3 Kundene i finansmarkedene

3.1 Innledning

Velfungerende finansmarkeder er avgjørende for økonomiens vekst- og omstillingsevne og for menneskers hverdag. Kapitalmarkedene skal bidra til at lønnsomme prosjekter har tilgang til kapital hvor prisene gjenspeiler risikoen, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, og at husholdninger får tilgang til lån og investeringsmuligheter. En solid finanssektor bygger opp om verdiskapingen og omstillingsevnen i norsk økonomi, og er også avgjørende for verdiskaping, arbeidsplasser og kompetanseutvikling i sektoren selv, se boks 3.1. Hensynet til finansiell stabilitet går hånd i hånd med et godt og stabilt tilbud av tjenester til kundene, enten de er personkunder eller bedrifter. Krav som gjør finanssektoren tryggere og mer stabil, kan både øke foretakenes verdier, gjøre dem mer konkurransedyktige og gi tillit til at finansforetakene vil oppfylle sine forpliktelser også i perioder med uro i finansmarkedene.

Dette kapittelet gir en oversikt over pågående regelverksarbeid, tilgangen på lån og annen finansiering, utviklingen i tilbud og bruk av kontanter og utviklingen i forbrukslåns- og kredittkortmarkedet. Kapittelet omhandler også aktuelle pensjonsspørsmål og eiendomsmegling.

3.2 Forbruker- og investorvern

For at finansmarkedene skal fungere er det viktig at forbrukere og investorer har tillit til markedet. Mangler ved markedet, f.eks. asymmetrisk informasjon, kan føre til mangel på tillit, og gi økt risiko. Regulering og tilsyn skal redusere risikoen knyttet til aktiviteter i finansmarkedene, og sikre at aktørene har mest mulig lik informasjon. Norske myndigheter legger stor vekt på hensynet til kundene i finansmarkedsreguleringen og tilsynet med finansforetakene. Først og fremst er finansiell stabilitet og soliditet i foretakene til kundenes beste. Det trygger kundenes krav i finansmarkedene, som bankinnskudd, forsikringskrav, pensjonssparing eller fondsandeler og andre verdipapirinvesteringer, og skaper tillit til tilbyderne og tjenestene.

Særtrekk ved finansmarkedene gjør det nødvendig å ta særlig hensyn til ikke-profesjonelle kunder. Finansforetakene har ofte vesentlig mer kunnskap enn forbrukerne om tjenestene de tilbyr, og det kan være vanskelig for forbrukerne å oppdage interessemotsetninger mellom tilbyder og kunde. Forbrukere har ofte svakere forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial, enn profesjonelle investorer. Noen beslutninger, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas få ganger i livet og kan få stor innvirkning på privatøkonomien. Forbrukervernet i finansmarkedene bidrar til å jevne ut styrkeforholdet slik at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak. Samtidig har forbrukerne et ansvar for å sette seg inn i risikoen ved finansielle avtaler og investeringer og orientere seg i det tjenestetilbudet som finnes. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kunnskap og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi. Forbrukere som har god kunnskap om egne finansielle behov og hvilke tjenester som tilbys, vil kunne tilpasse seg på en mer effektiv måte og velge bort dyre og uhensiktsmessige tilbud. Opptrer mange nok forbrukere slik, vil konkurransen mellom tilbyderne bidra til at kundene kan nyte godt av bedre produkter til lavere priser.

Finansforetaksloven regulerer forholdet mellom finansforetak og myndighetene, og stiller en rekke krav som skal sikre at bl.a. banker og forsikringsforetak har tilstrekkelig soliditet, og ikke utsetter kundenes midler for risiko i strid med kundenes interesser. Finansforetakene er bl.a. pålagt å innrette sin virksomhet slik at det er liten risiko for konflikter mellom foretaket og dets kunder, og kundebehandlingen skal innrettes på en måte som sikrer at kundene blir behandlet av ansatte med nødvendig kompetanse og fagkyndighet, og gjøres kjent med risikoen og forventet avkastning ved spare- og investeringsprodukter.

Verdipapirhandelloven har omfattende krav bl.a. til investeringsrådgivning, hvilken informasjon verdipapirforetak skal gjøre tilgjengelig for investorer og i hvilken grad verdipapirforetak kan motta vederlag fra andre enn kunden, se boks 3.2 om returprovisjon. For investeringsrådgivere er det krav om at de må gi kundene relevant informasjon slik at de kan forstå innholdet i, og risikoen ved, produktene som tilbys. Rådgiveren må også hente inn nok informasjon om kundens erfaringer, finansielle stilling og investeringsmål, for å kunne anbefale investeringer som passer for kunden. Reglene gjelder også for de som gir investeringsanbefalinger gjennom sosiale medier, se boks 3.3.

Boks 3.2 Returprovisjon

Returprovisjon brukes bl.a. om vederlag som verdipapirforetak mottar fra forvaltningsselskaper når kunder kjøper fondsandeler i forvaltningsselskapet, distribuert av verdipapirforetaket. Gjennom endringer i verdipapirhandelloven som trådte i kraft 1. januar 2018, ble det innført betydelig strengere krav til verdipapirforetakenes adgang til å motta returprovisjoner. Endringene var en gjennomføring av EØS-regelverket MiFID II. En konsekvens av det nye regelverket var at innarbeidede forretningsmodeller måtte endres. Tidligere forretningsmodeller innebar at forvaltningsselskapet betalte verdipapirforetaket en løpende prosentandel av forvaltningshonoraret, beregnet ut fra verdien til andelene kunden hadde kjøpt. Som regel beholdt verdipapirforetaket returprovisjonen selv. Dette bidro til at det var mindre lønnsomt for verdipapirforetaket å anbefale billige fond til kunden, siden de tjente mer på å selge fond med høyere forvaltningshonorar.

I det nye regelverket er hovedregelen at verdipapirforetakene skal ta betalt direkte fra kunden. Verdipapirforetaket kan i dag kun motta vederlag fra andre enn kunden dersom vederlaget er egnet til å forbedre kvaliteten på tjenesten til kunden, ikke svekker foretakets evne til å ivareta kundens interesser, og kvalitetsforbedringen står i forhold til størrelsen på det mottatte vederlaget. Bakgrunnen for reglene er den iboende interessekonflikten som oppstår når foretaket også får vederlag fra en produktleverandør for de tjenestene foretaket yter til kunden.

Omfanget av returprovisjon har vært betydelig ved salg av verdipapirfond, og har typisk utgjort 50 pst. eller mer av den løpende forvaltningsgodtgjørelsen. I 2019 gjennomførte Finanstilsynet en temaundersøkelse om verdipapirforetakenes etterlevelse av de nye kravene til returprovisjon. Den viste at en betydelig andel av verdipapirforetakenes vederlag knyttet til distribusjon av fond kom i form av returprovisjon fra forvaltningsselskapene, og utgjorde omkring 1,1 mrd. kroner i 2019.

Finanstilsynet har fulgt opp verdipapirforetakene på dette området både i 2020 og 2021. De fleste foretakene har gått bort fra å beholde returprovisjoner, og har innført, eller er i ferd med å innføre, forretningsmodeller der kundene belastes direkte for foretakets tjenester. De løpende betalingene fra forvaltningsselskaper til verdipapirforetak er redusert, og en betydelig andel overføres nå videre til kundene, se figur 3.1. Antallet distributører som oppgir at de også fremover vil basere seg på en modell der de beholder returprovisjoner, er redusert til to større aktører, av totalt 48 verdipapirforetak som distribuerer fond. Disse to aktørene distribuerer i hovedsak egne fond. Omfanget av returprovisjoner og eventuelle avtaler om inntektsdeling fra forvaltningsselskaper til forsikringsforetak, tilknyttede agenter til forvaltningsselskaper og andre aktører, inngår ikke i resultatene nevnt her. Fra 1. januar 2022 er det for øvrig også fastsatt strengere regler for returprovisjoner ved forsikringsformidling og -distribusjon.¹

Finanstilsynet har nylig kartlagt prisutviklingen for verdipapirfond i det norske personkundemarkedet.² Prismodellene for verdipapirfond har endret seg som følge av endringer i omfang og håndtering av returprovisjoner. Samtidig har forvaltningsselskapene innført såkalte nettoandelsklasser, som er fond uten returprovisjon. Som erstatning for bortfallet av returprovisjonsinntektene har distributører innført et plattformgebyr som kunden betaler direkte til distributør. Ifølge Finanstilsynet er prisbildet for verdipapirfond blitt mer komplekst og er lite transparent, slik at det kan være krevende for forbrukere å orientere seg og sammenligne priser på fond. Det kan derfor være behov for at aktørene i dette markedet legger større vekt på god og tydelig prisinformasjon fremover. Regjeringen vil følge med på utviklingen videre, også for å kunne vurdere behovet for ytterligere regelverksendringer på dette området.

Kilde: Finanstilsynet.

¹ Se Prop. 233 LS (2020–2021).

² Kilde: Finanstilsynet.

Finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven regulerer avtaler som inngås mellom finansforetak og deres kunder, som avtaler om betalingstjenester, lån og forsikring. Lovene inneholder regler om hvilken informasjon som må gis kunden, varsling av kunden før endringer trer i kraft, kundens rett til å si opp avtaler og avgrensning av foretakets rett til å si opp eller nekte å inngå avtaler. Det er Justis- og beredskapsdepartementet som har ansvaret for finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven. Stortinget vedtok i desember 2020 en ny finansavtalelov som skal bidra til å styrke forbrukervernet. Det tas sikte på at den nye loven skal tre i kraft 1. januar 2023.

Også en rekke andre regelverk har betydning for kundenes stilling i finansmarkedene, som konkurranseloven, markedsføringsloven og kredittopplysningsloven. Videre skal eiendomsmeglingsloven legge til rette for at omsetning av fast eiendom via megler skjer på en ordnet og effektiv måte, se avsnitt 3.7. Inkassoloven og gjeldsordningsloven regulerer henholdsvis utenrettslig inndriving av forfalte pengekrav og skyldneres mulighet til å inngå gjeldsordning. Ansvaret for de forskjellige regelverkene og tilsynsmyndighetene er fordelt mellom ulike departementer, se figur 3.2.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Finanstilsynet skal se til at foretakene under tilsyn ivaretar kundenes interesser og rettigheter. Finanstilsynet følger opp dette bl.a. gjennom å føre tilsyn med at finansforetakene tilbyr og formidler finansielle tjenester på en forsvarlig måte. Finanstilsynet fører også tilsyn med bl.a. eiendomsmegling og inkassoforetak. Tilsynets oppfølging av soliditets- og sikkerhetskrav bidrar til trygghet for at finansforetakene kan oppfylle sine forpliktelser overfor kundene. I Finanstilsynets strategi for 2019–2022 er forbrukervern trukket frem som ett av seks delmål for virksomheten.

3.3 Tilgang på lån og annen finansiering

3.3.1 Generelt

Samlet sett har kredittverdige kunder og lønnsomme prosjekter over hele Norge god tilgang til finansiering. De norske verdipapirmarkedene fungerer godt, norske banker er solide og likvide, og offentlige virkemidler er tilgjengelige for de som av ulike grunner ikke får dekket sitt finansieringsbehov i markedet. Samlet gir den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder husholdninger og næringsliv et diversifisert finansieringstilbud. Mens banker og større bedrifter kan hente kapital fra utenlandske verdipapirmarkeder og banker, kan nye og mindre bedrifter i større grad være avhengig av norske og lokale kapitalkilder. Sterke og solide sparebanker med kompetanse på og tilstedeværelse i sitt lokale næringsliv er derfor viktig for kapitaltilgangen i distriktene, og for mindre og nyere bedrifter. Lokalbanker er viktige også for lånetilbudet til personkunder, selv om personmarkedet er mer ensartet og i større grad et nasjonalt marked. Regjeringen arbeider for at husholdninger og næringsliv over hele landet skal ha god tilgang på finansiering i markedene.

EU-kommisjonen har i forbindelse med sitt arbeid med en kapitalmarkedsunion utarbeidet et sett med indikatorer som er ment å måle utviklingen i europeiske kapitalmarkeder. Formålet er bl.a. å kunne identifisere behov for regelendringer eller andre tiltak for å sikre tilstrekkelig kapitaltilgang for næringslivet. Det norske kapitalmarkedet er nært knyttet til det europeiske, og departementet ser derfor hen til dette arbeidet i sitt arbeid på området. Kapitaltilgangen i Norge synes jevnt over å være god også i en slik kontekst.

3.3.2 Markedet for banklån

Banklån til næringslivet

Banklån er og har over tid vært den klart viktigste kilden til kreditt for norsk næringsliv, selv om også verdipapirmarkedet står for en betydelig del av fremmedkapitalfinansieringen. Av de ikke-finansielle foretakenes innenlandsgjeld er om lag 82 pst. tatt opp i banker og andre finansforetak. Andelen har vært nokså stabil over tid. EU-kommisjonen benytter andel markedsfinansiering hos ikke-finansielle foretak som en av flere indikatorer på hvordan kapitalmarkedene fungerer. Andelen banklån i fremmedkapitalfinansieringen sammenholdt med en egenkapitalandel på om lag 47 pst. i 2020, jf. boks 3.4, tilsier at norske ikke-finansielle foretak har en markedsfinansieringsandel på i underkant av 60 pst. Dette er høyere enn gjennomsnittet på om lag 43 pst. blant de 27 EU-landene i indikatorsettet.

Over tid har økte banklån stått for størsteparten av gjeldsveksten hos de ikke-finansielle foretakene, men de siste par årene har veksten i verdipapirgjelden økt, se figur 3.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Større bedrifter benytter oftere både banklån og verdipapirlån, mens mindre bedrifter og bedrifter i mindre sentrale strøk oftere kan være avhengig av lokale og regionale sparebanker med god kjennskap til sitt geografiske marked.

Finansdepartementet legger vekt på at regelverket skal bidra til at banker og andre finansforetak skal være en trygg og god finansieringskilde for næringslivet over hele landet, som kan yte tjenester og innfri forpliktelser overfor resten av økonomien også i usikre tider. Bankene har over tid bygget opp sin soliditet og motstandskraft mot forstyrrelser og tilbakeslag i norsk økonomi, se avsnitt 2.4, og regjeringen arbeider for likere kapitalkrav for norske og utenlandske banker, så vel som for mindre og større banker. Som også nevnt i avsnitt 2.4.2, utvides den såkalte SMB-rabatten for norske banker i 2022. Dette vil bidra til likere krav for norske og utenlandske bankers utlån i Norge, og gjøre det relativt sett mer attraktivt for norske banker å gi lån til små og mellomstore bedrifter.

For å styrke tilgangen til likviditet til levedyktige bedrifter gjennom covid-19-pandemien ble det opprettet en statlig lånegarantiordning, jf. boks 2.2.

Banklån til personkunder

For personkundene er et velfungerende bankmarked avgjørende for bl.a. å kunne finansiere boligkjøp, bilkjøp og andre utgifter. Lån sikret i boligeiendom utgjør om lag 94 pst. av bankenes utlån til norske husholdninger. Det er jevnt over god tilgang på ulike typer lån til personkunder i Norge. For kredittverdige kunder med god gjeldsbetjeningsevne er det i hele landet et bredt tilbud av sikrede og usikrede lån fra de private bankene, fra lange og godt sikrede boliglån til kortere forbrukslån uten sikkerhet. For de som av ulike grunner ikke får sine lånebehov dekket i markedet, spiller offentlige tilbud en viktig rolle, se avsnitt 3.3.5. Forbrukslån er omtalt i avsnitt 3.4.

Lån til kjøp og bygging av bolig utgjør som nevnt den klart største delen av det private bankmarkedet. Det er generelt god tilgang på slike lån i Norge. I områder med lavere etterspørsel og likviditet i boligmarkedet kan bankene imidlertid ha behov for å stille krav om mer egenkapital for å få tilstrekkelig sikkerhet for sine utlån. Det kan tenkes å begrense lånemulighetene, bl.a. for lån til nye boliger, hvor markedsverdien kan være lavere enn byggekostnadene.

Samfunnsøkonomisk Analyse har på oppdrag fra Husbanken undersøkt i hvilken grad kredittilgangen er lavere, og lånekostnadene til boligkjøp er høyere, i distriktene enn i sentrale strøk.1 De finner i sin rapport at mangel på egenkapital kan gjøre det krevende for enkelte å kjøpe bolig, bl.a. fordi lavere boligprisvekst over tid kan føre til lavere oppbygging av egenkapital hos boligeiere. På den annen side vises det til at lav egenkapital som følge av lav inntekt trolig ikke er et større hinder for boligkjøp i distriktene enn ellers. Tvert imot pekes det på at bl.a. på grunn av de lavere boligprisene er det relativt sett flere boligeiere med lavere inntekter i distriktene enn ellers i landet, i tillegg til at førstegangskjøperne jevnt over er yngre i distriktene. Lånemulighetene i distriktene synes ifølge rapporten ikke å være dårligere enn i sentrale strøk. Det trekkes frem at rentenivået på boliglån er noe høyere i distriktene enn i sentrale strøk, men dette skyldes i hovedsak mindre lån, sjeldnere bankbytte og noe høyere sannsynlighet for mislighold og tap for bankene. Rapporten konkluderer med at «manglende boligbygging i distriktene ikke skyldes manglende tilbud av eller høy prising av boliglån», men at «(m)anglende boligbygging er like fullt et reelt problem i mange distrikter». Regjeringen vil fortsatt følge nøye med på markedsutviklingen på dette området fremover, jf. også omtale av Husbanken i avsnitt 3.3.5.

Digitaliseringen av bankmarkedet legger også til rette for økt konkurranse og tilbud av banktjenester i hele landet, særlig for standardiserte produkter som boliglån. Samtidig kan tilstedeværelse og god kunnskap om lokale markeder og risikoforhold fortsatt være et viktig bidrag til lånemulighetene i distriktene. Digitalisering er nærmere omtalt i avsnitt 4.2.

