7 Virksomheten til Norges Bank i 2021

7.1 Innledning

Norges Bank skal fremme økonomisk stabilitet og forvalte store verdier på vegne av fellesskapet. Banken er den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken og har utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet. Norges Bank utsteder sedler og mynter, er oppgjørsbank på øverste nivå og overvåker betalingssystemet. Norges Bank eier og forvalter landets valutareserver, og forvalter Statens pensjonsfond utland (SPU) på vegne av staten.

Virksomheten til Norges Bank er regulert i sentralbankloven. Oppgaven med å forvalte SPU er regulert i sentralbankloven, lov om Statens pensjonsfond og mandat fastsatt av Finansdepartementet. Retningslinjene for pengepolitikken er fastsatt av regjeringen i en egen bestemmelse 13. desember 2019 om pengepolitikken.

7.2 Ledelse og administrasjon

De øverste organene i Norges Bank er hovedstyret, komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet og representantskapet. Loven fastsetter at sentralbanksjefen skal være daglig leder for Norges Bank, men likevel slik at hovedstyret skal ansette en egen daglig leder av Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland.

Hovedstyret består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og seks eksterne styremedlemmer. De oppnevnes alle av Kongen i statsråd. To styremedlemmer velges i tillegg av og blant de ansatte for å delta i behandlingen av administrative saker. Hovedstyret ledes av sentralbanksjefen. Styringen og driften av Norges Bank hører under hovedstyret, med unntak av saker som i eller i medhold av loven er lagt til komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Hovedstyret skal sørge for en forsvarlig og effektiv organisering av bankens virksomhet. Hovedstyret fastsetter strategi for virksomheten og utarbeider hvert år forslag til budsjett for kommende driftsår, samt årsberetning og årsregnskap.

Hovedstyret skal påse at bankens virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll, herunder at banken har hensiktsmessige systemer for risikostyring og internkontroll. Hovedstyret benytter internrevisjonen til uavhengig vurdering av risikostyring og internkontroll. Hovedstyret har det øverste ansvaret for Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland og for fagsaker i sentralbankvirksomheten som ikke hører under komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og to eksterne medlemmer. De eksterne komitemedlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd. Sentralbanksjefen er leder av komiteen. Komiteen har ansvaret for Norges Banks utøvende og rådgivende myndighet i pengepolitikken og har ansvar for bruken av virkemidler for å nå målene i pengepolitikken. Komiteen skal bidra i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet gjennom rådgiving og bruk av de virkemidler den har til rådighet.

Representantskapet er Norges Banks tilsyns- og kontrollorgan og har et overordnet ansvar for å føre tilsyn med virksomhetens drift og etterlevelse av formelle rammer. Representantskapet er valgt av Stortinget og består av 15 medlemmer. Representantskapet vedtar årlig budsjettet for Norges Bank, fastsetter årsregnskap og velger revisor. Representantskapet har sitt eget tilsynssekretariat som utfører sekretariats- og tilsynsoppgaver på vegne av representantskapet.

7.3 Arbeidet med finansiell stabilitet

Norges Bank har utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet. Norges Bank overvåker det finansielle systemet som helhet, med særlig vekt på risikoen for systemsvikt.

Norges Bank har frem til 10. september 2021 hatt oppdrag med å lage et beslutningsgrunnlag og å gi Finansdepartementet råd om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Fra 10. september 2021 fikk Norges Bank beslutningsansvar for motsyklisk kapitalbuffer og et formalisert rådgiveransvar for systemrisikobufferen. De to bufferkravene utgjør en vesentlig del av bankenes samlede kapitalkrav. Norges Bank beslutter motsyklisk kapitalbuffer hvert kvartal, og skal gi råd om systemrisikobuffer minst hvert annet år, første gang i 2022.

Motsyklisk kapitalbuffer ble redusert fra 2,5 til 1,0 pst. tidlig under pandemien i 2020. I løpet av koronapandemien økte boligprisene og prisene på næringseiendom betydelig, og kredittveksten til husholdningene tiltok. Etter råd fra Norges Bank i juni 2021 besluttet Finansdepartementet å øke kravet til motsyklisk kapitalbuffer til 1,5 pst. fra 30. juni 2022.

Det siste halvåret av 2021 var veksten i eiendomsprisene mer moderat, blant annet som følge av forventninger om økte utlånsrenter. Norges Banks vurdering var at hensynet til finansielle ubalanser tilsa et høyere bufferkrav, og at bankene hadde kapital og likviditet til å opprettholde kredittilbudet. Norges Bank besluttet å øke bufferkravet til 2,0 pst. med virkning fra 31. desember 2022 og så for seg at kravet ville økes til 2,5 pst. i løpet av første halvår 2022 med virkning ett år frem i tid. Norges Bank traff i mars 2022 nok en beslutning om å øke bufferkravet, se omtale i avsnitt 2.4.2.

