1 Hovedlinjer og sammendrag

Innledning

Regjeringen legger hvert år frem en stortingsmelding om finansmarkedene. Kapittel 2 i meldingen omhandler utsiktene for finansiell stabilitet. Kapittel 3 omhandler kundene i finansmarkedene, både forbruker- og næringslivskunder. Kapittel 4 inneholder en omtale av det digitale finanssystemet, herunder digitale gevinster, digital sårbarhet og desentralisert finans. Kapittel 5 omhandler bærekraftig finans og klimarisiko, mens kapittel 6 gir en oversikt over andre regulatoriske forhold, herunder regelverksutviklingen i EU/EØS og vedtatte regelverks- og konsesjonssaker i 2021. Det fremgår av sentralbankloven § 1-8 første ledd første punktum at departementet minst årlig skal gi melding til Stortinget om virksomheten i Norges Bank. I tråd med dette redegjøres det i kapittel 7 for virksomheten i Norges Bank i 2021. Norges Banks årsrapport for 2021 følger som utrykt vedlegg til meldingen. En oversikt over virksomheten til Finanstilsynet, Folketrygdfondet og Det internasjonale valutafondet (IMF) i 2021 er gitt i kapitlene 8 til 10.

Dette kapitlet gir oversikt over hovedinnholdet i meldingen.

Utsiktene for finansiell stabilitet (kapittel 2)

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Koronapandemien har preget den økonomiske utviklingen de siste to årene både i Norge og internasjonalt. Etter gjenåpningen har det vært sterk oppgang i norsk økonomi, og den registrerte arbeidsledigheten er nå tilbake på nivåene før pandemien. Økonomien er på vei inn i en høykonjunktur, samtidig som krigen i Ukraina skaper stor usikkerhet om utviklingen fremover. Utviklingen internasjonalt har også tatt seg opp igjen etter det kraftige tilbakeslaget i 2020, men veksten har bremset opp siden i fjor høst, bl.a. grunnet forstyrrelser i globale og nasjonale distribusjonskjeder.

Husholdningene og boligmarkedet

Høy gjeld i husholdningene og de høye eiendomsprisene er fortsatt de viktigste sårbarhetene i det norske finanssystemet, selv om gjeldsveksten i husholdningene har avtatt det siste halvåret, og boligprisveksten var moderat gjennom fjoråret. Husholdningens gjeldsbetjeningsgrad er på omtrent samme nivå som under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008. Fremover vil en gradvis renteøkning isolert sett trekke gjeldsbetjeningsgraden ytterligere opp. En høy gjeldsbetjeningsgrad øker risikoen for at husholdningene må stramme inn på konsumet ved for eksempel inntektsbortfall eller høyere rente. Innstramming i konsumet vil påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betale gjeld, noe som igjen kan føre til økte tap i bankene.

Bedriftene og næringseiendomsmarkedet

Mens mange foretak innen transport, oljerelaterte næringer, personlig tjenesteyting, kultur og overnatting og servering opplevde store inntjeningsfall under pandemien, har øvrige næringer i hovedsak klart seg godt. Myndighetenes ulike støtteordninger har vært viktige for foretakene. Risikoen for store utlånstap i bankene begrenses av at de næringene som har vært hardest rammet av pandemien, står for en liten andel av bankenes utlån. Næringseiendomsmarkedet, som bankene har mest utlån til og som historisk har påført bankene størst tap, har i liten grad vært direkte berørt av pandemien. Fremover kan mer hjemmekontor, redusert reisevirksomhet og økt netthandel påvirke etterspørselen og prisene i næringseiendomsmarkedet.

Lønnsomhet og likviditet i bankene

Mens koronapandemien bidro til svake resultater for norske banker i 2020, bedret bankenes lønnsomhet seg i 2021 og var tilbake på om lag samme nivå som før pandemien. Forbedringen skyldes i hovedsak lave utlånstap og god utvikling for provisjonsinntekter. God likviditet i bankene er viktig både for den enkelte bank og for å redusere systemrisiko. Norske banker har god margin til gjeldende krav til likviditetsreserve og kommende krav til stabil og langsiktig finansiering.