Utlånforskriften begrenser størrelsen på lån i forhold til kundens inntekt og boligens verdi, se avsnitt 2.4.4. Bankene har likevel betydelig fleksibilitet til å innvilge lån som ikke oppfyller alle kravene i forskriften. Samlet sett utnytter bankene om lag 2/3 av denne kvoten utenfor Oslo, og har dermed rom til å gi flere lån som avviker fra forskriftskravene enn de gjør i dag. Selv om lokale banker kan ønske og ha mulighet til å være aktive i utviklingen av sitt hjemmemarked, må de påse at låntakerne har god gjeldsbetjeningsevne og at det er godt samsvar mellom bankens risiko og den tapsbærende evnen. Det er opp til bankene selv å vurdere hvordan de bruker fleksibilitetskvotene. I områder av landet der bankene i liten grad finansierer nybygging fordi markedsverdien av nybygde boliger er lavere enn byggekostnadene, kan også Husbanken fravike sitt egenkapitalkrav på 15 pst.

De som kjøper bolig for første gang, har oftest lavere inntekt og mindre egenkapital enn andre boligkjøpere. Dette kan påvirke lånemulighetene, selv om mange kan ha utsikter til god lønnsvekst. Siden boliglånene for denne gruppen kan bli store i forhold til inntekt og egenkapital, kan disse i større grad begrenses av kravene i utlånforskriften. Det ser likevel ut til at førstegangskjøpere som gruppe i hovedsak får dekket sine lånebehov i markedet. Antallet førstegangskjøpere har økt jevnt de siste årene, etter et fall i 2016 da boligprisveksten var særlig høy, se figur 3.4. Økningen har tiltatt de senere årene de fleste steder i landet, men i 2021 har antallet gått noe ned i Oslo. Nedgangen i Oslo følges imidlertid av en klar økning i nabokommunene. Gjennomsnittsalderen blant førstegangskjøpere har i tillegg holdt seg nokså stabil i en lengre periode.

Tall fra Finanstilsynets boliglånsundersøkelse i 2021 indikerte at 26 pst. av lånene som var innvilget ved bruk av fleksibilitetskvotene, gikk til førstegangskjøpere, selv om lån til denne gruppen bare utgjorde 11 pst. av samlede utlån. Dette tilsier at bankene prioriterer førstegangskjøpere innenfor fleksibilitetskvotene.

Kilde: Norges Eiendomsmeglerforbund, Ambita og Samfunnsøkonomisk Analyse.

3.3.3 Verdipapirmarkedet

Det har vært høy aktivitet i det norske verdipapirmarkedet i 2021. I 2021 ble det gjennom de regulerte markedene Oslo Børs og Euronext Expand, som er to handelsplasser drevet av Oslo Børs ASA, investert 85 mrd. kroner i ny aksjekapital i foretakene. Den multilaterale handelsfasiliteten Euronext Growth bidro med 53 mrd. kroner.

Som omtalt i boks 3.7 nedenfor, har det vært en kraftig økning i antallet selskaper tatt opp til handel på Euronext Growth Oslo de siste par årene, og aktivitetsnivået har vært høyt sammenlignet bl.a. med en tilsvarende handelsplattform i Paris.

Oslo Børs har sammen med Euronext Securities Oslo (ESO) en viktig rolle i det norske finansielle systemet ved å sikre en god og effektiv kapitaltilgang til norske virksomheter og næringer som betyr mye for norsk økonomi, jf. boks 3.6. Små og mellomstore bedrifter, og ikke-finansielle foretak for øvrig, er ofte avhengige av å kunne hente kapital i det nasjonale kapitalmarkedet. Det er derfor viktig at Oslo Børs er innrettet mot og evner å betjene markedet på en måte som gjør det mulig for disse selskapene å være synlige for investorer og andre markedsaktører.

Figur 3.5 viser hvem som ved utgangen av 2021 eide egenkapital i form av noterte aksjer utstedt av ikke-finansielle foretak registrert hos ESO. Finansforetak som banker, verdipapirfond samt livsforsikringsforetak og pensjonskasser eier til sammen nesten 8,7 pst. av disse aksjene. Investeringsselskaper og aktive eierfond («private equity») kan også spille en betydelig rolle for finansieringen av bl.a. oppstartsbedrifter og omstilling i næringslivet, men eier bare om lag 1 pst. av unoterte aksjer (pålydende verdi) og 0,25 pst. av noterte aksjer (markedsverdi) i ikke-finansielle foretak registrert i ESO.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det norske verdipapirmarkedet har tradisjonelt hatt begrenset direkte deltakelse fra privatpersoner. Bare om lag 4,3 pst. av markedsverdien av aksjene registrert i ESO er direkte eid av husholdningene. Det relativt beskjedne direkte eierskapet kan skyldes at norske husholdninger har mye av sin sparing i boligmarkedet. I løpet av 2020 og 2021 har imidlertid husholdningenes finansinvesteringer vært betydelig høyere enn før pandemien. Det har vært en stor økning i antall privatpersoner som eier enkeltaksjer på Oslo Børs’ handelsplasser de siste to årene. Ved utgangen av 2021 eide over 544 000 privatpersoner aksjer, noe som representerer en økning på 41 pst. sammenlignet med utgangen av 2019. I tillegg til det direkte eierskapet eier husholdningene andeler i verdipapirfond som igjen investerer i de norske verdipapirmarkedene. Norske husholdninger har økt sine investeringer også i aksjefond. Videre har husholdningene en økende indirekte eksponering mot verdipapirmarkedet gjennom innskuddspensjon.

Interessen for nye investeringsmuligheter, som f.eks. kryptovaluta, har også økt. Det er viktig at forbrukere kjenner og forstår risikoen ved å investere i mindre etablerte og volatile aktiva, og er klar over sammenhengen mellom forventet avkastning og risiko. Finanstilsynet har bl.a. merket seg at flere forbrukere har investert i aksjer på handelsplattformen Euronext Growth Oslo, se boks 3.7, og at de dermed har økt sin risikoeksponering.

Boks 3.7 Euronext Growth Oslo

Euronext Growth Oslo er en multilateral handelsfasilitet (MHF) som drives av Oslo Børs. Prosessen med opptak til handel er forenklet på en MHF sammenlignet med opptak på et regulert marked, bl.a. med lempeligere informasjonskrav. Formålet med slike handelsplattformer er at mindre og mer umodne selskaper enklere skal få tilgang til kapital.

Finanstilsynet har gjennomført et tematilsyn med opptaksprosessen på Euronext Growth Oslo. I 2020 var det en kraftig økning i antallet selskaper tatt opp til handel på Euronext Growth. Av de totalt 115 foretakene som var notert på handelsplattformen per januar 2022, ble 66 tatt opp til handel i perioden fra 3. kvartal 2020 t.o.m. 1. kvartal 2021, se figur 3.6. Flere av foretakene som er tatt opp til handel har kort historikk, og ingen eller lave inntekter. Investeringer i slike foretak innebærer generelt høyere risiko enn investeringer i mer etablerte foretak.

Finanstilsynet har sett på opptaksprosesser, transaksjoner og revisjon knyttet til utvalgte selskaper. Alle investorene i de undersøkte transaksjonene er profesjonelle investorer. Finanstilsynets undersøkelser avdekket at opptaksprosessene er svært raske, og periodevis preget av stor arbeidsmengde fordelt på få ansatte. Tilsynet konkluderer med at det må iverksettes tiltak som sikrer robuste prosedyrer og tilstrekkelig kontroll av at opptaksvilkårene er oppfylt. I tillegg peker Finanstilsynet på at Oslo Børs og verdipapirforetakene ikke har identifisert og håndtert eventuelle interessekonflikter, blant annet knyttet til ordningen med Euronext Growth Advisors. Alle foretak som søker om notering på Euronext Growth Oslo må ha en Euronext Growth Advisor som bistår i noteringsprosessen. Det er verdipapirforetak som innehar rollen som Euronext Growth Advisor. Finanstilsynet mener at denne rollen fremstår uklar, ettersom verdipapirforetakene både skal tilrettelegge for foretaket som tas opp til notering, og bekrefte overfor Oslo Børs at foretaket tilfredsstiller vilkårene for opptak til handel. Finanstilsynet har også avdekket at informasjonsdokumentene som er utarbeidet i forbindelse med opptak til handel, ikke fullt ut har vært i samsvar med verdipapirhandelloven. Det er også avdekket at noen av verdipapirforetakenes ansatte har kjøpt aksjer før foretaket publiserte sin første analyse av foretaket som tas opp til handel. Finanstilsynet har ikke avdekket brudd på egenhandelsreglene, men presisert behovet for å forebygge interessekonflikter.

Kilde: Finanstilsynet.

Figur 3.7 viser hvem som ved utgangen av 2021 eide obligasjoner og sertifikater utstedt av de ikke-finansielle foretakene. I dette markedet er finansforetakene samlet en betydelig investorgruppe og eier i overkant av 57 pst. av samlet volum.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I 2021 ble det utstedt obligasjoner for 469 mrd. kroner (utenom statsobligasjoner). Bank og finans utgjorde om lag halvparten, 51 pst., mens foretaksobligasjoner utgjorde 40 pst. Resten sto kommuner/fylkeskommuner for. Totalt utestående volum, inkludert statsobligasjoner og unoterte obligasjoner, utgjorde 2 374 mrd. kroner ved utgangen av året. Av dette var nær halvparten utstedt av bank og finans, omtrent en fjerdedel av statlig sektor eller kommune og i overkant av en fjerdedel av foretak, ifølge Stamdata.

