2 Utsiktene for finansiell stabilitet

2.1 Innledning

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser, og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen arbeider for å legge til rette for effektive finansmarkeder og finansiell stabilitet i norsk økonomi. I dette arbeidet legger regjeringen vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser, og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også gjennom dårligere tider.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Koronapandemien har preget den økonomiske utviklingen de siste to årene både i Norge og internasjonalt. Etter gjenåpningen har det vært sterk oppgang i norsk økonomi, og den registrerte arbeidsledigheten er nå tilbake på nivåene før pandemien. Økonomien er på vei inn i en høykonjunktur, selv om krigen i Ukraina nå skaper usikkerhet om utviklingen fremover. Departementet vil legge frem sine vurderinger av de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt i revidert nasjonalbudsjett i mai.

Høy gjeld i husholdningene og de høye eiendomsprisene er fortsatt de viktigste sårbarhetene i det norske finanssystemet. Husholdningenes gjeldsbetjeningsgrad er på omtrent samme nivå som under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008, og fremover vil en gradvis renteøkning isolert sett trekke gjeldsbetjeningsgraden ytterliggere opp.

Digitalisering i finanssektoren bidrar til en mer effektiv produksjon av finansielle tjenester, men innebærer også nye risikoer. For eksempel kan alvorlig svikt i IKT-systemer i verste fall true den finansielle stabiliteten. Videre er tilstrekkelig innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering avgjørende for tilliten til norsk økonomi og det norske finanssystemet. Den norske antihvitvaskingsinnsatsen styres i stor grad av internasjonale forventninger og krav, særlig fra EU gjennom EØS-avtalen. I tillegg innebærer usikkerheten knyttet til konsekvensene av klimaendringene og klimapolitiske tiltak risiko i det norske finansielle systemet. Hvordan finansmarkedene påvirkes av klimarisiko, vil avhenge av hvordan, og om, vi når klimamålene.

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Regjeringen legger stor vekt på å bidra til likest mulig konkurransevilkår mellom norske og utenlandske banker i Norge, og mellom små og store banker. Her er innføringen av en utvidet SMB-rabatt, samme systemrisikobufferkrav for norske og utenlandske banker og en ny og mer risikofølsom standardmetode for kapitalkrav viktige tiltak.

To anmodningsvedtak fra Stortinget om sparebankers kapitalkrav og anvendelse av fellesløsninger følges opp i dette kapitlet. Kapitlet omhandler også utsiktene for forsikrings- og pensjonsforetakene, inkludert de viktigste risikoene og utfordringene for pensjonsleverandørene.

2.2 Utviklingen i internasjonale finansmarkeder

Norge er en liten åpen økonomi og påvirkes av utviklingen og hendelser i internasjonale finansmarkeder. Utenlandsk markedsuro, f.eks. i form av fall i aktivapriser, kan endre hvordan finansforetakene vurderer fremtidsutsiktene og det globale risikobildet. Det kan påvirke finansieringskostnader også for norske banker, som henter finansiering i utlandet.

Verdensøkonomien og de internasjonale finansmarkedene har tatt seg opp igjen etter det kraftige tilbakeslaget som koronapandemien utløste i 2020. Omfattende myndighetstiltak stabiliserte markedene nokså raskt og har begrenset pandemiens virkninger både for realøkonomien og finanssystemet. Etter et fall på drøyt 3 pst. i 2020 anslår IMF og OECD at veksten i globalt BNP tok seg opp til henholdsvis 5,5 og 5,6 pst i 2021. I 2022 er det ventet noe lavere oppgang i produksjonen, og vekstanslagene fra IMF og OECD er på 4,4 og 4,5 pst. I mange framvoksende økonomier og utviklingsland er den økonomiske utviklingen fortsatt svak. Veksten i verdensøkonomien dempes i tillegg av forstyrrelser i produksjonskjedene som bidrar til å holde investeringene nede. Russlands invasjon av Ukraina har skapt stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen fremover.

Internasjonale aksjekurser hentet seg raskt inn etter det kraftige fallet i kjølvannet av virusutbruddet. I de fleste markeder er aksjekursene nå betydelig høyere enn før pandemien, og kursene nådde nye toppnoteringer i løpet av 2021, se figur 2.1. Siden i fjor høst har det vært en mindre entydig utvikling i aksjekursene internasjonalt og den økonomiske veksten har bremset noe opp. Det kan bl.a. skyldes at den raske gjeninnhentingen etter pandemien har skapt flaskehalser i globale og nasjonale distribusjonskjeder. Omikronvarianten av koronaviruset bidro også til prisfall i slutten av november 2021, men fallet er nå i stor grad hentet inn.

¹ USA: S&P 500. Storbritannia: FTSE 100. Norge: OSEBX. Japan: Nikkei 225. Europa: STOXX 600. 1. januar 2012 = 100.

Kilde: Macrobond.

Før pandemien var internasjonale finansmarkeder preget av lave avkastningskrav og høy risikovilje blant investorer, noe som presset risikopremier ned og aktivapriser opp. Pandemien utløste et kraftig økonomisk tilbakeslag som delvis reverserte disse utviklingstrekkene. Omfattende myndighetstiltak og en gradvis økonomisk gjeninnhenting har imidlertid bidratt til at risikoviljen i internasjonale finansmarkeder igjen er høy. Dette har bidratt til at aksjer i flere land nå er høyt priset både i forhold til inntjening og bokførte verdier, ifølge beregninger fra IMF. I lys av den høye risikoviljen og aksjeprisingen uttrykte IMF i sin rapport om finansiell stabilitet fra oktober 2021 en bekymring for at brå skift i inflasjons- eller renteforventninger kan utløse kraftige børsfall og økte finansieringskostnader.

Inflasjonen har økt kraftig i mange land den siste tiden, bl.a. som følge av økt etterspørsel etter gjenåpningen og forstyrrelser i viktige globale forsyningskjeder. I euroområdet økte konsumprisene på tolvmånedersbasis med 5,8 pst. i februar 2022. Oppgangen har vært enda sterkere i USA, der prisene økte med 7,9 pst. på samme tid. Dette er den største prisøkningen på 30 år og langt over sentralbankenes inflasjonsmål på 2 pst. IMF peker på inflasjon som en sentral risiko i sin rapport om finansiell stabilitet, og advarer om at forstyrrelsene i verdikjeder og mangelen på arbeidskraft og varer kan bli mer langvarig enn opprinnelig antatt.

Høye energipriser har bidratt til oppgangen i inflasjon internasjonalt. Gassprisene i Europa er i dag rekordhøye og forventes å forbli høye fremover. Dette skyldes bl.a. lave gasslagre i Europa og usikkerhet rundt gassimporten fra Russland. I tillegg har importen av flytende gass til Europa blitt dyrere som følge av økt etterspørsel i Asia. Etter å ha steget til over 80 dollar per fat, falt oljeprisen markert i slutten av november 2021 etter nyheten om omikronvarianten av koronaviruset. I begynnelsen av desember besluttet OPEC-pluss å øke produksjonen videre fra januar 2022. I tillegg har USA og flere andre land annonsert en omfattende bruk av strategiske oljereserver. Oljeprisen har steget kraftig hittil i år, bl.a. som følge av krigen mellom Russland og Ukraina.

Siden den internasjonale finanskrisen i 2008 har lave renter preget finansmarkedene. Et lavt rentenivå og billig finansiering har ført til betydelig gjeldsoppbygging. Samtidig som de lave rentene har vært en forutsetning for fornyet økonomisk vekst i flere land, er det en fare for at de kan bidra til oppbygging av gjeld til ikke-bærekraftige nivåer hos både stater, husholdninger og bedrifter. Den lave avkastningen på sikre verdipapirer, som statsobligasjoner, kan bidra til å øke risikotakingen hos investorene. I løpet av høsten i fjor økte rentene på statsobligasjoner med lang løpetid i flere land og rentene er nå på om lag samme nivå som før pandemien, se figur 2.2.

I møte med det økonomiske sjokket koronapandemien forårsaket, senket sentralbanker over hele verden styringsrentene fra et allerede lavt nivå. Videre utvidet mange sentralbanker sine balanser gjennom kvantitative lettelser. Norges Bank ble en av de første sentralbankene til å stramme inn pengepolitikken etter pandemiutbruddet da den hevet styringsrenten til 0,25 pst. i september 2021, og videre i desember 2021 og mars 2022. Styringsrenten er nå på 0,75 pst. Internasjonale styringsrenter er fortsatt lave, men utsikter til høyere prisvekst har bidratt til å trekke opp styringsrenteforventningene i flere land.

Ved rentemøtet i mars hevet den amerikanske sentralbanken renten før første gang siden 2018. Banken hevet styringsrenten med et kvart prosentpoeng til intervallet 0,25 pst. – 0,50 pst. og bekreftet samtidig at de månedlige oppkjøpene av verdipapirer avsluttes i mars. Banken varslet at det vil komme ytterligere rentehevinger i år og at beholdningen av verdipapirer vil reduseres ved et kommende rentemøte.

Den europeiske sentralbanken vedtok i desember å fase ut de ekstraordinære verdipapiroppkjøpene gjennom Pandemic Emergency Purchase Program (PEPP) innen mars i år. En midlertidig oppskalering av ordinære obligasjonsoppkjøp gjennom Asset Purchasing Programme (APP) kompenserer for utfasingen, før også disse oppkjøpene nedskaleres fra 40 milliarder euro i måneden til 30 milliarder euro i tredje kvartal og 20 milliarder euro fra oktober. Banken har vært tydelig på at oppkjøpene avsluttes før styringsrenten heves. Ved rentemøtet i mars bekreftet sentralbanken nedtrappingsplanen for verdipapiroppkjøp og beholdt styringsrenten uendret på 0 pst., med innskuddsrente på -0,50 pst. og utlånsrente på 0,25 pst.

Den britiske sentralbanken besluttet å heve styringsrenten fra 0,10 pst. til 0,25 pst. i desember 2021 og videre opp til 0,50 pst. i februar 2022. I sin seneste pengepolitiske rapport signaliserte banken at renten vil heves videre gjennom året og nå 1,30 pst. i første kvartal neste år.

Høy gjeld øker faren for finansiell ustabilitet ved en brå og sterk tilstramming i finansielle forhold. Global gjeld, utenom finansiell sektor, utgjør nå omtrent 250 pst. av verdiskapingen, opp fra omtrent 180 pst. før finanskrisen i 2008. Det gjør sårbarheten for økt rente historisk høy. Både offentlig og privat gjeld har økt markert som andel av verdiskapingen gjennom pandemien. I privat sektor var gjeldsøkningen sterkest i ikke-finansielle foretak, der gjelden som andel av BNP også er klart høyere enn før finanskrisen. Organisasjoner som IMF, BIS og OECD har i flere publikasjoner de siste årene pekt på høy gjeld i ikke-finansielle foretak som en av hovedtruslene mot finansiell stabilitet.

Kilde:  Macrobond.

