5 Pengeenheten og lovens virkeområde

5.1 Pengeenheten og dens internasjonale verdi

5.1.1 Gjeldende rett

Av sentralbankloven § 4 første ledd følger det at den norske pengeenheten er en krone, og at kronen deles i hundre øre.

Paragraf 4 annet ledd omhandler den norske pengeenhetens internasjonale verdi, og fastslår at: «Kongen treffer vedtak om den kursordning som skal gjelde for kronen og om endringer i kronens kursleie». Ordlyden åpner opp for at Kongen kan delegere beslutningen til departementet. Bestemmelsen er ment å dekke «(…) alle de alternativer for kronens internasjonale verdi som har vært aktuelle etter annen verdenskrig: flytende kurs eller fast kurs, i forhold til en enkelt valuta eller en gruppe av valutaer», jf. NOU 1983: 39 side 393.

Av § 4 tredje ledd følger det at vedtak om endringer i kursordningen for kronen og dens kursleie skal meddeles Stortinget. Departementet viste i Ot.prp. nr. 25 (1984–85) side 38 til Norges Banks høringsuttalelse vedrørende gjeldende sentralbanklov, om at begrepet «kursordning» refererer seg til «ulike tilknytningsformer mellom valutaslagene». Dette omfatter både ordninger der kronen knyttes mer eller mindre fast opp mot en eller flere valutaer og ordninger der den fastsettes fritt i valutamarkedet (flytende kurs). Banken uttalte videre at «når en kursordning er gitt, vil en endring i kronens kursleie bety at en foretar en endring av de tidligere bestemte verdiforhold overfor de valutaslag (indikatorer) som inngår i ordningen». Eventuelle vedtak om «endringer i kronens kursleie» vil dermed bare være relevant innenfor kursordninger der kronen knyttes opp mot andre valutaer.

Det fulgte av tidligere forskrift 29. mars 2001 nr. 278 om pengepolitikken § 3 at: «Den norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet», hvilket betyr at kursen på den norske kronen flyter. Forskriften var gitt med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd, og opphevet forskrift 6. mai 1994 nr. 331 om den norske krones kursordning. Gjeldende forskrift 2. mars 2018 nr. 305 for pengepolitikken er gitt med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd. Den sier ikke noe om kursordningen for den norske kronen, og det er heller ikke truffet vedtak etter sentralbankloven § 4 annet ledd. Ordningen er da at kursen på den norske kronen flyter.

Se nærmere omtale i NOU 2017: 13 kapittel 20.5.2.

5.1.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at gjeldende bestemmelse om pengeenheten og dens internasjonale verdi i dagens sentralbanklov § 4 i stor grad videreføres i ny sentralbanklov, jf. utkast til § 1-9.

Utvalget peker på at valget av valutakursordning må ses sammen med rammeverket for pengepolitikken, og at mål om inflasjonen og mål om valutakursen kan komme i konflikt om de skulle gjelde samtidig. Derfor er det vanlig at land med inflasjonsstyring lar den nasjonale valutaens internasjonale verdi bestemmes av tilbud og etterspørsel i valutamarkedene (flytende valutakurs). Siden ordlyden i sentralbankloven § 4 om «endringer i kronens kursleie» ikke gir særlig mening under ordninger med flytende valutakurs, foreslår utvalget at dette kan tas ut av lovteksten. En slik presisering kan eventuelt tas inn i en pengepolitisk forskrift dersom det skulle bli aktuelt å endre det pengepolitiske regimet og innføre en valutakursordning der kronen knyttes opp mot andre valutaer.

Utvalget reiser spørsmålet om det er behov for en egen bestemmelse om kursordningen, eller om det er tilstrekkelig at ordningen presiseres i den pengepolitiske forskriften. Utvalget mener at det fortsatt bør være en egen bestemmelse om fastsettelse av kursordningen. Mandatet for pengepolitikken formulerer det operative målet for Norges Banks utøvelse av pengepolitikken, mens bestemmelsen om kursordning sier noe om hvilket pengevesen vi har, ifølge utvalget.

Utvalget foreslår at kompetansen til å fastsette kursordningen legges til Kongen i statsråd, altså slik at beslutningen ikke lenger skal kunne delegeres til departementet, jf. utkast til ny sentralbanklov § 1-9 annet ledd. Utvalget argumenterer for at det er viktig at myndigheten til å fastsette kursordningen legges til samme organ som vedtar det pengepolitiske mandatet. Utvalget uttaler at enhver endring i mandatet for pengepolitikken må være konsistent med den ordningen som fastsettes for valutakursen. I tillegg tilsier hensynet til demokratisk kontroll at myndigheten til å velge kursordning bør ligge hos Kongen i statsråd, ettersom valg av kursordning kan være en sak av stor betydning.