Digital sårbarhet og klimarisiko

Digitalisering i finanssektoren bidrar til en mer effektiv produksjon av finansielle tjenester, men innebærer også nye risikoer. For eksempel kan alvorlig svikt i IKT-systemer i verste fall true den finansielle stabiliteten. Videre innebærer klimaendringene og klimapolitiske tiltak også risiko i det norske finansielle systemet. Hvordan finansmarkedene påvirkes av klimarisiko, vil avhenge av hvordan, og om, klimamålene nås.

Regulering og tiltak mot sårbarheter

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Utlånsforskriften skal bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld, og færre husholdninger tar i dag opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi enn tidligere. Samtidig har gjennomsnittlig lån i forhold til inntekt økt, og flere tar opp lån som ligger tett opp mot grensene i forskriften. Utlånsforskriften skal evalueres høsten 2022.

Kapitalkrav skal bidra til at bankene er robuste mot utlånstap. Kravene er satt kraftig opp i årene etter finanskrisen, i hovedsak i form av ulike bufferkrav. Den motsykliske bufferen skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur og dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en nedgangskonjunktur ved å redusere kredittgivningen. I mars 2020 ble bufferen satt ned fra 2,5 pst. til 1 pst. for å gi bankene økt utlånskapasitet under pandemien. I 2021 og 2022 er det besluttet å øke bufferen, slik at den vil være tilbake på 2,5 pst. fra mars neste år.

Regjeringen legger stor vekt på å bidra til likest mulig regulering for norske og utenlandske banker i Norge, og for små og store banker. Her er innføringen av en utvidet SMB-rabatt, samme systemrisikobufferkrav for norske og utenlandske banker og en ny og mer risikofølsom standardmetode for kapitalkrav viktige tiltak. Regjeringen vil fortsette å bruke det nasjonale handlingsrommet i EØS-reglene til å sikre en god regulering tilpasset nasjonale forhold.

Forsikrings- og pensjonsmarkedet

Økende levealder og et lavt rentenivå har stor betydning for pensjonsleverandørene. Det er viktig at pensjonsleverandørene sørger for at reservene er tilstrekkelige til å finansiere de lovede pensjonsutbetalingene, og at de med god margin kan håndtere risikoen de tar på seg. Norske forsikringsforetak er underlagt soliditetskrav som følger av EUs Solvens II-regelverk. EU-kommisjonen la i september 2021 frem forslag til revisjon av regelverket. Norske myndigheter har fulgt prosessen og arbeidet for at nye krav skal være godt tilpasset det norske forsikringsmarkedet.

Innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering

Tilstrekkelig innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering er avgjørende for tilliten i det norske finanssystemet og mulighetene til å ta del i den internasjonale økonomien. Innsatsen er betydelig skjerpet de seneste årene. Den norske antihvitvaskingsinnsatsen styres i stor grad av internasjonale forventninger og krav, særlig fra EU gjennom EØS-avtalen.

Kundene i finansmarkedene (kapittel 3)

Velfungerende finansmarkeder er avgjørende for økonomiens vekst- og omstillingsevne og for folks hverdag. Kapitalmarkedene skal bidra til at lønnsomme prosjekter har tilgang til kapital hvor prisene gjenspeiler risikoen, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, og at husholdninger får tilgang til lån og investeringsmuligheter. Ikke-profesjonelle kunder har behov for et særlig vern i finansmarkedene, ettersom de ofte har svakere forutsetninger til å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial enn profesjonelle investorer.

Tilgang på lån og annen finansiering

De norske verdipapirmarkedene fungerer godt, norske banker er solide og likvide, og offentlige virkemidler er tilgjengelige for de som av ulike grunner ikke får dekket sitt finansieringsbehov i markedet. Totalt sett har kredittverdige kunder og lønnsomme prosjekter over hele landet god tilgang til finansiering.