Russlands invasjon av Ukraina har skapt usikkerhet om den økonomiske utviklingen internasjonalt. Landenes viktige posisjoner som råvareeksportører har bidratt til en økning i mange råvarepriser, inkludert prisene på olje og gass. Det har gitt kraftig oppgang i inflasjonen internasjonalt fra et allerede høyt nivå. Usikkerheten forbundet med krigen har også gitt store svingninger i de globale finansmarkedene. Internasjonale aksjeindekser har trukket ned i år og risikopåslag i obligasjonsmarkedet har økt. Høy prisvekst, bortfall av eksportmarkeder og økt usikkerhet hos husholdninger og bedrifter ventes å dempe den globale økonomiske veksten fremover. OECD har estimert at krigsutbruddet kan trekke global BNP-vekst ned med 1 prosentpoeng, og IMF har signalisert at de trolig vil nedjustere sine prognoser for BNP-vekst i lys av krigen.

2.3 Sårbarheter i det norske finanssystemet

2.3.1 Husholdningene og boligmarkedet

Boligprisveksten avtok betydelig gjennom fjoråret, etter sterk prisvekst og høy omsetning det første året av pandemien. Hittil i år har prisene igjen steget markert, se figur 2.3.

Kilde: Eiendom Norge, Eiendomsverdi og Finn.no.

Avdempingen av boligprisveksten gjennom fjoråret må ses i sammenheng med forventninger om høyere boliglånsrenter. Norges Bank har hevet renten tre ganger siden september 2021, og rentebanen til Norges Bank indikerer flere renteøkninger i tiden fremover. Det vil etter hvert gi utslag i høyere boliglånsrenter, som isolert sett vil redusere husholdningenes kjøpekraft i boligmarkedet og vil kunne dempe veksten i boligprisene.

Gjenåpningen av samfunnet i fjor høst og økte forbruksmuligheter kan også ha bidratt til lavere boligprisvekst i 2021. Under pandemien har utstrakt bruk av hjemmekontor og høy sparing trolig bidratt til høyere betalingsvilje i boligmarkedet og høyere boligpriser. Nå som samfunnet er åpnet opp igjen, vil husholdningene trolig vende tilbake til et mer normalt konsum av tjenester.

Selv om prisveksten avtok gjennom fjoråret, holdt aktiviteten i boligmarkedet seg høy. Både omsetningen av boliger og antall boliger lagt ut for salg var rekordhøyt i 2021. Den høye omsetningen har ført til at beholdningen av usolgte boliger har falt betydelig og har siden i fjor høst vært på et lavt nivå sammenlignet med tidligere år. Så langt i år har både omsetningen og utbudet av boliger vært betydelig lavere enn de seneste årene.

Den sterke boligprisveksten hittil i år må ses i sammenheng med et svært lavt tilbud av boliger ved inngangen av året og at det så langt i år er lagt ut markant færre boliger for salg enn tidligere år. Det lave utbudet kan henge sammen med endringene i avhendingsloven, som trådte i kraft 1. januar i år, og som blant annet stiller strengere krav til tilstandsrapporter ved boligsalg. Det kan bidra til en periode med midlertidig lavere utbud av boliger og prispress.

Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med prisutviklingen i boligmarkedet, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. Økte boligpriser gir høyere panteverdier på boliger og kan dermed gi husholdningene større tilgang på lån, som igjen kan bidra til økte boligpriser. Erfaringer tilsier at slike selvforsterkende mekanismer kan trekke boligpriser og gjeld opp på nivåer som ikke er bærekraftige over tid.

Gjelden i norske husholdninger har lenge vokst raskere enn inntektene, se figur 2.4, og gjeldsbelastningen har kommet opp på et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land. Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet. IMF og OECD peker på det samme i sine publikasjoner. Gjeldsoppbyggingen henger bl.a. sammen med det lave rentenivået og kraftig boligprisvekst over tid. Husholdningenes gjeldsvekst tiltok noe i den første perioden av pandemien, da det var høy aktivitet og prisvekst i boligmarkedet, men har avtatt det siste halvåret.

¹ Lånegjeld som andel av disponibel inntekt

² Renteutgifter som andel av disponibel inntekt og renteutgifter

³ Renteutgifter og anslått avdrag på lånegjelden som andel av disponibel inntekt og renteutgifter

Kilde: Norges Bank.

Det høye gjeldsnivået har ført til at andelen av husholdningenes inntekter som går til å betjene renter og avdrag, gjeldsbetjeningsgraden, er på omtrent samme nivå som under bankkrisen på slutten av 1980-tallet og finanskrisen i 2008, til tross for historisk lave renter, se figur 2.4. En høy gjeldsbetjeningsgrad øker risikoen for at husholdningene må stramme inn på konsumet ved for eksempel inntektsbortfall eller høyere rente. Men husholdningene bør ha tatt høyde for rentehevinger, særlig fra dagens lave nivå, og bankene skal ha tatt høyde for det når de innvilger lån. Dersom husholdningene strammer inn på konsumet, vil det påvirke bedrifters inntjening og deres evne til å betale gjeld, noe som igjen kan føre til økte tap i bankene. Fremover vil en gradvis renteøkning isolert sett trekke gjeldsbetjeningsgraden ytterligere opp.

Både gjeld og formue er ujevnt fordelt mellom husholdningene. Mens de yngste aldersgruppene har det meste av gjelden, har de eldre en relativt høyere andel av formuen. Husholdninger med høy gjeld og begrensede oppsparte midler er spesielt sårbare for økt rente, boligprisfall og bortfall av inntekter. Andelen husholdninger med høy gjeldsgrad har økt de siste årene. Under pandemien har husholdningenes sparing økt kraftig. Selv om flere har opplevd inntektsbortfall, har reduserte forbruksmuligheter og lavere rente ført til mer sparing hos mange. Bankinnskudd utgjør en betydelig del av dette, og bankinnskuddene økte for alle aldersgrupper i 2020. Også utviklingen i finansmarkedene og boligmarkedet har bidratt til at formuen til mange husholdninger har steget betydelig gjennom pandemien. Selv om en stor andel av den finansielle formuen er lite likvid, kan høyere finansielle buffere generelt gjøre husholdningene mer motstandsdyktige i møte med inntektsbortfall og renteendringer.

Det har de siste årene blitt iverksatt en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling husholdningenes gjeld og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle forstyrrelser, se kapittel 2.4.

2.3.2 Bedriftene og næringseiendomsmarkedet

Pandemien rammet næringslivet skjevt. Mens mange foretak innen transport, oljerelaterte næringer, personlig tjenesteyting, kultur og overnatting og servering har opplevd store inntjeningsfall, har øvrige næringer i hovedsak klart seg godt. Det reflekteres også i et lavt antall konkurser over de siste to årene, noe som trolig også henger sammen med myndighetenes ulike støtteordninger. Det er en risiko for at enkelte virksomheter er holdt kunstig i live, og at det etter hvert som støtteordninger fases ut kan komme flere konkurser. En analyse fra Norges Bank1 tyder imidlertid på at støtten har gått til de hardest rammede næringene og i hovedsak til foretak som var kredittverdige ved inngangen til pandemien. Den statlige lånegarantiordningen har gitt risikoavlastning for bankene og bidratt til at bankene har kunnet opprettholde kredittilbudet til særlig rammede bedrifter, se boks 2.2.

Boks 2.2 Lånegarantiordningen for bedrifter

Lånegarantiordningen er en statlig garantiordning som skal styrke bedrifters tilgang til likviditet, ved at staten tilbyr midlertidig risikoavlastning til finansforetak.¹ Ordningen skal sikre delvis statsgaranterte lån til bedrifter som står overfor en akutt likviditetsmangel som følge av utbruddet av covid-19. Den ble åpnet for lån til små og mellomstore bedrifter 27. mars 2020, og for lån til større bedrifter 2. april 2020. Ordningen innebærer at staten garanterer for 90 pst. av lånebeløpet som finansforetaket innvilger til lånekunden.² Siden ordningen gjør det mindre risikabelt for bankene å gi lån, har den bidratt til at levedyktige bedrifter kan komme seg gjennom krisen. Ordningen har blitt forlenget ved flere anledninger, før den stengte for innvilgelse av nye garanterte lån 31. oktober 2021.

Den 14. desember 2021 besluttet regjeringen å gjeninnføre garantiordningen.³ Gjeninnføringen må ses i lys av at enkelte deler av næringslivet ble særlig påvirket av de nye smitteverntiltakene som ble innført. Ordningen åpnet for nye lån 17. desember 2021 og vil være åpen for nye lån frem til 30. juni 2022, med mindre utviklingen skulle tilsi at den bør lukkes tidligere.

Bankene hadde i slutten av februar 2022 brukt om lag 11,5 mrd. kroner av den samlede garantirammen på 50 mrd. kroner, og bankene hadde gitt statsgaranterte lån for om lag 12,8 mrd. kroner. Lån til små og mellomstore bedrifter utgjør ca. 76 pst. av utlånsvolumet. Lånegarantiordningen har vært lite brukt etter sommeren 2020, siden bedriftene har hatt tilgang på vanlige banklån og dermed ikke oppfylt vilkårene for lån under ordningen.

Kilde: Eksfin.

¹ Se Prop. 58 LS (2019–2020).

² Se «Lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter» og «Forskrift til lov om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter» på Lovdata.

³ Se Prop. 51 S (2021–2022).

Risikoen for store utlånstap i bankene begrenses av at de næringene som har vært hardest rammet av pandemien, står for en liten andel av bankenes utlån. I tillegg har foretakssektoren som helhet bygget seg opp store bankinnskudd under pandemien, og synes å ha god tilgang på kreditt. Det siste året har kredittveksten i foretakene tiltatt, noe som særlig henger sammen med et høyt utstedelsesvolum i obligasjonsmarkedet, men utlånsveksten fra banker og kredittforetak har også tiltatt de siste månedene.

Høyere energi- og fraktkostnader under pandemien har ført til økte kostnader for bedriftene og kan fortsette å presse lønnsomheten fremover, sammen med utsikter til økte lønnskostnader. Energiprisene har økt ytterligere etter Russlands angrep på Ukraina og skapt usikkerhet om utviklingen i energimarkedene. Samtidig har nær to år med smittevernstiltak og historisk høy sparing ført til en stor oppdemmet etterspørsel hos husholdningene, som trolig vil normalisere sitt forbruksmønster fremover, med en vridning fra varer til tjenester.

Næringseiendomsmarkedet, som bankene har mest utlån til og som historisk har påført bankene størst tap, har i liten grad vært direkte berørt av pandemien. Prisene falt noe i starten av pandemien, men fallet ble raskt etterfulgt av kraftig oppgang. Gjennom høsten i fjor flatet prisene ut. Utviklingen står i kontrast til tidligere kriser hvor prisene falt betydelig. Samtidig skiller koronakrisen seg fra tidligere kriser ved at flere leietakere, som foretak innen finans, juss og konsulenttjenester, i mindre grad er blitt rammet av pandemien. De offentlige støtteordningene har også gjort at flere bedrifter har kunnet opprettholde sine leiekontrakter. Fremover kan potensielle varige endringer i form av mer hjemmekontor, redusert reisevirksomhet og økt netthandel bidra til større usikkerhet om utviklingen i etterspørselen og prisene i næringseiendomsmarkedet. Ifølge Norges Bank er det foreløpig ikke tegn til at strukturelle endringer har ført til en markert reduksjon i etterspørselen etter kontorareal.

