10 Forholdet til annen lovgiving, taushetsplikt, sanksjoner mv.

10.1 Forholdet til forvaltningsloven

10.1.1 Gjeldende rett

Det er i dag lagt til grunn at forvaltningsloven generelt gjelder for Norges Banks virksomhet. Dette følger av forvaltningsloven § 1 om at loven kommer til anvendelse på virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Ifølge samme bestemmelse skal forvaltningsorgan forstås som ethvert organ for stat eller kommune. På enkelte områder avviker sentralbankloven fra forvaltningslovens alminnelige bestemmelser. Et eksempel på dette er den særlige taushetsplikten for ansatte i Norges Bank som følger av sentralbankloven § 12, jf. omtale i kapittel 10.3.1.

I flere sammenhenger har det vært reist spørsmål om Norges Banks beslutninger kan påklages. Det har for eksempel vært reist spørsmål om avgjørelser av søknader om S-lån er enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Forutsatt at slike avgjørelser er enkeltvedtak, har det væt reist spørsmål om det er adgang til å gjøre unntak fra klagereglene etter forvaltningsloven § 28 fjerde ledd.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 25.2.2.

10.1.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalgets vurdering er at det har fungert godt at forvaltningsloven gjelder for Norges Bank, og at loven fortsatt som utgangspunkt bør gjelde for bankens virksomhet. Utvalget ser likevel behov for å lovfeste enkelte unntak fra forvaltningsloven i ny sentralbanklov.

Utvalget foreslår at det gjøres klart i loven at avgjørelser om bruk av sentralbankens virkemidler etter lovutkastet § 3-1 (kreditt til og innskudd fra banker mv.) unntas fra klageadgang etter forvaltningsloven. Utvalget viser til at gjeldende uklarhet om slike vedtak er enkeltvedtak i seg selv taler for en avklaring i ny sentralbanklov. Utvalget mener at det taler mot klageadgang at beslutningene i slike saker vil være begrunnet i samfunnsmessige hensyn knyttet til betydningen av tiltaket for finansmarkedene generelt – og ikke hensynet til den institusjonen som ber om likviditetsstøtte mv. Rettssikkerheten for dem som slike avgjørelser direkte retter seg mot vil kunne ivaretas gjennom adgangen til prøving for domstolene, som uansett vil være til stede. En klageadgang i disse sakene vil dessuten kunne innskrenke sentralbankens reelle uavhengighet i utøvelsen av pengepolitikken og i arbeidet for finansiell stabilitet, samt endre kompetansefordelingen mellom sentralbanken og departementet på en utilsiktet måte. Hensynet til de aktuelle virkemidlenes effektivitet kan også tilsi at det ikke bør være klageadgang. For at for eksempel S-lån skal oppnå ønsket virkning, må beslutning og gjennomføring skje raskt og en forvaltningsrettslig klageadgang vil være tidkrevende.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at avgjørelse om bruk av sentralbankens virkemidler etter utkastet § 3-1, som for eksempel avgjørelser om S-lån og om kontohold i sentralbanken, unntas fra klageadgang etter forvaltningsloven. Det vises til utkastet til ny sentralbanklov § 5-1 første ledd.

Se nærmere omtale i NOU 2017: 13 kapittel 25.3.1.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre slutter seg til utvalgets forslag om at Norges Banks avgjørelser eller vedtak i saker etter § 3-1 ikke kan påklages. Hovedstyret tar videre opp spørsmål knyttet til forvaltningsrettslig klageadgang for bankens vedtak om oppsigelse og avskjed:

«Forvaltningslovens bestemmelser om klager over enkeltvedtak reiser også spørsmål om bankens avgjørelser om ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av ansatte skal kunne påklages. Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd første punktum skal slike avgjørelser anses som enkeltvedtak. Vedtak om ansettelser er uttrykkelig unntatt fra klagereglene etter forvaltningsloven § 3 annet ledd annet punktum, men for andre avgjørelser av denne typen er det ikke gjort unntak. Ansatte i banken er underlagt bestemmelsene i arbeidsmiljøloven, og Norges Bank står derfor i en annen stilling enn andre statlige forvaltningsorganer som er underlagt statsansatteloven. Etter denne lovens § 33 første ledd kan ansatte påklage «vedtak om oppsigelse, ordensstraff, suspensjon eller avskjed» etter forvaltningslovens regler. Det er så klageinstansens vedtak som kan bringes inn for domstolene ved søksmål etter statsansatteloven § 34. Etter arbeidsmiljøloven er det ingen klagerett. Her bringes denne type vedtak direkte inn for domstolene, jf. § 17-4.

