1 Proposisjonens hovedinnhold

Finansdepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til en ny lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven). Proposisjonen omhandler også endringer i lov om Statens pensjonsfond og noen andre lover. Forslaget bygger på sentralbanklovutvalgets utredning NOU 2017: 13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland.

Sentrale spørsmål i utredningen ble drøftet i Meld. St. 7 (2018–2019) Om ny sentralbanklov. Regjeringen konkluderte her med at Norges Bank fortsatt skal være operativ forvalter av Statens pensjonsfond utland, at det bør opprettes en fagkomité for pengepolitikk og finansiell stabilitet, og at tilsynet med Norges Bank fortsatt bør ligge til representantskapet, som videreføres uendret. I meldingen sluttet regjeringen seg videre til hovedtrekkene i utvalgets forslag til formålsbestemmelse for sentralbankvirksomheten og Norges Banks forhold til statsmyndighetene. Det ble også konkludert med at sentralbanksjefen bør lede både hovedstyret og fagkomiteen, og at samtlige medlemmer i disse organene bør utpekes av Kongen i statsråd. Stortinget sluttet seg 19. februar 2019 til finanskomiteens innstilling (Innst. 165 S (2018–2019)) til meldingen.

Den nye loven vil erstatte lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven). Norges Banks oppgaver er betydelig endret siden dagens sentralbanklov ble vedtatt. Blant annet er pengepolitikken lagt om fra fastkurs til inflasjonsmål, og banken har fått oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland.

I forslaget til ny sentralbanklov videreføres i stor grad gjeldende styringsstruktur for Norges Bank, med tillegg av en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Bankens oppgaver og virkemidler videreføres også. Norges Banks oppgave med å forvalte Statens pensjonsfond utland kommer tydeligere frem enn i dagens lov. Lovforslaget bygger på sentralbanklovutvalgets lovutkast for modell C.

Bakgrunnen for lovforslaget omtales i kapittel 2. Her redegjøres det nærmere for sentralbanklovutvalgets mandat og utredning, høringen og Meld. St. 7 (2018–2019) Om ny sentralbanklov. Departementet trekker også opp noen utviklingslinjer i sentralbankens ansvar og oppgaver, og redegjør for valget av Norges Bank som forvalter av Statens pensjonsfond utland. Sistnevnte er mer utførlig omtalt i Meld. St. 7 (2018–2019) kapittel 2.3 og 2.4.

Kapittel 3 i proposisjonen omhandler Norges Banks formål og virksomhet. Sammenlignet med gjeldende sentralbanklov foreslår departementet et tydeligere skille mellom målene for sentralbankvirksomheten og hvilke ansvarsområder og virkemidler banken har. Formålet for sentralbankvirksomheten skal være å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Videre skal sentralbanken bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting. Departementet foreslår at Norges Bank skal være den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken, og at Norges Bank også skal ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. Sentrale virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet er å ta imot innskudd og yte kreditt til banker og andre foretak i finansiell sektor. Andre oppgaver omfatter utstedelse av pengesedler og mynter, å legge til rette for det sentrale oppgjørssystemet og å overvåke betalingssystemet. Dette er i hovedsak videreføring av gjeldende rett og praksis. Det foreslås lovfestet at Norges Bank eier og forvalter landets offisielle valutareserver. Dagens generalklausul om at banken ellers kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank foreslås videreført. Departementet foreslår videre en ny bestemmelse om at Kongen i statsråd gis myndighet til å legge nye oppgaver til banken. Slike oppgaver må ligge innenfor rammene av Norges Banks formål.

I proposisjonens kapittel 4 omtales forholdet til statsmyndighetene. Synet på sentralbankens forhold til regjering og storting har endret seg over tid. Departementet deler sentralbanklovutvalgets vurdering av at Norges Bank fortsatt bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine mål. Departementet foreslår at Kongen i statsråd (regjeringen) også fremover gis adgang til å fastsette operative mål for Norges Bank innenfor de rammene som følger av sentralbankloven, for eksempel operativt mål for pengepolitikken fastsatt i forskrift for pengepolitikken. Videre foreslår departementet, i tråd med utvalgets forslag, at regjeringen ikke skal kunne instruere banken i sin virksomhet etter sentralbankloven, unntatt i ekstraordinære situasjoner. Det innebærer en høy terskel for instruksjon.

Informasjonsplikten som foreslås for banken er vid. Banken skal ha plikt til å informere offentligheten om grunnlaget for sine beslutninger og om virksomheten som er omfattet av bankens formål. Banken skal videre ha plikt til å uttale seg om spørsmål den blir forelagt av departementet, til å gi råd dersom det er behov for tiltak av andre for å oppfylle bankens formål, samt til å informere departementet om saker av viktighet. Dagens plikt for banken til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet før banken treffer vedtak i saken, foreslås ikke videreført.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende rett når det gjelder departementets plikt til å gi meddelelse til Stortinget om virksomheten i Norges Bank, representantskapets plikt til å rapportere til Stortinget om tilsynet med banken og Riksrevisjonens kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse.