2.3.3 Lønnsomhet og likviditet i bankene

Mens koronapandemien bidro til svake resultater for norske banker i 2020, bedret bankenes lønnsomhet seg i 2021 og var tilbake på om lag samme nivå som før pandemien, se figur 2.6. Det samlede resultatet før skatt for samtlige norske banker var 27 pst. høyere i 2021 enn året før. Resultatforbedringen innebar en økning i samlet egenkapitalavkastning fra 9,2 pst. i 2020 til 10,7 pst. i 2021. Forbedringen skyldes i hovedsak lave utlånstap og god utvikling for provisjonsinntekter, i takt med at økonomien har hentet seg inn etter gjenåpningen av samfunnet. Reduksjonen i utlånstap var særlig markert for gruppen av store banker, påvirket av tilbakeføringer av tidligere tapsavsetninger. Bankenes utlånstap tilsvarte 0,05 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i 2021, sammenlignet med 0,35 pst. året før.

Med styrings- og markedsrente nær null har bankenes innskuddsmarginer vært under press. Et stigende rentenivå fremover vil kunne bidra til økt rentemargin og høyere netto renteinntekter for bankene, men vil også kunne gi større utlånstap dersom økte renter fører til svekket betjeningsevne hos låntakere.

Forstørr bilde

Kilde: Finanstilsynet, Norges Bank og European Banking Authority.

Bankenes finansiering består i hovedsak av kundeinnskudd og innlån i penge- og verdipapirmarkedene (markedsfinansiering), se figur 2.7. Innskudd har vist seg som en relativt stabil finansieringskilde også i perioder med uro i markedene, bl.a. på grunn av innskuddsgarantien. Markedsfinansiering lar bankene styre likviditetsrisikoen på en måte de ikke kan med innskudd, men kan også gjøre dem mer sårbare for markedsuro. Det er primært de større bankene som henter markedsfinansiering direkte, og da oftest i utenlandske markeder, mens de mindre bankene låner inn via de større bankene.

Kilde: Finanstilsynet.

Den internasjonale finanskrisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen. I årene etter krisen har mer av norske bankers markedsfinansiering blitt langsiktig (med løpetid over ett år), se figur 2.7. De kortsiktige innlånene motsvares også i større grad av sentralbankinnskudd og andre likvide eiendeler i samme valuta. Det øker bankenes motstandsdyktighet. Internasjonal markedsuro kan imidlertid påvirke pris og tilgang på finansiering for norske banker, som i kjølvannet av koronautbruddet da risikopåslagene i det norske obligasjonsmarkedet steg markert, se figur 2.8. Påslagene har også steget etter Russlands invasjon av Ukraina.

Kilde: Nordic Bond Pricing og Norges Bank.

Norske banker oppfyller kravet til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) med god margin, se avsnitt 2.4.3. Reserven har imidlertid en tidshorisont på 30 dager, og bankene kan være sårbare dersom de mister tilgang på finansiering utover dette. Løpetiden på bankenes utlån og andre eiendeler er også fortsatt betydelig lengre enn løpetiden på markedsfinansieringen, selv om sistnevnte har økt de siste årene. Et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR) kan redusere denne sårbarheten, se avsnitt 2.4.3.

Norske banker har siden 2007 kunnet finansiere seg ved å utstede obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) via kredittforetak. Prisen på OMF-finansiering er lav sammenlignet med andre finansieringskilder, siden OMF er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet. OMF utgjør i dag om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Regjeringen la i desember 2021 frem forslag til lovendringer som kan fremme OMF som finansieringskilde og styrke regelverket for slike obligasjoner, se boks 3.5 i kapittel 3.

Fremveksten av OMF har bidratt til at den gjennomsnittlige løpetiden på bankenes markedsfinansiering har økt, slik at likviditetsrisikoen har blitt lavere. OMF har så langt vist seg som en sikker og stabil finansieringskilde, men utviklingen innebærer også nye sårbarheter. For det første er utviklingen i boligmarkedet en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Mens stigende boligpriser gir økte panteverdier og lettere finansiering, kan et prisfall redusere lånemulighetene i markedet. Da må bankene finne alternative finansieringskilder eller stramme inn på utlån. For det andre eier bankene mye av hverandres OMF, bl.a. fordi OMF kan brukes til å oppfylle likviditetsreservekravet. OMF utgjør omtrent halvparten av bankenes likviditetsreserve i norske kroner, se figur 2.9. Dersom mange banker har behov for likviditet og ønsker å selge OMF samtidig, kan verdien på OMF falle og papirene bli mindre likvide. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

Kilde: Finanstilsynet.

2.3.4 Digital sårbarhet og cyberangrep

Digitalisering i finanssektoren bidrar til en mer effektiv produksjon av finansielle tjenester og muliggjør utvikling av nye tjenester, men innebærer også nye risikoer.

Høy endringstakt, mer kompliserte systemer og lengre verdikjeder kan øke risikoen for finansiell ustabilitet. Økt mangfold av aktører og løsninger kan virke risikoreduserende hvis transaksjoner og tjenester kan utføres i flere, delvis uavhengige systemer. Samtidig viser utviklingen så langt at den nye tjenesteytingen i hovedsak har skjedd innenfor eller i forlengelsen av eksisterende infrastruktur. Konsentrasjon av IKT-drift hos eksterne tjenesteleverandører gjennom utkontraktering, og utkontraktering til utlandet, kan utgjøre sårbarheter. I norsk regelverk er det klare rammer for hva slags oppgaver som kan utkontrakteres.

Finanssektoren er den sektoren som er hyppigst utsatt for cyberangrep internasjonalt. I sin risikoanalyse av det europeiske banksystemet for 2021 peker Den europeiske banktilsynsmyndigheten EBA på at bankenes avhengighet av digitale og eksterne løsninger er økende, og at dette har gitt økt sårbarhet for stadig mer sofistikerte cyberangrep.2 Også i Norge er det et økende omfang av cyberangrep mot finansforetakene og deres kunder. Cyberangrep kan true finansiell stabilitet hvis de rammer kritiske funksjoner. Dersom kriminelle får tilgang til store mengder kunde- og kontodata og kompromitterer disse eller gjør data utilgjengelige, påføres kunder og foretak betydelige utfordringer. Slike hendelser vil også kunne påvirke den finansielle stabiliteten.

Håndtering av digital sårbarhet i finansmarkedene er nærmere omtalt i avsnitt 4.5.

2.3.5 Hvitvasking og terrorfinansiering

Tilstrekkelig innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering er avgjørende for tilliten til norsk økonomi og det norske finanssystemet. Ved mangelfull innsats kan transaksjoner fra Norge bli møtt med mistenksomhet, og tilliten til det norske finanssystemet som helhet svekkes.

Etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket har fått økt oppmerksomhet internasjonalt de siste årene. Dette er særlig en følge av avsløringer av til dels omfattende ikke-etterlevelse i banker i Europa. Det er en rekke eksempler på at det er ilagt bøter overfor europeiske foretak for brudd på hvitvaskingsregelverket, herunder i Norge. Videre er det eksempler på at påstått, omfattende ikke-etterlevelse av regelverket eller tilrettelegging for hvitvasking, terrorfinansiering og omgåelse av finansielle sanksjoner, har ført til at foretak må avvikle virksomhet. Slik avvikling kan komme både av at tillatelsen kalles tilbake og at svekket omdømme fører til at foretaket stenges ute fra kapitalmarkedet eller mister inntektsmuligheter, og dermed havner i økonomiske vansker. Avvikling av enkeltforetak kan ha betydelige konsekvenser for markedene og økonomien.

Manglende tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering vil kunne bidra til sårbarheter også på andre områder av betydning for finansmarkedsaktørene. Et eksempel er risikoen for ulike typer bedragerier og svindel. Hvitvaskingsregelverkets krav om innhenting og bekreftelse av informasjon om kunden, kundeforhold mv., bidrar til at det blir vanskeligere å svindle banken eller få kundeforhold etablert på feilaktig grunnlag.

Innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering er omtalt i avsnitt 2.7.

2.3.6 Klimarisiko

Klimaendringene skaper store utfordringer og usikkerhet på mange områder i samfunnet, også i finansmarkedene. Usikkerheten knyttet til konsekvensene av klimaendringene og klimapolitiske tiltak skaper økonomisk og finansiell usikkerhet. Slik klimarisiko består av fysisk risiko og overgangsrisiko. Fysisk risiko oppstår på grunn av konsekvensene av de fysiske klimaendringene, mens overgangsrisiko følger av klimapolitikk og teknologisk utvikling knyttet til omstillingen til en lavutslippsøkonomi.

Hvordan finansmarkedene påvirkes av fysisk risiko og overgangsrisiko, vil avhenge av hvordan, og om, vi når klimamålene. Dersom klimamålene nås og omstillingen til lavutslippssamfunnet skjer i tråd med markedets forventinger, begrenses både den fysiske risikoen og overgangsrisikoen. Dersom tiltakene for å begrense klimaendringene er for svake på kort sikt, og derfor senere må strammes kraftig inn for å nå klimamålene, øker overgangsrisikoen og dermed også risikoen for finansiell ustabilitet. Endringer i klimapolitikken kan føre til brå skift i markedsverdier og gjøre enkelte eiendeler verdiløse.

Ulike finansforetak vil påvirkes av klimarisiko på ulike måter. Skadeforsikringsforetak er særlig eksponert mot fysisk risiko. Mer og kraftigere ekstremvær er ventet å føre til større og hyppigere skadeutbetalinger. For bankene vil både fysisk risiko og overgangsrisiko kunne øke kredittrisikoen. Ekstremvær kan føre til større sannsynlighet for mislighold og reduksjon av panteverdier, samtidig som bankene kan ha lån til foretak i sektorer som er særlig utsatt for overgangsrisiko. I den grad enkeltbanker er særlig eksponert for klimarisiko, kan det få betydning for prisen og tilgangen på finansiering.

Finanstilsynet har analysert hvordan norske banker vil kunne påvirkes av overgangsrisiko. Beregningene indikerer at bankenes tap på utlån vil kunne bli betydelige i et scenario med en forsinket, brå og uordnet overgang til et lavutslippssamfunn. De beregnede tapene vurderes likevel å være håndterbare for norske banker.

Håndtering av klimarisiko i finansmarkedene er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

2.4 Regulering og tiltak mot sårbarheter

2.4.1 Oversikt over makroreguleringen

Reguleringen av banksektoren har tradisjonelt vært innrettet mot å bidra til soliditet i hver enkelt bank for å verne kunder og kreditorer mot tap og bidra til økonomisk stabilitet. Den internasjonale finanskrisen ble en kraftig påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for markedssvikt gi opphav til systemrisiko som kan true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. Etter finanskrisen har det derfor blitt lagt mer vekt på å styrke overvåking og regulering av finanssystemet som helhet, ofte omtalt som makroregulering.

Virkemidlene i makroreguleringen er ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Målet er å redusere sannsynligheten for kriser, og å dempe konsekvensene dersom kriser oppstår. Det innebærer å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og sikre at bankene har tilstrekkelige buffere til å tåle makroøkonomiske tilbakeslag. Det er også viktig å identifisere og håndtere smittevirkninger i finanssystemet som følge av likeartet virksomhet i bankene, risikokonsentrasjon og sammenkoblinger.