I rapporten Finansiell stabilitet 2021 ble det norske finansielle systemet vurdert til å ha klart seg godt under koronapandemien. Den gradvise gjenåpningen av samfunnet har, sammen med støttetiltak fra myndighetene, bidratt til lave tap i bankene. Sårbarhetene i det norske finansielle systemet varer ved, men er møtt med tiltak som øker motstandskraften, blant annet krav til kapital og likviditet i bankene og krav til bankenes utlånspraksis. Samtidig utgjør faren for forstyrrelser, særlig fra utlandet, en risiko for finansiell stabilitet. Bankene ble vurdert til å være robuste og har god evne til å tåle tap.

Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet anser fremdeles høy gjeld i husholdningene som den viktigste strukturelle sårbarheten i det norske finansielle systemet. Husholdningenes gjeldsbelastning er på et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land.

7.4 Betalingssystemer, sedler og mynter

Norges Bank arbeider for et effektivt og sikkert betalingssystem. Som operatør, som overvåker og tilsynsmyndighet, og som pådriver for endringer, vurderer Norges Bank kontinuerlig tiltak som kan bidra til å sikre at det er attraktivt og sikkert å betale i norske kroner også i fremtiden.

7.4.1 Norges Banks oppgjørssystem

I Norges Banks oppgjørssystem (NBO) foretas oppgjør av betalinger mellom banker og andre foretak i finansiell sektor som har konto i Norges Bank. De fleste betalinger i norske kroner blir derfor i siste instans gjort opp i NBO. Med unntak av ett kortvarig avbrudd var driften av NBO stabil gjennom 2021. I NBO ble det i 2021 i gjennomsnitt gjort opp betalinger for om lag 301 milliarder kroner hver dag. Ved utgangen av 2021 hadde bankene folio- og reserveinnskudd i Norges Bank på i alt 23 milliarder kroner.

En velfungerende løsning for realtidsbetalinger er en viktig del av et effektivt betalingssystem. Slike betalinger innebærer at mottaker får pengene få sekunder etter at betalingen er igangsatt. Andelen av betalinger som gjennomføres i realtid vil trolig øke i årene som kommer.

Banknæringen har gjennom en offentlig høringsrunde støttet at Norges Bank innleder forhandlinger med Den europeiske sentralbanken (ESB) om deltakelse i TIPS, eurosystemets infrastruktur for realtidsbetalinger. En eventuell deltakelse vil innebære at oppgjørene mellom bankene av realtidsbetalinger i norske kroner gjennomføres i TIPS-systemet på vegne av Norges Bank. Hovedstyret besluttet i oktober 2021 å innlede slike forhandlinger. En endelig beslutning om deltakelse vil først kunne tas etter gjennomførte forhandlinger om en deltakeravtale og vurdering av forhandlingsresultatet, se også omtale i avsnitt 4.3.3.

7.4.2 Sentralbankpenger

Publikums tilgang på sentralbankpenger i form av kontanter er et sentralt kjennetegn ved betalingssystemet. Bruken av kontanter i Norge har falt i mange år, og utviklingen ble forsterket under pandemien. Norges Bank mener det er viktig å sikre at kontanter fortsatt er tilgjengelige og anvendelige slik at de kan fylle sine funksjoner i betalingssystemet.

De strukturelle endringene i betalingssystemet reiser spørsmål om det er behov for tiltak fra Norges Bank for at man skal kunne betale effektivt og sikkert i norske kroner også i fremtiden. En sentral problemstilling er om Norges Bank bør utstede sentralbankpenger til allmennheten også i digital form. Norges Bank er i ferd med å utrede dette, motivert av både fallende kontantbruk og et ønske om å være forberedt på å innføre digitale sentralbankpenger (DSP) dersom det er nødvendig for å sikre en ønsket utvikling, se også omtale i avsnitt 4.4.4.

Hovedstyret besluttet våren 2021 å fortsette utredningen av DSP. Frem mot 2023 vil banken gjennomføre eksperimentell testing av ulike tekniske løsninger for DSP. Det vil også arbeides videre med analyse av formål med og konsekvenser av innføring av DSP. Arbeidet skal gi et grunnlag for å beslutte om Norges Bank skal teste en foretrukket løsning det kan være aktuelt å innføre.

7.4.3 Overvåking av finansiell infrastruktur

Norges Bank gir konsesjon til og fører tilsyn med norske interbanksystemer etter betalingssystemloven. I tillegg overvåker Norges Bank etter sentralbankloven betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur, herunder verdipapiroppgjørssystemer. Overvåkingen er rettet mot enkeltsystemer og innebærer også å følge med på utviklingstrekk, samt å være en pådriver for endringer som kan gjøre den finansielle infrastrukturen mer effektiv og sikker. Som en del av arbeidet utgir Norges Bank hvert år rapporten Finansiell infrastruktur. Norges Bank vurderer generelt driften i den norske finansielle infrastrukturen som sikker og effektiv.

Høy grad av digitalisering og sammenkobling gjør det norske finansielle systemet sårbart. Tiltakende risiko knyttet til cyberkriminalitet er en utfordring for effektiviteten og sikkerheten i betalingssystemet. Cyberangrep kan true finansiell stabilitet hvis de rammer kritiske funksjoner. Motstandskraften mot cyberangrep må styrkes, og muligheten for at cyberangrep kan true finansiell stabilitet gjør at Norges Bank må ha et bredere perspektiv enn enkeltforetak og enkeltsystemer.