Norske obligasjoner er i hovedsak notert på Oslo Børs eller registrert på den alternative obligasjonsmarkedsplassen Nordic ABM. Utestående volum på disse markedsplassene ved utgangen av 2021 var 2 258 mrd. kroner, representert av 421 individuelle utstedere. Obligasjoner som er notert på Oslo Børs eller registrert på Nordic ABM, eies hovedsakelig av livsforsikringsforetak og private pensjonskasser, banker, utenlandske selskaper og verdipapirfond.

Figur 3.8 viser at nesten halvparten av foretaksobligasjonene i Norge er høyrenteutstedelser. Andelen er betydelig høyere enn hva den er i de store europeiske og nordamerikanske markedene. Noe av dette kan tilskrives næringsstrukturen, ettersom foretak i antatt mer stabile sektorer ofte vil ha høyere rating enn foretak i mer volatile sektorer som oljeservice og shipping. Figur 3.9 viser at disse sektorene utgjør en overvekt av høyrenteutstedelsene i Norge. Den høye andelen høyrenteobligasjoner tilsier at obligasjonsmarkedet ikke bare er forbeholdt de største foretakene eller de mest stabile sektorene.

Kilde: Stamdata og Finanstilsynet.

Kilde: Stamdata og Finanstilsynet.

For at det norske verdipapirmarkedet skal fortsette å være en effektiv finansieringskilde for næringslivet og attraktivt for investorer, må aktørene ha tiltro til at markedet er velregulert og gjennomsiktig, at relevant informasjon er allment tilgjengelig, og at overtredelser av regelverket blir forebygget, avdekket og fulgt opp. Finanstilsynet har en viktig rolle i å sikre tilliten til markedet gjennom tilsyn med verdipapirforetak og handelsplasser.

Den såkalte Kapitalmarkedsunionen er EUs prosjekt for å skape et indre marked for kapital i Europa. Målet er å redusere fragmenteringen av kapitalmarkedene, og dermed bidra til at forbrukere, investorer og bedrifter (og da særlig små og mellomstore bedrifter) får god tilgang på investeringsmuligheter eller finansiering i hele det indre markedet. Europakommisjonen har som ledd i en ny handlingsplan fra 2020 lagt frem flere regelverksforslag, bl.a. forslag til endringer i direktivene om fond/kollektive investeringer (UCITS), forvaltere av alternative investeringsfond (AIFMD) og europeiske langsiktige investeringsfond (ELTIFs), for å gjøre ELTIFer mer attraktive for investorer og forvaltere. I tillegg inkluderer pakken regelverksforslag som legger til rette for etableringen av et felleseuropeisk offentliggjøringspunkt for finansielle og ikke-finansielle bedriftsopplysninger («European Single Access Point, ESAP»). Målet med ESAP er å samle offentlig tilgjengelig informasjon om europeiske selskaper og investeringsprodukter og med det synliggjøre investeringsmuligheter for investorer og forbedre tilgangen på finansiering for selskapene. ESAP skal etter planen kunne tas i bruk fra 2024.

3.3.4 Folkefinansiering

Folkefinansiering («crowdfunding») er en ny kapitalkilde, som for en del bedrifter kan være et alternativ til banklån og finansiering i verdipapirmarkedet. Folkefinansiering kobler de som ønsker finansiering sammen med noen som tilbyr finansiering via en offentlig tilgjengelig, nettbasert plattform. Hver enkelt investor bidrar som regel med relativt små beløp. Det finnes fire hovedtyper folkefinansiering: lån, investering, donasjon og belønningsbasert finansiering. Lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering omtales som finansiell folkefinansiering.

Finansiell folkefinansiering faller innenfor finansmarkedslovgivningen. Lånebasert folkefinansiering innebærer at investorer gir lån til privatpersoner eller bedrifter via nettplattformer, mens i investeringsbasert folkefinansiering kjøper investoren eierandeler i en bedrift (dette omtales også som egenkapitalbasert folkefinansiering). Donasjonsbasert og belønningsbasert folkefinansiering regnes ikke som lovregulert virksomhet.

Det norske markedet for folkefinansiering er fortsatt lite sammenlignet med andre land, men har vokst mye de siste årene. Volumet av finansiell folkefinansiering utgjorde 1,7 mrd. kroner ved utgangen av 2021, som er mer enn en dobling siden 2020, se figur 3.10. Det at det norske markedet for folkefinansiering er relativt lite, må ses i sammenheng med at det norske kapitalmarkedet og banksystemet ellers fungerer godt.

Kilde: Crowdfunding Forskningssenteret ved Universitetet i Agder.

I Europa har folkefinansieringsmarkedet vokst de siste årene, men gikk noe tilbake i 2020 som følge av koronapandemien. Det europeiske markedet utenom Storbritannia utgjorde 9,9 mrd. amerikanske dollar ved utgangen av 2020, se figur 3.11. Storbritannia dominerer det samlede europeiske markedet, og var også det andre største markedet for folkefinansiering i verden i 2020. Det britiske markedet utgjorde i 2020 12,6 mrd. dollar. Folkefinansieringsmarkedet i Storbritannia opplevde i motsetning til resten av Europa en videre vekst fra 2019 til 2020, på tross av pandemien og Brexit. Lånebasert folkefinansiering utgjør den største andelen av både det europeiske og britiske markedet for folkefinansiering, og hadde et volum på 6,15 mrd. dollar i Storbritannia i 2020. Finansieringen går i hovedsak til bedrifter, spesielt små og mellomstore bedrifter, som i 2020 mottok 52 pst. av det totale markedsvolumet for folkefinansiering i Europa.

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance.

Det globale markedet for folkefinansiering har vært i kraftig vekst og utvikling fra omkring 2013, spesielt i USA og Kina. Utviklingen i Kina stoppet derimot opp i 2018, bl.a. på grunn av regulatoriske endringer. Det kinesiske markedet utgjorde i 2017 86 pst. av det globale markedet for folkefinansiering, men dette var redusert til 1 pst. i 2020, se figur 3.12.

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance.

Folkefinansieringsplattformer i Norge er ikke underlagt et eget regelverk, men må følge forskjellige regelverk avhengig av hvilken modell de opererer etter. Egenkapitalbasert folkefinansiering reguleres etter verdipapirhandelloven og loven om alternative investeringsfond (AIF-loven), mens lånebasert folkefinansiering reguleres etter finansforetaksloven og finansavtaleloven. Både låne- og egenkapitalbaserte plattformer er underlagt hvitvaskingsregelverket.

Den som yter lån gjennom en folkefinansieringsplattform, vil normalt anses for å drive finansieringsvirksomhet, som er konsesjonspliktig. I finansforetaksforskriften er det imidlertid fastsatt unntak fra konsesjonsplikten for slik långivning. Unntaket begrenser seg til utlån til næringsvirksomhet, og plattformen må drives av et finansforetak eller et låneformidlingsforetak. I tillegg må långivers samlede utlån gjennom slike plattformer ikke overstige 1 mill. kroner per år.

En forordning om folkefinansiering (folkefinansieringsforordningen) har vært gjeldende i EU siden 10. november 2021. Forordningens formål er å legge til rette for et indre marked for folkefinansiering, der folkefinansiering også kan ytes over landegrensene. Forordningen omfatter lånebasert og egenkapitalbasert folkefinansiering til næringsprosjekter på inntil 5 mill. euro. Forordningen har bl.a. regler om tillatelse, virksomhetskrav (herunder regler for investorbeskyttelse), grensekryssende virksomhet og tilsyn. Forordningen er ansett som EØS-relevant, men foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Verdipapirlovutvalget har i NOU 2021: 10 vurdert norsk gjennomføring av folkefinansieringsforordningen. I utredningen foreslår utvalget regler for å gjennomføre forordningen i norsk rett, men har ikke utredet regler for folkefinansiering rettet mot forbrukere, i påvente av utviklingen i EU. Det foreslås i utredningen at folkefinansieringsforordningen gjennomføres i en egen lov om folkefinansiering av næringsvirksomhet (folkefinansieringsloven). Utredningen har nylig vært på høring. Verdipapirlovutvalget har også fått oppdrag om å utrede regulering av folkefinansiering til forbrukere.

Utredningen om folkefinansiering til næringsprosjekter og den kommende utredningen om folkefinansiering til forbrukere vil danne grunnlaget for regjeringens vurdering av hvordan de ulike delene av markedet for folkefinansiering bør reguleres. Regjeringen vil legge særlig vekt på hensynet til godt forbruker- og investorvern, og på at folkefinansiering ikke skal bidra til at forbrukere tar opp lån de ikke klarer å håndtere.

3.3.5 Offentlige ordninger

De norske markedene for lån og annen finansiering fungerer godt, men målrettede offentlige ordninger kan av ulike grunner være viktige supplementer for husholdninger og næringsliv.

Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) er opprettet for å yte lån og stipend til elever og studenter, med mål om å bidra til lik tilgang til utdanning uavhengig av bakgrunn og økonomi.

Husbanken skal bidra til at vanskeligstilte kan skaffe seg og beholde egen bolig. Husbanken kan bl.a. gi bostøtte til personer med lav inntekt og høye boutgifter, gi kommunene midler til å tildele startlån til personer med langvarige boligfinansieringsproblemer, og gi lån til bygging av flere miljøvennlige og tilgjengelige boliger. Regjeringen arbeider bl.a. med å styrke Husbankens distriktsrettede arbeid og fornye Husbankens prosjekt om boligetablering i distriktene for å stimulere til ulike typer boliger i kommuner med usikkert boligmarked. Regjeringen vil i denne perioden legge frem en stortingsmelding om en helhetlig boligpolitikk. I meldingen vil utfordringer og tiltak for å utjevne sosiale og geografiske forskjeller i boligmarkedet bli nærmere omtalt.

Offentlige ordninger skal også bidra med kapital til forventede lønnsomme deler av norsk næringsliv som ikke lett finner finansiering i markedet. På egenkapitalsiden bidrar offentlig eide aktører som Argentum Fondsinvesteringer AS, Investinor AS, Nysnø Klimainvesteringer AS og ulike såkornfond på forskjellig vis med kapital og eierskap i bedrifter i tidlige faser.

Innovasjon Norge skal bidra til bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling over hele landet, og tilbyr tjenester innen finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. Eksportfinansiering Norge (Eksfin) skal fremme norsk eksport gjennom statlige lån og garantier og gjennom rådgivning. Eksfin består av det som tidligere var hhv. Eksportkreditt og GIEK.

Nærings- og fiskeridepartementet har fått utført en gjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Formålet er å få mest mulig verdiskaping og lønnsomme arbeidsplasser innenfor bærekraftige rammer fra midlene som kanaliseres gjennom virkemiddelapparatet. Regjeringen arbeider med oppfølging av gjennomgangen.

3.4 Forbrukslån

3.4.1 Markedsutvikling

Forbrukslån er usikret gjeld til personkunder, og omfatter også kredittkortgjeld. Tilgang til usikret gjeld bidrar til økonomisk fleksibilitet i husholdningene og gir mulighet til å jevne ut forbruket over tid. Det kan imidlertid også skape problemer for de som tar opp større lån enn de klarer å betjene. Økonomiske problemer, for eksempel som følge av uhåndterbar forbruksgjeld, kan føre til problemer på flere livsområder, både for den enkelte og andre berørte. De som fra før er sårbare økonomisk eller sårbare på en annen måte, kan være særlig utsatt for å bli skadelidende som følge av opptak av forbrukslån.

Veksten i forbrukslån var lenge svært høy, men har de siste årene bremset opp. Både i 2020 og i 2021 var det negativ utlånsvekst hos både norske og utenlandske forbrukslånsbanker i Norge. Basert på Finanstilsynets utvalgsundersøkelse blant banker som tilbyr forbrukslån, var reduksjonen i det norske markedet 11,2 pst. fra utgangen av 2020 til utgangen av 2021, se figur 3.13. Justert for salg av porteføljer av misligholdte lån var reduksjonen 6,3 pst.

Tallene er hentet fra Finanstilsynets utvalgsundersøkelse av banker og finansieringsforetak som tilbyr forbrukslån i Norge.

Kilde: Finanstilsynet.

Mislighold og tap på forbrukslån er betydelig høyere enn for andre typer lån til privatpersoner. Til tross for at bankene har økt salget av misligholdte lån de siste årene, har andelen av bankenes forbrukslån som er misligholdt i minst 90 dager, økt mye, se figur 3.14. Ved utgangen av 2021 var misligholdsandelen for samlede forbrukslån rundt 12 pst. For forbrukslån gitt i Norge, var tallet rundt 11 pst., rundt ett prosentpoeng lavere enn i 2020. For norske banker som spesialiserer seg på forbrukslån, falt misligholdsandelen for utlån i Norge med 3,4 prosentpoeng, til 15,9 pst., fra 2020 til 2021. Tapsnivået er også noe redusert, fra 3 pst. i 2020 til 2,5 pst. i 2021.

Kilde: Finanstilsynet.

Finanstilsynet publiserer hvert halvår en rapport om utviklingen i forbruksgjelden. Ifølge rapporten som kom høsten 2021, var det en reduksjon på 3,5 pst. i tallet på inkassosaker knyttet til forbruksgjeld gjennom første halvår 2021. Dette utgjør nesten 11 pst. av antall saker til inndrivning hos inkassoforetakene.

Misligholdt forbruksgjeld utgjorde ved utgangen av første halvår 2021 nær halvparten av den samlede misligholdte opprinnelige gjelden (hovedstolen) som inkassoforetakene hadde til inndrivning. En fordeling av inkassosakene knyttet til forbuksgjeld etter størrelsen på den opprinnelige gjelden, viser at over halvparten av kravene var på under 25 000 kroner. I overkant av 3 pst. av kravene hadde en opprinnelig gjeld på over 250 000 kroner. Rundt 34 pst. av forbrukslånskravene til inndrivning var tatt opp for mer enn fem år siden. Rundt 40 pst. av kravene knyttet til forbruksgjeld var kjøpt opp fra den opprinnelige kreditoren.

Aldersgruppene 30–39 år og 40–49 år hadde ved utgangen av første halvår 2021 høyest andel inkassosaker knyttet til forbruksgjeld, rundt 27 pst. for hver av aldersgruppene. Dette er omtrent tilsvarende som året før. I kroner holdt aldersgruppene 40–49 og 50–59 størst andel av den misligholdte forbruksgjelden (opprinnelig gjeld og renter). Disse aldersgruppene representerte over halvparten av misligholdt forbruksgjeld.

3.4.2 Gjennomførte tiltak

Selv om det er mange og sammensatte årsaker til gjeldsproblemer, har forbruksgjeld ofte vært en del av årsaksbildet. Det er fra 2017 blitt gjennomført en rekke ulike tiltak som skal bidra til at markedet for forbrukslån fungerer bedre. Som en følge av krav til utlånspraksis for forbrukslån og den nye gjeldsinformasjonsloven, må bankene nå gjøre grundige kredittvurderinger på grunnlag av pålitelig informasjon fra gjeldsinformasjonsforetakene, og de skal ikke yte forbrukslån til kunder som ikke har tilstrekkelig betjeningsevne eller som vil få for høy samlet gjeld. De viktigste tiltakene de siste årene kan videre oppsummeres slik:

• Justis- og beredskapsdepartementet fastsatte i 2017 en forskrift om markedsføring av kreditt, som gir forbud mot å fremheve visse opplysninger i markedsføringen, som hvor raskt en kan få svar på en lånesøknad, hvor enkel søkeprosessen er, og hvor raskt pengene kan være på konto. Forskriften skal forhindre aggressiv og pågående markedsføring som leder forbrukernes oppmerksomhet bort fra mulige negative konsekvenser ved låneopptaket.

• Finansdepartementet fastsatte i 2017 en forskrift om fakturering av kredittkortgjeld, som pålegger bankene å fylle ut samlet utestående kreditt i beløpsfeltet på fakturaen. Formålet med forskriften er å gjøre det tydeligere for kundene hvor mye kredittkortgjeld de har, og sikre at utsatt betaling er et aktivt valg fra kunden selv.

• Den nye gjeldsinformasjonsloven ble vedtatt av Stortinget i 2017, og skal bidra til bedre kredittopplysninger og motvirke gjeldsproblemer i husholdningene. Loven legger til rette for at gjeldsinformasjonsforetak kan formidle gjeldsopplysninger mellom banker og andre som yter kreditt. Finansforetak har plikt til å gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelige for gjeldsinformasjonsforetak, og gjeldsinformasjonsforetakene kan utlevere slike opplysninger bl.a. til finansforetak til bruk i kredittvurderinger av privatpersoner. All usikret forbruksgjeld omfattes av ordningen.

• Finansdepartementet fastsatte i 2019 en forskrift med krav til bankenes utlånspraksis for forbrukslån. Forskriften har til hensikt å dempe risikoen fra økende forbruksgjeld i norske husholdninger for norsk økonomi. Reglene er fra 2021 videreført i en ny, samlet forskrift om utlånspraksis, se avsnitt 2.4.4.

• Den årlige avgiften som bankene må betale for innskuddsgarantien, ble endret fra 2019, og er nå i større grad enn tidligere basert på risikoen ved virksomheten til den enkelte bank. Det innebærer at de typiske forbrukslånsbankene må betale vesentlig mer enn før, slik at sikrede innskudd blir en dyrere finansieringsform for slike banker.

• Finanstilsynet har fastsatt høyere soliditetskrav (pilar 2-krav) for flere av forbrukslånsbankene de siste årene. Finanstilsynet skal gi pålegg om slike pilar 2-krav dersom bankens risiko ikke er godt nok dekket av de generelle kapitalkravene, se også avsnitt 2.4.2.