Den ene hovedgruppen av virkemidler som til nå er tatt i bruk i makroreguleringen, kapital- og likviditetskrav for banker, er rettet mot å bygge motstandsdyktighet i bankene og å endre insentivene deres, se avsnitt 2.4.2 og 2.4.3. Den andre hovedgruppen av virkemidler retter seg mot bankenes utlånspraksis, og skal bidra til motstandsdyktighet ved å legge begrensninger særlig på utlån til husholdningene, se avsnitt 2.4.4. Reglene om kriseberedskap skal også bidra til redusert risiko i banksystemet, se avsnitt 2.4.5.

2.4.2 Kapitalkrav for banker

Norsk regulering

Bankene må oppfylle minstekrav til egenkapital, eller ren kjernekapital. Den rene kjernekapitalen skal minst tilsvare en viss andel av bankens risikovektede eiendeler, som er summen av verdien av hvert utlån og andre eiendeler justert ut fra antatt risiko. En banks rene kjernekapitaldekning skal gjenspeile bankens evne til å tåle de potensielle tapene den er utsatt for. En bank med risikable utlån må ha mer egenkapital for å ha like høy ren kjernekapitaldekning som en bank med tryggere utlån.

Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med internasjonale anbefalinger og nye EU-regler. Det var mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, men gjenspeiler også en politisk prioritering av trygghet i finanssektoren. Mesteparten av økningen består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet til ren kjernekapital, se figur 2.10 og 2.11. Bufferkravene er virkemidler i den nasjonale makroreguleringen og retter seg mot ulike former for systemrisiko. Unntaket er bevaringsbufferkravet, som er et fast og obligatorisk krav etter EU/EØS-reglene, og som skal motvirke at bankenes rene kjernekapital faller under minstekravet ved store tap.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Dersom det oppstår tap i mange banker samtidig, kan det utløse eller forsterke et tilbakeslag i økonomien. Et viktig hensyn i makroreguleringen er derfor at de ulike kapitalbufferne skal kunne tæres på uten at banken kommer i brudd med konsesjonsvilkårene. Når en bank ikke oppfyller de samlede bufferkravene, får den automatisk visse begrensninger på bl.a. utbytte- og bonusutbetalinger. Dersom konsekvensene av å ligge under bufferkravene oppleves som kostbare eller usikre, f.eks. på grunn av svekket tillit til banken hos kundene eller i kapitalmarkedet, kan bankene være lite villige til å tære på bufferne, selv ved store tap. For å motvirke dette kan bufferkravene reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Det motsykliske bufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur og dempe faren for at bankene skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur ved å redusere sin kredittgivning. Det er særlig dette bufferkravet som vil være aktuelt å bruke aktivt i makroreguleringen. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen. I mars 2020 satte Finansdepartementet etter råd fra Norges Bank ned bufferkravet fra 2,5 pst. til 1 pst. for å gi bankene økt utlånskapasitet under pandemien. I juni 2021 besluttet Finansdepartementet at kravet skulle økes til 1,5 pst. med virkning ett år frem i tid. I september 2021 ble det besluttet at Norges Bank heretter skal fastsette det motsykliske bufferkravet, etter å ha gitt råd om dette til departementet siden 2013. I dette arbeidet skal Norges Bank og Finanstilsynet utveksle relevant informasjon og vurderinger. Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet vedtok i desember 2021 å øke bufferkravet til 2,0 pst. med virkning fra 31. desember 2022. I mars 2022 vedtok komiteen at bufferkravet skal økes til 2,5 pst. med virkning fra 31. mars 2023. Norges Banks fastsettelse av bufferkravet er også omtalt i avsnitt 7.3 og vurdert i avsnitt 7.5.3.

Systemrisikobufferkravet skal gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap og andre forstyrrelser som kan oppstå som følge av strukturelle sårbarheter i økonomien og annen systemrisiko av langvarig karakter. Etter en vurdering av den strukturelle systemrisikoen i det norske finanssystemet besluttet Finansdepartementet i desember 2019 å øke systemrisikobufferkravet fra 3,0 til 4,5 pst. Som følge av nye EØS-regler for beregning av kapitalkrav, innebærer ikke denne bufferøkningen vesentlig økte kapitalkrav for norske banker samlet. Det nye bufferkravet trådte i kraft ved utgangen av 2020 for bankene som bruker interne risikomodeller (IRB-banker), og vil gjelde fra utgangen av 2022 for de andre bankene. Finansdepartementet vil i tråd med EØS-reglene vurdere nivået på systemrisikobufferkravet annethvert år fremover, og i september 2021 ble det besluttet at Norges Bank da skal gi råd om buffernivået. Det første rådet fra Norges Bank skal komme høsten 2022.

Finansdepartementet vedtok i desember 2019 også å innføre midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av eiendomslån i IRB-bankene. Gulvene trådte i kraft ved utgangen av 2020 og gjelder i to år. Departementet vil i løpet av 2022 vurdere om gulvene skal videreføres eller endres. Både endringene i systemrisikobufferkravet og innføringen av risikovektgulvene kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes virksomhet i Norge, se omtale nedenfor. Disse tiltakene må også notifiseres til EU/EØS-myndigheter, se boks 2.3.

Bufferkravet for systemviktige banker skal redusere sannsynligheten for at de viktigste bankene får økonomiske problemer som kan ha alvorlige negative konsekvenser for finanssystemet. Finansdepartementet vurderer hvert år hvilke banker som er systemviktige i Norge, basert på råd fra Finanstilsynet. DNB og Kommunalbanken har siden 2014 vært utpekt som systemviktige bl.a. på grunnlag av objektive størrelseskriterier. Etter de objektive kriteriene skal banker som har en forvaltningskapital tilsvarende mer enn 10 pst. av Fastlands-Norges BNP eller en markedsandel i utlånsmarkedet over 5 pst., anses systemviktige og som hovedregel ha et bufferkrav på 1 pst. Bufferkravet skal være 2 pst. for banker som scorer minst dobbelt så høyt på de samme kriteriene, se figur 2.12. Departementet besluttet i juli 2021 at også Nordea Eiendomskreditt AS skal anses som systemviktig i Norge, se figuren.

Kilde: Finanstilsynet.

Individuelle tilleggskrav til kapital fastsettes av Finanstilsynet etter vurderinger av hver enkelt banks risiko og kapitalbehov (regelverkets pilar 2), og kommer i tillegg til de generelle minste- og bufferkravene som gjelder for alle banker (regelverkets pilar 1). Pilar 2-kravene skal sikre at kapitalkravene totalt sett fanger opp all risikoen i den enkelte bankvirksomhet. Finansdepartementet ga i desember 2020 Finanstilsynet i oppdrag å evaluere fastsettelsen av pilar 2-kravene, og pekte spesielt på viktigheten av transparens og systematisk oppbygging av pilar 2-kravene. Departementet viste også til at pilar 2-prosessen over tid har utviklet seg, både nasjonalt og på europeisk nivå, og at rettssikkerhetshensyn kan tilsi at rammene for pilar 2-prosessen i større grad enn i dag bør fremgå av det norske regelverket. Departementet ba i mars 2022 Finanstilsynet om en redegjørelse for Finanstilsynets evaluering av sitt pilar 2-system og herunder en orientering om hvordan evalueringen er eller vil bli fulgt opp i tilsynet. Departementet ba videre om at Finanstilsynet utarbeider et høringsnotat med utkast til lov- og forskriftsregler som kan gjennomføre reglene om pilar 2-krav og veiledning i kapitalkravsdirektivet, med de endringene som følger av CRD5. Finanstilsynet skal gi sin tilbakemelding innen 3. oktober 2022.

SMB-rabatten innebærer at bankenes kapitalkrav for utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB-er) reduseres med ca. 24 pst. Kapitalkravsreduksjonen ble innført i Norge da Finansdepartementet i desember 2019 fastsatte forskriftsendringer som gjennomførte EUs kapital- og soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) fullt ut i norsk rett. SMB-rabatten reduserer de risikotilpassede kapitalkravene, og er ment å gjøre det mindre kapitalkrevende for bankene å gi lån til SMB-er. Kapitalkravsreduksjonen gjelder per i dag lån opptil 1,5 mill. euro til bedrifter med en årlig omsetning på opptil 50 mill. euro. EUs såkalte bankpakke fra 2019 inneholder bl.a. en utvidelse av SMB-rabatten til også å gjelde utlån mellom 1,5 og 2,5 mill. euro. I tillegg kommer en ny og mindre SMB-rabatt (15 pst. lavere kapitalkrav) for SMB-utlån over 2,5 mill. euro. Utvidelsen kan bidra til at det relativt sett blir mer attraktivt for bankene å gi lån til små og mellomstore bedrifter. Stortinget vedtok i juni 2021 lovendringer som legger til rette for gjennomføring av bankpakken i norsk rett, se boks 2.4 nedenfor. Departementet tar sikte på at bankpakken, inkludert utvidelsen av SMB-rabatten, trer i kraft i norsk rett 1. juni 2022.

God soliditet i norske banker

Norske banker har styrket sin soliditet betydelig de siste årene, i takt med økte kapitalkrav, se figur 2.10. Gode resultater over mange år har satt norske banker i stand til å styrke sin soliditet med tilbakeholdt overskudd, og ikke ved å redusere utlånene, slik en har sett i enkelte andre land i årene etter finanskrisen. Den rene kjernekapitaldekningen har økt med over ti prosentpoeng de siste 14 årene, som vil si at bankene nå scorer nesten halvannen ganger så høyt på det risikobaserte målet på soliditet i banksystemet. Økningen har ikke vært like stor målt ved den uvektede kjernekapitaldekningen, som omtrent tilsvarer bankens egenkapital i pst. av verdien av utlån og andre eiendeler, se figur 2.13. Det kan gjenspeile både at bankene har redusert risikoen i virksomheten, f.eks. ved å øke andelen pantesikrede boliglån (som har lav tapsrisiko og dermed lav risikovekt), og at risikovektingen har falt som følge av endrede beregningsmetoder.

¹ Frem til 2014 vises kjernekapital i pst. av forvaltningskapital istedenfor uvektet kjernekapitaldekning. Hovedforskjellene mellom disse målene er at også visse poster utenfor balansen inngår i beregningen av den uvektede kjernekapitaldekningen. Kjernekapital er bankens egenkapital fratrukket visse poster og med tillegg av ev. hybridkapitalinstrumenter (som har likhetstrekk med både gjelds- og egenkapitalinstrumenter).

Kilde: Finanstilsynet.

Alle norske banker oppfylte minste- og bufferkravene i 2021, og den gjennomsnittlige rene kjernekapitaldekningen var 18,8 pst ved utgangen av 2021, som er omtrent uendret fra året før. Styrkingen av norske bankers soliditet de siste årene tilsier at deres evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt bedre. Norske banker er solide også sammenlignet med banker i andre land i Europa, enten en ser på det risikovektede eller uvektede kapitalmålet, se figur 2.14.