Norges Banks hovedstyre vedtok i september å innføre et rammeverk for testing av virksomhetenes evne til å oppdage og respondere på cyberangrep (TIBER-NO). Rammeverket er utarbeidet i samarbeid med Finanstilsynet. Det vil bidra til å styrke cybersikkerheten i finansiell sektor og gi mer kunnskap om hvordan cyberangrep kan ramme det finansielle systemet, se også omtale i avsnitt 4.5.2.

7.5 Utøvelse av pengepolitikken

Etter sentralbankloven § 1-3 er Norges Bank den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken. Formålet for sentralbankvirksomheten er, i henhold til sentralbankloven § 1-2, å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. I tillegg skal sentralbanken bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon reduserer usikkerheten for husholdninger og bedrifter som skal ta økonomiske beslutninger for fremtiden, og er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand og økonomisk vekst over tid. Økonomien virker bedre ved lav og stabil, enn ved høy og varierende, inflasjon. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Ofte er det ingen motsetning mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom det kommer til konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når ulike hensyn veies mot hverandre. Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for høy sysselsetting, men den kan bidra, sammen med en velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet.

Oppbygging av finansielle ubalanser kan øke faren for brå skift i etterspørselen etter varer og tjenester frem i tid. Regulering og tilsyn av finansmarkedene er de viktigste tiltakene for å sikre finansiell stabilitet, men pengepolitikken kan også bidra til å motvirke at finansielle ubalanser bygger seg opp. Lave renter fører erfaringsmessig til kraftigere vekst i boligpriser og økt gjeldsopptak i husholdningene. I perioder med sterk vekst i formuespriser og gjeld kan det bygge seg opp ubalanser som øker risikoen for fremtidige dype tilbakeslag.

Styringsrenten, som er renten på bankenes innskudd over natten i Norges Bank, er det viktigste virkemidlet i pengepolitikken. I normale situasjoner har styringsrenten betydelig gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av hvordan markedsaktørene venter at styringsrenten kommer til å utvikle seg fremover.

Markedsaktørenes forventninger til styringsrenten frem i tid avhenger av hva de tror om den økonomiske utviklingen både i Norge og internasjonalt og hvordan økonomien virker. I tillegg vil aktørenes forståelse av sentralbankens reaksjonsmønster påvirke renteforventningene. Renten virker på de samlede etterspørsels- og produksjonsforholdene, og på priser og lønninger gjennom flere kanaler, bl.a. gjennom kronekursen, prisene på verdipapirer, investeringer, forbruk, eiendomspriser og etterspørselen etter lån.

Norges Bank publiserer prognoser for den økonomiske utviklingen fremover i de pengepolitiske rapportene, herunder prognoser for styringsrenten. Banken redegjør for hvordan de ulike hensynene i pengepolitikken veies mot hverandre. Når Norges Banks handlingsmønster i pengepolitikken blir godt forstått og oppfattet som konsistent og troverdig, blir også pengepolitikken mer effektiv.

7.5.1 Norges Banks skjønnsutøvelse i pengepolitikken i 2021

Det avholdes normalt åtte rentemøter i året i Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Fire av møtene etterfølges av pressekonferanse og publisering av Pengepolitisk rapport (PPR). På de øvrige fire møtene publiseres en pressemelding med offentliggjøring av rentebeslutningen og en kort omtale av de pengepolitiske vurderingene som ligger til grunn.

Ved inngangen til 2021 var økonomien igjen sterkt preget av pandemien, og gjeninnhentingen av økonomien ble bremset av økt smitte og strenge smitteverntiltak. Samtidig hadde vaksineringen kommet godt i gang, og den økonomiske veksten var ventet å ta seg opp i løpet av året.

På rentemøtet i januar holdt komitéen styringsrenten uendret på 0 pst., og signaliserte at styringsrenten ville holdes i ro til det var klare tegn til at forholdene i økonomien ble normalisert.

På rentemøtet i mars var det tegn til at den økonomiske aktiviteten kunne ta seg raskere opp enn tidligere antatt, blant annet på grunn av økt vaksinasjon og at den økonomiske utviklingen internasjonalt var bedre enn ventet. Samtidig hadde boligprisene steget markert siden våren 2020. Den underliggende konsumprisveksten hadde så langt i året vært noe lavere enn anslått, og fremover ventet banken at prisveksten ville fortsette å avta. Komiteen holdt styringsrenten uendret, men signaliserte at styringsrenten mest sannsynlig ville bli satt opp i løpet av andre halvår 2021. Rentebanen indikerte en noe raskere oppgang i rentene enn prognosen fra PPR 4/20.

Ved rentemøtet i mai hadde den økonomiske utviklingen i stor grad vært i tråd med anslagene fra marsrapporten. Første trinn i regjeringens plan for gjenåpning av samfunnet var iverksatt, men det var fremdeles usikkerhet om den videre gjeninnhentingen i økonomien. Den underliggende inflasjonen var over målet på 2 pst., men styrkingen av kronen og utsikter til moderat lønnsvekst tilsa at inflasjonen ville avta fremover. Komitéens vurdering var at det fortsatt var behov for en ekspansiv pengepolitikk, og styringsrenten ble holdt i ro på 0 pst. Samtidig gjentok komitéen sine signaler om at styringsrenten mest sannsynlig ville bli satt opp i løpet av andre halvår.

