10 Virksomheten til Det internasjonale valutafondet (IMF)

10.1 Innledning

Det internasjonale valutafondet (IMF) ble opprettet i 1945 og har i dag 190 medlemsland. Norge har vært medlem siden starten. IMF skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt samt støtte opp under internasjonal handel. Institusjonens tre hovedoppgaver er å overvåke økonomien i medlemslandene for å forebygge økonomiske ubalanser og kriser, gi faglig assistanse til medlemslandene på økonomiområdet og å gi lån til medlemsland som har problemer med betalingsbalansen.

IMF samarbeider med andre internasjonale organisasjoner som Bank for International Settlements (BIS), Financial Stability Board (FSB), Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og Verdens handelsorganisasjon (WTO). IMF bidrar også til arbeidet i G20 med å stabilisere og styrke verdensøkonomien.

Det øverste organet i IMF er guvernørrådet, der alle medlemslandene er representert. Norges guvernør til IMF er sentralbanksjefen, med departementsråden i Finansdepartementet som varamedlem.

Det daglige arbeidet i IMF ledes av et styre med 24 medlemmer. Norge deler en styreplass med de øvrige nordiske og de tre baltiske landene. Landene i valgkretsen samarbeider tett om hvilke synspunkter som skal fremmes i styret, og posisjoner og verv går på rundgang. I slutten av januar 2020 overtok Finland styrestolen fra Sverige. Norge satt sist i styret i perioden fra januar 2013 til januar 2016. I inneværende halvår representerer Danmark valgkretsen i IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (International Monetary and Financial Committee – IMFC). I januar 2022 overtok Spanias finansminister Nadia Calviño som leder for IMFC, etter at Sveriges daværende finansminister, Magdalena Andersson, hadde ledet komiteen gjennom 2021.

Norge bidrar til finansieringen av IMF både gjennom pliktige bidrag og frivillige ordninger. Regjeringen er positiv til nye norske bidrag og lån til IMFs spesielle ordning for lavinntektsland, som det særlig ble trukket på under koronapandemien.

Dette kapittelet redegjør for virksomheten til IMF med vekt på de siste 12–18 månedene, og de norske bidragene til IMF.

10.2 Prioriterte politikkområder

Koronapandemien har preget IMFs arbeid de siste to årene. Dette gjenspeiles i utlånsaktiviteten, den økonomiske overvåkningen og i ulike analysenotater og rapporter. Samtidig har IMF arbeidet med en rekke andre politikktemaer, blant annet politikkanbefalinger og analyser knyttet til de økonomiske og finansielle implikasjonene av klimaendringer og digitale valutaer.

10.2.1 Koronapandemien

IMF handlet raskt da koronapandemien traff verdensøkonomien i 2020. Gjennom pandemien har IMF gjennomført en rekke tiltak for å hjelpe medlemslandene å håndtere de økonomiske konsekvensene. IMF har lagt særlig vekt på raskt å møte behovet for ekstraordinær finansiering, både via kriselån og en generell tildeling av «Special Drawing Rights» (SDR), se boks 10.1. Det ble også gitt gjeldslette til de fattigste landene.

Både i faste rapporteringer og ad-hoc analyser har IMF lagt vekt på den sterke sammenhengen mellom helsepolitikk og økonomisk utvikling under en pandemi. Behovet for å sikre at også lav- og mellominntektsland får tilgang til vaksiner og medisinsk utstyr, har blitt understreket, blant annet har IMF oppfordret medlemsland til å bidra gjennom finansieringsmekanismen Access to COVID-19 Tools (ACT) Accelerator, der Norge har en med-lederrolle sammen med Sør-Afrika.

Til IMFs vårmøte i april 2021 var de fleste land på vei ut av vinterens smittebølge. I IMFs politikkagenda ble det lagt vekt på at det var tegn til en todelt økonomisk bedring, der de avanserte økonomiene hentet seg inn raskt og dro ifra resten av verden. For å minske denne forskjellen etterlyste IMF økt produksjon og mer rettferdig fordeling av vaksiner. IMF anbefalte å rette finanspolitikken mot de husholdningene og bedriftene som ble hardest rammet av pandemien. De mer langsiktige målene om økt digitalisering, raskere overgang til en grønnere økonomi og jevnere fordeling av økonomisk vekst ble fastholdt.

Under årsmøtet i oktober 2021 fortsatte pandemien å være hovedtema. IMF vektla at den viktigste prioriteringen var å få pandemien under kontroll globalt, også for den økonomiske politikken. Tegnene på en todelt gjeninnhenting var nå tydelige, og IMF etterspurte økt internasjonalt samarbeid for å styrke pandemitiltakene og vaksinedekningen i fattigere land. I anbefalingene for finanspolitikken la institusjonen nå større vekt på å ta hensyn til handlingsrommet i de forskjellige landene og understrekte at støtteordninger i økende grad bør være målrettet de mest sårbare gruppene for å sikre en inkluderende økonomisk vekst. IMF oppfordret også medlemslandene til å akselerere digitalisering og overgangen til en lavutslippsøkonomi gjennom offentlige investeringer.

Siden starten av pandemien har IMF gitt betydelige kriselån til medlemsland. De fleste av disse lånene er gitt som en engangsutbetaling uten krav til et økonomisk reformprogram.1 Det skyldes at koronakrisen var en akutt krise som i liten grad kan knyttes til landenes politikk. Fremover ønsker IMF at medlemsland med behov for finansiell støtte gradvis går over til ordinære låneprogrammer hvor krav til den økonomiske politikken inngår, og der det legges til rette for bærekraftig økonomisk vekst. Den nordisk-baltiske valgkrets har lagt stor vekt på at bruken av lånemidlene må følges opp, og at land som har mottatt slike lån bør gå over til vanlige IMF-program med økonomiske reformkrav om det er behov for mer finansiering.

Våren og sommeren 2021 arbeidet IMF med forslag om en ny, generell tildeling av SDR til en verdi av 650 mrd. amerikanske dollar, noe som utgjorde 456 mrd. SDR på tildelingstidspunktet. Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen var tidlig positiv til dette. Tildelingen ble godkjent og trådte i kraft august 2021.

Fjorårets tildeling av SDR er den største noen gang. Et viktig hensyn var å bidra til at også sårbare land har tilgang på valuta til import av medisiner, tester, vaksiner og andre midler i kampen mot covid-19.

I tråd med IMFs statutter ble tildelingen fordelt mellom medlemslandene i samme forhold som deres kvoter i IMF. Fremvoksende økonomier og utviklingsland ble tildelt SDR tilsvarende 275 mrd. amerikanske dollar, av dette gikk 21 mrd. til lavinntektsland. For noen land tilsvarte tildelingen så mye som 6 prosent av BNP. Norge fikk tildelt om lag 3,6 mrd. SDR (som tilsvarte om lag 5,1 mrd. dollar). Disse er lagt til på gjelds- og fordringssiden av Norges Banks balanse.

IMF oppfordrer de bedrestilte medlemslandene til å kanalisere SDR videre til fattigere medlemsland. Det kan skje gjennom lån eller gaver. IMF har arbeidet med å legge til rette for hvordan dette kan gjøres langs tre spor:

• gjennom å styrke finanseringen av IMFs eksisterende låneordninger med subsidiert rente for de fattigste medlemslandene, se ytterligere omtale i avsnitt 10.3 og 10.4

• gjennom å etablere et nytt fond (Resilience and Sustainability Trust – RST). Fondet skal ha som formål å hjelpe lavinntektsland og sårbare mellominntektsland med å håndtere mer langsiktige utfordringer som klimaendringer eller pandemiberedskap, og dermed redusere faren for fremtidige betalingsbalanseproblemer. For å få midler fra fondet må landene samtidig ha et ordinært IMF-program som sikrer at landet fører en bærekraftig økonomisk politikk. IMF sikter mot å ha fondets struktur klart til vårmøtet i april 2022 og operasjonelt i løpet av året. Det legges opp til at arbeidet skal foregå i nært samarbeid med Verdensbanken. I de tidlige drøftingene har flere medlemsland, deriblant den nordisk-baltiske valgkretsen, lagt vekt på at et slikt fond kan hjelpe land med overgangen til en lavkarbonøkonomi og med beredskap for fremtidige pandemier.