Kommuner og fylkeskommuner er i likhet med Norges Bank forvaltningsorganer som er underlagt arbeidsmiljøloven. For vedtak om oppsigelse eller avskjed er det imidlertid gjort uttrykkelig unntak fra klagereglene i forvaltningsloven § 3 annet ledd tredje punktum. Slikt unntak er ikke gjort for Norges Bank, og Finansdepartementet har uttalt at denne bestemmelsen ikke kan tolkes analogisk til å omfatte Norges Bank, jf. brev 13. september 2000 til Norges Bank. Dette innebærer at det i saker om oppsigelse og avskjed fra Norges Bank finnes et to-sporet system der den ansatte parallelt kan påklage slike vedtak og bringe dem inn for domstolene ved søksmål. Dette er åpenbart uhensiktsmessig og en utilsiktet virkning av at Norges Bank er underlagt forvaltningsloven. Hovedstyret ber derfor om at det tas inn et nytt annet punktum i ny sentralbanklov § 5-1 første ledd om at «[v]edtak om oppsigelse eller avskjed kan heller ikke påklages».»

Advokatforeningen mener det er fornuftig at forvaltningsloven som hovedregel skal gjelde. Advokatforeningen har ikke konkrete innvendinger til forslagene til beskrankninger som utvalget foreslår, men uttaler at det er en forutsetning at alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper som for eksempel likhetsprinsipp og domstolskontroll gjelder også de områder hvor det foreslås unntak.

Kommunalbanken går imot forslaget om å klargjøre at vedtak om lån og kontohold er unntatt fra klageadgang og går inn for at det bør være klageadgang, med henvisning til betydningen av vedtakene for dem de retter seg mot.

10.1.4 Departementets vurderinger

Departementet deler utvalgets vurdering om at forvaltningsloven fortsatt bør gjelde for Norges Banks virksomhet. Departementet er videre av den oppfatning at det er grunn til å fastsette i loven at avgjørelser om bruk av sentralbankens virkemidler etter lovforslaget § 3-1 er unntatt fra klageadgang etter forvaltningsloven. Det vises til sentralbanklovutvalgets begrunnelse gjengitt ovenfor, som departementet stiller seg bak. Departementet viser videre til hovedstyrets høringsuttalelse om at en uhensiktsmessig og utilsiktet virkning av at Norges Bank er underlagt forvaltningsloven er at ansatte i banken parallelt kan påklage vedtak om oppsigelse og avskjed og bringe dem inn for domstolen for søksmål, og foreslår lovfesting av at også slike avgjørelser er unntatt fra klageadgang.

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 5-1 første ledd.

10.2 Norges Bank og offentleglova

10.2.1 Gjeldende rett

Offentleglova gjelder som utgangspunkt for Norges Bank, jf. offentleglova § 2 første ledd bokstav c og d, jf. annet ledd der det fremgår at loven gjelder for selvstendige rettssubjekt som eies av staten, så fremt rettssubjektet ikke hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private.

Loven gjelder imidlertid ikke for «dokument knytte til formuesforvaltning hos rettssubjekt som har slik forvaltning som føremål» jf. offentlegforskrifta (forskrift 17. oktober 2008 nr. 1119) § 1 tredje ledd bokstav b. Dette unntaket gjelder blant annet for bankens virksomhet med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland og forvaltningen av valutareservene i sentralbankvirksomheten.