• Den nye finansavtaleloven ble vedtatt av Stortinget i 2020. Det tas sikte på ikrafttredelse 1. januar 2023. Loven inneholder flere krav som styrker forbrukervernet bl.a. før, under og etter inngåelse av kredittavtale om forbrukslån. Dette inkluderer bl.a. krav til kredittyterens forklaringsplikt, kredittvurderingsplikt og avslagsplikt. Forklaringsplikten skal sikre at forbrukeren får tilstrekkelige forklaringer slik at hen kan vurdere om den foreslåtte kredittavtalen passer for sine ønsker og behov. Kredittvurderingsplikten innebærer at kredittyteren skal foreta en grundig kredittvurdering av kunden basert på tilstrekkelige og relevante opplysninger, og kredittyter skal om nødvendig innhente opplysninger fra f.eks. gjeldsinformasjonsforetak. Avslagsplikten innebærer at kredittyter kun kan inngå kredittavtale med en forbruker dersom det på grunnlag av kredittvurderingen er sannsynlig at kunden vil kunne oppfylle forpliktelsene. Hvis dette ikke er tilfellet, har kredittyter plikt til å avslå lånesøknaden. Dersom kredittyteren likevel gir lån, kan kundens forpliktelser lempes så langt det er rimelig.

• Det ble i 2020 fastsatt endringer i inkassoforskriften som halverte gebyrene for purringer og inkassovarsler. Det samme gjelder inkassosalærer for krav opp til 500 kroner, mens salærer for høyere krav ble redusert med mellom 10 og 30 pst.

• Det er fastsatt endringer i regelverket (forskrift om saksøktes ansvar for sakskostnader ved tvangsfullbyrdelse) for hva en kreditor eller et inkassoforetak kan kreve av skyldneren ved tvangsinndrivelse. Blant annet er satsene for hva en skyldner kan avkreves for sakskostnader i forbindelse med utleggsbegjæring, halvert. De nye reglene trådte i kraft i februar 2021.

3.4.3 Pågående arbeid

Den betydelige reduksjonen i forbrukslån i Norge tilsier at de ulike tiltakene som har blitt gjennomført de siste årene, har hatt god effekt. Misligholds- og tapsutviklingen må dessuten ses i sammenheng med den sterke utlånsveksten som preget dette markedet i mange år. Det høye misligholdet av forbrukslån er like fullt et tegn på at mange låntakere ikke klarer å betjene gjelden de har tatt opp, noe som gir grunn til uro. Tilbudet av usikrede låneprodukter er også stadig i utvikling, og dette krever fortsatt årvåkenhet og videreutvikling av regelverket. Regjeringen følger derfor nøye med på markedet for forbrukslån, bl.a. for å kunne vurdere behovet for ytterligere tiltak, i tillegg til pågående prosesser. Det er bl.a. viktig å bidra til at sårbare personer ikke tar opp kreditt som de ikke kan betjene. Barne- og familiedepartementet har hatt på høring endringer i gjeldsordningsloven, som skal gi privatpersoner med alvorlige gjeldsproblemer mulighet til å få kontroll over økonomien sin. Høringsfristen var 10. januar 2022 og departementet arbeider nå med en lovproposisjon. En hovedhensikt med endringene som vurderes, er å effektivisere saksbehandlingen slik at det skal gå raskere å komme frem til en gjeldsordning for de som oppfyller vilkårene for det. Proposisjonen planlegges framlagt for Stortinget våren 2023.

Registreringen og utleveringen av gjeldsopplysninger etter gjeldsinformasjonsloven omfatter som nevnt all usikret forbruksgjeld. Barne- og familiedepartementet har imidlertid hjemmel til å fastsette i forskrift at også pantesikret gjeld skal omfattes. Barne- og familiedepartementet har gjennomført en evaluering av gjeldsinformasjonsordningen, basert på bl.a. et forskningsarbeid fra Forbruksforskningsinstituttet SIFO, en vurdering av personvernkonsekvenser fra Datatilsynet og innspill fra finansnæringen og andre berørte, se Barne- og familiedepartementets budsjettproposisjon for 2022.

Regjeringen mener at en utvidelse av gjeldsinformasjonsloven med andre former for gjeld vil være i samsvar med gjeldsinformasjonslovens intensjon og bidra til å øke nytten av ordningen. Regjeringen har derfor igangsatt et arbeid med å vurdere en slik utvidelse, i første omgang med gjeld som er pantesikret i boligeiendom og kjøretøy, men også andre former for gjeld vurderes tatt inn i ordningen. Det er en forutsetning at utvidelsen kan gjennomføres på en personvernmessig forsvarlig måte, og arbeidet vil derfor også omfatte en utredning av personvernkonsekvenser av tiltaket.

Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet utredet behovet for ny regulering av tilleggsfordeler som gis ved opptak av kreditt (som rabatter, bonuspoeng, ulike forsikringer mv.). Tilleggsfordeler som er betinget av kredittopptak, kan ta oppmerksomheten bort fra kreditten og kredittvilkårene, og gjøre det vanskeligere å sammenligne ulike kredittprodukter. I tillegg vil slike fordeler i stor grad være finansiert av renter og gebyrer betalt av kunder som av ulike årsaker ikke betaler kreditten tilbake i tide. Som omtalt i fjorårets finansmarkedsmelding, har en kartlegging gjennomført av Finanstilsynet vist at slike tilleggsfordeler er svært utbredt i det norske markedet, særlig i tilknytning til kredittkort. Etter Finanstilsynets forslag må ev. tilleggsfordeler som tilbys, også gis til forbrukere som ønsker å betale med debetløsninger. Etter Finanstilsynets vurdering vil dette hindre de uheldige sidene ved at den rentebærende kreditten finansierer fordelene, og i større grad synliggjøre de reelle kostnadene ved tilleggsfordelene. Finanstilsynet peker også på at en slik regulering vil gi forbrukeren større valgfrihet og legge til rette for mer velinformerte, rasjonelle valg ved kredittopptak. Finanstilsynet har foreslått å innta reguleringen i finansavtaleloven, som Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for. Justis- og beredskapsdepartementet vurderer hvordan forslaget skal følges opp.

Europakommisjonen la 30. juni 2021 frem forslag til nytt forbrukerkredittdirektiv. Etter forslaget kan det bl.a. bli krav om å innføre tak på renter eller totale kostnader for forbrukslån. Begrunnelsen for forslaget om rente- eller kostnadstak er at dette vil styrke forbrukervernet i EU. Rente- og kostnadstak finnes fra før i en del EU-land, og kan ha en viktig funksjon i markeder der tilbud om lån med kort løpetid og høye kostnader er utbredt. Samtidig som slike tak kan begrense urimelig høye renter, kan de potensielt også virke normdannende og slik bidra til høyere rentenivåer, samt fjerne lånetilbud som mange kan ha bruk for på tross av kostnaden. Det synes ikke å være et særlig omfang av små lån med kort løpetid i Norge, men regjeringen vil vurdere behovet for rentetak i Norge når forbrukerkredittdirektivet er vedtatt i EU.

3.5 Tilbud og bruk av kontanter

3.5.1 Bankenes kontanttjenester

De fleste betalingene i Norge i dag skjer med elektroniske løsninger som betalingskort, mobilbetaling og nettbank. Ifølge undersøkelser fra Norges Bank har andelen betalinger på utsalgssteder og mellom privatpersoner som gjøres med kontanter falt over mange år, og utgjorde høsten 2021 ca. 3 pst., se figur 3.15. Til sammenligning ble omtrent hver fjerde betaling gjort med kontanter i 2007. Fallet i kontantbruken fra 2019 til 2020 må ses i sammenheng med pandemien og tilhørende smitteverntiltak. Bruken av kontanter holdt seg stabilt lav gjennom pandemien, og det er for tidlig å si om den vil ta seg noe opp som følge av at smitteverntiltakene fjernes. Andelen kontantbetalinger er lav i Norge også sammenlignet med andre land. Selv om den samlede bruken av kontanter i Norge har falt i mange år, er bruken fortsatt betydelig i enkelte bransjer, f.eks. dagligvarehandelen.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

De siste årene har bankene gradvis nedskalert sitt kontanttilbud. Elektroniske løsninger dekker i dag de fleste behov for mange bankkunder, men kontanter har fortsatt en viktig rolle som betalings- og verdioppbevaringsmiddel, i tillegg til at kontanter har en beredskapsfunksjon. Hos enkelte grupper kan det være særlig behov for å kunne gjøre opp for seg med kontanter, f.eks. blant barn, eldre, og personer som av ulike årsaker ikke har mulighet til, eller ønske om, å bruke elektroniske løsninger. Kontanttilbudet har i flere år delvis blitt opprettholdt av et samarbeid mellom DNB og Posten der kontanttjenester og andre enklere banktjenester ble formidlet i landpostnettet, på postkontorer og i butikker med «Post i butikk»-tilbud. Etter at avtalen utløp i 2020, ble banktilbudet i landpostnettet forlenget med ett år. Samtidig ble det opprettet en felles løsning for å sette inn og ta ut kontanter i dagligvarebutikker, kalt «Kontanttjenester i butikk». Løsningen driftes av Vipps AS, og alle banker har mulighet til å delta i løsningen. Over 90 banker er med på løsningen, og tjenesten er tilgjengelig i NorgesGruppens butikker over hele landet. På Svalbard er det etablert et eget kontanttilbud i regi av en dagligvarebutikk.