Banklån er den viktigste kilden til kreditt både for husholdninger og næringsliv i Norge. Mens større bedrifter oftere benytter både banklån og verdipapirlån, er mindre bedrifter og bedrifter i distriktene oftere avhengig av lokale og regionale sparebanker med god kjennskap til sitt geografiske marked. Departementet legger vekt på at regelverket skal bidra til at banker og andre finansforetak skal være en trygg og god finansieringskilde for næringslivet over hele landet, som kan yte tjenester og innfri forpliktelser overfor resten av økonomien også i usikre tider. Lån til kjøp og bygging av bolig utgjør om lag 94 pst. av bankenes utlån til norske husholdninger. Det er jevnt over god tilgang på ulike typer lån til personkunder i Norge, fra lange og godt sikrede boliglån til kortere forbrukslån uten sikkerhet.

Aktiviteten i det norske verdipapirmarkedet var høy i 2021, og i løpet av pandemien har husholdningene økt sine finansinvesteringer. Oslo Børs og Euronext Securities Oslo spiller en viktig rolle i det norske finansielle systemet ved å bidra til en god og effektiv kapitaltilgang til norske virksomheter og næringer. For at det norske verdipapirmarkedet skal fortsette å være en effektiv finansieringskilde for næringslivet og attraktivt for investorer, må aktørene ha tiltro til at markedet er velregulert og gjennomsiktig, at relevant informasjon er allment tilgjengelig, og at overtredelser av regelverket blir forebygget, avdekket og fulgt opp. Finanstilsynet har en viktig rolle i å sikre tilliten til markedet gjennom tilsynet med verdipapirforetak og handelsplasser.

Forbrukslån

Veksten i forbrukslån var lenge svært høy, men har de siste årene bremset opp. Både i 2020 og 2021 var utlånsveksten negativ. Mislighold og tap på forbrukslån er betydelig høyere enn for andre typer lån, og til tross for at bankene har økt salget av misligholdte lån til tredjeparter, har misligholdsandelen økt mye. I første halvår 2021 var det imidlertid en reduksjon på 3,5 pst. i tallet på inkassosaker knyttet til forbruksgjeld.

Det er fra 2017 blitt gjennomført en rekke ulike tiltak som skal bidra til at markedet for forbrukslån fungerer bedre. Som følge av krav til utlånspraksis for forbrukslån og den nye gjeldsinformasjonsloven, må bankene nå gjøre grundige kredittvurderinger på grunnlag av pålitelig informasjon fra gjeldsinformasjonsforetakene, og de skal ikke yte forbrukslån til kunder som ikke har tilstrekkelig betjeningsevne eller som vil få for høy samlet gjeld. Regjeringen arbeider med utvidelse av gjeldsinformasjonsloven og mulig ny regulering av tilleggsfordeler ved opptak av kreditt og rentetak for forbrukslån.

Tilbud og bruk av kontanter

De fleste betalingene i Norge i dag skjer med elektroniske løsninger, men for flere grupper er kontanter fortsatt viktig. Kontanter har også en viktig beredskapsfunksjon. Bankene har over flere år nedskalert sitt kontanttilbud, men har gått sammen om en fellesløsning for innskudd og uttak av kontanter i dagligvarebutikker, kalt «Kontanttjenester i butikk». Tjenesten er tilgjengelig over hele landet. Finansdepartementet fastsatte i mars 2022 nye forskriftsregler som klargjør bankenes plikt til å sørge for at deres kunder kan sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Regjeringen tar i 2022 sikte på å sette ned et utvalg som skal vurdere kontantenes rolle i samfunnet fremover.

Tjenestepensjon

Arbeidsgivere i privat sektor må ha tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Etter 2000 har de tradisjonelle ytelsesordningene blitt faset ut, og innskuddsordninger er nå den dominerende formen for tjenestepensjonsordning i privat sektor. Regelverket for de private tjenestepensjonsordningene er fortsatt i endring. De overordnede målene for prosessene er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon, og velfungerende konkurranse i markedet.