• Den tredje kanalen som har blitt diskutert, er at land kan låne SDR til institusjoner/organisasjoner som kan eie SDR, som f.eks. Verdensbanken, enkelte regionale monetære institusjoner og multilaterale utviklingsbanker som Afrikabanken.

IMF har gjennomført flere endringer i ordningene for lavinntektsland for å imøtekomme den høye etterspørselen etter lån. I juli 2021 ble den vanlige grensen for samlet lånetilgang i ordningen Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) økt fra 300 til 435 prosent av kvoten. Samtidig ble det øvre taket for tilgang til lån fjernet for de landene som kvalifiserer for høyere lånetilgang enn den vanlige grensen. Perioden med nullrente på lån fra PRGT ble forlenget minst frem til utgangen av juli 2023, mens rammeverket som gir bedrestilte lavinntektsland mulighet til å kombinere subsidierte lån fra PRGT med IMF-lån til markedsmessige vilkår ble forenklet, og det ble iverksatt tiltak for å gjøre landenes statlige opplåning bedre.

Den nordisk-baltiske valgkretsen har gjennom hele pandemien støttet IMFs respons på krisen og innsatsen for å støtte medlemslandene. I styret har valgkretsen påpekt betydningen av god oppfølging av kriselånene og åpenhet rundt bruken av midlene.

10.2.2 Strategi for å hjelpe medlemslandene å løse klimarelaterte politikkutfordringer

I juli 2021 diskuterte styret i IMF en strategi for klimaarbeidet. Strategien fokuserer på hvordan IMF i årene fremover kan hjelpe medlemslandene med å løse klimarelaterte politikkutfordringer.

Strategien bygger på at klimaendringer er en av de mest kritiske utfordringene for den makroøkonomiske utviklingen og den økonomiske politikken de kommende årene. Mange av politikkutfordringene som forårsakes av klimaendringene faller inn under IMFs ekspertise og mandat. Det kreves store investeringer for å tilpasse en økonomi slik at den er robust mot klimaendringer. Dette har betydning for finanspolitikken og gjeldsutviklingen. Forebygging av klimaendringer kan kreve endringer i skatte- og avgiftssystemer, nye reguleringer og strukturelle reformer. IMF argumenterer for at forebygging av klimaendringene er et globalt, kollektivt gode. Det er derfor behov for en global strategi med høy grad av internasjonalt samarbeid og koordinering. Hovedelementene i strategien er:

• Klimarelaterte politikkutfordringer skal dekkes bredere i IMFs jevnlige konsultasjoner (artikkel IV konsultasjoner) med medlemsland, blant annet med vurderinger hvert tredje år for de land som er mest utsatt for fysisk klimarisiko og for landene med høyeste utslipp, og hvert femte til sjette år for alle medlemsland.

• Eksponering mot, og håndtering av, klimarisiko skal bli en viktig del av analysene av IMFs gjennomgang av medlemslandenes finansielle systemer i Financial Sector Assessment Program (FSAP). Analyser av klimarisiko i FSAP-gjennomgangen for Norge i 2019 er et eksempel på dette.

• IMF skal også tilby bistand til klimarelatert kapasitetsbygging i medlemsland og fortsette å analysere klimarelaterte utfordringer i rapporter og politikknotater. Det fremheves som spesielt viktig at disse publikasjonene omtaler temaer som krever politikksamordning mellom land. Et eksempel er IMFs notat med forslag til et internasjonalt karbonprisgulv, som ble publisert i juni 2021.

Videre legges det opp til å tilby langsiktige lån for å støtte gjennomføringen av kritiske klimarelaterte tiltak i det foreslåtte nye fondet, Resilience and Sustainability Trust (RST). Til en viss grad gir IMF i dag lån til kritiske klimatiltak gjennom de to katastrofelånsordningene Rapid Financing Instrument (RFI) og Rapid Credit Facility (RCF). Klimarelaterte tiltak, herunder energisubsidiereformer og karbonprising, inngår også i noen ordinære låneprogram.

IMF opplever allerede økt etterspørsel fra medlemslandene etter bistand innen både overvåking og kapasitetsbygging forbundet med klimautfordringer. Det er derfor satt av ytterligere ressurser til klimarelatert arbeid i budsjettene for 2023–2025.

10.2.3 IMFs innspill til G20 om mål om netto nullutslipp

I et bakgrunnsnotat til G20 i juli 2021 gjorde IMF rede for hvordan G20-landenes politikk bør utformes for å nå netto nullutslipp av klimagasser innen 2050, samtidig som det legges til rette for økonomisk vekst. IMFs innspill har tre pilarer:

• IMF viser til at karbonprising, som en avgift på CO₂-utslipp eller et kvotesystem, er et viktig virkemiddel. Økte priser på fossil energi vil gi insentiver både til bruk av renere energi og mer effektiv energibruk. Ifølge IMFs analyse kreves en gjennomsnittlig karbonpris i verden på minst 75 USD per tonn CO₂ innen 2030 for at utslippsmålene skal kunne nås, mens den var rundt 3 USD per tonn da innspillet ble gitt.

• Videre har IMF beregnet at offentlige og private investeringer i grønn teknologi samlet må øke tilsvarende 6–10 prosent av globalt BNP det neste tiåret for å motvirke klimaendringene. Det er forventet at offentlige investeringer vil utgjøre 2–3 prosent av globalt BNP. Resten må komme i privat sektor. Ekspansiv finanspolitikk i kjølvannet av pandemien gir ifølge IMF en unik mulighet til å investere i klimavennlig teknologi.

• En ordnet overgang til et lavutslippssamfunn har både en nasjonal og internasjonal dimensjon. På det nasjonale plan bør myndighetene innføre tiltak for å støtte sårbare husholdninger som får økte energiutgifter. Internasjonalt blir det viktig med finansiell støtte til utviklingsland som vil få store overgangskostnader. Klimafinansiering til utviklingsland vil kunne gi en jevnere byrdefordeling og bidra til lavere globale utslipp. IMF peker på at det er billigere å kutte utslipp i fremvoksende økonomier.

10.2.4 Digitale penger og teknologisk utvikling på betalingsområdet

I juli 2021 vedtok IMF en strategi om digitale penger, som omfatter både private digitale penger og betalingsløsninger og digitale sentralbankpenger. Det er ikke nytt at penger og betalingsløsninger er digitale, eller at både private og offentlige aktører opptrer sammen i betalingssystemet. Ny teknologi og nye typer aktører har ledet til at IMF nå ønsker å styrke globalt samarbeid, bidra i den internasjonale debatten og styrke egen kapasitet til å gi medlemslandene råd. Strategien viser til tre områder der utviklingen i bruken av digitale penger er sentralt for IMF sitt ansvarsfelt:

• Utbredelse av digitale penger kan lede til endringer i kapitalstrømmer mellom land. Lavere transaksjonskostnader kan gi større kapitalbevegelser, mens utvikling av ulike betalingssystemer i ulike deler av verden kan påvirke internasjonale handelsstrømmer og hva slags reservevalutaer sentralbanker ønsker å holde.