Forbudet mot at Norges Bank yter kreditt direkte til staten foreslås videreført. Videre stiller departementet seg bak utvalgets forslag om at det bør fremgå av ny sentralbanklov at Norges Bank skal ha en egenkapital som er tilstrekkelig for å oppfylle bankens formål, og at regjeringen fastsetter retningslinjer for avsetninger og disponering av bankens overskudd.

I kapittel 5 omtales pengeenheten og dens internasjonale verdi, samt sentralbanklovens virkeområde. I motsetning til utvalgets forslag legges det ikke opp til å videreføre en særskilt bestemmelse om kronens kursordning, ettersom kursordningen vil følge av og eventuelt bli definert i det operative målet for pengepolitikken som regjeringen fastsetter.

Kapittel 6 omhandler Norges Banks organisasjon. Dette omfatter lovens kapittel 2 og kapittel 4. I lovforslaget videreføres gjeldende styringsstruktur for banken i stor grad, med tillegg av en komité med ansvar for pengepolitikken og oppgaver innen finansiell stabilitet av makroøkonomisk karakter. I tråd med Stortingets tilslutning til det som ble varslet i Meld. St. 7 (2018–2019), følger departementet ikke opp sentralbanklovutvalgets forslag om å ha ett komitémedlem fra administrasjonen som utpekes av hovedstyret. I stedet foreslås det at begge visesentralbanksjefene skal sitte i komiteen. Departementet legger opp til at de eksterne medlemmenes tilknytning til banken bør være i form av et verv, og at medlemmene bør ha sitt hovedvirke utenfor banken. Både hovedstyret og fagkomiteen skal ledes av sentralbanksjefen.

Hovedstyret vil etter forslaget ha tilsvarende ansvar for styringen og driften av Norges Bank som hovedstyret har i dag, med unntak av de saker som ligger til komiteen. Innen finansiell stabilitet vil ansvaret for betalingssystemet og den finansielle infrastrukturen og utlån på særskilte vilkår fortsatt ligge til hovedstyret. Antall hovedstyremedlemmer økes fra åtte til ni og omfatter sentralbanksjefen, de to visesentralbanksjefene og seks eksterne medlemmer, alle oppnevnt av Kongen i statsråd. Dette sikrer eksternt flertall også i administrative saker, der to representanter fra de ansatte deltar. I motsetning til i utvalgets forslag foreslås det at disse skal delta også i behandlingen av budsjettsaker. Ordningen med vararepresentanter videreføres ikke. Sentralbanksjefens rolle som daglig leder klargjøres i lovforslaget. Dagens praksis med at hovedstyret ansetter en daglig leder for bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland lovfestes. Videre lovfestes vilkår for at bankens ledelse og de eksterne medlemmene av komiteen skal kunne avskjediges eller løses fra sine verv.

Representantskapets tilsynsrolle samt oppgavene med å fastsette budsjett og regnskap videreføres som i dag. Kompetansen som representantskapet i dag har til å bestemme at forretningsmessig virksomhet som faller inn under sentralbankloven, skal utøves av selskap som banken helt eller delvis eier, legges etter forslaget til hovedstyret.

I proposisjonen foreslås det mer utførlige saksbehandlingsbestemmelser for bankens organer enn det som følger av sentralbankloven i dag. Bestemmelsene bygger blant annet på bestemmelser i allmennaksjeloven, men er noe forenklet.

Kapittel 7 omhandler virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet. I proposisjonen foreslås det i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett for de ulike virkemidlene banken har til rådighet, men med enkelte presiseringer. Det åpnes for at flere foretak i finansiell sektor enn i dag generelt kan tilbys konto, dersom Norges Bank mener at det fremmer formålet for sentralbankvirksomheten. Det foreslås videre en lovfesting av krav til betryggende sikkerhet for den kreditt banken yter. Departementet foreslår at adgangen til utstedelse og kjøp og salg av finansielle instrumenter videreføres i ny sentralbanklov, samt at Norges Bank bestemmer hvor store de offisielle valutareservene skal være og hvordan de skal plasseres.

Sentralbanklovutvalget foreslo konkrete bestemmelser i finansforetaksloven om at Kongen i statsråd kan gi Norges Bank i oppgave å utarbeide beslutningsgrunnlag og treffe vedtak om motsyklisk kapitalbuffer og å fastsette forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Departementet foreslår i stedet en mer generelt utformet bestemmelse for å kunne ivareta de ulike virkemidlene som det over tid kan vurderes formålstjenlig å delegere.

I kapittel 8 foreslår departementet at Norges Banks ansvar for betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur gjøres tydeligere i ny sentralbanklov. Dette gjelder blant annet bankens ansvar som oppgjørsbank på øverste nivå, og ansvar for å bidra til beredskapsløsninger.