Eiendomsmegling

Trygg og effektiv bolighandel er viktig for forbrukerne. Eiendomsmeglingsutvalgets utredning med forslag til ny eiendomsmeglingslov har vært på høring. Utredningen og de mottatte høringsuttalelsene er til vurdering i Finansdepartementet.

Et digitalt finanssystem (kapittel 4)

Digitaliseringen av finansielle tjenester bidrar til kostnadseffektivisering, bredere tjenestetilbud og økt konkurranse. For eksempel blir den fysiske avstanden mellom tilbyder og etterspørrer mindre viktig. Innovasjon i finansnæringen har også fått anvendelse utenfor næringen, så som BankID, og det er generelt betydelige positive samspillseffekter mellom offentlig sektor og finanssektoren. Samtidig gir nye produkter og tjenester, og økt avhengighet av IKT-systemer, opphav til nye risikoer og sårbarheter. Regjeringen er opptatt av å legge til rette for digitalisering og innovasjon, samtidig som sikkerhet, forbrukervern og finansiell stabilitet ivaretas.

Innovasjon og konkurranse

Både i Norge og internasjonalt tas ny eller eksisterende teknologi i økende grad i bruk for å tilby finansielle tjenester på nye måter. Det skaper også behov for avklaringer og veiledning fra myndighetene, og Finanstilsynet har etablert et kontaktpunkt og en regulatorisk sandkasse for fintech. Målet er bl.a. å bidra til innovasjon og økt forståelse av regulatoriske krav.

Regjeringen er opptatt av at forbrukere enkelt skal kunne bytte bank. Det krever at bankene selv har gode løsninger, og at regulering og andre rammebetingelser er tilpasset utviklingen i markedene. Det har blitt enklere å bytte bank de siste årene, bl.a. fordi norske banker har samlet seg om bransjeregler som nå i stor grad lovfestes i ny finansavtalelov. I tillegg kan nye tjenester gjøre det enda lettere å bytte eller bruke flere banker samtidig, og Finansportalen har i mange år gjort det enkelt både å sammenligne og bytte mellom tilbydere. Mer omfattende bankbyttetjenester kan være et alternativ til en nærmere vurdering av såkalt kontonummerportabilitet. Regjeringen tar sikte på å følge opp dette overfor bankene.

Kryptovaluta og desentralisert finans

Markedet for kryptovalutaer har vokst kraftig siden lanseringen av Bitcoin i 2009. Utviklingen gjenspeiler fremveksten av desentralisert finans («DeFi») mer generelt, som potensielt kan bidra til en mer effektiv finanssektor og til finansiell innovasjon. Utviklingen innebærer også betydelig risiko, bl.a. for hvitvasking og terrorfinansiering og omgåelse av sanksjoner. I Norge som i EU har kryptovalutaer falt utenfor det meste av finansmarkedsreguleringen, men de siste årene har det kommet mange reguleringsinitiativ både internasjonalt og i EU.

Håndtering av digital sårbarhet

Den finansielle infrastrukturen i Norge er i hovedsak robust. Det har til nå ikke vært sikkerhetshendelser med konsekvenser for den finansielle stabiliteten, men angrepene øker fra år til år, og finansforetakene må forholde seg til et trusselbilde i kontinuerlig endring. Selv om finanssektoren er godt rustet til å håndtere hendelser både av operasjonell og ondsinnet karakter, er det utviklingstrekk som kan gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt fremover. Både myndighetene og sektoren selv må fortsette å arbeide for å sikre en robust finansiell infrastruktur i møte med denne utviklingen.

Grønn omstilling: risiko og muligheter i finanssektoren (kapittel 5)

De fysiske effektene av klimaendringene kan få betydelige konsekvenser også for finansmarkedene, men det er særlig omstillingen til et lavutslippssamfunn som kan utgjøre en risiko for den finansielle stabiliteten på kort og mellomlang sikt. Finansforetak må identifisere klima- og miljørelatert risiko de er eksponert mot, mens overvåking og tiltak mot systemvirkninger er en viktig oppgave for myndighetene. Ulike finansforetak vil påvirkes av klimarisiko på ulike måter. Skadeforsikringsforetak er særlig eksponert mot fysisk risiko, bl.a. i form av mer og kraftigere ekstremvær, mens både fysisk risiko og overgangsrisiko kan øke bankenes kredittrisiko, eksempelvis ved at bankene har lån til foretak som er særlig utsatt for overgangsrisiko.