• Økonomisk politikk i hvert enkelt land kan påvirkes ved at nye aktører og nye typer betalingsmidler endrer bankenes lønnsomhet og rolle i økonomien. Pengepolitikken vil bli mindre effektiv hvis mange bruker annet enn lokal valuta når de tar opp gjeld eller setter priser og foretar betalinger.

• Teknisk svikt kan føre til brå og kraftige verdifall på nye typer penger. Dette kan skape systemrisiko i tillegg til at brukerne taper verdiene sine. Ny teknologi og nye betalingsløsninger kan også ha betydning for hvordan privat informasjon spres og hvordan forbrukerne beskyttes. Det er også viktig å unngå at nye digitale penger blir en trygg havn for kriminalitet.

I mange land utredes det om innføring av digitale sentralbankpenger kan være nyttig. IMF har en særlig rolle i å trygge velordnede forhold i det internasjonale pengesystemet og peker på at dette kan innføres på måter som bidrar til å gjøre internasjonale betalinger mer effektive. Samtidig vil enkeltland ønske å fremme effektivitet i betalingssystemet hjemme. Det bør skje uten at banksystemet mister innskuddsbase eller finansiell stabilitet trues. IMF viser videre til at i noen land kan lansering av digitale sentralbankpenger bidra til å inkludere grupper som ellers står utenfor det finansielle systemet.

IMF vil følge opp politikkutfordringene som utviklingen fører med seg nasjonalt og internasjonalt i sitt ordinære analyse- og rådgivningsarbeid. I løpet av de nærmeste årene tas det sikte på en bilateral gjennomgang med alle systemviktige land, inkludert Norge.

10.2.5 IMF og kryptovaluta

I oktober-utgaven av IMFs halvårlige rapport om global finansiell stabilitet, Global Financial Stability Report, drøftet IMF konsekvenser av kryptoaktiva for finansiell stabilitet. Kryptoaktiva vurderes ikke som en risiko for global finansiell stabilitet nå, men kan bli det. Det vises blant annet til økt sammenveving mellom kryptoaktiva og tradisjonelle aktiva og at betalingssystemer for kryptoaktiva med stabiliseringsmekanismer (stablecoin) kan bli systemviktige. Blant annet kan tap av tillit til verdien til en stablecoin føre til at mange brukere vil selge sine posisjoner samtidig. En følge av dette kan bli at utstederen må selge aktivaene som sikrer verdien raskt. Det kan gi et verdifall på aktivaene som kan få systemvirkninger. I tillegg vises det til at enkelte land kan bli utsatt for betydelig valutasubstitusjon mot kryptovaluter og stablecoins nominert i utenlandsk valuta, og dermed påvirke deres mulighet til å gjennomføre pengepolitikk. IMF har løftet frem ulike sider ved kryptovalutaer i flere publikasjoner. I et innlegg på IMFs offisielle blogg fra juli 2021 belyses risikoene ved å innføre kryptovaluta som tvungent betalingsmiddel. Bakgrunnen var El Salvadors beslutning om å gjøre det.

10.2.6 Inflasjon og pengepolitikk

Etter flere år med lav inflasjon tiltok konsumprisveksten markert gjennom 2021 i de fleste medlemsland. I et eget kapittel i World Economic Outlook fra oktober 2021 drøfter IMF faktorer bak oppgangen, usikkerheten rundt inflasjonsutsiktene og implikasjoner for pengepolitikken. IMF pekte på uventet sterk oppgang i etterspørselen etter varer under pandemien, flaskehalser på tilbudssiden og økende råvarepriser som de viktigste faktorene bak den høye prisveksten. Samtidig understreket IMF at de langsiktige inflasjonsforventingene var godt forankret til tross for prisveksten og den svært ekspansive penge- og finanspolitikken. IMF la til grunn at oppgangen i prisveksten ville være midlertidig og avta etter hvert som forstyrrelsene på tilbudssiden ebbet ut og den økonomiske situasjonen blir normalisert etter pandemien.

IMF advarte samtidig om at det var knyttet stor usikkerhet til utviklingen fremover. Inflasjonen kunne bli betydelig høyere enn ventet dersom for eksempel forstyrrelsene på tilbudssiden vedvarte eller det kom nye råvareprissjokk. Sentralbankene fikk råd om å være på vakt overfor en økning i inflasjonsforventningene og om nødvendig stramme til pengepolitikken for å hindre at inflasjonen tiltar. IMF erkjente samtidig at det kan være krevende å balansere dette hensynet mot hensynet til å holde den økonomiske aktiviteten oppe under pandemien.

Forventningsstyring og god kommunikasjon fra sentralbankene er avgjørende. IMF oppfordret toneangivende sentralbanker til å legge fram klare planer for nedtrapping av de ekstraordinære pengepolitiske tiltakene. Dette blant annet for å unngå at overraskende signaler om strammere pengepolitikk fra den amerikanske sentralbanken skal føre til uro i finansmarkedene og kraftig kapitalutgang fra fremvoksende økonomier, slik som i 2013.

Mot slutten av 2021 tiltok konsumprisveksten ytterligere, og IMF oppjusterte inflasjonsanslagene for 2022 betydelig i oppdateringen av World Economic Outlook i januar 2022. Anslaget for konsumprisveksten i avanserte økonomier ble oppjustert med 1,5 prosentenheter, til 3,8 prosent. For fremvoksende økonomier og lavinntektsland ble prisveksten anslått til 5,8 prosent, nesten ett prosentpoeng høyere enn i oktober. IMF trakk frem vedvarende forstyrrelser på tilbudssiden, økte energi- og matvarepriser som viktige årsaker til at konsumprisveksten ble oppjustert. IMFs vurdering var fortsatt at oppgangen i inflasjonen vil være midlertidig og anslo at inflasjonstakten ville avta i 2023.

10.2.7 Evaluering av Argentinas låneprogram fra 2018

Argentina inngikk i juni 2018 et låneprogram, som ble utvidet i oktober samme år, men kansellert i juli 2020. Låneprogrammet var det største i IMFs historie og skulle understøtte Argentinas reformprogram for 2018–2021. Etter utvidelsen i oktober 2018 utgjorde låneforpliktelsen 57 mrd. USD, tilsvarende 1227 prosent av Argentinas kvote i IMF. Lånet var langt større enn normal lånetilgang skulle tilsi og ble gitt under betingelsene om særskilt høy tilgang.

Programmet skulle løse et midlertidig likviditetsproblem gjennom å øke markedsaktørenes tillit til den økonomiske politikken, og dermed lette kapitaltilgangen. Det lyktes ikke i å gjenvinne markedsaktørenes tillit, og bare fire av tolv planlagte utbetalinger var gjennomført da programmet ble kansellert. Likevel var 45 mrd. USD utbetalt av lånerammen på 57 mrd. USD.

Låneprogrammet utgjorde en stor finansiell risiko for IMF, både på grunn av den høye lånerammen og fordi det hadde en profil med store utbetalinger i starten av programmet. IMFs evaluering av låneprogrammet konkluderer med at politikktiltakene ikke var gode nok til å møte de strukturelle utfordringene og de politiske realitetene i Argentina. Det fundamentale problemet – mangel på tillit til at utviklingen i statsfinansene og utenriksøkonomien kunne bli bærekraftig – ble ikke løst. Det pekes at en tidlig gjeldsrestrukturering kombinert med restriksjoner på kapitalbevegelsene ut av landet, ville gjort programmet mer robust.

Evalueringen trekker frem flere lærdommer fra det kansellerte Argentina-programmet:

• Bruke mer konservative og plausible forutsetninger i de økonomiske prognosene, teste for alternative forutsetninger og sørge for at nedsiderisiko er tydelig beskrevet. Dette kan gjøre låneprogram mer robuste overfor ytre sjokk og anslag som ikke treffer når usikkerheten er stor. Urealistiske forventninger om resultater av strukturelle reformer må unngås, spesielt når det politiske bildet er usikkert.

