Det foreslås dermed at minsteytelsene blir årskullspesifikke.

10.5.3 Vilkår for tidliguttak

Når minsteytelsene reguleres med lønnsveksten, og løpende pensjoner reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, vil det ikke lenger være noe forutsigbart forhold mellom minsteytelsene og verdien av løpende pensjoner. Nivået på minsteytelsen ved normert pensjoneringsalder vil derfor ikke være en kjent størrelse før det enkelte årskull når normalderen. Det er dermed et spørsmål hvordan kriteriet for tidliguttak skal utformes.

Årlig pensjon på uttakstidspunktet må være høyere enn minstenivået på uttakstidspunktet, når minstenivået skal reguleres gunstigere enn løpende pensjoner. Hvor mye høyere vil avhenge av faktisk lønns- og prisvekst fra uttakstidspunktet fram til normert pensjoneringsalder. Kriteriet for tidliguttak må dermed inneholde en form for framskriving av minstenivået ved normert pensjoneringsalder. Dette kan gjøres på ulike måter. Én tilnærming kan være å framskrive minstenivået på uttakstidspunktet tillagt en fast faktor. Dersom det legges til grunn en gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent, og det faste tillegget er 0,75 prosent, vil framskrevet minsteytelse bli lik det faktiske nivået ved normert pensjoneringsalder, dersom reallønnsveksten blir som forventet. I perioder med svak reallønnsvekst vil denne framgangsmåten imidlertid innebære at det framskrevne minstenivået blir høyere enn det faktiske minstenivået ved normert pensjoneringsalder. Det vil bety at vilkåret for tidliguttak blir «strengere» enn det som faktisk er nødvendig, slik at personer som egentlig har nok opptjening ved en gitt alder må ta ut pensjon senere enn dette. Det vil videre innebære at pensjonen som mottas når man når normert pensjoneringsalder blir høyere enn det årskullspesifikke minstenivået.

I perioder med sterk reallønnsvekst vil det motsatte være tilfelle: Det vil være mulig å ta ut pensjon tidligere enn det som følger av nivået på minsteytelsen ved normert pensjoneringsalder, og pensjonen til personer med tidlig uttak vil dermed kunne falle under det årskullspesifikke minstenivået ved normert pensjoneringsalder.

Generelt vil en streng utforming av kriteriet gjøre det vanskelig å ta ut pensjon tidlig, men samtidig gi høyere pensjon ved normert pensjoneringsalder, og vice versa. Valg av framgangsmåte for å vurdere vilkåret for tidliguttak innebærer slik en avveining mellom muligheten til å ta ut pensjon tidlig og nivået på pensjonen. Regjeringen mener at hensynet til et tilfredsstillende pensjonsnivå bør tillegges mest vekt, og mener at det ved utformingen av kriteriet for tidliguttak bør legges inn en sikkerhetsmargin, slik at sannsynligheten for at faktisk minstenivå kommer under det årskullspesifikke minstenivået ved normert pensjoneringsalder reduseres.

Når delingstallene fastsettes benyttes det et fratrekk som reflekterer forventninger om framtidig reallønnsvekst. For å sikre at pensjonsreglene er konsistente bør derfor utgangspunktet for framskrivingen av minstenivået på uttakstidspunktet også være forventet reallønnsvekst, når kriteriet for tidliguttak skal vurderes. Med reglene for regulering av pensjon under utbetaling og dagens forventning om reallønnsvekst på 1,5 prosent, vil dette i utgangspunktet innebære at minstenivået framskrives tillagt en fast faktor på 0,75 prosent. Som påpekt vil det kunne bety at pensjonen som mottas ved normert pensjoneringsalder vil bli lavere enn det årskullspesifikke minstenivået, dersom reallønnsveksten blir høyere enn forventet. Et tillegg til faktoren på 0,75 prosent vil imidlertid redusere sannsynligheten for at pensjonen kommer under det årskullspesifikke minstenivået. I den videre oppfølgingen vil regjeringen derfor vurdere om det er behov for en slik sikkerhetsmargin.