Omstillingen til en bærekraftig økonomi vil kreve store investeringer, og i EU har det de siste årene kommet flere regelverksendringer som skal legge til rette for at kapitalmarkedene i større grad finansierer bærekraftige prosjekter og aktiviteter. Regjeringen stiller seg bak EUs mål om å legge til rette for finansiering av omstillingen til en miljømessig bærekraftig økonomi. EUs klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig økonomisk aktivitet er et sentralt tiltak, og regjeringen støtter arbeidet for å gjøre det lettere å identifisere bærekraftige investeringer. For at taksonomien skal være et effektivt og troverdig verktøy, må kriteriene være ambisiøse og vitenskapsbaserte. Regjeringen arbeider for å ivareta norske interesser i EUs arbeid med å videreutvikle taksonomien, med mål om at systemet skal være et verktøy for norske virksomheter som ønsker å finansiere virksomhet som allerede er bærekraftig, eller ønsker å omstille sin virksomhet i en bærekraftig retning.

Markedet for finansielle instrumenter som skal finansiere bærekraftige prosjekter eller er strukturert for å gi insentiver til utslippskutt, er i betydelig vekst både i Norge og internasjonalt. Europakommisjonen la i juli 2021 frem forslag om en forordning om en EU-standard for grønne obligasjoner.

Tilgang til relevant informasjon er viktig for at aktørene i finansmarkedene skal kunne vurdere og prise risiko riktig. Europakommisjonen la i april 2021 frem et forslag til et nytt direktiv om selskapers bærekraftsrapportering som skal legge til rette for omstilling i tråd med Europas grønne giv. Finansdepartementet ba i oktober 2021 Verdipapirlovutvalget om å utrede norsk gjennomføring av direktivet.

Regjeringen forventer at store norske foretak i sin selskapsrapportering inkluderer informasjon om hvordan de påvirkes av og håndterer klima- og miljørisiko, og hvordan selskapets aktiviteter påvirker klima og miljø, herunder om klimagassutslipp fra verdikjeder der det er relevant. Regjeringen oppfordrer også foretak som ikke er underlagt lovkrav om å rapportere klima- og miljørelevant informasjon, om å rapportere på frivillig basis. Regjeringen er positiv til at det utvikles felles standarder for bærekraftsrapportering på europeisk nivå som kan bidra til bedre og mer sammenlignbar informasjon.

Andre regulatoriske forhold (kapittel 6)

Gjennom EØS-avtalen er det etablert et felles indre marked for finansielle tjenester, og en velfungerende tilknytning til dette markedet er viktig for norske foretak og markeder. EUs regelverk på finansmarkedsområdet har økt vesentlig i omfang og kompleksitet det siste tiåret. I arbeidet med å innlemme og gjennomføre EØS-relevant regelverk vil regjeringen fortsette å bruke det nasjonale handlingsrommet slik at reguleringen så langt som mulig kan tilpasses risikobildet og strukturelle forhold i Norge.

Det er vedtatt en rekke lov- og forskriftsendringer på finansmarkedsområdet i 2021, og kapitlet gir oversikt over regelverks- og konsesjonssakene.

Virksomheten til Norges Bank i 2021 (kapittel 7)

Norges Bank skal fremme økonomisk stabilitet og forvalter store verdier på vegne av fellesskapet. Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten. I løpet av 2021 hevet Norges Bank renten to ganger, fra 0 pst. til 0,25 pst. i september og videre til 0,5 pst. i desember. Etter departementets syn har rentehevingene i løpet av 2021 vært i tråd med Norges Banks mandat, og sentralbanken har hatt en tydelig og god kommunikasjon rundt pengepolitikken. Fra 10. september 2021 fikk Norges Bank beslutningsansvar for motsyklisk kapitalbuffer og et formalisert rådgiveransvar for systemrisikobufferen.