Departementet foreslår en videreføring av Norges Banks enerett til å utstede norske pengesedler og mynter og at banken bestemmer sedlenes og myntenes pålydende og utforming. Departementet foreslår også å videreføre at Norges Banks sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Minnemyntinstituttet i dagens sentralbanklov § 16 foreslås ikke videreført. Banken vil fortsatt ha adgang til å markere begivenheter i form av sirkulasjonsmynt med spesialpreg eller unntaksvis ved utgivelse av minnemynter.

Kapittel 9 omhandler bankens øvrige virksomhet. Dette omfatter blant annet bestemmelsen om Norges Bank som statens bank. Departementet foreslår att departementets adgang til å pålegge banken å utføre finansielle tjenester for staten videreføres, men at oppgavene med statsgjeldforvaltningen og kontoordningen, som departementet i dag har pålagt banken, skal følge direkte av loven. I dag godtgjøres Norges Bank tilsvarende kostnadene banken pådrar seg ved utførelsen av tjenestene som statens bank. Departementet foreslår at dette videreføres med unntak for oppgavene som nå vil følge direkte av loven. Kostnadene for disse oppgavene bør dekkes over bankens drift.

I motsetning til i utvalgets forslag legges det opp til å videreføre gjeldende rett om at departementet skal godkjenne internasjonale avtaler. Departementet foreslår videre at Kongen i statsråd i ekstraordinære tilfeller kan pålegge Norges Bank å delta i kredittavtaler med andre stater og internasjonale organisasjoner.

I kapittel 10 omhandles forholdet til annen lovgivning, taushetsplikt, sanksjoner mv. I proposisjonen foreslås det klargjort at bankens vedtak i saker om kreditt til og innskudd fra banker mv. er unntatt fra klageadgang etter forvaltningsloven. Det samme gjelder vedtak om oppsigelse eller avskjed. Departementet foreslår videre å lovfeste en adgang til å unnta saksforberedende dokumenter som utveksles mellom Norges Bank og Finansdepartementet, og mellom Norges Bank og Finanstilsynet, fra innsyn. Gjeldende taushetspliktbestemmelse i sentralbankloven videreføres med enkelte endringer. Departementet foreslår å videreføre bestemmelser om opplysningsplikt til Norges Bank, med enkelte endringer, herunder at flere foretak enn etter dagens lov kan pålegges en opplysningsplikt til banken.

Kapittel 11 omhandler endringer i lov om Statens pensjonsfond. I samsvar med utvalgets forslag, og Stortingets tilslutning til omtalene av dette i Meld. St. 7 (2018–2019), foreslås det enkelte endringer med sikte på å styrke rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Dette omfatter presisering av formålet med sparingen i Statens pensjonsfond og målet med investeringene, samt krav om at investeringer av Statens pensjonsfond utland skal skje utenfor Norge og i utenlandsk valuta. Gjeldende praksis om at staten ikke skal lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland foreslås lovfestet. I forslaget inngår også enkelte redaksjonelle endringer i lov om Statens pensjonsfond.

Videre omtales tre forslag for beredskapsformål. Det ene forslaget omhandler en snever adgang for på nærmere vilkår å låne midlertidig for tilfeller der staten har betydelige likviditetsproblemer, herunder et forslag om delegering av slik kompetanse til Kongen i statsråd når det ikke er tid til å innhente Stortingets samtykke. Departementet ber videre om Stortingets tilslutning til at departementet etter lov om Statens pensjonsfond har kompetanse til å utpeke en annen forvalter av Statens pensjonsfond utland enn Norges Bank i en krisesituasjon. Departementet uttrykker i den forbindelse at det anser at departementets kompetanse også omfatter det å kunne pålegge Norges Bank oppgaver for beredskapsformål og som naturlig hører sammen med forvaltningsoppgaven banken er pålagt. Det foreslås også at Kongen i statsråd gis myndighet til å benytte midlene i Statens pensjonsfond utland som finansiering dersom kontoordningen i Norges Bank (statens foliokonto) i en krisesituasjon ikke er tilgjengelig.

Det foreslås en hjemmel i lov om Statens pensjonsfond for departementet til å gi forskrifter om Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland og Norges Banks behandling av personopplysninger mv. Disse organenes arbeid med retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens pensjonsfond utlands portefølje medfører at de må kunne innhente og behandle informasjon om personer med tilknytning til selskap som utredes. Slik informasjon kan utgjøre sensitive personopplysninger, noe som det i henhold til EUs personvernforordning (GDPR) kreves særskilt hjemmel i nasjonal rett for å kunne behandle.

I proposisjonens kapittel 12 omtales de økonomiske og administrative konsekvensene av departementets lovforslag. Lovforslaget ventes ikke å medføre betydelige administrative eller økonomiske konsekvenser for private parter eller offentlige myndigheter. Opprettelse av en fagkomité vil gi noen administrative konsekvenser i Norges Bank. Forslaget vil imidlertid ikke ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser i Norges Bank. Forslaget vil i seg selv heller ikke ha vesentlige konsekvenser når det gjelder forventet avkastning og risiko for Statens pensjonsfond utland.