Når det er stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan svekke utlånsevnen. Med bakgrunn i anbefalinger fra Finanstilsynet og Det europeiske systemrisikorådet (ESRB), uttrykte Finansdepartementet i januar 2021 en forventning om at norske banker holdt samlede utdelinger av utbytte innenfor maksimalt 30 pst. av kumulert årsresultat for 2019 og 2020. Dette ble gjort for å redusere faren for at bankene skulle svekke soliditeten gjennom høye utdelinger. Forventningen gjaldt til og med 30. september 2021. Det er fortsatt usikkerhet om den framtidige utviklingen i Norge og internasjonalt, og det er viktig at bankene tar høyde for dette i sin kapitalplanlegging innenfor de ordinære rammene for utdelinger.

Forstørr bilde

Kilde: European Banking Authority og Finanstilsynet.

Likere kapitalkrav for norske og utenlandske banker i Norge

Utenlandske banker i Norge har en samlet andel av det norske utlånsmarkedet på 27 pst., og er for det meste hjemmehørende i andre nordiske land.3 De tre største bankene har alle større markedsandeler i det norske utlånsmarkedet enn noen av de ikke-systemviktige norske bankene, se tabell 2.1. Norske banker har klart seg godt i konkurransen med utenlandske aktører, og har et godt utgangspunkt for å møte konkurransen også i årene som kommer.

Den rene kjernekapitaldekningen i de utenlandske bankene ligger om lag på nivå med dekningen i de største norske bankene, mens den uvektede kjernekapitaldekningen er lavere i de utenlandske bankene. Det innebærer at risikovektingen i gjennomsnitt er lavere i de utenlandske bankene. Lavere risikovekter kan reflektere lavere underliggende kredittrisiko, men det kan ikke utelukkes at kapitalkravene reelt sett er lavere enn de som gjelder for norske banker.

I tillegg til å bidra til konkurranse i bankmarkedet kan et visst innslag av utenlandske banker virke stabiliserende på kredittilbudet i Norge, dersom det skulle oppstå et tilbakeslag i norsk økonomi. Motstykket er at banker med virksomhet i flere land kan ønske å prioritere sine hjemmemarkeder i perioder med uro og svak vekst internasjonalt. Et visst innslag av utenlandske banker kan derfor gjøre banksystemet mindre sårbart for innenlandske forstyrrelser, men mer sårbart for problemer i utenlandske økonomier. Tilstedeværelsen av utenlandske banker i Norge påvirker også norske myndigheters innflytelse over hvordan risiko håndteres i banksystemet, siden de utenlandske bankene etter EU/EØS-reglene i stor grad skal følge tilsyn og regulering fra hjemlandet. Hvis det er store forskjeller i reguleringen av den samme risikoen i et marked, er det en risiko for at svakere regulerte banker kan vinne større markedsandeler i oppgangstider, og slik bidra til å svekke soliditeten i banksystemet som helhet.

Endringene i det norske systemrisikobufferkravet og innføringen av gulv for risikovekting av eiendomslån, jf. omtalen ovenfor, kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes utlån i Norge. Det vil bidra til stabilitet og jevnbyrdig konkurranse i det norske bankmarkedet. Finansdepartementet ba i februar 2021 ESRB om å anbefale at andre lands myndigheter i EØS anerkjenner det norske systemrisikobufferkravet og de nye risikovektgulvene. ESRB anbefalte 30. april 2021 andre EØS-land å anerkjenne systemrisikobufferkravet innen 18 måneder og risikovektgulvene innen tre måneder. De nordiske landene (og enkelte andre europeiske land) har anerkjent de risikovektgulvene. Systemrisikobufferkravet skal etter anbefalingen anerkjennes fra høsten 2022.

Regjeringen legger stor vekt på å bidra til likest mulig kapitalkrav og generelt likeverdige konkurransevilkår mellom norske og utenlandske banker i Norge. Herunder er det viktig å bruke det nasjonale handlingsrommet i EØS-reglene på en måte som fremmer likere kapitalkrav, slik som systemrisikobufferkravet er et eksempel på. Gjennomføring av nye EU/EØS-regler bidrar dessuten til krav for norske banker som er oppdaterte og i tråd med kravene som gjelder for utenlandske banker i Norge. EU-banker har f.eks. hatt den utvidede SMB-rabatten siden 2020, og innføringen av denne for norske banker i 2022 vil bidra til en likere regulering. Et nytt kapitalkravsgulv kan dessuten bidra til likere og mer sammenlignbare kapitalkrav på tvers av IRB-banker i EØS fra 2025, jf. omtale under. Videre følger regjeringen nøye med på regelverksutviklingen i EU, og vil jobbe for en fortsatt utvikling i retning av handlefrihet til å tilpasse makroreguleringen til nasjonale forhold, kombinert med tilrettelegging for at nasjonale krav kan gjelde også for utenlandske banker i det nasjonale markedet.

Likere kapitalkrav for mindre og større banker

De fleste banker i Norge bruker den såkalte standardmetoden for beregning av kapitalkrav. Dette innebærer bruk av faste, forskriftsfastsatte risikovekter i beregningen. Bankene som bruker standardmetoden, har generelt høyere kapitalkrav enn de større bankene som bruker egne modeller (IRB-banker). Siden dagens standardmetode er mindre følsom for faktisk risiko enn det IRB-metoden skal være, kan standardmetodebanker med lav risiko få relativt høye kapitalkrav. Samtidig er det en fare med IRB-metoden at modellbruken kan bidra til at bankene undervurderer risiko. Dersom samme risiko reguleres vesentlig ulikt på tvers av banker, kan det føre til at risikoen hoper seg opp der den er minst regulert, og gi ujevne konkurransevilkår.

Kommende EU/EØS-regler kan redusere forskjellen mellom kapitalkravene etter standard- og IRB-metoden. EU-kommisjonen la i oktober 2021 frem et forslag til nye kapitalkravs- og krisehåndteringsregler for banker, som samlet kan omtales som «bankpakken 2021», se boks 2.4. Regelverksforslaget omfatter bl.a. en ny standardmetode som skal være mer følsom for risiko, og bidra til at en relativt enkel standardmetode vil være et godt alternativ til IRB-metoden. I tillegg foreslås det innstramminger og nye minstekrav for bruk av IRB-metoden for en del utlån, samt et nytt kapitalkravsgulv. Etter det foreslåtte gulvet skal verdien av de risikovektede eiendelene hos IRB-banker ikke settes lavere enn 72,5 pst. av hva verdien av bankens risikovektede eiendeler ville ha blitt beregnet til etter standardmetoden. Den nye standardmetoden, IRB-innstrammingene og kapitalkravsgulvet kan bidra til å utjevne forskjellen mellom kapitalkravene for IRB-banker og standardmetodebanker. For norske IRB-banker vil ikke det foreslåtte gulvet ha vesentlig betydning for kapitalkravene, men gulvet kan bidra til likere og mer sammenlignbare kapitalkrav på tvers av land i EØS. Uavhengig av mulige regelverksendringer, ligger det til Finanstilsynet å følge opp at bankenes bruk av IRB-metoden er forsvarlig.

2.4.3 Likviditetskrav for banker

Et krav til likviditetsreserve («liquidity coverage ratio», LCR) ble innført gradvis for norske banker fra 2015 til 2017 i samsvar med nye EØS-regler, se figur 2.15. Kravet innebærer at bankene må ha en reserve av høylikvide eiendeler som er tilstrekkelig til å dekke 100 pst. av utbetalingene gjennom en 30-dagers hypotetisk stressperiode i finansieringsmarkedene. Ved å selge verdipapirer fra reserven kan bankene utsette behovet for å hente inn ny finansiering. Bankene blir dermed bedre i stand til å takle svakere finansieringstilgang. Likviditetsreserven i norske banker utgjorde i gjennomsnitt om lag 146 pst. av kravet ved utgangen av 2021. Dette er lavere enn på samme tid i 2020, men nokså høyt sammenlignet med tidligere år.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Siden bankenes eiendeler stort sett er i norske kroner og en betydelig andel av finansieringen er i utenlandsk valuta, er bankene avhengige av et velfungerende valutabyttemarked. Markedet fungerer godt i normale tider, men i urolige tider kan det bli betydelig dyrere og vanskeligere å bytte til seg valuta. For å redusere denne sårbarheten må bankene også oppfylle likviditetsreservekrav for hver såkalt signifikant valuta. En valuta er signifikant for banken hvis mer enn 5 pst. av bankens totale gjeld er tatt opp i valutaen. Likviditetsreservekravet er 100 pst. også for hver signifikant valuta, det vil si at banken må ha nok høylikvide eiendeler i hver signifikant valuta til å dekke 100 pst. av de hypotetiske utbetalingene i stressperioden. Fordi tilbudet av likvide verdipapirer i norske kroner er begrenset, er det ikke et eget likviditetsreservekrav for norske kroner, til tross for at norske kroner er en signifikant valuta for alle norske banker. De bankene som har euro eller amerikanske dollar som signifikant valuta, det vil si de større bankene, skal imidlertid oppfylle et likviditetsreservekrav på 50 pst. for norske kroner.

Kredittforetak som utsteder OMF skal oppfylle både likviditetsreservekravet og et eget likviditetsbufferkrav for OMF-kredittforetak i tråd med de nye (foreslåtte) lovregler om OMF, jf. omtale i boks 3.5. EU-kommisjonen fastsatte i februar 2022 endringer i forordning (EU) 2015/61 for bl.a. å tilpasse LCR-kravet til det nye likviditetsbufferkravet for OMF-foretak. Endringene innebærer at eiendeler som inngår i likviditetsbufferen etter OMF-direktivet, også kan telle med til dekning av LCR-kravet, selv om eiendelene inngår i sikkerhetsmassen for OMF.

Et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering av lite likvide eiendeler («net stable funding ratio», NSFR) kan redusere sårbarheten i bankene ytterligere. Kravet vil innebære at verdien av antatt stabil finansiering, som egenkapital, obligasjonslån med lang løpetid og visse kundeinnskudd, må overstige verdien av utlån til kunder og andre lite likvide eiendeler. Kravet trådte i kraft i EU i juni 2021 og vil gjelde i Norge når EUs bankpakke innlemmes i EØS-avtalen og trer kraft i norsk rett. Finansdepartementet tar sikte på ikrafttredelse 1. juni 2022. Norske banker har rapportert NSFR i flere år og har en finansieringsstruktur som oppfyller kravet, se figur 2.16.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

Kravene til likviditetsreserve og finansieringsstruktur er også viktige tiltak for å redusere systemrisiko, selv om de i første rekke er en del av den ordinære reguleringen som skal sikre forsvarlig drift i den enkelte bank. Særlig kan bankene trekke på likviditetsreserven i perioder med uro i finansieringsmarkedene. Det kan motvirke at problemer sprer seg og forsterkes i det finansielle systemet. Dersom likviditetsreserven faller under kravet på 100 pst., må banken informere Finanstilsynet om situasjonen og utarbeide en plan for hvordan reserven kan bygges opp igjen.