På rentemøtet i juni hadde smittespredningen avtatt siden forrige PPR, og tempoet i vaksineringen var økt. Arbeidsledigheten hadde gått ned, og det var forventet at videre lettelser i smitteverntiltakene ville bidra til at forholdene i økonomien ble mer normale. Den underliggende konsumprisveksten hos handelspartnerne hadde vært høyere enn anslått, og inflasjonsforventningene hadde økt. I Norge hadde den underliggende inflasjonen vært lavere enn anslått og lå under målet. Rentebanen som ble lagt frem i juni, var litt høyere enn rentebanen fra mars. Komitéens vurdering var at det snart ville være riktig å heve styringsrenten og signaliserte at første renteheving ville komme i september.

I august hadde den økonomiske utviklingen vært om lag som anslått i junirapporten. Gjenåpningen av samfunnet hadde gitt en markert oppgang i aktiviteten, og arbeidsledigheten hadde falt videre. Den underliggende inflasjonen hadde avtatt, men økt aktivitet i økonomien tilsa at inflasjonen etter hvert ville ta seg opp igjen. Gjennom sommeren hadde boligprisveksten avtatt, etter å ha vært sterk gjennom store deler av pandemien. Komitéen gjentok at renten mest sannsynlig ville bli hevet i september.

Ved rentemøtet i september hadde den underliggende konsumprisveksten i USA og Storbritannia vært noe høyere enn anslått, blant annet på grunn av store prisøkninger på enkelte varer og tjenester som følge av pandemien. Aktiviteten i norsk økonomi hadde tatt seg betydelig opp og var høyere enn før pandemien. Etter komitéens vurderinger tilsa normaliseringen av økonomien at det ikke lenger var behov for en like ekspansiv pengepolitikk. Usikkerhet om virkningene av høyere renter tilsa at styringsrenten ble hevet gradvis. Komitéen hevet styringsrenten fra 0 pst. til 0,25 pst., og signaliserte at styringsrenten mest sannsynlig ville bli hevet videre i desember.

Ved rentemøtet i november hadde aktiviteten i norsk økonomi utviklet seg om lag som anslått i august. Internasjonalt var det tegn til at flaskehalser i ulike ledd av produksjons- og distribusjonskjeder dempet aktiviteten, det ga i tillegg store prisøkninger på enkelte varer og tjenester. Høyere inflasjonsforventninger bidro til å løfte både styringsrenteforventningene og mer langsiktige renter. Komitéen holdt styringsrenten uendret på 0,25 pst., og gjentok signalet om at styringsrenten mest sannsynlig ville bli hevet videre i desember.

På rentemøtet i desember hadde oppgangen i norsk økonomi fortsatt, men smittespredningen hadde økt betydelig i ukene før rentemøtet, og det var nettopp innført omfattende smitteverntiltak. Etter komiteens vurdering ville den økonomiske oppgangen trolig fortsette når smitten etter hvert ville avta og tiltakene lettes på. Internasjonalt hadde utsikter til høyere konsumprisvekst bidratt til å løfte styringsrenteforventningene. Banken ventet at økte priser internasjonalt og oppgang i fraktratene trolig ville løfte prisveksten på importerte varer. Komiteen hevet styringsrenten til 0,5 pst., og signaliserte samtidig at renten mest sannsynlig ville bli satt videre opp i mars 2022.

7.5.2 Vurderinger fra andre av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i 2021

Hvert år oppnevner Center for Monetary Economics (CME) ved Handelshøyskolen BI en ekspertgruppe som skal evaluere utøvelsen av pengepolitikken det foregående året. Ekspertgruppen fremlegger en rapport, kalt Norges Bank Watch (NBW), finansiert av Finansdepartementet. Rapporten benyttes bl.a. som bakgrunn for omtalen i finansmarkedsmeldingene. I rapporten fra 2022 støtter gruppen de to rentehevinger i 2021 og mener de kom på riktig tidspunkt (oversatt til norsk):

«NBW mener Norges Banks rentebeslutninger i 2021 har vært godt balansert og kommet på riktig tidspunkt. Det var fornuftig å holde styringsrenten i ro frem til distribusjon av vaksinene var ferdig. Det var også riktig å signalisere at styringsrenten deretter ville bli økt gradvis.»

Gruppen vurderer inflasjonsrisikoen som den høyeste på flere tiår, og mener rentehevingene gjør at Norges Bank er betydelig bedre posisjonert enn de fleste andre sentralbanker, som ligger lenger bak i prosessen med å stramme inn i pengepolitikken. Gruppen støtter at banken hevet renten i desember, til tross for usikkerheten rundt pandemien og de høye strømprisene.

Gruppen mener kommunikasjonen fra Norges Bank har vært god og tydelig, men peker også på viktigheten av at all informasjon om tidspunkt for rentehevinger gjøres tilgjengelig både på norsk og engelsk, slik at alle har lik tilgang på informasjonen.

«De relativt moderate markedsreaksjonene etter Norges Banks publiseringer tyder på at Norges Bank reaksjonsfunksjon og overordnede strategi har blitt godt kommunisert og godt forstått av markedet.»