Når regjeringen har fastsatt en kursordning, er det Norges Bank som står for gjennomføringen. Det reiser spørsmålet om hvor stor frihet sentralbanken skal ha innenfor den gjeldende kursordningen. Utvalget legger til grunn at banken bør ha frihet til å påvirke valutakursen innenfor en gitt kursordning når det skjer som ledd i utøvelsen av pengepolitikken.

Vedtak om endringer i kursordningen for kronen skal meddeles Stortinget, jf. utvalgets utkast til § 1-9 tredje ledd. I dagens system med flytende kurs vil selv store endringer i kursnivået være innenfor gjeldende kursordning. Men dersom kronen igjen skulle knyttes opp mot andre valutaer med faste kurser, foreslår utvalget at det bør sendes særskilt melding om vedtaket til Stortinget.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 20.5.3.

5.1.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre viser til at den foreslåtte bestemmelsen i § 1-9 i det vesentlige viderefører gjeldende sentralbanklov § 4. Hovedstyret er enig i at beslutningsmyndigheten over kursordningen skal ligge hos Kongen i statsråd og ikke skal kunne delegeres.

5.1.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til sentralbanklovutvalgets forslag om å videreføre gjeldende sentralbanklov § 4 første ledd om at den norske pengeenhet er en krone og at kronen deles i hundre øre.

Etter departementets syn er det ikke nødvendig å ha en egen bestemmelse om at kursordningen fastsettes av Kongen i statsråd, jf. utvalgets forslag til § 1-9 annet og tredje ledd.

Gjeldende bestemmelse om valutakursordningen bærer preg av at sentralbankloven ble skrevet i en tid da fast valutakurs var et vanlig mål i pengepolitikken. I lovens forarbeider ble det vist til at endringer i kronekursen var et sterkt virkemiddel for norsk økonomi. Det ble lagt opp til at «de mest betydningsfulle avgjørelser» om kronens internasjonale verdi måtte fattes av Kongen i statsråd, men at Finansdepartementet fikk delegert beslutningsmyndighet i den løpende oppfølgingen.

Fastkursordningen er erstattet med et inflasjonsmål. Når pengepolitikken er innrettet etter et inflasjonsmål, fastsettes kronens internasjonale verdi i markedet. Inflasjonsmålet er, på samme måte som fastkursmålet var tidligere, det operative målet for pengepolitikken. De alternative innretningene for pengepolitikken bør likebehandles i loven. Inflasjonsmålet er ikke nevnt eksplisitt i loven, men er gitt i forskrift for pengepolitikken. Forskriften er gitt i medhold av § 2 tredje ledd i dagens sentralbanklov. Lovforslaget legger opp til at forskriften i stedet blir hjemlet i § 1-4 første ledd, som er ny og gir hjemmelsgrunnlag for vedtak om målene for bankens virksomhet. Skulle det være aktuelt å endre pengepolitisk regime er det naturlig at det skjer ved at Kongen i statsråd fastsetter ny forskrift for pengepolitikken med hjemmel i denne paragrafen. I så fall vil det være nødvendig at valutakursordningen fastsettes og spesifiseres nærmere i en slik forskrift.

Det kan for øvrig ikke utelukkes at det kan oppstå situasjoner der det blir behov for å innføre alternative midlertidige tiltak i pengepolitikken for at sentralbanken skal kunne nå sine mål. Slike tiltak kan for eksempel være at det annonseres en plan for i en periode å intervenere i markedet med sikte på å holde kronekursen over eller under et visst nivå, slik den sveitsiske sentralbanken har gjort i nyere tid. Det vil ligge til Norges Bank å treffe slike beslutninger så lenge de er i tråd med de operative mål banken er gitt gjennom for eksempel forskrift for pengepolitikken. Departementet legger til grunn at tiltak som har som siktemål å påvirke kronekursen, skal anses som saker av viktighet, jf. § 1-6 om bankens plikt til å informere departementet.

Det vises til forslaget til § 1-9.

5.2 Sentralbanklovens virkeområde

5.2.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 1 gir rammene for Norges Banks virksomhet etter loven. Paragrafens overskrift er «Norges Banks formål og virkeområde». Bestemmelsen nevner en rekke oppgaver banken skal utføre. Sentralbankloven har ingen bestemmelse som angir sentralbanklovens geografiske virkeområde.