• Tilpasse låneprogram bedre til landspesifikke forhold selv om det innebærer bruk av ukonvensjonelle tiltak når det er begrenset rom for tradisjonelle politikktiltak. Argentina-programmet kunne for eksempel vært mer robust dersom det hadde inkludert restriksjoner på kapitalbevegelser.

• Stramme inn rammeverket for særskilt høy lånetilgang. I de skjønnsmessige vurderingene må det tas høyde for stor usikkerhet og at makroøkonomiske og finansielle forutsetninger raskt kan endres, for eksempel knyttet til lands tilgang til internasjonale kapitalmarkeder.

• Avveie hensynet til myndighetenes eierskap mot kvaliteten på politikktiltakene i programmene og omdømmerisikoen for IMF. Eierskap til de IMF-støttede programmene er en viktig forutsetning for god gjennomføring, men IMF bør være kritisk til ultimatum fra myndighetene som kan svekke mulighetene for måloppnåelse. Når regjeringen har svak støtte i befolkningen, bør eierskap defineres bredere.

• Sørge for god ekstern kommunikasjon slik at låneprogrammet blir forstått i befolkningen og finansmarkedene. Dette er også sentralt for å tiltrekke annen finansiering.

• Revurdere IMFs interne prosesser og risikovurderinger knyttet til store låneprogram. IMFs styre må ha tilstrekkelig informasjon slik at det kan ha en grundig diskusjon av forutsetningene i programmene og alternative strategier for hvordan potensielle sjokk skal håndteres, før et program blir godkjent.

• Vurdere de bredere implikasjonene for IMFs rolle i det globale finansielle sikkerhetsnettet, inkludert byrdefordelingen med andre multilaterale finansinstitusjoner og private kreditorer. Å være den største kreditoren til et land innebærer betydelig risiko for IMF, og det svekker landets muligheter for å tiltrekke seg kapital fra andre kilder.

I mars 2022 kom IMF og argentinske myndigheter til enighet om et nytt låneprogram, se avsnitt 10.3

10.3 Utlånsvirksomhet

IMF har en rekke låneordninger som kan benyttes av medlemsland med betalingsbalanseproblemer. Når et land søker om lån, vurderer IMF sammen med landets myndigheter, hva som må gjøres for å redusere den økonomiske sårbarheten og legge grunnlaget for en balansert vekst. IMFs styre bestemmer så om og på hvilke vilkår landet skal få lån.

IMFs generelle låneordninger har markedsbasert rente og kan brukes av alle medlemsland. Ordningene omfatter lån som utbetales over en periode for å løse et betalingsbalanseproblem, og føre-var-avtaler om tilgang på kreditt ved behov. En føre-var-avtale er en trekkrettighet som kan gis til land som har en sterk økonomisk stilling, men som likevel trenger å styrke tilliten til at de vil kunne innfri sine internasjonale betalingsforpliktelser. I utgangspunktet skal land som inngår en føre-var-avtale ikke ha behov for å trekke på avtalen.

IMFs spesielle låneordninger for lavinntektsland har subsidiert rente. Lånemidlene kommer fra medlemsland som frivillig stiller midler til disposisjon. Subsidiene i ordningen finansieres gjennom avkastningen på et eget fond som er opprettet for formålet (Poverty Reduction and Growth Trust – PRGT).

Tabell 10.1 gir oversikt over IMFs låneordninger.

IMF har innvilget langt flere kriselån under koronapandemien enn i noen tidligere tidsperiode av samme lengde. I alt 90 land har fått IMF-lån etter at pandemien slo til.

Under de generelle låneordningene som betinger et økonomisk-politisk reformprogram (Stand-By Arrangement – SBA) og (Extended Fund Facility – EFF), innvilget IMF det siste finansåret nye lån for om lag 1,8 mrd. SDR, se figur 10.1A. Ved utgangen av februar 2022 hadde 16 land låneprogram under disse ordningene, med en samlet utlånsramme på 19,5 mrd. SDR.

IMF har også to ordninger for hastelån knyttet til naturkatastrofer og andre plutselige hendelser (Rapid Financing Instrument – RFI og Rapid Credit Facility – RCF). Alle medlemsland kan søke om lån fra RFI, mens RCF er forbeholdt lavinntektslandene. Begge ordningene gir rask tilgang på midler i akutte kriser som er forårsaket av hendelser utenfor myndighetenes kontroll, og gis uten økonomisk-politiske programforpliktelser. Låntakeren må vise at gjelden er bærekraftig, og at den økonomiske politikken er innrettet mot å komme gjennom krisen. Etterspørselen etter lån fra disse kriseordningene økte kraftig i første halvår 2020 etter at koronapandemien brøt ut. 80 land fikk lån under de to ordningene, og utlånsrammene for disse ordningene ble doblet. I 2020 og første halvdel av 2021 fikk 53 av de i alt 69 lavinntektslandene i IMF innvilget RCF-lån med nullrente, med et totalt utlånsbeløp på 14 mrd. SDR. Det siste året har veksten i nye kriselån vært lavere.

Samlet utestående beløp under RFI-ordningen har vært ganske stabilt på rundt 15,5 mrd. SDR det siste året fram til utgangen av februar 2022. Det siste året har fire land fått innvilget lån under denne ordningen, mot 38 land i den foregående tolvmånedersperioden.

Samlet utestående beløp under RCF-ordningen økte fra utgangen av februar 2021 til utgangen av februar 2022 fra 6,4 mrd. SDR til 7,0 mrd. SDR. Fem land fikk tildelt nye lån under ordningen i denne perioden, mot 48 land det foregående året.

Lånetilsagnene under IMFs føre-var-ordninger – Flexible Credit Line (FCL) og Precautionary and Liquidity Line (PLL) – utgjør nesten halvparten av IMFs samlede finansielle forpliktelser, se figur 10.1F. Fra utgangen av februar 2021 til utgangen av februar 2022 falt forpliktelsene under disse ordningene fra 84,2 mrd. SDR til 75,3 mrd. SDR. Reduksjonen skyldes at Mexicos forrige lånetilsagn gikk ut i november 2021, samtidig fikk landet et nytt lånetilsagn som var lavere. Fire land har nå lånetilsagn under FCL-ordningen: Columbia, Mexico, Chile og Peru. Panama er det eneste landet med lån under PLL-ordningen.

Etterspørselen etter nye lån under de subsidierte ordningene for lavinntektsland har samlet sett vært stor de seneste tre årene, se figur 10.1B. Oppgangen skyldes i hovedsak økningen i kriselån fra mars 2020. Det siste året har økte utlån under tradisjonelle låneordninger stått for mesteparten av økningen. Siden forrige finansmarkedsmelding har elleve land fått nye lån under Extended Credit Facility (ECF). Tsjad og Sudan har fått de største lånene, målt som andel av landets kvote. I alt 19 land var ved utgangen av februar 2022 på et program under ECF, med samlet utlånsramme på 6,9 mrd. SDR. Senegal er det eneste landet som nå følger et program under ordningen Standby Credit Facility (SCF).

Totalt utestående utlån fra IMF har økt kraftig etter at pandemien brøt ut i mars 2020, se figur 10.1C. Ved utgangen av februar 2022 var IMFs samlede utlån på 104,3 mrd. SDR. Dette omfatter bare faktisk utbetalte midler, og ikke forpliktelser under føre-var-ordningene. Det siste året har utestående beløp i de ordinære ordningene falt litt, mens det har økt i de subsidierte ordningene for lavinntektsland.