«Vi mener det er viktig at [informasjon om tidspunkt for renteøkninger] gis på den offentlig tilgjengelige pressekonferansen eller i Pengepolitisk Rapport, for å sikre lik tilgang på viktig informasjon.»

Videre anbefaler gruppen at Norges Bank ser på KPIXE som en indikator for konsumprisvekst. KPIXE ser gjennom midlertidige endringer i energipriser, men inneholder den langsiktige trenden i energiprisene. Gruppen skriver at denne distinksjonen kan bli viktig fremover ettersom energiprisene kan øke trendmessig som følge av den pågående energiomleggingen i Europa, med overgang til grønnere energikilder.

I likhet med tidligere NBW-grupper, mener de det er betydelig forbedringspotensiale rundt åpenheten om komiteens diskusjoner og ønsker at det skal innføres referater fra komitemøtene. Gruppen kan ikke se at det har skjedd noen endringer på dette punktet etter at det ble etablert en egen pengepolitisk komite ved innføringen av ny sentralbanklov i 2020.

«Vi mener det er betydelig rom for forbedring når det gjelder å tilgjengeliggjøre informasjon til publikum om diskusjonen og vektingen av ulike momenter og risikoer blant de som fatter politikkbeslutningen. Informasjonen som gis i vurderingen er kort, overordnet og stilisert, og gir lite informasjon om den faktiske diskusjonen. For å forbedre dette, foreslår vi at Norges Bank introduserer referater (ikke tilskrevet deltakere). Med en komite som består av svært kompetente økonomer bør ikke en innføring av referater føre til en begrensning av diskusjonen, som kunne ført til mindre gunstige utfall.»

Gruppen argumenterer for at kostnadene ved å holde renten høyere av hensyn til finansiell stabilitet er betydelige, og at slike hensyn derfor kun bør tas i ekstreme tilfeller.

«Som diskutert i et eget kapittel, er kostnadene ved å sette renten høyere av hensyn til finansiell stabilitet fremtredende (i form av høyere arbeidsledighet nå), og ifølge forskning betydelige. Fordelene (i form av redusert sannsynlighet for krise eller mindre alvorlig krise) er imidlertid vankeligere å få øye på. I følge forskning basert på Norges Banks makroøkonomiske modell NEMO, er fordelen ved å «lene seg» positiv kun i ekstraordinære tilfeller.»

I tillegg ønsker gruppen tydeligere informasjon om i hvilken grad finansiell stabilitet har påvirket rentebeslutningene, og eventuelt hvordan og hvorfor slike hensyn er tatt.

7.5.3 Departementets vurderinger av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i 2021

Ifølge Lov om Norges Bank har banken tre hovedoppgaver: Prisstabilitet, høy produksjon og sysselsetting, og finansiell stabilitet. Oppgavene gjenspeiles i mandatet for pengepolitikken: Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Den første oppgaven – inflasjonsstyringen – er banken alene om å ha ansvaret for, mens den har et delansvar for de to andre oppgavene, sammen med politiske myndigheter og Finanstilsynet. Ulike virkemidler og delt ansvar mellom myndigheter tilsier at det er nødvendig med god informasjonsutveksling og kommunikasjon, slik at virkemidlene kan ses i sammenheng.

Gjennom 2021 endret de økonomiske utsiktene seg betydelig, både hjemme og ute. I begynnelsen av året var den økonomiske aktiviteten i verden fortsatt sterkt preget av pandemien og smitteverntiltak, og det var stor usikkerhet om den videre utviklingen. Gjennom året tok aktiviteten seg betydelig opp. Etter hvert har høy etterspørsel og flaskehalser i varehandelen og arbeidsmarkedet ført til økt prispress på mange varer. I første halvdel av 2021 ble den økte inflasjonen ansett som midlertidig, men prispresset tiltok gjennom året, og oppgangen i inflasjonen viste seg etter hvert å være av mer varig karakter enn først antatt. Samtidig er arbeidsmarkedet blitt stadig strammere. Utviklingen har ført til at flere sentralbanker har begynt å stramme inn pengepolitikken etter pandemien og varslet videre innstramminger fremover.

I Finansmarkedsmeldingen 2021 kommenterte departementet samspillet mellom pengepolitikken og finanspolitikken: «Trolig er pengepolitikken bedre egnet til å håndtere en uventet sterk økonomisk utvikling og eventuelle finansielle ubalanser som bygger seg opp.»

Utviklingen i realøkonomien og inflasjonsutsiktene førte til at pengepolitikken er blitt strammet inn. Allerede i mars 2021 kommuniserte Norges Bank at renten mest sannsynlig ville bli satt opp i løpet av andre halvår, da det var utsikter til at den økonomiske aktiviteten ville nærme seg et normalt nivå tidligere enn anslått i Pengepolitisk rapport fra desember 2020. På rentemøtet i juni i fjor kommuniserte banken at det snart ville være riktig å heve styringsrenten, og at den første rentehevingen mest sannsynlig ville komme i september.