2.4.4 Krav til bankenes utlånspraksis

Selv om det for den enkelte bank og låntaker kan være rasjonelt å innvilge og ta opp lån som er høye i forhold til boligverdi eller inntekt, kan summen av utlånene bidra til at sårbarheten i det finansielle systemet øker. Tiltak som begrenser muligheten for å ta opp lån som er store i forhold til inntekt eller boligverdi, kan bidra til økt motstandsdyktighet i husholdningene. I motsetning til økte kapitalkrav begrenser denne typen tiltak tilbudet av kreditt i økonomien direkte.

Finansdepartementet fastsatte sommeren 2015 en midlertidig boliglånsforskrift, som i stor grad var basert på retningslinjer gitt av Finanstilsynet i 2010 og 2011. Bakgrunnen for forskriften var flere år med sterk vekst i husholdningenes gjeld og i boligprisene, som førte til at finansielle ubalanser bygget seg opp. Forskriften skulle bidra til finansiell stabilitet gjennom å legge til rette for en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld og i boliglånsmarkedet, og reguleringen er ikke egnet til å oppnå andre boligpolitiske mål. De mest sentrale kravene til boliglån har vært uendret siden 2017, se boks 2.2. Kravene i forskriften har blitt tilpasset og videreført flere ganger, senest fra 1. januar 2021.

Det er den samlede gjelden til husholdningene som utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Boliggjeld er den viktigste komponenten, men forbruksgjeld, som for mange kommer på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. I februar 2019 fastsatte departementet derfor en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften, se boks 2.4. Det er også innført flere andre tiltak rettet mot forbrukslånsmarkedet, som er omtalt i avsnitt 3.4.2.

Boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften ble fra 1. januar 2021 erstattet av en ny, felles utlånsforskrift. Den nye forskriften viderefører kravene til bolig- og forbrukslån, og gjelder til 31. desember 2024. Forskriften skal evalueres høsten 2022 og det følger av forskriften at Finanstilsynet skal gi råd til departementet om behovet for endringer. Finansdepartementet har i brev til Finanstilsynet 22. mars 2022 bedt om at tilsynets råd skal inneholde en vurdering av bankenes utlånspraksis og utviklingen i boligprisene, samt utviklingen i husholdningenes gjeld. Departementet har også bedt Finanstilsynet vurdere om forskriften bør bli utvidet til å dekke flere typer lån, og hvordan endringene i utlånsreguleringen fra 1. januar 2021 har fungert. Finanstilsynets råd skal foreligge innen 3. oktober 2022.

For å sikre at låntakerne har tilstrekkelige finansielle buffere til å tåle renteøkninger eller andre forhold som påvirker gjeldsbetjeningsevnen, stiller forskriften krav til stresstest av kundens betjeningsevne og setter grenser for hvor stor gjelden kan være i forhold til inntekten (gjeldsgrad). For å øke husholdningenes motstandsdyktighet ved et prisfall setter forskriften grenser for hvor store boliglån kan være i forhold til boligens verdi (belåningsgrad). Det stilles også krav om avdragsbetaling for boliglån med høy belåningsgrad, og for alle forbrukslån.

Utlånsforskriften åpner for at bankene hvert kvartal kan innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller alle kravene i forskriften (fleksibilitetskvoter). For boliglån er denne kvoten 10 pst. utenom Oslo og 8. pst. i Oslo, mens den for forbrukslån er 5 pst. Muligheten til å fravike kravene i forskriften for en viss andel av utlånene, innebærer at forskriftsreglene ikke regulerer den enkelte låneavtale, men setter rammer for bankens samlede utlånspraksis. I forbindelse med koronapandemien, ble fleksibilitetskvotene for boliglån økt midlertidig til 20 pst. i andre og tredje kvartal 2020. Sett bort fra denne perioden har bruken av kvotene for boliglån vært nokså stabil, se figur 2.17. I 2021 har kvotebruken ligget på samme nivå som før pandemien.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Finanstilsynet.

Bankene utnytter en relativt større andel av fleksibilitetskvoten i Oslo enn i landet for øvrig. Kvotene for boliglån brukes primært til nedbetalingslån til kjøp av bolig, og i begrenset grad til rammekreditter og refinansiering. Finanstilsynets årlige boliglånsundersøkelse indikerer at bankene i stor grad benytter fleksibilitetskvoten på lån til førstegangskjøpere, se figur 2.19. Se avsnitt 3.3.2 for en nærmere omtale av tilgang på lån for førstegangskjøpere.

Utlånsreguleringen er ikke egnet til å finstyre utviklingen i bolig- og kredittmarkedene, men setter rammer for bankenes utlånspraksis. Slike rammer har vært vurdert som nødvendig på grunn av sårbarheten husholdningenes høye gjeld utgjør i det norske finansielle systemet, se omtale i avsnitt 2.3.1. Regulering av utlånspraksis innebærer en avveining mellom hensynet til å begrense ytterligere oppbygging av risiko i norsk økonomi mot hensynet til effektive kredittmarkeder. Detaljerte krav til bankenes utlånspraksis kan svekke bankenes motivasjon til å gjøre selvstendige risikovurderinger. Det er viktig at bankene fortsatt gjør reelle risikovurderinger, også i tilfeller der et lån oppfyller kravene i forskriften. At bankene har mulighet til å innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller kravene i forskriftene, bidrar til at ansvaret for risikovurderingene fortsatt ligger hos bankene.

Reguleringen av bankenes boliglånspraksis har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi, se figur 2.20. Etter innføringen av forbrukslånsforskriften i februar 2019 og gjeldsinformasjonsregistrene sommeren 2019 har utlånsvolumet i det norske forbrukslånsmarkedet falt betydelig, etter flere år med sterk vekst.4 I 2021 ble utlånene i Norge redusert med 11,2 pst. Justert for salg av misligholdte lån var reduksjonen 6,3 pst. Andelen av forbruksgjelden som av Norges Bank defineres som særlig risikoutsatt, har likevel økt det siste året, og utgjorde ved inngangen av 2022 over 52 pst. av utestående forbruksgjeld, en økning på over 4 prosentpoeng fra året før.5 Det har også skjedd en endring i hvor forbrukslånene ligger.6 Mens banker har hatt en markert nedgang i sine forbrukslån, har selskaper som håndterer dårlige lån (kreditthåndteringsselskaper) det siste året økt sin andel av den samlede beholdningen av forbrukslån til 31 pst, en økning på over 10 prosentpoeng.

Finanstilsynets boliglånsundersøkelse som ble gjennomført høsten 2021, viser at mange nye nedbetalingslån ligger tett opp mot forskriftens grenser for belåningsgrad og gjeld i forhold til inntekt, se figur 2.19 og figur 2.20. I undersøkelsen er 16 pst. av innvilget lånebeløp for nye nedbetalingslån gitt til låntakere med gjeldsgrad mellom 475 og 500 pst. Blant låntakerne som tok opp nye nedbetalingslån, var gjennomsnittlig gjeldsgrad 353 pst. i årets undersøkelse, som er 10 prosentpoeng høyere enn i 2020 og 30 prosentpoeng høyere enn i 2016.

Kilde: Finanstilsynet.

Kilde: Finanstilsynet.

2.4.5 Kriseberedskap og innskuddsgaranti i banksektoren

Gjeldende regelverk om krisehåndtering av banker trådte i kraft 1. januar 2019, basert på EUs krisehåndteringsdirektiv (BRRD). Regelverket innebærer bl.a. at den enkelte bank skal utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket (gjenopprettingsplan), mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser (krisetiltaksplan). Finanstilsynet har fått nye virkemidler for å gripe inn tidlig overfor banker som har eller kan få økonomiske problemer. Dersom en bank skulle bli rammet av en krise og det ikke er utsikter til en løsning i regi av eierne eller andre, skal Finansdepartementet bestemme om virksomheten skal avvikles eller søkes videreført med såkalte krisetiltak. Finanstilsynet skal i så tilfelle velge krisetiltak, oppnevne et administrasjonsstyre og ellers treffe de vedtak som trengs for å håndtere krisen i banken.

Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i regelverket, og innebærer at deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres, fortrinnsvis uten tilførsel av offentlige midler. Det krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til ansvarlig kapital og konvertibel gjeld, såkalt MREL.7 dersom intern oppkapitalisering vurderes som aktuelt ved en krise i den enkelte bank. Minstekravet skal settes høyt nok til at banken etter krisehåndteringen kan oppfylle alle de vanlige kapitalkravene (med unntak av kravet til motsyklisk kapitalbuffer), og skal innen 1. januar 2024 oppfylles med kapital- og gjeldsinstrumenter med lavere prioritet enn ordinær gjeld (såkalt etterstilt gjeld eller «tier 3»-gjeld).

I 2019 ble det gjennom et direktiv («BRRD2») vedtatt endringer i BRRD om bl.a. MREL og etterstilt gjeld. Endringene knytter seg i hovedsak til ulike aspekter ved dette minstekravet, bl.a. med nye regler for hvordan kravet skal fastsettes, hvilke gjeldsinstrumenter som kan brukes til å dekke kravet, og hvordan manglende oppfyllelse skal håndteres. Det er også nye regler om hvordan slike gjeldsinstrumenter skal utformes og utstedes, og krav til vern av forbrukere som ønsker å investere i dem. BRRD2 er en del av den såkalte «bankpakken 2019», se boks 2.3.

Finanstilsynet har uttalt at det er grunnlag for å fastsette MREL for et flertall av norske banker, og tilsynet vil fastsette frister for når kravene skal være oppfylt. I 2019 utarbeidet Finanstilsynet krisetiltaksplaner og fastsatte MREL for de sju største bankene og den største forbrukslånsbanken. I 2020 utarbeidet Finanstilsynet krisetiltaksplaner og fastsatte MREL for seks øvrige mellomstore banker, samt oppdaterte og videreutviklet krisetiltaksplanene for de største bankene. I løpet av 2021 har Finanstilsynet utarbeidet krisetiltaksplaner og fastsatt MREL for 14 banker, med særlig vekt på bankenes ledelsesinformasjonssystemer og tilgang til finansiell infrastruktur i en krisesituasjon.

Etter forslag fra Finansdepartementet har Stortinget vedtatt lovregler som gjennomfører endringer i krisehåndteringsdirektivet om kreditorenes prioritetsrekkefølge (kreditorhierarki).8 Endringene ble vedtatt i EU i 2017, og innebærer at behandlingen av kreditorers krav ved insolvens i banker blir likere og mer forutsigbar i EU/EØS. I tillegg etableres etterstilt gjeld som en ny kapitalklasse i regelverket med lavere prioritert enn ordinære, usikrede seniorobligasjoner.

Den norske innskuddsgarantien ble også videreført og styrket fra 1. januar 2019. Garantien gjelder fremdeles innskudd opptil 2 mill. kroner per kunde per bank, og det er i tillegg innført en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd, bl.a. knyttet til boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og visse erstatninger.

Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter under krisehåndtering eller avvikling av banker. Innskuddsgarantidirektivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen, men Norge har gjennomført alle deler av direktivet med unntak av dekningsnivået for garanterte innskudd, som i direktivet er 100 000 euro. Europakommisjonen har igangsatt en gjennomgang av deler av krisehåndterings- og innskuddsgarantiregelverket. Kommisjonen har gjennom ekspertgrupper og offentlige høringer fått innspill til mulige revisjoner av regelverket, som blant annet skal klargjøre bruken av innskuddsgarantiordninger ved krisehåndtering, samt anvendelsen av regler i krisehåndteringsregelverket med betydning for om innskuddsgarantiordningens midler kan benyttes. Finansdepartementet har gitt innspill om at nivået for garanterte innskudd bør være høyere enn dagens EU-nivå på 100 000 euro. Det forventes at EU-kommisjonen vil legge frem et regelverksforslag sommeren 2022. Innskuddsgarantien på 2 mill. kroner er et viktig element i det norske krisehåndterings- og innskuddsgarantiregelverket. Regjeringen vil opprettholde garantien på 2 mill. kroner og arbeider for dette i relevante EU/EØS-prosesser.

Etter de nye krisehåndterings- og innskuddsgarantireglene er midlene i det tidligere banksikringsfondet overført til to nye fond, innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Innskuddsgarantifondet skal bl.a. finansiere utbetaling av garanterte innskudd, mens krisetiltaksfondet skal bidra til gjennomføring av krisetiltak. Bankenes sikringsfond forvalter kapitalen i begge fondene, men Finanstilsynet disponerer midlene i krisetiltaksfondet i kraft av sin rolle som krisehåndteringsmyndighet.

Fondsmidlene er bygget opp over mange år gjennom bidrag fra bankene og avkastning fra kapitalforvaltningen. Samlede innbetalinger har økt noe etter det nye regelverket, samtidig som den enkelte banks bidrag i større grad gjenspeiler risikotakingen i banken. I 2021 betalte bankene til sammen 1,1 og 1,4 mrd. kroner til henholdsvis innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. Likvide eiendeler i de to fondene utgjorde henholdsvis 19,2 og 24,1 mrd. kroner ved utgangen av tredje kvartal 2021. Som andel av garanterte innskudd er de norske fondene langt større enn det som kreves etter EUs regler, se tabell 2.2. Godt kapitaliserte fond bidrar til tillit og til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

2.5 Rammevilkår for sparebanker

2.5.1 Fellesløsninger

Ved behandlingen av Dokument 8:250 S (2020–2021), jf. Innst. 539 S (2020–2021), traff Stortinget 9. juni 2021 anmodningsvedtak nr. 1176 om sparebanker og fellesløsninger:

«Stortinget ber regjeringen sikre sparebankene fleksibilitet til å benytte fellesløsninger i samarbeid med andre sparebanker innenfor forsvarlige rammer.»

Vedtaket følges opp i dette avsnittet.

De siste 20 årene har det blitt inngått omfattende samarbeidsavtaler mellom ellers uavhengige sparebanker. Samarbeidet er i stor grad organisert innenfor eller i nær tilknytning til ett eller flere finansforetak som er opprettet og eid i fellesskap av samarbeidsbankene. De felleseide foretakene omfatter bl.a. kredittforetak for utstedelse av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), forsikringsforetak, fondsforvaltning og ulike bedriftstjenester, samt IKT-løsninger og annet teknisk samarbeid. Selve bankvirksomheten drives fortsatt i hver enkelt sparebank. Slikt samarbeid bidrar til at også mindre sparebanker kan etterleve et stadig mer omfattende regelverk og høyere krav til digitale tjenester og datasikkerhet.

Mange norske sparebanker deltar i dag i en av de to sparebankalliansene, Eika og Sparebank 1. I Eika-alliansen er det ca. 65 sparebanker, mens det i Sparebank 1-alliansen er 14. De to alliansene har en markedsandel på brutto utlån til personmarkedet på henholdsvis om lag 11 og 21 pst. Det er 18 alliansefrie sparebanker i Norge, og disse har en slik markedsandel på om lag 13 pst.

Regelverket legger godt til rette for at sparebankene kan organisere virksomhet i fellesskap i allianser og lignende innenfor forsvarlige rammer. Finansforetakslovens regler for finanskonsern gjelder i stor grad også for slike samarbeidende grupper. I den grad samarbeidet skjer i felleseide finansforetak, er disse underlagt regulering og tilsyn på linje med andre finansforetak. Dagens regelverk gir sparebankene betydelig fleksibilitet til å benytte fellesløsninger i samarbeid med andre sparebanker, og Finansdepartementet har ikke sett det som nødvendig å vurdere behovet for innstramminger nå.

2.5.2 Kapitalkrav

Ved behandlingen av Dokument 8:250 S (2020–2021), jf. Innst. 539 S (2020–2021), traff Stortinget 9. juni 2021 anmodningsvedtak nr. 1177 om sparebankenes kapitalkrav:

«Stortinget ber regjeringen aktivt bruke handlingsrommet som finnes overfor EU, for å sikre at kapitalkravene til norske sparebanker ikke blir vesentlig strengere enn kravene til konkurrentene deres.»

Vedtaket følges opp i dette avsnittet.

Sparebanker utgjør en viktig del av finansnæringen i Norge, både nasjonalt og lokalt. Sparebanksektoren har en særlig viktig rolle som kilde til finansiering for næringslivet i alle deler av landet, og som bidragsyter til allmennyttige formål. Mens større norske bedrifter kan hente kapital i verdipapirmarkedet og fra utenlandske finansforetak, kan nye og mindre bedrifter i større grad være avhengige av norske og lokale kapitalkilder, se avsnitt 3.3. Regjeringen er derfor opptatt av sparebankenes rammevilkår, herunder at kapitalkravene bør være likest mulig kravene til konkurrentene deres.

Sparebankenes markedsandel i Norge har vært stabil de siste årene, også i møte med stadig tøffere konkurranse fra utenlandske aktører. Sparebankene er solide og har et godt utgangspunkt for å møte konkurransen også i årene som kommer. Som omtalt i avsnitt 2.4.2, vil regjeringen fortsette å arbeide for likest mulig kapitalkrav for norske og utenlandske banker som operer i Norge, og for små og store banker. Finansdepartementet har brukt handlefriheten i EØS-regler for å legge til rette for at norske krav skal gjelde også for utenlandske bankers virksomhet i Norge. Gjennomføring av EUs «bankpakke 2019» vil gi en utvidelse av SMB-rabatten for alle norske banker, i tillegg til at mindre og ikke-komplekse banker vil få lettelser i rapportering og krav til offentliggjøring av informasjon, samt kunne forholde seg til en enklere versjon av det nye kravet til stabil finansiering.

Finansdepartementet har for øvrig hatt kontakt med Finans Norge om vurderinger av kapitalstrukturen i sparebanksektoren, samt hvordan sparebankenes egenart og samfunnsfunksjon kan ivaretas og utvikles fremover. Finans Norge ga sine innspill i et svarbrev til departementet i oktober 2021. Finansdepartementet vil følge opp dette.

2.6 Utsiktene for forsikrings- og pensjonsforetakene

Levealderen blant de forsikrede og rentenivået har stor betydning for pensjonsleverandørenes risiko. Levealderen har økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsleverandørene beregnet og krevde inn premier. Det har derfor vært behov for å øke reservene bak pensjonene, bl.a. ved å bruke overskuddsmidler som i en normalsituasjon skal gå til kundene. Selv om oppreserveringen som følge av nye dødelighetsforutsetninger som ble fastsatt i 2013 er fullført, er det viktig at pensjonsleverandørene løpende sørger for at reservene er tilstrekkelige til å finansiere de lovede pensjonsutbetalingene.

Et fortsatt lavt rentenivå påvirker også risikoen i norske pensjonsleverandørers virksomhet. En vesentlig andel av leverandørenes forpliktelser er kontrakter med årlig rentegaranti. Den gjennomsnittlige rentegarantien har det siste tiåret vært høyere enn renten på 10-årige norske statsobligasjoner. Pensjonsleverandørene bestemmer selv nivået på rentegarantiene for ny opptjening, og nivået har blitt redusert etter hvert som rentenivået har falt. Frem til innføringen av Solvens II fra 2016 satte myndighetene et tak på rentegarantien for ny opptjening. Fordi forpliktelsene er langsiktige, og reduserte rentegarantier kun gjelder ny opptjening, tar det imidlertid tid fra rentegarantien settes ned til det slår ut i vesentlig lavere gjennomsnittlig rentegaranti. Gjennomsnittlig rentegaranti for livsforsikringsforetakene var ca. 2,5 pst. ved utgangen av 2021, mens renten på 10-årige norske statsobligasjoner på samme tidspunkt var 1,72 pst., jf. figur 2.21. Rentegarantiene varierer imidlertid en god del mellom ulike produkttyper, og de vil typisk være høyere i fripoliser, hvor det ikke skjer ny opptjening, enn i aktive ytelsesordninger, i hovedsak kommunale tjenestepensjonsordninger. Ved utgangen av 2020 hadde livsforsikringsforetakene om lag 345 mrd. kroner i forpliktelser i fripoliser, 57 mrd. kroner i private ytelsesordninger og 625 mrd. kroner i kommunale ordninger.

Kilde: Finanstilsynet.

Pensjonsleverandørene kan håndtere noe av risikoen i virksomheten ved å kreve inn en årlig rentegarantipremie for aktive ordninger og ved bruk av ulike bufferfond for å jevne ut resultatene over flere år. For private ordninger kan leverandørene benytte kursreguleringsfondet, som er felles for alle kontrakter, og tilleggsavsetninger som er spesifikke for den enkelte kontrakt. For kommunale ordninger er disse to bufferne fra 1. januar 2022 slått sammen til én fleksibel buffer for den enkelte kontrakt. Forsikringsforetak og pensjonskasser må løpende sørge for at de med god margin har evne til å bære den risikoen de tar på seg gjennom virksomheten.

Norske forsikringsforetak er underlagt soliditetskrav som følger av EUs Solvens II-regelverk. Innføringen av dette regelverket med virkning fra 1. januar 2016 ble ledsaget av en overgangsregel som åpnet for at forsikringsforetakene kan fase inn økte avsetningskrav over 16 år. Åtte livsforsikringsforetak har fått tillatelse til å benytte overgangsregelen. Ved utgangen av 2021 hadde overgangsregelen for forsikringstekniske avsetninger effekt for tre av dem.

Oppfyllelsen av kapitalkravene etter Solvens II måles ved solvenskapitaldekningen, dvs. foretakets ansvarlige kapital i pst. av solvenskapitalkravet. En solvenskapitaldekning på under 100 pst. innebærer dermed at foretaket er i brudd med regelverket. Ved utgangen av 2021 var solvenskapitaldekningen for livsforsikringsforetakene samlet 227 pst., inkludert bruk av overgangsregelen. Det er 17 prosentpoeng lavere enn ved utgangen av 2020. Uten bruk av overgangsregelen var solvenskapitaldekningen 213 pst.

Før 2019 var det ikke krav om dekningsprosent over 100 for pensjonskasser.

Kilde: Finanstilsynet.

Solvens II-regelverket omfatter ikke pensjonskassene. Pensjonskasser tar imidlertid stor grad på seg samme risiko som livsforsikringsforetakene. Pensjonskassene er derfor underlagt nasjonale soliditetsregler som er basert på en av Finanstilsynets stresstester, der metodikk og forutsetninger er tilpasset prinsippene i Solvens II. Pensjonskassenes solvenskapitaldekning har samlet sett gått noe ned, fra 183 pst. til 175 pst., gjennom 2021. Uten bruk av overgangsregelen var solvenskapitaldekningen for pensjonskassene på 171 pst.