De ordinære utlånene er hovedsakelig konsentrert om sju land, se figur 10.1E. Argentina er den klart største låntakeren, deretter følger Egypt og Ukraina. Lånene til lavinntektslandene er mer jevnt fordelt. De fire største mottakerne der er Ghana, Sudan, Den demokratiske republikken Kongo og Kenya.

Argentina inngikk et treårig låneprogram i juni 2018 som ble kansellert i juli 2020 fordi landet ikke lenger oppfylte vilkårene. IMF har gjennomført en evaluering av programmet, se nærmere omtale i avsnitt 10.2.7. I mars 2022 fikk Argentina et nytt låneprogram under EFF-ordningen på 31,9 mrd. SDR, dvs. ti ganger landets kvote. Låneprogrammet skal bidra til at landet kan innfri sine gjeldsforpliktelser og gi budsjettstøtte samtidig som det skal fremme økonomisk vekst. Programforslaget omtales som pragmatisk og realistisk, og staben venter at det vil bidra til økt finansiell støtte også fra andre internasjonale finansinstitusjoner. Programmet inneholder et nytt rammeverk for pengepolitikken som skal kunne håndtere den høye inflasjonen. Det legges også stor vekt på styrking av offentlige finanser, blant annet ved å redusere energisubsidier.

Ukraina inngikk i juni 2020 et låneprogram med IMF på 3,6 mrd. SDR. Dette var da landets tolvte program siden 1995. Programmet tok sikte på å hjelpe Ukraina med utfordringer knyttet til koronapandemien og inneholdt avtale om strukturreformer som skulle legge til rette for bærekraftig vekst. I vilkårene for programmet ble det lagt vekt på fortsatt å sikre en uavhengig sentralbank og en fleksibel valutakurs, sikre finansiell stabilitet og å styrke arbeidet mot korrupsjon. I november 2021 besluttet IMFs styre å forlenge programmet med et halvt år, frem til juni 2022. Etter Russlands militære invasjon av Ukraina ble låneprogrammet kansellert, og det tas sikte på et nytt program når forholdene tillater det. I mars godkjente IMFs styre et kriselån (RFI) på om lag 1 mrd. SDR.

I juni 2021 godkjente IMF og Verdensbanken at Sudan er kvalifisert til å få gjeldslette under det multilaterale HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries). Bakgrunnen var fremgang i gjennomføringen av økonomiske reformer etter at landet i juli 2020 inngikk avtale om et Staff-Monitored Program (SMP) med IMF.

Som følge av at restansene til IMF ble innfridd gjennom bidrag fra medlemslandene, fikk Sudan innvilget et nytt lån på 1,7 mrd. SDR under ECF-ordningen. Norges bidrag til restanseklareringen i IMF var 13,7 mill. SDR, bevilget over bistandsbudsjettet. Sudans låneprogram med IMF tar sikte på å understøtte reformer som skal gjennomføres i perioden frem til gjeldsletten sluttføres, etter planen i 2024. Full gjennomføring forutsetter flere økonomiske tiltak og at en strategi for reduksjon av fattigdom iverksettes. Hvis gjeldsletten blir gjennomført, kan Sudans utenlandsgjeld bli redusert fra om lag 50 til 6 mrd. USD. Militærkuppet i Sudan i oktober 2021 førte til at den multilaterale gjeldsletten ble utsatt og ingen bilaterale avtaler med kreditorene i Parisklubben blir inngått inntil videre.

Det nest største låneprogrammet som ble innvilget i 2021, var til Kenya. Programmet på om lag 1,7 mrd. SDR skal hjelpe landet med utfordringer knyttet til pandemien. Samtidig skal programmet bidra til å styrke finanspolitikken og beskytte sårbare grupper i befolkningen. Det legges vekt på strukturelle reformer, inkludert styrking av rammeverket for åpenhet og ansvarlighet og av antikorrupsjonsarbeidet.

IMF har de senere årene åpnet for at lavinntektsland som har mulighet til å låne i internasjonale kapitalmarkeder, kan kombinere lån fra spesialordningene for lavinntektsland og lån fra IMFs ordinære utlånsordninger. Dette åpner for å gi større utlån til fattige land. Ved utgangen av februar 2022 hadde Kamerun, Kenya, Moldova og Senegal aktive låneprogram basert på en slik kombinasjon.

Den betydelige veksten i kriselån uten programforpliktelser (RFI/RCF) har isolert sett økt kredittrisikoen IMF står overfor noe. I tillegg kan den geografiske konsentrasjonen på mottakersiden bidra til økt risiko for at flere låntakere får problemer med gjeldsbetjeningen samtidig. Samlet sett er likevel IMFs utlånsrisiko ansett som liten. En overveiende del av utlånene er gitt med krav om tiltak som skal stabilisere økonomien, og det er bredt anerkjent at IMF har forrang foran alle andre kreditorer.

Forstørr bilde

¹ Tall for IMFs finansår 1. mai – 30. april. Tall for 2022 gjelder perioden 1. mai 2021 – 28. februar 2022

² Exogenous Shock Facility ble i 2010 erstattet av Standby Credit Facility

³ Medregnet land der programfasen er over. Tall for 2022 er per 28. februar 2022

10.4 Ressurser og stemmevekt

10.4.1 IMFs finansielle ressurser

IMF fungerer som en kredittunion der medlemslandene stiller deler av sine valutareserver til disposisjon for å finansiere utlån til vanskeligstilte medlemsland. Lånene skal tilbakebetales så snart som mulig, gitt programmets lengde og betingelser. Det sikrer at midlene blir tilgjengelige for nye låntakere. IMFs finansiering består av ordinære kvoter som medlemslandene betaler inn, trekkfasiliteter i form av den multilaterale ordningen «New Arrangements to Borrow» (NAB) og bilaterale avtaler. Dersom et land som har gitt lån til IMF selv får problemer med betalingsbalansen, kan landet be om at IMF straks betaler tilbake midlene. Det sikrer at midlene som IMF har trukket, fortsatt regnes som del av landets internasjonale reserver.

Kvoteinnskuddene er det faste grunnlaget for IMFs virksomhet. Disse midlene er til enhver tid tilgjengelige for utlån, som IMFs styre kan vedta med vanlig flertall. NAB og de bilaterale låneavtalene er tidsbegrensede låneordninger basert på frivillig deltakelse. Disse utgjør en vesentlig del av IMFs finansielle ressurser, men gir ikke uttelling i form av stemmerett i IMFs styre. Et flertall på 85 pst. av långiverne må være enige før disse midlene blir tilgjengelige for utlån fra IMF.

IMFs totale finansielle ressurser er på 973 mrd. SDR. IMF avsetter 20 pst. som likviditetsreserve, og bare midler fra medlemsland som etter IMFs vurdering har en sterk nok utenriksøkonomisk stilling, brukes til å finansiere utlån. Dette innebærer at IMF i dag disponerer 707 mrd. SDR til utlån. Over halvparten av dette kommer fra frivillige bidrag gjennom den multilaterale NAB-ordningen og de bilaterale låneavtalene, som nå utgjør henholdsvis 40 og 15 pst. av IMFs samlede tilgjengelige ressurser, se andre søyle i figur 10.1.D.

Kvotereform

Med jevne mellomrom vurderer IMF nivået på og fordelingen av kvotene. I tillegg til å bestemme hvor mye midler hvert medlemsland skal stille til rådighet for IMF, bestemmer kvotene hvert lands stemmevekt. Kvotene er også grunnlaget for medlemslands lånemuligheter i IMFs utlånsordninger. De fleste land vil derfor foretrekke å få økt sin kvote. Kvotene skal gjenspeile hvert medlemslands betydning i den globale økonomien, men hva som bør være den riktige fordelingsnøkkelen er gjenstand for diskusjon.