Virksomheten til Finanstilsynet i 2021 (kapittel 8)

Finanstilsynet fører tilsyn med at finansforetakene følger lover og forskrifter. Finanstilsynet gjennomfører regelmessige analyser av utviklingen i finansnæringen og av de økonomiske forholdene nasjonalt og internasjonalt. Finanstilsynets virksomhet var i 2021 fortsatt preget av koronakrisen. Finanstilsynet har hatt tett kontakt med Finansdepartementet, Norges Bank og andre myndighetsorganer gjennom 2020 og 2021, og har tatt flere initiativ for håndtering av usikkerheten og tapsrisikoen for finansforetakene. Finanstilsynet fortsatte i 2021 også arbeidet bl.a. med utvikling og bruk av stresstester og modeller, og deltakelse i EUs finanstilsynsmyndigheter og samarbeid med andre nasjonale tilsynsmyndigheter.

Virksomheten til Folketrygdfondet i 2021 (kapittel 9)

Folketrygdfondet forvalter Statens pensjonsfond Norge (SPN) med mål om høyest mulig avkastning over tid innenfor et akseptabelt nivå på risiko, mens forvaltningen av Statens obligasjonsfond (SOF) skal bidra til økt likviditet og kapital til det norske obligasjonsmarkedet. Markedsverdien av SPN var 333 mrd. kroner ved utgangen av 2021. Avkastningen av fondet var i fjor 14,0 pst., som er 1,0 prosentenhet høyere enn avkastningen av referanseindeksen fastsatt av Finansdepartementet. Markedsverdien av SOFs obligasjonsportefølje var 8,0 mrd. kroner ved utgangen av 2021.

Virksomheten til IMF (kapittel 10)

Det internasjonale valutafondet (IMF) skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. Koronapandemien har preget IMFs arbeid de siste to årene. Dette gjenspeiles i utlånsaktiviteten, den økonomiske overvåkningen og i ulike analysenotater og rapporter. Samtidig har IMF jobbet med en rekke andre politikktemaer, blant annet politikkanbefalinger og analyser knyttet til de økonomiske og finansielle implikasjonene av klimaendringer og digitale valutaer.

IMF har gjennomført en rekke tiltak for å hjelpe medlemslandene å håndtere de økonomiske konsekvensene av pandemien. IMF har lagt særlig vekt på raskt å møte behovet for ekstraordinær finansiering, både via kriselån og en generell tildeling av «Special Drawing Rights» (SDR). Behovet for å sikre at også lav- og mellominntektsland får tilgang til vaksiner og medisinsk utstyr har også blitt understreket i arbeidet, og bl.a. har IMF oppfordret medlemsland til å bidra gjennom finansieringsmekanismen «Access to COVID-19 Tools (ACT) Accelerator», der Norge har en medlederrolle sammen med Sør-Afrika.

I juli 2021 diskuterte styret i IMF en strategi for klimaarbeidet. Strategien fokuserer på hvordan IMF i årene fremover kan hjelpe medlemslandene med å løse klimarelaterte politikkutfordringer. IMF opplever allerede økt etterspørsel fra medlemslandene etter bistand innen både overvåking og kapasitetsbygging forbundet med klimautfordringer. Det er derfor lagt opp til ytterligere ressurser til klimarelatert arbeid i budsjettene for 2023–2025.

I juli 2021 vedtok IMF en strategi om digitale penger, som omfatter både private digitale penger og betalingsløsninger og digitale sentralbankpenger. Ny teknologi og nye typer aktører har ledet til at IMF nå ønsker å styrke globalt samarbeid, bidra i den internasjonale debatten og styrke egen kapasitet til å gi medlemslandene råd. I oktober 2021-utgaven av IMFs halvårlige rapport om global finansiell stabilitet, Global Financial Stability Report, drøftet IMF konsekvenser av kryptoaktiva for finansiell stabilitet.