Det vært reist spørsmål om bankens korrespondanse med Finansdepartementet kan unntas fra offentlighet etter offentleglova § 15 første ledd om unntak for dokument innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen til organet. Spørsmålet har vært om banken i denne sammenhengen skal regnes som «underordna organ» for Finansdepartementet. Lovavdelingen har i en tolkningsuttalelse fra 20. mai 2010 lagt avgjørende vekt på uttalelser i offentleglovas forarbeider om at selvstendige rettssubjekter som er eid av staten, ikke skal regnes som underordnet det organet det har tilknytning til etter offentleglova § 15. Lovavdelingens konklusjon er således at unntaket etter offentleglova § 15 første ledd ikke kan brukes for å unnta dokumenter som er innhentet fra Norges Bank.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 25.2.3.

10.2.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget mener at offentleglova som utgangspunkt fortsatt bør gjelde for Norges Bank med de begrensninger som i dag følger av offentlegforskrifta.

Etter utvalgets vurdering er det regelmessig et legitimt behov for å kunne unnta saksforberedende korrespondanse mellom Norges Bank og Finansdepartementet, blant annet i tilknytning til utveksling av dokumenter i forbindelse med arbeidet med ivaretagelse av finansiell stabilitet. Eksisterende hjemler for unntak fra offentlighet anses ikke å ivareta dette behovet i tilstrekkelig grad. Utvalget anser videre at det er risiko for at den saksforberedende dialogen vil svekkes på en utilsiktet og uheldig måte uten en unntaksadgang tilsvarende den som i dag følger av offentleglova § 15 første og tredje ledd. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes en tilsvarende adgang til å unnta saksforberedende dokumenter som utveksles mellom Norges Bank og Finansdepartementet fra innsyn. En slik unntaksadgang bør etter utvalgets syn også gjelde for saksforberedende dokumenter som utveksles mellom Norges Bank og Finanstilsynet.

Utvalgets forslag fremgår av utkastet til § 5-1 annet ledd i ny sentralbanklov.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre slutter seg til utvalgets forslag.

Advokatforeningen mener det er fornuftig at offentleglova som hovedregel også skal gjelde i utkastet til ny sentralbanklov.

Kommunalbanken viser til at informasjon som utveksles mellom myndighetsorganer i utgangspunktet bør være offentlig av hensyn til forutsigbarhet og åpenhet, men gir også uttrykk for forståelse for at enkelte deler av kommunikasjonen mellom de ulike organene må unntas offentlighet, men at listen for unntak bør legges høyt.

Finanstilsynet fremhever i sin omtale av koordinering av pengepolitikk og makrotilsyn at det også fremover vil være behov for koordinering, samarbeid og informasjonsutveksling mellom Finanstilsynet og Norges Bank.

10.2.4 Departementets vurderinger

Departementet deler sentralbanklovutvalgets vurdering av at offentleglova som utgangspunkt fortsatt bør gjelde for Norges Bank med de begrensninger som følger av offentlegforskrifta. Departementet stiller seg videre bak utvalgets vurdering av at det er behov for å lovfeste en adgang til å unnta saksforberedende dokumenter som utveksles mellom Norges Bank og departementet og mellom Norges Bank og Finanstilsynet når det er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Begrepet er som utgangspunkt ment å dekke samme type dokumenter som omfattes av offentleglova § 15 første ledd. Forslaget går imidlertid noe lenger enn det som ville fulgt av offentleglova § 15 første og tredje ledd, da det omfatter utveksling av dokumenter begge veier. Det vil si at det kan gjelde interne avgjørelsesprosesser både i Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Unntaket vil videre gjelde for dokumenter som utveksles uavhengig av om disse er «innhenta», noe som er et krav etter offentleglova § 15 første ledd. Unntaket går også noe lenger enn det som ville fulgt av offentleglova § 15 første ledd da det omfatter korrespondanse mellom to sideordnede organer (Norges Bank og Finanstilsynet).

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 5-1 annet ledd.

10.3 Taushetsplikt

10.3.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 12 pålegger ansatte mv. i Norges Bank en plikt til «å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold.» Reglene i sentralbankloven supplerer reglene om taushetsplikt som følger av forvaltningsloven § 13 flg. og pålegger en taushetsplikt som går videre enn det som følger av forvaltningsloven. Den særskilte taushetsplikten i sentralbankloven skal sikre at informasjon om forretningsmessige eller personlige forhold ikke kommer på avveie. Norges Bank mottar store mengder sensitiv informasjon om enkeltforetak og personer i sin kontakt med aktørene i finansmarkedene. I forarbeidene til sentralbankloven ble det lagt til grunn at sentralbankens taushetsplikt skulle tilsvare taushetsplikten i bankvesenet for øvrig. Taushetspliktbestemmelsen omfatter også oppgavene med forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. For opplysninger om «bankens forretningsmessige forhold» kan hovedstyret etter fjerde ledd bestemme at det ikke skal gjelde taushetsplikt.