Etter en prosess som pågikk i flere år, vedtok guvernørrådet i februar 2020 å avslutte den 15. kvoterevisjonen uten noen endring i kvotene. Guvernørrådet vedtok samtidig at prosessen med reform av IMFs styresett, kvotestørrelse og fordeling av kvoter mellom medlemslandene fortsetter under den 16. kvoterevisjonen, som skal avsluttes innen 15. desember 2023. IMFs guvernørråd har slått fast at kvotene skal være IMFs primære finansieringskilde, og at endringer i medlemmenes kvoteandeler ventes å resultere i økte kvoteandeler og stemmevekt for raskt voksende økonomier, og dermed for fremvoksende økonomier og utviklingsland samlet.

Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen støtter dette utgangspunktet. Valgkretsen har understreket at alle elementene – nivået på de samlede kvotene, det teoretiske utgangspunktet (formelen) for fordelingen av kvoter og den faktiske fordelingen av kvotene – må vurderes samlet.

Kvotemidlene er nå på 477 mrd. SDR. Kvotene til medlemsland med en sterk nok økonomisk stilling til at de kan brukes til å finansiere utlån utgjør 316 mrd. SDR. Ved utgangen av februar 2022 hadde IMF trukket 114 mrd. SDR på kvotemidlene.

Frivillige avtaler om lån til IMF

I etterkant av avslutningen av den 15. kvoterevisjonen vedtok IMFs styre i 2020 å doble ressursene i NAB-ordningen og å videreføre praksisen med bilaterale låneavtaler, men med reduserte beløp. Den nordisk-baltiske valgkretsen støttet vedtakene, som innebar at IMFs samlede finansielle ressurser ble om lag opprettholdt.

Den nye NAB-ordningen trådde i kraft 1. januar 2021. 38 land, herunder Norge, deltar i ordningen som har en samlet kredittramme på 361 mrd. SDR. IMF har også inngått nye bilaterale innlånsavtaler med 42 land, herunder Norge, med en samlet ramme på 138 mrd. SDR. Etter fratrekk av 20 prosent likviditetsbuffer, er utlånsrammene for NAB og de bilaterale lånene i praksis henholdsvis 285 og 106 mrd. SDR. NAB-ordningen gjelder for 5 år av gangen. Nåværende ordning løper til utgangen av 2025. De bilaterale låneavtalene løper til utgangen av 2023, men kan forlenges ytterligere ett år.

IMF har god kapasitet til å inngå nye låneprogram. Utlånskapasiteten er langt høyere enn det som har vært nødvendig de siste årene, og høyere enn utlånstoppen fra april 2012 i kjølvannet av den globale finanskrisen, se figur 10.1.D.

Den nye NAB-ordningen og de nye bilaterale låneavtalene har i hovedsak samme vilkår som avtalene de avløser. Den nye NAB-ordningen har i tillegg en bestemmelse om at ingen bilateral låneavtale mellom IMF og et medlemsland kan aktiveres i løpetiden for NAB uten godkjenning av minst 85 pst. av NAB-deltakerne. Det gir i praksis land eller grupper av land som deltar i NAB, og som samlet har minst 15 pst. stemmevekt i ordningen, muligheten til å legge ned veto mot at IMF trekker på bilaterale låneavtaler. Dette er uavhengig av om de selv bidrar med bilaterale lån eller ikke. USA og Japan er de eneste landene med stor nok stemmevekt til å kunne bestemme dette alene.

Koronakrisen – og IMFs ressursbehov

Koronakrisen medførte at det oppsto akutt behov for ny finansiering av subsidiefondet for utlånsordningene for lavinntektsland, PRGT. IMFs styre vedtok derfor i april 2020 at ordningens ressurser skulle økes så raskt som mulig. Innen mars 2021 hadde PRGT inngått elleve nye låneavtaler, herunder på 400 millioner SDR med Norge, og økt beløpene i fem eksisterende avtaler for i alt 16,9 mrd. SDR, hvorav 15,1 mrd. SDR var tilgjengelige med en gang. Arbeidet med å sikre kortsiktig finansiering av PRGT ble da avsluttet. For å understøtte de omfattende reformene av ordningen i juli 2021, se nærmere omtale i avsnitt 10.4.2, vedtok IMF samtidig en to-stegs strategi for å finansiere ytterligere utlån relatert til pandemien og for å sikre finansieringen av PRGT på sikt. Det første steget var å sikre finansieringen av PRGT for perioden 2020–2024. Målet var å få inn 12,6 mrd. SDR i lånemidler og 2,3 mrd. SDR i subsidiemidler. Av dette har IMF så langt fått inn 7,3 mrd. SDR i lånemidler og 0,5 mrd. SDR i subsidiemidler. Det andre steget vil bli å sikre finansieringen fra 2025. Dette vil bli basert på den neste samlede vurderingen av PRGT-ordningen, som IMF planlegger å gjennomføre i 2024/25.

10.4.2 Norges bidrag til finansieringen av IMF

Det norske bidraget til NAB-ordningen økte fra 1966,7 mill. SDR til 3933,4 mill. SDR med virkning fra 1. januar 2021. Samtidig ble det bilaterale lånet fra Norges Bank redusert fra 6000 mill. til 2585 mill. SDR. I tillegg til de frivillige lånemidlene bidrar Norge med pliktige kvotemidler på 3,75 mrd. SDR. Samlet stiller Norge nær 10,3 mrd. SDR (tilsvarende i 127,2 mrd. kroner) til disposisjon for IMFs generelle låneordninger.

Nye utlån under IMFs ordinære ordninger finansieres nå i sin helhet ved trekk på kvotemidlene. Ved utgangen av februar 2022 hadde IMF trukket 987,1 mill. SDR på Norges kvotemidler.2 Dette er en økning på 27 mill. SDR siste år.

Norge har tre låneavtaler med IMFs PRGT. Den siste er fra 1. juli 2020 og har et omfang på 400 mill. SDR og trekkperiode frem til utgangen av 2029. Ved utgangen av 2021 hadde IMF ikke trukket på denne avtalen. De to andre låneavtalene med PRGT er begge på 300 mill. SDR og ble undertegnet henholdsvis i juni 2010 og i november 2016. IMF har trukket hele beløpet på begge disse avtalene. Avtalene fra 2010 og 2016 er utformet slik at avdrag som betales på lånene, ikke lånes ut igjen, men føres tilbake til långiverlandet. Utestående på disse lånene går derfor ned etter hvert som avdragene kommer inn. Ved utgangen av februar 2022 var utestående beløp samlet på 333,1 mill. SDR. Avtalen fra 2020 åpner for en mer fleksibel utnytting av midlene enn de to foregående avtalene. IMF kan trekke på nytt avdrag som de har betalt inn til Norge. Potensialet for nye trekk fremover er derfor begrenset til 400 mill. SDR i 2020-avtalen.

IMF ønsker å styrke PRGT også fremover og har spurt alle sine bedrestilte medlemsland, inkludert Norge, om ytterligere bidrag. IMF har beregnet at PRGT for perioden 2020–2024 trenger 12,6 mrd. SDR til nye utlånsressurser og 2,3 mrd. SDR i subsidiemidler. Subsidiemidlene brukes til å dekke mellomlegget mellom markedsrente og utlånsrentene i ordningen, og gis som gavebidrag fra medlemsland. På begrunn av disse beregningene har Norge blitt bedt om å bidra med 21 mill. SDR i subsidiemidler og med et nytt lån på minst 150 mill. SDR. Størrelsen på bidragene er regnet ut fra vår kvote i IMF sett i forhold til andre bedrestilte medlemsland. Regjeringen er positivt innstilt til at Norge inngår en ny låneavtale på 150 mill. SDR med PRGT, med forbehold om Stortingets samtykke. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett 2022. Regjeringen er også positiv til at Norge skal bidra med nye gavemidler, med forbehold om Stortingets samtykke, og vil komme tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2023.