Finanstilsynet og Norges Bank kartla i 2020 bankenes samlede tilbud av kontanttjenester, se omtale i Finansmarkedsmeldingen 2021. Kartleggingen viste bl.a. at det var flere banker som mente at de ikke har ansvar for et kontanttilbud, og at en del banker ikke tilbyr kontanttjenester. Bankene pekte bl.a. på at deres kunder ikke har forventninger om et slikt tilbud, og at de har spesialisert seg på andre forretningsområder.

Bankene har etter finansforetaksloven en lovpålagt plikt til å motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter, i tråd med kundenes forventninger og behov. Denne plikten følger med bankenes lovfastsatte enerett til å motta innskudd.

Etter forskriftsregler fastsatt av Finansdepartementet i 2018 må bankene også tilpasse sine kontantløsninger til dokumenterte og tallfestede vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter, og angi vurderingene i en plan som følges opp av Finanstilsynet. Bankene kan ta hensyn til elektronisk beredskap i dimensjoneringen av kontantløsningene, slik at de får mulighet til å redusere et potensielt kostbart kontantkrav ved å bygge opp den elektroniske beredskapen.

Finansdepartementet har hatt på høring et forslag utarbeidet av Finanstilsynet om å klargjøre i forskrift at den enkelte bank må sørge for at kundene har mulighet til å sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Finanstilsynet la i høringsnotatet vekt på at kundenes behov for kontanttjenester må dekkes med lavest mulige kostnader for samfunnet og innenfor de krav som stilles etter hvitvaskingsloven. Finanstilsynets forslag åpner derfor for at bankenes plikter kan oppfylles gjennom avtaler med andre tilbydere av kontanttjenester, herunder andre banker. Finanstilsynet pekte på at dette oppmuntrer bankene til å etablere fellesløsninger, og at tilknytning til løsningen «Kontanttjenester i butikk» vil kunne være en måte å oppfylle kravene etter forslaget på.

Finansdepartementet har vedtatt ny forskrift som klargjør bankenes plikt til å tilby kontanttjenester, i tråd med Finanstilsynets forslag. Forskriften vil tre i kraft 1. oktober 2022.

3.5.2 Rett til å gjøre opp med kontanter

Etter finansavtaleloven har en forbruker alltid rett til å gjøre opp med tvungne betalingsmidler hos en betalingsmottaker, og kontanter er tvungent betalingsmiddel i Norge etter sentralbankloven. Gjeldende finansavtalelov ble vedtatt i 1999, og siden den gang har det skjedd store endringer i betalingsmarkedet og i måten finansavtaler inngås på. I den nye finansavtaleloven som det tas sikte på at skal tre i kraft 1. januar 2023, er retten til å gjøre opp for seg med kontanter videreført, men Justis- og beredskapsdepartementet ga i Prop. 92 LS (2019–2020) uttrykk for at det er behov for å se på om dagens regler er hensiktsmessige. Justis- og beredskapsdepartementet er i gang med å se nærmere på hvordan en kan styrke retten til kontant oppgjør, herunder hvilke presiseringer som bør gjøres i lovverket.

3.5.3 Kontantenes rolle i samfunnet fremover

Som nevnt i Finansmarkedsmeldingen 2021, har Finanstilsynet foreslått å sette ned et offentlig utvalg for å vurdere kontantenes rolle i samfunnet fremover, og hvordan ulike kundegruppers behov for kontanttjenester kan dekkes på en mest mulig effektiv måte. Finanstilsynet har pekt på at en slik utredning kan identifisere hvilke grupper som har særlig behov for kontanttjenester, og hva som kjennetegner disse behovene. Finanstilsynet viste til at dette vil være viktig kunnskap for å utvikle elektroniske betalingsløsninger som kan benyttes av de som i dag er avhengige av kontanter, herunder barn og enkelte grupper med nedsatt funksjonsevne.

Ved behandlingen av Finansmarkedsmeldingen 2021, jf. Innst. 582 S (2020–2021), traff Stortinget et anmodningsvedtak i tråd med Finanstilsynets forslag. Stortingets anmodningsvedtak nr. 1174 (2020–2021) av 9. juni 2021 lyder:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et offentlig utvalg som skal vurdere kontantenes rolle i samfunnet fremover.»

Regjeringen tar sikte på å nedsette et slikt utvalg i løpet av 2022.

3.6 Tjenestepensjon

3.6.1 Generelt

Arbeidsgivere i privat sektor må ha tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Tradisjonelt var tjenestepensjonsordningene utformet som ytelsesordninger. Etter 2000 har de tradisjonelle ytelsesordningene blitt faset ut, og innskuddsordninger er nå den dominerende formen for tjenestepensjonsordning i privat sektor. Figur 3.16 og 3.17 viser utviklingen i hhv. innskudd og premier til, og forvaltningskapital fra, opptjening i private tjenestepensjonsordninger. Ny opptjening skjer nå i hovedsak i innskuddsordninger, mens opptjeningen i de såkalte hybridordningene fortsatt er relativt lav, men økende. Selv om det er lite ny opptjening, ligger det fortsatt betydelig kapital i ytelsesbaserte produkter, og da spesielt i fripoliser.

Kilde: Finans Norge.

Kilde: Finans Norge.

Utviklingen på pensjonsområdet har gitt arbeidstakerne flere valgmuligheter. Som følge av folketrygdreformen kan arbeidstakerne velge når de skal starte uttak av pensjon, om pensjonen skal tas ut helt eller delvis og om den skal tas ut i kombinasjon med videre arbeid. Medlemmer i innskuddsordninger kan også i stor grad velge hvor og hvordan pensjonskapitalen skal forvaltes underveis. Dette innebærer at den enkelte arbeidstaker må ta større ansvar for egen pensjonssparing, og at risiko som tradisjonelt har ligget hos pensjonsleverandører eller arbeidsgivere, nå bæres av den enkelte. Dette stiller høye krav til god informasjon fra myndigheter, pensjonsleverandører og arbeidsgivere, slik at den enkelte kan gjøre gode og rasjonelle valg i pensjons- og kapitalmarkedene. Et virkemiddel for å ivareta de som ikke har ønske om eller mulighet til å ta aktive valg for egen pensjon, er å sørge for gode og rimelige standardløsninger, f.eks. for investeringsprofil.

Regelverket for de private tjenestepensjonsordningene er fortsatt i endring. De overordnede målene for regelverksarbeidet er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon, og velfungerende konkurranse i pensjonsmarkedet.

3.6.2 Innskuddsbaserte pensjonsprodukter

Både innskuddsordninger og hybridordninger er såkalt innskuddsbaserte i opptjeningsfasen. Det vil si at størrelsen på pensjonen bestemmes av størrelsen på årlige innskudd, avkastningen på forvaltningen og kostnadene ved forvaltningen. I hybridordninger tilføres i tillegg en andel av pensjonsmidler som frigjøres dersom andre medlemmer dør før pensjonen er utbetalt («dødelighetsarv»).

For å bidra til enklere og bedre oversikt over pensjonssparingen, samt lavere kostnader og dermed mer pensjon for hver sparte krone, ble egen pensjonskonto innført for privat innskuddspensjon fra 1. januar 2021. Egen pensjonskonto går ut på at arbeidstakere i bedrifter som har innskuddspensjonsordning, får samlet sin pensjonsopptjening fra tidligere arbeidsforhold (pensjonskapitalbevis) med pensjonskapitalen som arbeidstakeren tjener opp hos nåværende arbeidsgiver. Pensjonskapitalen skal i utgangspunktet samles og forvaltes i arbeidsgivers pensjonsordning, men arbeidstaker kan i stedet velge å plassere sin pensjonskonto hos en selvvalgt pensjonsleverandør. Arbeidstakeren kan også reservere seg mot en samling av sine pensjonskapitalbevis. Arbeidet med å innhente reservasjoner, gjennomføre flytting av kapital mv. pågikk gjennom store deler av 2021.

I overkant av 1,5 millioner arbeidstakere i privat sektor hadde til sammen om lag 348 mrd. kroner på en egen pensjonskonto ved utgangen av 2021, ifølge Finans Norge. Av disse har ca. 3,6 pst. valgt en selvvalgt leverandør for sin pensjonskonto. Om lag 15,6 mrd. kroner forvaltes på kontoer hos selvvalgt leverandør.

Innføringen av egen pensjonskonto har ført til at vesentlig færre pensjonskapitalbevis forvaltes separat. Over 950 000 pensjonskapitalbevis er blitt flyttet til egen pensjonskonto. Det er imidlertid fortsatt nesten 1,3 mill. pensjonskapitalbevis som ikke er på egen pensjonskonto. Av disse tilhører rundt 220 000 personer som også har en egen pensjonskonto, men som av ulike grunner ikke er blitt flyttet inn på kontoen, f.eks. fordi innehaver har reservert seg mot samling, de er tilknyttet vesentlige garantier eller de er under utbetaling.