Boks 2.8 Resultater og lønnsomhet i forsikringsforetak og pensjonskasser

Livsforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 10,7 mrd. kroner i 2021, en økning på 2,3 mrd. kroner sammenlignet med resultatet i 2020. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer urealiserte kursgevinster, var på 37,2 mrd. kroner, en betydelig økning fra om lag 8.9 mrd. kroner året før. Den verdijusterte avkastningen i kollektivporteføljen, som inkluderer urealiserte verdiendringer, var 7,1 pst. i 2021. Det er en økning fra 4,3 pst. i 2020. Bokført avkastning økte fra 4,6 pst. i 2020 til 5,2 pst. i 2021.

Pensjonskassene hadde et resultat før skatt på 5,1 mrd. kroner i 2021, om lag 1 mrd. høyere enn i 2020. Det verdijusterte resultatet før skatt i 2021 var på nivå med året før og utgjorde nesten 16,5 mrd. kroner. Den verdijusterte avkastningen i kollektivporteføljen var for pensjonskassene økt til 8,9 pst. i 2021 fra 7,9 pst. i 2020. Bokført avkastning var 6,5 pst., 1,7 prosentpoeng høyere enn i 2020.

Skadeforsikringsforetakene hadde et resultat før skatt på 14,9 mrd. kroner i 2021, en betydelig økning med 4,2 mrd. kroner sammenlignet med året før. Resultatet økte også målt som andel av premieinntektene. Summen av skadeerstatningskostnader (skadeprosent) og andre forsikringsrelaterte driftskostnader (kostnadsprosent), målt i prosent av premieinntekter, gir uttrykk for hvor lønnsom selve forsikringsvirksomheten er (kombinertprosenten). Er dette tallet høyere enn 100 pst., må foretaket ha andre inntekter enn premieinntekter for å gå i balanse, f.eks. finansinntekter. I 2021 var kombinertprosenten for skadeforsikringsforetakene 84 pst., jf. figur 2.23. Dette var samlet om lag 3 prosentpoeng lavere enn året før og på et historisk lavt nivå. Det er likevel variasjon mellom foretakene, og de større foretakene har økt sin lønnsomhet, mens de mindre foretakene har fått svekket sin lønnsomhet.

Kilde: Finanstilsynet.

2.7 Innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering

2.7.1 Nasjonalt ansvar

Som nevnt i avsnitt 2.3.5 kan mangelfull innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering utgjøre en sårbarhet for norsk økonomi og norske finansmarkedsaktører, herunder tilgangen til internasjonale markeder. Norge har en liten, åpen økonomi, og det er viktig for Norge å kunne delta i den internasjonale økonomien. Norske myndigheter har derfor et ansvar for å iverksette tiltak som bidrar til å forebygge, avdekke og forfølge de som står bak slik kriminalitet. Gjennom denne innsatsen bidrar myndighetene til at finansmarkedsaktørenes sårbarhet reduseres, Norges posisjon i de internasjonale finansmarkedene vernes og til å redusere insentivene og mulighetene for kriminelle til å misbruke legitime aktører til illegitime formål.

I det følgende omtales utvalgte deler av antihvitvaskings- og -terrorfinansieringsinnsatsen som hører under Finansdepartementet. Omtalen er ikke ment som en uttømmende beskrivelse av hvordan myndighetene arbeider for å forebygge, avdekke og bekjempe hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet kriminalitet. Andre departementer spiller vel så vesentlige roller:

• Utenriksdepartementet har ansvar for implementering av internasjonale finansielle sanksjoner vedtatt av bl.a. FNs sikkerhetsråd.

• Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for rettergangsregelverket og politi- og påtalemyndigheten.

• Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for selskapsretten og regler for registrering av selskapsinformasjon, som er vesentlige for å begrense misbruk av selskaper til ulike illegitime formål.

2.7.2 Internasjonalt samarbeid

Hvitvasking og terrorfinansiering har vesentlige internasjonale dimensjoner. Når verdier flyttes over landegrensene, blir de mer krevende å spore, forfølge og inndrive. Distansen mellom verdienes kriminelle opphav, eller terrorrelaterte formål, blir større, og det vanskeliggjør avdekking av illegitim virksomhet. Internasjonale samarbeidsfora spiller derfor en nøkkelrolle i å sikre en tilstrekkelig global innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering.

Norges medlemskap i den internasjonale standardsetteren Financial Action Task Force (FATF) er viktig for å kunne påvirke den internasjonale utviklingen, se boks 2.9. Forpliktelser knyttet til antihvitvaskingstiltak er også del av EØS-avtalen. Siden både EU-kommisjonen og en rekke EU-land selv er medlem av FATF, påvirker FATFs standarder også EUs hvitvaskingsregelverk. Dermed kan FATFs standarder også bli bindende for Norge, såfremt disse er gjennomført i EU-rettsakter som tas inn i EØS-avtalen. Et eksempel er hvordan FATFs såkalte gråliste danner grunnlaget for EUs utarbeidelse av en liste over høyrisikoland. Listen er hjemlet i EUs hvitvaskingsdirektiv og vedtas som forordninger. Når land er oppført på listen over høyrisikoland, følger det av hvitvaskingsdirektivet at det må iverksettes mer omfattende tiltak. Dette hever kostnadene og øker friksjonene for transaksjoner med tilknytning til landene. Forordningene om høyrisikoland gjennomføres i norsk rett med hjemmel i hvitvaskingsforskriften, der det også gis anvisning på hva de forsterkede tiltakene skal gå ut på. Listen over høyrisikoland henvises dessuten til i annet EU-regelverk, noe som gir listen til dels vesentlig innflytelse på den økonomiske samhandlingen mellom EU/EØS og landene som er på listen.

2.7.3 Lovverk og oppfølging

Hvitvaskingsloven er i dag det sentrale, spesifikke regelverket for å forebygge og avdekke at finansmarkedsaktører misbrukes til hvitvasking mv. Gjeldende hvitvaskingslov ble vedtatt og trådte i kraft i 2018. Regelverket har i Norge røtter tilbake til begynnelsen av 1990-tallet og har over tid blitt utvidet til å gjelde flere aktører, regulere flere spørsmål osv. Hvitvaskingsloven utfylles av hvitvaskingsforskriften. Loven har i all hovedsak vært uendret siden ikrafttredelsen, mens hvitvaskingsforskriften er endret på enkelte punkter, senest i mai 2021.9

Det norske hvitvaskingsregelverket bygger i hovedsak på internasjonale forventninger og krav. EUs hvitvaskingsdirektiv er EØS-relevante og gjeldende hvitvaskingslov gjennomfører i dag relevante deler av EUs gjeldende hvitvaskingsdirektiv. Til disse kommer FATFs standarder, se boks 2.9 og omtale over.

Hvitvaskingsloven gjelder for utvalgte aktører både i og utenfor finansmarkedene. Lovens forebyggende effekt gir seg uttrykk på flere måter. Blant annet skal kravene som stilles til å innhente og bekrefte informasjon om kunder, bruk av kundeforholdet, inntekt mv., forhindre kriminelle i å kunne bruke tjenestene til illegitime formål. Dersom det likevel skjer, skal hvitvaskingsloven bidra til at relevant informasjon når myndighetene gjennom rapporteringsplikten til Enheten for finansiell etterretning (EFE) i Økokrim. Forebyggingen styrkes videre ved at hvitvaskingsloven stiller krav om dokumentasjon og oppbevaring av dokumenter, opplysninger mv., som kan være vesentlig i forbindelse med f.eks. straffeforfølgning eller når en søker etter midler å inndra etter et lovbrudd. Ved å bidra til bedre straffeforfølgning og inndragning av utbytte fra lovbrudd, reduseres insentivene til å begå kriminalitet. Hvitvaskingslovens regler om tilsyn og administrative sanksjoner ved lovbrudd skal bidra til at reglene faktisk følges av rapporteringspliktige foretak.

Både FATFs standarder og EUs hvitvaskingsdirektiv stiller krav til tilsynsinnsatsen. For eksempel skal tilsynsmyndighetene utarbeide risikovurderinger og ha en risikobasert tilnærming til tilsynsarbeidet, det vil si at de må ha større oppmerksomhet og bruke mer ressurser på de sektorene som anses å medføre høyest risiko. Sistnevnte må imidlertid balanseres mot behovet for å unngå at det oppstår «blindsoner» i tilsynsmyndighetenes oppfølging av sektorene de har ansvar for, noe som krever et minimum av tilsynsmessig oppmerksomhet.

Finanstilsynet har trappet opp innsatsen på hvitvaskingsområdet, særlig etter 2016. Det gjelder både i antall tilsyn og intensiteten i tilsynsaktiviteten, bl.a. med bruk av såkalte tematilsyn. Tilsynsaktiviteten har bl.a. resultert i tilbakekall av tillatelser, pålegg om stans av virksomhet og pålegg om retting. Da någjeldende hvitvaskingslov trådte i kraft i 2018, ble det gitt hjemmel for at tilsynsmyndighetene kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på utvalgte deler av regelverket. Finanstilsynet har siden ilagt overtredelsesgebyr på til sammen over 450 mill. kroner. Gebyrene er ilagt blant annet banker, eiendomsmeglere, regnskapsførere og revisorer. Tilsynsaktiviteten, reaksjonene Finanstilsynet har vedtatt og de funnene som beskrives i tilsynsrapporter og temarapporter, viser at det har vært, og fortsatt er, et til dels vesentlig forbedringspotensial i mange rapporteringspliktige.

Lov om register over reelle rettighetshavere med forskrift er et supplement til hvitvaskingsloven. Forskriften ble ferdigstilt i juni 2021. Selve registeret er under utvikling i Brønnøysundregistrene, og er ventet å kunne bli satt i drift tidlig i 2023. Etableringen av registeret følger opp forpliktelser i EUs hvitvaskingsdirektiv. Registeret skal gi rapporteringspliktige foretak og personer, myndigheter og allmennheten bedre tilgang til opplysninger om de fysiske personene som står bak selskaper. Formålet er å forebygge at selskaper og andre juridiske konstruksjoner kan misbrukes til å skjule hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet.

Den norske innsatsen mot hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet kriminalitet er i vesentlig grad styrt av internasjonale føringer, og norske myndigheter må kontinuerlig følge med på utviklingen i internasjonale antihvitvaskings- og -terrorfinansieringskrav. Departementet arbeider nå med å utarbeide en liste over stillinger og funksjoner som i Norge gir status som «politisk eksponert person». Krav i EUs femte hvitvaskingsdirektiv om å utvide hvitvaskingsloven til enkelte aktører innen kunsthandel, må også gjennomføres.

Samtidig videreutvikler FATF sine standarder over tid, og evalueringspraksis for hva andre land får honnør og kritikk for, kan bidra til utvikling også av norske regler, rutiner og systemer. Viktigst fremover er imidlertid EUs pågående forhandlinger om pakken med regelverksforslag, se boks 2.10. De potensielle EØS-rettslige forpliktelsene og gjennomføring i Norge vil måtte utredes og vurderes på vanlig måte.