I september hevet banken renten som annonsert fra 0 pst. til 0,25 pst. Samtidig ble det kommunisert at styringsrenten mest sannsynlig ville bli satt videre opp i desember. Også denne rentehevingen ble gjennomført etter planen, og renten ble hevet til 0,5 pst.

Kilde: Norges Bank

Departementet mener at renteøkningene i løpet av 2021 er i tråd med mandatet. Aktiviteten i norsk økonomi tok seg betydelig opp gjennom året, og den registrerte ledigheten falt. Sammen med utsikter til stadig høyere inflasjon tilsier det at perioden med ekstraordinært lav rente bør avsluttes. Etter departementets vurdering har banken hatt en tydelig og god kommunikasjon rundt rentehevingene, og da rentehevingen kom i september var den godt forankret i markedet.

Departementet viser i denne sammenheng til Norges Bank Watch (NBW), som i sin vurdering av pengepolitikken gjennom 2021 skriver:

«Forventninger [om økt inflasjonspress] var ikke motivet bak planene om innstramming, men etter å ha vært tidlig ute av andre grunner, er Norges Bank nå i den gunstige posisjonen at banken er mindre «bak kurven» enn andre sentralbanker, og i en bedre posisjon for å møte inflasjonsrisikoene som komiteen vurderer å være på det høyeste på flere tiår. Av samme grunn berømmer vi Norges Bank for beslutningen om å gjennomføre den annonserte renteøkningen i desember, til tross for at den var mer kontroversiell på grunn av økt usikkerhet rundt Covid-19 og den kraftige økningen i elektrisitetspriser som traff husholdningene.»

Departementet merker seg samtidig at mens planen for første renteøkning ble beholdt gjennom våren og sommeren, ble planen for videre renteøkninger fremskyndet i de pengepolitiske rapportene, særlig fra mars til juni, men også i september, se figur 7.1. Normaliseringen av renten må ses på bakgrunn av den ekstraordinære rentenedgangen etter pandemiutbruddet våren 2020. Avviklingen av de strengeste smitteverntiltakene frem mot sommeren 2021 hadde en betydelig ekspansiv virkning på økonomien. I sin årsrapport for 2021 peker Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet på at tilbakeslaget var kraftig, men også at innhentingen etter tilbakeslaget var rask:

«Våren 2020 ble styringsrenten satt ned til 0 prosent. I de pengepolitiske avveiingene gjennom 2021 la komiteen vekt på at norsk økonomi var inne i et kraftig tilbakeslag og at lave renter bidrar til å bringe produksjon og sysselsetting raskere tilbake mot mer normale nivåer. At aktiviteten i norsk økonomi raskt har hentet seg inn har trolig redusert faren for at tilbakeslaget får mer langvarige konsekvenser for økonomien.»

Banken anslo i mars 2022 at aktiviteten i norsk økonomi har fortsatt å øke og at kapasitetsutnyttingen i økonomien ser ut til å være over et normalt nivå. Anslaget for rentenivået ved utgangen av 2023 er mer enn doblet det siste året. Etter departementets syn må den sterke veksten i økonomien ses på bakgrunn av at tilbakeslaget under pandemien skilte seg fra andre økonomiske kriser. Lavkonjunkturen var ikke utløst av, og førte heller ikke til finansielle ubalanser som ville ta tid å bringe i balanse. I tillegg bidro finanspolitikken til å opprettholde inntekter i husholdninger og virksomheter, som for en stor del ble spart, og hvor en oppdemmet virkning på etterspørselen etter varer og tjenester først kommer når pandemien nå er over.

For at husholdninger og andre aktører i økonomien skal kunne tilpasse seg på en god måte, er det viktig at Norges Bank informerer tydelig om intensjonen bak innretningen av pengepolitikken. Som et ledd i åpenheten offentliggjør Norges Bank sine renteprognoser, og de redegjør for hva den pengepoliske komiteen har lagt vekt på i vurderingene som ligger bak rentebeslutningene.

Departementet merker seg at Norges Bank har videreutviklet sin kommunikasjon gjennom å publisere to nye dokumenter, «Norges Banks pengepolitiske strategi» og «Håndbok i pengepolitikk». Den pengepolitiske strategien gir god innsikt i hvordan komiteen tolker mandatet for pengepolitikken, mens håndboken i pengepolitikk tilgjengeliggjør avveiinger i sentralbankens reaksjonsmønster.

I september 2021 fikk Norges Bank i oppgave å fastsette kravet til motsyklisk kapitalbuffer i bankene. Frem til da hadde Finansdepartementet fastsatt kravet basert på råd fra Norges Bank. Samtidig ble det besluttet at Norges Bank regelmessig skal gi råd om nivået på systemrisikobufferkravet.

I september besluttet banken å opprettholde den planlagte økningen i bufferkravet til 1,5 pst. med virkning fra 30. juni 2022. I desember besluttet banken å øke bufferkravet videre opp til 2,0 pst. med virkning fra 31. desember 2022. Dette ble begrunnet med at hensynet til finansielle ubalanser tilsier et høyere bufferkrav. Samtidig ble det signalisert at bufferkravet mest sannsynlig vil heves til 2,5 pst. i løpet av første halvår 2022. I mars 2022 ble bufferkravet økt til 2,5 pst. med virkning fra andre kvartal 2023.