Tabell 10.2 gir en samlet oversikt over Norges bidrag til å finansiere utlån fra IMF.

I mars 2020 besluttet IMF å forsøke å øke kapitalen i IMFs katastrofefond (Catastrophe Containment and Relief Trust – CCRT) med 1 mrd. SDR og oppfordret finansielt sterke medlemsland til raskt å bidra til å fylle opp fondet. CCRT kan gi gjeldslette til de fattigste landene når de rammes av katastrofale hendelser som omfattende naturkatastrofer eller epidemier. Så langt er bare 609 mill. SDR blitt sikret fra 18 medlemsland og EU. Norge bidro med 14,5 mill. SDR (180 mill. NOK). Underfinansieringen bidrar til at CCRTs kontantbuffer ble betydelig redusert da den siste gruppen av medlemsland i desember 2021 fikk innvilget gjeldslette for perioden fram til april 2022. CCRT har ikke lenger midler til å møte eventuelle fremtidige behov for ettergivelse av gjeld til IMF, men kan ettergi betjeningen av gjeld. Det er derfor behov for å styrke finansieringen av CCRT ytterligere. IMF legger opp til en vurdering av finansieringen og virkemåten til CCRT i 2023. For perioden fra april 2020 til april 2022 har i alt 31 land fått ettergitt gjeld til IMF med i alt 690 millioner SDR.

Norge bidrar også til IMFs kapasitetsbygging, inkluder IMFs kapasitetsbygging for håndtering av offentlig gjeld, Debt Management Facility III, med 24 mill. kroner i perioden 2020–2022.

10.4.3 IMFs overvåkingsaktivitet

IMF overvåker den økonomiske utviklingen globalt og i alle enkeltland. Etter finanskrisen har det vært økt fokus på regionale analyser og makroovervåking av finanssektoren. Samtidig blir multilateral, bilateral og finansiell overvåking i større grad sett i sammenheng, og strukturpolitikk har fått økt oppmerksomhet.

I mai 2021 la IMF frem en gjennomgang av overvåkingsarbeidet – den såkalte Comprehensive Surveillance Review. Gjennomgangen gir en strategisk retning for overvåkingsarbeidet i de neste 5–10 årene. Målet er å øke kvaliteten på og gjennomslagskraften av IMFs analyser og råd. Det skal gjøre medlemslandene i bedre stand til å oppnå bærekraftig og inkluderende vekst og makroøkonomisk stabilitet. I kjølvannet av koronapandemien vil det være stor usikkerhet om den globale økonomiske utviklingen, hvor myndigheter i mange land står overfor krevende avveiinger og har begrenset handlingsrom. Samtidig gir trender innenfor digitalisering, klimaendringer, ulikhet, demografi og geopolitikk både nye muligheter og utfordringer. Dette skal IMF ta innover seg og integrere i sine analyser og politikkråd.

Fremover skal overvåkingsarbeidet prioritere følgende:

• Mer vektlegging av risikofaktorer og usikkerhet, blant annet ved å vurdere alternative forløp til referansebaner og tilby mer tilstandsbetingete politikkråd.

• Forebygge og dempe negative tilbakespillvirkninger av økonomisk politikk mellom landene.

• Legge til rette for langsiktig bærekraftig vekst. Dette innebærer mer oppmerksomhet på demografi, digitalisering, ulikhet, sosioøkonomiske og geopolitiske trekk og klimaendringer.

• Enhetlige politikkråd ved å se ulike virkemidler i sammenheng.

De viktigste resultatene fra den multilaterale overvåkingen legges frem to ganger i året i de såkalte flaggskipsrapportene; World Economic Outlook, Global Financial Stability Report og Fiscal Monitor. Hovedkonklusjonene samles i Managing Director’s halvårlige Global Policy Agenda. Der redegjøres det også for hvordan IMF skal støtte utformingen av en god økonomisk poltikk globalt og i de enkelte medlemslandene. IMF publiserer også årlig en External Sector Report, som analyserer eksterne ubalanser i 29 av de største medlemslandene samt euro-området. Under IMFs vår- og høstmøter drøfter IMFC, IMFs rådgivende komité av finansministere og sentralbanksjefer, tiltak i den økonomiske politikken basert på flaggskipsrapportene og risikobildet fremover.

IMF hjelper G20 i arbeidet med å fremme en stabil og godt fungerende verdensøkonomi. Institusjonen analyserer jevnlig den globale økonomiske utviklingen og presenterer dette i G20 Surveillance Notes. Videre analyserer IMF G20-landenes tiltak for å fremme sterk, varig og balansert vekst og gir politikkråd i «G-20 Report on Strong, Sustainable, Balanced, and Inclusive Growth». IMF kan også analysere spesielle temaer for G20-landene. I 2021 ble blant annet klimapolitikken vurdert, se avsnitt 10.2.3. Et annet tema var hvordan pandemien påvirker digitalisering og ressursallokering, og hvordan politikken i lys av dette bør utformes for å styrke produktiviteten og inkluderende vekst. Andre temaer som ble tatt opp var rammeverket for bekjempelse av hvitvasking av pengestrømmer og terrorfinansiering (i samarbeid med Verdensbanken), samt skattepolitikkens rolle i å dempe utslipp av klimagasser (i samarbeid med OECD). Bidrag til G20 er i utgangspunktet ikke en del av IMFs overvåking, men likevel i tråd med IMFs mandat siden arbeidet bidrar til å styrke overvåkingen av systemviktige land.

IMF holder jevnlig bilaterale konsultasjoner, såkalte artikkel IV-konsultasjoner, med alle sine medlemsland om den økonomiske tilstanden i landet. Rapportene diskuteres i IMFs styre og de aller fleste medlemslandene, deriblant Norge, tillater publisering av rapportene og oppsummeringen av styrebehandlingen. Som følge av koronakrisen trappet IMF midlertidig ned den bilaterale overvåkningen i 2020, og det ble ikke gjennomført artikkel-IV konsultasjoner med Norge det året. Våren 2021 gjennomførte IMF en virtuell artikkel-IV konsultasjon med Norge, se avsnitt

Med jevne mellomrom går IMF, i regi av et såkalt Financial Sector Assessment Program (FSAP), grundigere gjennom medlemslandenes finansielle systemer for å vurdere svakheter og styrker og foreslår tiltak for å styrke finansiell stabilitet. Gjennom FSAP-ordningen vurderes det blant annet hvor langt land har kommet i å gjennomføre ulike standarder innen finansmarkedsområdet, og hvor godt forberedt myndighetene er på å håndtere kriser. Siden 2010 har landene med størst betydning for det globale finansielle systemet obligatoriske FSAP-gjennomganger hvert femte år, herunder Norge. I 2021 var det en bred gjennomgang av FSAP-ordningen som resulterte i at flere land ble tatt inn i fem-år-syklusen. I tillegg skal noen land med noe mindre betydning for den globale finansielle stabiliteten vurderes hvert tiende år. Siste FSAP for Norge ble gjennomført i 2020, se Finansmarkedsmeldingen 2021, boks 2.5, for nærmere omtale.

10.4.4 IMFs gjennomganger av norsk økonomi

Hvert år vurderer IMF norsk økonomisk utvikling og politikk. Fjorårets rapport ble behandlet i IMFs styre 27. mai og offentliggjort 10. juni.