5.2.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Etter sentralbanklovutvalgets vurdering bør en ny sentralbanklov inneholde en egen bestemmelse som definerer det geografiske virkeområdet for loven. Utvalget finner det naturlig at loven gjelder bankens virksomhet både i og utenfor Norge. Utvalget ser det som hensiktsmessig at loven overlater til Kongen å avgjøre lovens anvendelse for Norges økonomiske sone og for Svalbard, Jan Mayen og bilandene, ut over de områder av loven som gjelder på Svalbard i kraft av Svalbardloven § 3, jf. §§ 1 og 2. Se utvalgets utkast til § 1-10.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet gir uttrykk for at utvalgets forslag til regulering av forholdet til Svalbardloven har fått en noe uklar utforming i lovteksten. Det uttales at:

«Vi antar at utvalgets forslag til § 1-10 annet ledd sikter til bestemmelsen i Svalbardloven § 3, slik at lovens bestemmelser om mynt (tvungent betalingsmiddel) får anvendelse for Svalbard, mens det for øvrig ligger til Kongen å avgjøre hvorvidt hele loven skal gjelde for Svalbard, jf. tredje ledd.

Slik lovforslaget nå fremstår, vil det likevel etter vår oppfatning kunne fremstå som uklart hvorvidt hele loven eller kun bestemmelsene om mynt (tvungent betalingsmiddel) gjelder for Svalbard. Bestemmelsen i § 1-10 annet ledd kan isolert sett gi inntrykk av at hele sentralbankloven får anvendelse for Svalbard. Selv om tredje ledd og utvalgets kommentarer rundt dette indikerer det motsatte, mener vi at utvalgets forslag på dette punkt har fått en uklar utforming i lovteksten.

I følge Svalbardloven § 3 gjelder lov om mynt med de endringer Kongen måtte fastsette av hensyn til de stedlige forhold. Da man vedtok någjeldende sentralbanklov, la man, så vidt vi kan se, til grunn at sentralbanklovens bestemmelser om tvungent betalingsmiddel gjaldt for Svalbard etter Svalbardloven § 3, se Ot.prp. nr. 25 (1984–1985) s. 92.

Någjeldende sentralbanklov inneholder ikke en egen forskriftshjemmel for Kongen til å gjøre loven gjeldende for Svalbard. Så vidt vi kan se, ble dette heller ikke omtalt som en mulighet i forarbeidene. Etter vår oppfatning betyr dette at det ikke var aktuelt å gi loven anvendelse der utover det som allerede er nevnt om mynt. Kravet i Svalbardloven § 2 annet ledd er at det tas uttrykkelig stilling til om loven skal gjelde på Svalbard, enten gjennom formuleringer i lovteksten eller ved uttalelser i forarbeidene.»

5.2.4 Departementets vurderinger

Som sentralbanklovutvalget peker på i sin utredning har andre lover som er vedtatt de senere årene i Norge normalt en egen bestemmelse om geografisk avgrensning av loven. Departementet slutter seg til at en slik bestemmelse også bør inngå i en ny sentralbanklov, og at loven skal gjelde Norges Banks virksomhet både i og utenfor Norge, jf. forslag til § 1-12 første ledd.

Departementet har merket seg Justis- og beredskapsdepartementets innspill i høringen. Til spørsmålet om hele sentralbankloven eller kun bestemmelsene om mynt (tvungent betalingsmiddel) skal gjelde for Svalbard, legger departementet til grunn den samme forståelsen av utvalgets forslag som Justis- og beredskapsdepartementet, nemlig at sentralbanklovens bestemmelser om mynt (tvungent betalingsmiddel) får anvendelse for Svalbard, mens det for øvrig ligger til Kongen å avgjøre i hvilken utstrekning sentralbankloven ellers skal gjøres gjeldende for Svalbard. For å hindre uklarheter om dette foreslår departementet at ordlyden i forslaget til § 1-12 annet ledd endres til: «Bestemmelsene i §§ 3-5 og 3-6 gjelder på Svalbard, jf. lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 3».

Departementet slutter seg videre til sentralbanklovutvalgets forslag om at Kongen ellers avgjør i hvilken utstrekning loven skal gjøres gjeldende for Norges økonomiske sone og for Svalbard, Jan Mayen og bilandene, se § 1-12 tredje ledd.

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 1-12.