Egen pensjonskonto gjelder foreløpig bare innskuddspensjonsordninger. Departementet vil utrede innføring av egen pensjonskonto også for hybridordninger.

Medlemmer i innskuddsordninger bærer all avkastningsrisiko selv, men har også rett til å få tilført all avkastning på forvaltningen til sin pensjonskapital. Realisert avkastning kan variere mellom ordninger og medlemmer, siden de fleste har investeringsvalg for sine midler. Figur 3.18 viser utviklingen i avkastningen på livsforsikringsforetakenes investeringsvalgsporteføljer samlet sett.

Avkastningstallene dekker ikke samtlige foretak for hele perioden.

Kilde: Finanstilsynet.

Innehavere av pensjonskapitalbevis må selv dekke kostnader til administrasjon og forvaltning av disse. Medlemmer i innskuddspensjonsordninger får kostnadene dekket av arbeidsgiver, men må selv betale for administrasjon av ordningen dersom de flytter sin pensjonskonto til en selvvalgt leverandør. Finansportalen har en tjeneste for sammenligning av kostnader både for pensjonskapitalbevis og for egen pensjonskonto, som kan sette arbeidstakerne bedre i stand til å ta gode valg for forvaltning av sin pensjonskapital.

Samtidig med innføringen av egen pensjonskonto ble den såkalte tolvmånedersregelen opphevet. Det innebærer at arbeidstakere som slutter i bedrifter som har innskuddspensjonsordninger, nå har rett til å få med seg sin opptjente pensjonskapital uavhengig av lengden på arbeidsforholdet. Opphevingen er bl.a. begrunnet i at pensjonskapital fra kortvarige arbeidsforhold i mange tilfeller vil kunne samles på egen pensjonskonto, fremfor å forvaltes i små, enkeltstående pensjonskapitalbevis.

Regjeringen besluttet å sette i kraft regelendringer om pensjon fra første krone fra 1. januar 2022, med virkning senest fra 1. juli 2022. Det innebærer at minstekravet til sparing i obligatoriske tjenestepensjonsordninger (OTP) blir 2 pst. av lønn inntil 12 G, uavhengig av type ordning. Det vil si at det ikke lenger er valgfritt for arbeidsgivere om de vil gi opptjening for lønn under 1 G i innskuddsordninger. Samtidig blir det innført krav om at alle ansatte, uavhengig av alder og stillingsbrøk, skal meldes inn i obligatoriske tjenestepensjonsordninger når inntekten overstiger rapporteringspliktig lønn til skattemyndighetene. Frem til nå har det vært valgfritt for arbeidsgivere om ansatte som er under 20 år eller som arbeider i under 20 prosent stilling skal være medlem i ordningene.

3.6.3 Garanterte pensjonsprodukter

I garanterte pensjonsprodukter betaler arbeidsgiveren inn premier for å finansiere en gitt årlig pensjonsytelse, som pensjonsleverandørene garanterer for. Slike ordninger omfatter bl.a. kollektive ytelsesordninger og fripoliser fra slike ordninger og kommunale tjenestepensjonsordninger. Det er lite ny opptjening i, og dermed få premiebetalinger til, de private ytelsesordningene. Derimot er kapitalbeholdningen bak fripoliser økende, slik at det er viktig at regelverket for forvaltningen av denne kapitalen er hensiktsmessig utformet.

For at pensjonsleverandørene skal kunne betale ut den ytelsen som er garantert, må avkastningen på forvaltningen av pensjonsmidlene minst tilsvare en gitt avkastningsgaranti. Avkastning ut over avkastningsgarantien tildeles kundene i form av overskudd eller settes av til avkastningsbuffer. Figur 3.19 viser utviklingen i bokført og verdijustert avkastning sammen med gjennomsnittlig avkastningsgaranti.

Kilde: Finanstilsynet.

Ved direkte kundetildeling av overskudd kan midlene brukes til å øke ytelsene eller finansiere fremtidige premier. Avkastningsbuffere kan brukes når kapitalavkastningen er lavere enn garantien i fremtiden. For de private ordningene er det to typer avkastningsbuffere: tilleggsavsetninger, som er spesifikke for den enkelte kontrakt, og kursreguleringsfond, som er felles for alle kontrakter. Tilleggsavsetningene kan ikke benyttes til å dekke ev. realisert (bokført) negativ avkastning, så dette må dekkes av leverandørenes egenkapital. Kursreguleringsfondet kan brukes fritt. For kommunale ordninger ble det i stedet innført ett sammenslått bufferfond for hver kontrakt, som kan brukes fritt og som består av kontraktens tilleggsavsetninger og en forholdsmessig andel av det opphørende kursreguleringsfondet. Målet med endringen er særlig å bidra til et mer velfungerende flyttemarked ved at nivået på kontraktenes buffere ikke påvirkes av beslutninger om flytting.

Ved siste årsskifte ble det også innført andre endringer i regelverket for garanterte pensjonsprodukter. For det første ble det åpnet for at pensjonsleverandører kan kompensere fripoliseinnehavere for å si fra seg sin garanterte ytelse i bytte mot investeringsvalg for pensjonsmidlene. Tidligere har det bare vært adgang til slik frivillig konvertering uten kompensasjon. For det andre ble det åpnet for raskere utbetaling av små pensjonsytelser, dersom kundene ønsker det.

I februar 2022 fastsatte departementet også forskriftsregler som gir leverandørene mer fleksibilitet i fordelingen av avkastningsoverskudd mellom overskudd og avsetning til avkastningsbuffer. Målet med endringen er å gi mulighet til i større grad å tilpasse avsetningene til den enkelte kontrakts behov, slik at kontrakter med behov for økt buffer kan få dette samtidig som andre kontrakter kan få tildelt overskudd med endelig virkning.

3.7 Eiendomsmegling

Trygg og effektiv bolighandel er viktig for forbrukerne. For de aller fleste er boligen den største økonomiske transaksjonen og investeringen de gjør gjennom livet. Hvert år blir omtrent én av 20 boliger omsatt i markedet, og i 2021 var gjennomsnittlig kjøpesum for en bolig rundt 4 mill. kroner. En stor del av kjøpene er delvis finansiert med lån med pant i bolig, som utgjør nær 90 pst. av husholdningenes gjeld. Boligomsetningen har derfor stor betydning både for den enkelte husholdning og for økonomien som helhet.

Antallet foretak med tillatelse til å drive eiendomsmegling har holdt seg relativt stabilt de siste årene, og det var ved utgangen av 2021 registrert 537 foretak. I tillegg var 853 advokater registrert med eiendomsmegling i egen praksis. Siden eiendomsmeglingstjenester er en betydelig kostnad ved bolighandelen, er det viktig med virksom priskonkurranse. Gjennomsnittlig pris på eiendomsmeglingstjenester ved salg av boliger og fritidseiendommer har ligget tilnærmet stabilt på omkring 60 000 kroner de siste årene. Ettersom boligprisene har steget, har meglervederlag som prosentandel av kjøpesummen blitt redusert de siste par årene, se figur 3.20. I 2021 utgjorde meglervederlaget omtrent 1,5 pst. av kjøpesummen. Kostnaden ved kjøp og salg av bolig består av mer enn bare meglervederlaget. For eksempel har det som følge av endringer i avhendingsloven kommet nye, mer omfattende krav til tilstandsrapport, som kan gi økte kostnader, bl.a. knyttet til økt vederlag til takstmann. Salgsprosessen er også ofte tidkrevende, og mange velger å gjennomføre oppgraderinger eller kjøpe tilleggstjenester gjennom megleren i forbindelse med salget.

Kilde: Finanstilsynet.

Finanstilsynet fører tilsyn med eiendomsmeglingsvirksomhet, og eiendomsmeglerforetak må søke om konsesjon. Eiendomsmeglere må ha personlig tillatelse for å påta seg eiendomsmegleroppdrag. Eiendomsmeglingsloven fra 2007 skal legge til rette for at eiendomshandel ved bruk av eiendomsmegler skjer på en sikker, ordnet og effektiv måte. Loven har krav om bl.a. at megleren skal yte profesjonell og upartisk assistanse og innhente, kontrollere og formidle alle relevante opplysninger om boligen. Finansdepartementet har hatt Eiendomsmeglingsutvalgets utredning med forslag til ny eiendomsmeglingslov på høring til oktober 2021, se boks 3.10. Finansdepartementet har mottatt en rekke høringsuttalelser som vil bli vurdert sammen med utredningen.

De siste årene har det vært en økning i antall klagesaker innen eiendomsmegling, selv om det var en liten nedgang i 2021 sammenlignet med 2020. Frekvensen på klager opp mot antallet omsetninger har også gått ned i 2021, se figur 3.21. Endringer i avhendingslova som trådte i kraft i januar 2022, skal bl.a. bidra til en tryggere bolighandel med et bedre informasjonsgrunnlag, jf. Prop. 44 L (2018–2019) fra Justis- og beredskapsdepartementet. En av endringene er at selgeren ikke lenger skal kunne selge boligen «som den er», noe som kan bidra til å unngå tvister etter at salget er gjennomført.

Kilde: Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester, Finanstilsynet og Finansdepartementet.