Rapporten fra 2021 konkluderer med at den kraftige finanspolitiske stimulansen som ble ført gjennom pandemiens første fase, var hensiktsmessig og begrenset nedgangen i norsk økonomi. Styret trekker frem at støtten ble gjort mer målrettet for å bidra til omstilling og reallokering av arbeid og kapital. Fremover pekes det på at videre støtte til den økonomiske oppgangen må balanseres mot behovet for omstilling og justering av økonomien. Styret bifalt at de ekstraordinære økonomiske tiltakene fases ut, og at den finanspolitiske stimulansen gradvis trekkes tilbake, såfremt det ikke kommer nye tilbakeslag.

IMF konkluderte med at norsk banksektor har håndtert pandemien godt så langt. Det ble samtidig pekt på at husholdningenes gjeldsnivå og bankenes utlån til næringseiendom kan innebære en usikkerhet for banksektoren og for den finansielle stabiliteten. IMF viser til at boligprisveksten har vært høy og anbefaler Norge å ta i bruk et bredere sett av virkemidler for å holde igjen prisøkningen, blant annet å stramme inn boliglånsregelverket dersom prisveksten ikke avtar som forventet. Styret berømmet fremdriften i arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering, men ser et behov for å ta i bruk flere verktøy og metoder.

Etter hvert som pandemien avtar, bør oppmerksomheten igjen rettes mot reformer for å møte de langsiktige utfordringer Norge står overfor. IMF la særlig vekt på den aldrende befolkningen, avtakende olje- og gassreserver og det høye offentlige forbruket i 2020, og ba norske myndigheter se på mulighetene for strukturelle reformer, både på utgiftssiden og innen skattesystemet. Norsk klimainnsats ble trukket frem som god, men at det samtidig er behov for å gjøre mer. Norges forsett om å bli et lavutslippsland i 2050 ble trukket frem, samtidig som IMF viste til at det nå var viktig å sikre at de nødvendige tiltakene iverksettes.

10.4.5 Evaluering fra IMFs uavhengige evalueringsorgan (IEO) av hvordan IMFs program har understøttet økonomisk vekst

IEO publiserte i september 2021 evalueringsrapporten «Growth and adjustment in IMF-supported programs». Rapporten tar for seg perioden 2008–2019.

IEO finner at selv om IMF-programmene først og fremst skal bidra til å rette opp lands betalingsbalanseproblemer, har det i økende grad siden den globale finanskrisen i 2008 blitt lagt vekt på å fremme bærekraftig økonomisk vekst på mellomlang sikt. Økt søkelys på vekst har gitt positive resultater. Gjennomgangen viser at låneprogrammene har bidratt til sterkere økonomisk vekst utover programperioden. Evalueringen finner ikke støtte for at det har vært for høy vektlegging av finanspolitisk konsolidering.

Samtidig peker IEO på at programmene ga svakere økonomisk vekst enn det IMF hadde anslått ved iverksettelsen. Dette var tydeligere for de generelle låneordningene enn for lavinntektslandenes låneordninger. Veksten i programperioden ble klart lavere enn anslått i om lag tre fjerdedeler av programmene.

IEO-evalueringen fremhever at vekstoptimisme er bekymringsfull fordi veksten i inntekter og offentlige finanser blir lavere enn ventet, noe som reduserer oppslutningen i befolkningen. IEO anbefaler at vekstanslag må være mer realistiske, og IMF bør legge enda mer vekt på vekstfremmende tiltak i programutformingen. IEO trekker frem tre generelle lærdommer:

• Store variasjoner i resultatene for enkeltland understreker at det ikke er en enkel oppskrift på hvordan sterkere økonomisk vekst kan oppnås gjennom IMF-programmene. Det er store forskjeller mellom landenes omstendigheter og preferanser, mulige politikkvalg og underliggende årsaker til problemene med betalingsbalansen. Derfor er det svært viktig å tilpasse programmene til landenes situasjon og sørge for bred støtte og myndighetenes eierskap til programmet.

• Grunnarbeidet for å finne frem til en god politikk for å dempe konsekvensene av uforutsette økonomiske forstyrrelser bør ideelt sett gjøres gjennom IMFs overvåkingsarbeid og kapasitetsbygging. IEOs gjennomganger av enkeltland viser at det tar lang tid å gjennomføre vekstfremmende reformer, selv med sterk støtte fra IMFs kapasitetsbyggende arbeid.

• Programmenes strategier for vekstfremmende reformer må legge stor vekt på sosiale konsekvenser og fordeling. En rettferdig fordeling av byrdene som programmene medfører, og belønningen i form av bedre vekst, er viktig for å oppnå bred støtte i befolkningen og eierskap hos myndighetene.

På basis av dette har IEO tre konkrete anbefalinger om tiltak for å styrke låntakerlandenes vekstevne under og etter programperioden:

• Grundigere, mer systematiske og realistiske vurderinger av implikasjoner av programmene for økonomisk vekst, sosiale forhold og inntektsfordeling.

• IMF-programmene bør legge større vekt på å støtte opp under fundamentale, vekstfremmende strukturelle reformer med bedre kapasitetsbygging og mer effektivt samarbeid med andre institusjoner (eksempelvis Verdensbanken) på områder utenfor IMFs mandat og ekspertise.

• IMF bør fortsette å bygge en verktøykasse med modeller og indikatorer som kan brukes til å analysere sammenhengen mellom tilpasning for å rette opp ubalanser og økonomisk vekst, gitt programmenes utforming.

10.4.6 Avstemninger i guvernørrådet

Guvernørrådet er IMFs øverste organ. Norges guvernør i 2021 var sentralbanksjef Øystein Olsen. Guvernørrådet har delegert mye av sin myndighet til IMFs styre. Det har imidlertid beholdt retten til blant annet å godkjenne kvoteøkninger, å tildele IMFs spesielle trekkrettighet (SDR) og til å gjøre endringer i IMFs vedtekter. Guvernørrådet velger og oppnevner også medlemmer til IMFs styre og har siste ord når det er behov for tolkning av IMFs statutter. Siden forrige finansmarkedsmelding, har Guvernørrådet stemt over følgende saker:

Generell tildeling av SDR. Guvernørrådet ble bedt om å stemme over en generell tildeling av SDR tilsvarende 650 mrd. USD. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

IMFs årsmøte 2021. Guvernørene ble bedt om å stemme over at det regulære årsmøtet ikke ble avholdt i 2021, og at de offisielle sakene som normalt behandles der, ble behandlet via skriftlig prosedyre. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

Justeringer i lønn og godtgjørelser for medlemmer og varamedlemmer i IMFs styre. Lønn og godtgjørelse til IMFs styre fastsettes av guvernørrådet etter forslag fra en felles komite for IMF og Verdensbanken (komiteen). Styremedlemmenes lønn har tradisjonelt blitt fastsatt med referanse til utviklingen i konsumprisene i Washington D.C., der IMFs hovedkvarter ligger. Konsumprisene i Washington D.C. økte med 3,8 prosent fra mai 2020 til mai 2021. Komiteen foreslo at lønnen ikke ble endret, motivert av tilbakegangen i verdensøkonomien som av den pågående pandemien har ført til. Komitéen anbefalte at det neste år bør vurderes å justere opp lønningene hvis de globale økonomiske forholdene er bedret, og at KPI-endringen fra mai til mai i Washington D.C. fortsatt bør anses som en passende referanse for fremtidige lønnsjusteringer for IMFs styre. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

Revisjonen av IMFs administrative regnskap for budsjettåret 2021. Norges guvernør stemte for å godkjenne revisjonen. Revisjonen ble godkjent.

Valg av formann og nestledere til IMFs guvernørråd for det kommende året. Egypt var foreslått til formannsposten og Østerrike og Bhutan til å fylle nestlederpostene. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.