Etter departementets vurdering er det viktig at tapståleevnen i bankene opprettholdes, og Norges Banks økninger av bufferkravet bidrar til det. Norges Bank har over flere år utarbeidet et grundig beslutningsgrunnlag for fastsettelse av bufferkravet, og beslutningen er godt kommunisert og begrunnet. Samtidig bemerker departementet at mange av de samme indikatorene som inngår i beslutningsgrunnlaget for krav til motsyklisk kapitalbuffer, også inngår i vurderingen av rentesettingen der finansielle ubalanser er et forhold som skal hensyntas. Motsyklisk kapitalbuffer og styringsrenten virker i noen grad gjennom de samme kanalene, og det kan være riktig å kommunisere at instrumentene kan ses i sammenheng.

7.6 Kapitalforvaltningen

7.6.1 Statens pensjonsfond utland

Norges Bank forvalter Statens pensjonsfond utland med sikte på høyest mulig avkastning over tid, innenfor de rammene som mandatet fra Finansdepartementet setter.

Ved utgangen av 2021 var markedsverdien til Statens pensjonsfond utland 12 340 milliarder kroner. Markedsverdien påvirkes av avkastning, kapitaltilførsler eller -uttak og endringer i valutakurser.

Avkastningen i 2021 tilsvarte 1 580 milliarder kroner. Endringer i kronekursen reduserte markedsverdien med 25 milliarder kroner, men det har ingen betydning for fondets internasjonale kjøpekraft. Uttaket fra den norske stat var netto 129 milliarder kroner etter utbetalt forvaltningsgodtgjøring.

Fondets avkastning før forvaltningskostnader var 14,5 pst. målt i fondets valutakurv. Aksjeavkastningen var 20,8 pst. og obligasjonsavkastningen -1,9 pst. Avkastningen på investeringer i unotert eiendom var 13,6 pst. og avkastningen på investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi var 4,2 pst. Forvaltningskostnadene utgjorde til sammen 0,04 pst. av forvaltet kapital.

Finansdepartementet omtaler Norges Banks forvaltning av SPU, herunder resultatene i forvaltningen og vurderinger av disse, nærmere i stortingsmeldingen om Statens pensjonsfond. Norges Bank rapporterer offentlig om forvaltningen av SPU bl.a. gjennom halvårs- og årsrapporter og tilleggspublikasjoner.

7.6.2 Valutareservene

Norges Bank forvalter landets valutareserver. Valutareservene holdes for beredskapsformål og skal kunne benyttes til transaksjoner i valutamarkedet som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken, ut fra hensynet til finansiell stabilitet og for å møte Norges Banks internasjonale forpliktelser. Det legges stor vekt på at valutareservene er plassert i likvide papirer. Forvaltningen av valutareservene rettes inn mot å oppnå høyest mulig avkastning innenfor rammene av forvaltningen.

Markedsverdien av valutareservene var 643 milliarder kroner ved utgangen av 2021. Aksjeporteføljen utgjorde 122 milliarder kroner, mens renteporteføljen og petrobufferporteføljen utgjorde henholdsvis 478 og 43 milliarder kroner. Valutareservene økte med 47 milliarder kroner i løpet av 2021. Avkastning i internasjonal valuta bidro til å øke reservene med 22 milliarder kroner, mens svekkelse av kronekursen økte valutareservene med 1 milliard kroner.

Avkastningen på valutareservene var 3,8 pst. i 2021. Aksjeinvesteringene hadde en avkastning på 25,1 pst., mens renteinvesteringen hadde en avkastning på -1,5 pst. Aksjeinvesteringene utgjorde 20,3 pst. av den samlede aksje- og renteporteføljen ved utgangen av 2021.

I henhold til hovedstyret sine prinsipper skal det gjennomføres en rebalansering dersom aksjeandelen avviker med fire prosentpoeng fra strategisk aksjeandel. En slik rebalansering ble gjennomført i november, som følge av sterk vekst i verdien av aksjeporteføljen, ved en overføring på 27,7 milliarder kroner fra aksje- til renteporteføljen.

Hovedstyret endret i 2021 prinsippene for forvaltningene av valutareservene for å tydeliggjøre krav til ansvarlig forvaltning av aksjeporteføljen.

7.6.3 Forvaltning av statsgjeld

Norges Bank gjennomfører opptak av statslån på vegne av Finansdepartementet.

Statens lånebehov dekkes i hovedsak gjennom opptak av langsiktige lån i markedet, statsobligasjoner, med fast rente. Staten låner også kortsiktig gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på ett år eller kortere. Dette gjør at det tilbys statspapirer med ulike løpetider i markedet. Staten låner kun i norske kroner. Statspapirene utstedes ved auksjoner. Statsobligasjoner kan også utstedes ved syndikering.

Ved utgangen av 2021 var statsgjelden 522 milliarder kroner, fordelt på 466 milliarder kroner i statsobligasjoner og 56 milliarder kroner i statskasseveksler. Av dette satt staten med en egenbeholdning på 54 milliarder kroner i obligasjoner og 24 milliarder kroner i veksler.