Etter § 12 første ledd annet punktum gjelder taushetsplikten også enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Finansdepartementet, Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland og Finanstilsynet dersom disse mottar opplysninger som er underlagt taushetsplikt med hjemmel i § 12. Dette sikrer at den særskilte taushetsplikten gjelder også der opplysningene deles med et organ som i utgangspunktet ikke er underlagt en like streng taushetsplikt.

Etter annet ledd gjelder ikke taushetsplikten overfor nærmere angitte institusjoner. Formålet med disse unntakene er å legge til rette for nødvendig informasjonsutveksling mellom Norges Bank og de nevnte institusjonene. Den Europeiske sentralbanken (ESB) er ikke nevnt i annet ledd, og det kan være noe usikkert om ESB kan regnes som en organisasjon Norges Bank samarbeider med i bestemmelsens forstand.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 25.2.4.

10.3.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Det er etter utvalgets syn fortsatt nødvendig med en bestemmelse som fanger opp de særlige behovene for taushetsplikt på sentralbankens område. Utvalget peker blant annet på at det er av betydning at bestemmelsen om taushetsplikt utformes slik at den både ivaretar tilliten til at sensitive opplysninger ikke havner på avveie, samtidig som det ikke stenges for informasjonsutveksling som er nødvendig for å ivareta sentralbankens formål. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at dagens taushetspliktbestemmelse som utgangspunkt videreføres. Utvalget foreslår i tillegg enkelte justeringer i forhold til gjeldende taushetspliktbestemmelse. Det bør eksplisitt fremgå av ordlyden at taushetsplikten gjelder overfor «uvedkommende».

Etter sentralbankloven § 12 fjerde ledd avgjør hovedstyret – eller noen hovedstyret har gitt fullmakt – om det skal gjøres unntak fra lovens taushetsplikt for «bankens forretningsmessige» forhold. Utvalget foreslår i utgangspunktet at dette videreføres. Hovedstyret har under dagens lov vedtatt fullmakt til representantskapets leder til å «beslutte unntak fra taushetsplikten […] om bankens forretningsmessige forhold i saker som tilligger representantskapet og som ikke berører hovedstyrets virksomhets- og ansvarsområder». Utvalget ser at det for representantskapets uavhengighet kan være ønskelig at slike beslutninger ligger direkte til representantskapet eller dets leder. Utvalget antar det kan vurderes en tilføyelse i lovens unntaksbestemmelse basert på dagens ordning, om at: «Tilsvarende unntak kan gis av representantskapet for bankens forretningsmessige forhold i saker som tilligger representantskapet og som ikke berører styrets eller komiteens ansvarsområder».

Utvalget foreslår at Den europeiske sentralbanken inkluderes i angivelsen av hvilke institusjoner Norges Bank kan kommunisere med uhindret av taushetsplikten. Utvalget foreslår også enkelte redaksjonelle forenklinger i bestemmelsens ordlyd. Se utkast til § 5-2.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre viser til at det er behov for en særskilt taushetspliktsbestemmelse for bankens virksomhet som er noe strengere enn det som følger av den alminnelige bestemmelsen om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 første ledd, og at gjeldende bestemmelse i sentralbankloven § 12 i hovedtrekk videreføres. Hovedstyret er enig i at det i ordlyden presiseres at taushetsplikten gjelder overfor «uvedkommende». Hovedstyret støtter at det uttrykkelig presiseres at den europeiske sentralbanken er blant de institusjonene som omfattes av unntaket fra taushetsplikt. Hovedstyret foreslår med henvisning til at Norges Bank i medhold av lov 23. mars 2018 nr. 3 om Bankenes sikringsfond § 5 annet ledd i noen situasjoner har meldeplikt til sikringsfondet om forretningsmessige forhold omfattet av bankens taushetsplikt, at unntaket fra taushetsplikt utvides til å omfatte også Bankenes sikringsfond.

10.3.4 Departementets vurderinger

Departementet deler som utgangspunkt sentralbanklovutvalgets vurdering av at gjeldende taushetspliktbestemmelse i sentralbankloven bør videreføres med de mindre justeringene som utvalget foreslår. Det foreslås presisert at taushetsplikten gjelder overfor «uvedkommende». Dette må blant annet omfatte personer og institusjoner som ikke har strengt tjenstlige behov for tilgang til opplysningene. Begrensningene i taushetsplikten i forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b kommer til anvendelse. Departementet foreslår at ordlyden endres noe sammenliknet med utvalgets utkast slik at departementets, Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland og Finanstilsynets taushetsplikt tilsvarer den taushetsplikten Norges Bank selv har. Da vil blant annet også opplysninger som banken mottar fra departementet omfattes på departementets hånd, som for eksempel detaljerte bestemmelser om rebalansering, omfattes dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. Departementet er videre enig med hovedstyret i at unntaket fra taushetsplikt også bør omfatte Bankenes sikringsfond. Departementet foreslår videre enkelte endringer av redaksjonell karakter i bestemmelsen.

Forvaltningsloven § 13 annet og tredje ledd og § 13 a til § 13 e gir utfyllende bestemmelser til paragrafen. Etter forvaltningsloven § 13 d kan departementet bestemme at et forvaltningsorgan kan eller skal gi opplysninger til bruk for forsking, når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser. Slike interesser kan blant annet være hensynet til personvern, kommersielle hensyn eller nasjonale utenrikspolitiske eller sikkerhetspolitiske hensyn. Det er også viktig å ta hensyn til at den allmenne tilliten til sentralbanken ikke undergraves når utenforstående forskere får tilgang til opplysninger banken har hentet inn. Dersom det besluttes at det ikke er til uforholdsmessig ulempe kan opplysninger gis uten hinder av taushetsplikt.

Det vises til forslaget til ny sentralbanklov § 5-2.

10.4 Opplysningsplikt

10.4.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 27 gir Kongen myndighet til å pålegge blant annet foretak i finansiell sektor og enkelte andre virksomheter mv. med tilknytning til finansiell sektor å gi Norges Bank nærmere angitte opplysninger som er nødvendige for å ivareta bankens oppgaver etter sentralbankloven, utarbeide offisiell statistikk eller støtte bankens eller Finanstilsynets tilsyn med soliditet og finansiell stabilitet.

Kongens myndighet etter bestemmelsen er delegert til Finansdepartementet. Departementet har etter tredje ledd fastsatt forskrift med bestemmelser om gjennomføring av opplysningsplikten (forskrift 30. november 2005 nr. 1351). Etter forskriften § 2 er kompetansen til å pålegge opplysningsplikt delegert videre til Norges Bank. Pålegg fra Norges Bank utformes etter forskriften som enkeltvedtak. Slike pålegg må antas å kunne påklages til Finansdepartementet.

Lov 16. juni 2017 nr. 47 om gjeldsinformasjon ved kredittvurdering av privatpersoner (gjeldsinformasjonsloven), som trådte i kraft 1. november 2017, gir i § 12 fjerde ledd blant annet Norges Bank adgang til å «kreve utlevert gjeldsopplysninger for analyse, overvåknings- og statistikkformål».

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 25.2.5.

10.4.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Regelen om opplysningsplikt i sentralbankloven § 27 er etter sentralbanklovutvalgets vurdering en viktig bestemmelse som sikrer banken tilgang til informasjon for å støtte utførelsen av Norges Banks oppgaver etter sentralbankloven. Etter utvalgets vurdering bør derfor en tilsvarende bestemmelse videreføres i ny lov.

Utvalget viser videre til at Norges Bank i dag kan få tilgang til detaljerte data til forskningsformål på linje med andre forskningsinstitusjoner. Datatilgang for forskningsformål i Norges Bank bør reguleres av de samme bestemmelsene som for andre forskningsinstitusjoner, og ikke etter sentralbankloven. Det innebærer at Norges Bank ikke kan bruke sentralbankloven som hjemmel for å innhente data utelukkende for forskningsformål.