I 2021 ble det gjennomført én syndikering av statsobligasjoner på 20 milliarder kroner i et nytt 10-årslån. I tillegg ble eksisterende lån utvidet med 45 milliarder kroner ved 19 auksjoner. Det ble emittert 6 milliarder kroner til statens egenbeholdning i løpet av året.

Det ble emittert statskasseveksler for 54 milliarder kroner til markedet gjennom 19 auksjoner. Det ble også emittert 24 milliarder kroner til statens egenbeholdning i løpet av året.

I 2021 var gjennomsnittlig auksjonspremie ved obligasjonsopplåningen 4,4 basispunkter, mot 3,5 basispunkter i 2020. Korrigert for en meget dårlig auksjon i juni, var auksjonspremien 2,1 basispunkter. En generell renteøkning medførte at gjennomsnittlig rente for obligasjonene som ble emittert i 2021, var 1,24 pst., mot 0,89 pst. i 2020.

7.7 Regnskap

7.7.1 Totalresultat

Totalresultatet for 2021 ble et overskudd på 23 milliarder kroner, mot et overskudd på 29 milliarder kroner i 2020. Netto inntekt fra finansielle instrumenter ble 24 milliarder kroner i 2021, mot 30 milliarder kroner i 2020. Aksjeinvesteringene ga en gevinst på 31 milliarder kroner, mens renteinvesteringene ga et tap på 7 milliarder kroner. Netto inntekt fra finansielle instrumenter inkluderer også et tap på 0,3 milliarder kroner i valutaeffekt. Tilsvarende effekt for 2020 var et tap på 0,5 milliarder kroner.

Totalresultatet i Statens pensjonsfond utland på 1 551 milliarder kroner består av et porteføljeresultat på 1 555 milliarder kroner fratrukket forvaltningsgodtgjøring på 4,6 milliarder kroner. Totalresultatet er tilført SPU kronekonto per 31. desember 2021. Avkastningen ved forvaltningen, etter fradrag for godtgjørelse til Norges Bank, føres mot kronekontoen direkte og påvirker derfor ikke totalresultatet eller egenkapitalen til Norges Bank.

I samsvar med mandat for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland mottar Norges Bank godtgjørelse for kostnadene ved forvaltningen av fondet innenfor en øvre grense. Forvaltningsgodtgjøring fra Finansdepartementet var 4,6 milliarder kroner i 2021, mot 5,3 milliarder kroner i 2020. Norges Bank har også inntekter fra andre tjenester levert til banker og husleie fra eksterne leietakere. Inntekter utover forvaltningsgodgjøringen fra Statens pensjonsfond utland var totalt 120 millioner kroner i 2021, mot 121 millioner kroner i 2020.

7.7.2 Driftskostnader

Driftskostnadene utgjorde 5,9 milliarder kroner i 2021, mot 6,5 milliarder kroner i 2020.

Kostnadsreduksjonen skyldes i hovedsak lavere honorarer til eksterne forvaltere av Statens pensjonsfond utland (0,3 milliarder kroner) og lavere personalkostnader (0,3 milliarder kroner). Lavere honorarer til eksterne forvaltere skyldes lavere meravkastning fra den eksterne forvaltningen, samt valutaeffekter. Utviklingen i personalkostnader skyldes primært lavere kostnader til prestasjonslønn. Dette knyttes hovedsakelig til en engangseffekt som følge av endret metode for regnskapsmessig periodisering av prestasjonslønn. Endringen har ingen effekt på ansattes opptjening eller utbetaling.

4,6 milliarder kroner av kostnadene i 2021 er knyttet til forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, herunder lønnskostnader, depot- og oppgjørstjenester, IT-kostnader, analysetjenester og honorar til eksterne forvaltere.

7.7.3 Egenkapital

Egenkapitalen var på 289 milliarder kroner per 31. desember 2021, mot 277 milliarder kroner per 31. desember 2020. Egenkapitalen består av et kursreguleringsfond og et overføringsfond. Ved utgangen av 2021 var kursreguleringsfondet på 267 milliarder kroner og overføringsfondet på 22 milliarder kroner. Egenkapitalen utgjør 34,7 pst. av balansestørrelsen, eksklusiv SPU-kronekonto, mot 35,9 pst. i 2020. Hovedstyret vurderer egenkapitalen som tilstrekkelig til å oppfylle bankens formål, jf. sentralbankloven § 3-11 første ledd.

7.7.4 Disponering av totalresultatet

Disponeringen av totalresultatet er regulert av egne retningslinjer for avsetning og disponering av Norges Banks overskudd, fastsatt ved kgl.res. 13. desember 2019 med hjemmel i sentralbankloven § 3-11 annet ledd. Totalresultatet skal disponeres til egenkapitalens kursreguleringsfond inntil dette har nådd 40 pst. av netto valutareserver. Overskytende beløp disponeres til egenkapitalens overføringsfond. Hvert år overføres en tredjedel av overføringsfondet til statskassen. I tråd med retningslinjene blir det gjennomført følgende overføringer og disponeringer: Av totalresultatet på 23 milliarder kroner er 20 milliarder kroner overført til kursreguleringsfondet og 3 milliarder overført til overføringsfondet. Fra overføringsfondet blir det videre overført 11 milliarder kroner til statskassen.