Utvalget foreslår enkelte endringer sammenliknet med gjeldende ordlyd i sentralbankloven § 27. Utvalget foreslår at kompetansen til å kreve opplysninger i loven legges direkte til Norges Bank. Dette er i samsvar med systemet etter departementets forskrift om gjennomføring av opplysningsplikten, der det i § 3 fremgår at opplysningsplikten inntrer ved pålegg fra Norges Bank.

Utvalget foreslår videre en hjemmel for departementet til å fastsette i forskrift at også andre virksomheter registrert i Foretaksregistret pålegges opplysningsplikt:

«Utviklingen kan tilsi et behov for opplysninger også fra andre enn de virksomhetene mv. som i dag er omfattet av bestemmelsen. I Norges Banks arbeid i pengepolitikken og for å fremme finansiell stabilitet er det behov for informasjon fra et bredt spekter av aktører. Finansinstitusjoner og infrastrukturforetak på verdipapirområdet er sentrale, men også husholdningssektoren og foretak for eksempel innenfor byggenæringen, oljesektoren, eiendomsbransjen, eksportører og importører kan være viktige. Særlig for arbeidet med å overvåke og sikre finansiell stabilitet er det behov for opplysninger hvor dagens hjemmel ikke er fullt ut dekkende, og hvor det relativt hyppig vil kunne være behov for å gjøre justeringer i kretsen av foretak som kan pålegges opplysningsplikt. Slike endringer kan for eksempel være nødvendige som følge av nytt eller endret EØS-regelverk. For å ivareta dette behovet foreslår utvalget en hjemmel for departementet til å fastsette i forskrift at også andre virksomheter registrert i Foretaksregistret skal pålegges opplysningsplikt.» (NOU 2017: 13 side 374)

Utvalget foreslår også enkelte nye hjemler som gir banken tilgang til opplysninger om inntekts- og gjeldsforhold i husholdninger og foretak. Etter utvalgets vurdering er behovet for å overvåke blant annet husholdningenes gjeldssituasjon et eksempel der bankens informasjonsgrunnlag i dag ikke er fullt ut tilfredsstillende. Tilgang til mer detaljerte opplysninger om inntekts- og gjeldsforhold i husholdninger og foretak, fra for eksempel selvangivelser, foretaksregnskap og eventuelle gjeldsregistre, vil sette sentralbanken bedre i stand til å overvåke sårbarheter i økonomien. Blant annet for å begrense rapporteringsbyrden bør sentralbankens behov for opplysninger på individ- og foretaksnivå etter utvalgets syn søkes dekket ved uttrekk fra administrative registre og ikke gjennom direkte datainnsamling.

Behovet for tilgang til informasjon om utviklingen i husholdningens usikrede gjeld vil etter utvalgets vurdering ivaretas ved regjeringens forslag til lov om gjeldsinformasjon ved kredittvurdering av privatpersoner (gjeldsinformasjonsloven) i Prop. 87 L (2016–2017) (fremmet 5. april 2017). Her foreslås det i § 12 fjerde ledd at blant annet Norges Bank «kan kreve utlevert gjeldsopplysninger for analyse, overvåknings- og statistikkformål». Bestemmelsen er, jf. omtalen i kapittel 10.4.1, etter at utvalget avga sin utredning, vedtatt av Stortinget og trådte i kraft 1. november 2017.

Utvalget foreslår at dersom opplysningsplikten som pålegges foretakene ikke oppfylles, kan opplysningsplikten pålegges de enkelte tillits- og tjenestemenn i foretaket. Bestemmelsen er basert på ordlyden til § 3 i finanstilsynsloven.

Utvalget foreslår en lovendring i skatteforvaltningsloven (lov 27. mai 2016 nr. 14 om skatteforvaltning) som gir Norges Bank adgang til å kreve å få utlevert innsamlede skatteopplysninger hos skatteetaten i anonymisert form.

Utvalget foreslår også at det åpnes opp for at opplysninger innhentet etter fastsatt opplysningsplikt i medhold av statistikkloven (lov 16. juni 1989 nr. 54 om offisiell statistikk og Statistisk Sentralbyrå), eller som er gitt frivillig, i anonymisert form kan benyttes ved utarbeiding av økonomiske analyser i Norges Bank.

Årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning er offentlig tilgjengelig informasjon, jf. regnskapsloven (lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv.) § 8-1 første og annet ledd. For å legge til rette for at Norges Bank skal kunne få tilgang til slike innsamlede opplysninger også i andre format enn de er innlevert i, forslås det en særskilt hjemmel for Norges Bank til å kreve å få utlevert opplysninger hos Regnskapsregisteret.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Statistisk sentralbyrå (SSB) viser til at tilgang til og bruk av data fra SSB er en del av statistikklovutvalgets utredning og at det derfor er lite hensiktsmessig å gjøre materielle endringer i statistikkloven nå. Videre viser SSB til at sentralbanklovutvalgets forslag er unødvendig da Norges Bank etter gjeldende regelverk kan få tilgang til anonymiserte data fra SSB på linje med andre forskningsinstitusjoner.

Finanstilsynet gir uttrykk for at hjemlene for utlevering av opplysninger fra SSB og Skatteetaten bør klargjøres, slik at både Norges Bank og Finanstilsynet får tilgang til data. Når det gjelder Regnskapsregisteret, så følger det av regnskapsloven § 8-1 at enhver har rett til å gjøre seg kjent med innholdet hos Regnskapsregisteret. Finanstilsynet kan således ikke se at det er behov for en særskilt hjemmel for utlevering av slike opplysninger.

Norges Banks hovedstyre slutter seg til utvalgets forslag. Hovedstyret ber om at det i motivene klargjøres at opplysningsplikt kan pålegges etter § 5-3 også for forskningsformål, så fremt bestemmelsens vilkår er oppfylt.

10.4.4 Departementets vurderinger

Departementet deler utvalgets vurdering av at gjeldende § 27 om opplysningsplikt er viktig for å sikre tilgang til informasjon som er nødvendig for å ivareta bankens oppgaver. En tilsvarende bestemmelse bør videreføres i ny sentralbanklov. Departementet støtter også utvalgets forslag om en hjemmel som gir departementet adgang til å pålegge opplysningsplikt for flere foretak enn dagens lov gir adgang til. Samlet vil det gi banken tilgang til et bredt spekter av opplysninger, der noen av opplysningene det bes om adgang til kan være taushetsbelagt.

Teknologiske endringer gjør det i dag mulig å samle, lagre og analysere langt større mengder data enn da gjeldende sentralbanklov ble vedtatt. En ny lov bør utformes slik at den gir Norges Bank mulighet til å ta i bruk ny teknologi og nye datakilder. Det vil gi banken både bedre grunnlag for analyser av forhold som er viktige for å nå bankens målsetninger, og legge til rette for at opplysninger kan hentes inn med minst mulig belastning for den opplysningene gjelder.

I dag er kompetansen til å kreve opplysninger lagt til departementet, som gjennom forskrift har delegert den til Norges Bank. Utvalget foreslår at kompetansen til å fastsette opplysningsplikt i ny lov bør legges direkte til Norges Bank. Departementet er enig i at det kan være hensiktsmessig at Norges Bank står for den praktiske utformingen av vedtak om opplysningsplikt, men mener at kompetansen fortsatt bør ligge til departementet. Den kan deretter delegeres til banken, slik det gjøres i dag. Opplysningsplikt er et inngripende virkemiddel, og bruken av opplysningsplikt må balanseres også mot andre hensyn enn de formål banken skal oppfylle. Det kan ivaretas ved å legge myndigheten til departementet.

Departementet mener opplysningsplikt skal kunne ilegges for å hente inn opplysninger som er nødvendige for å utføre bankens oppgaver etter sentralbankloven eller annen lov. Det innebærer at opplysningsplikt også kan anvendes for å løse oppgaver banken pålegges gjennom annen lov, for eksempel innen finansiell stabilitet. I praksis vil det være tale om opplysninger om finansielle forhold, jf. de opplysninger som i dag hentes inn gjennom forskrift fastsatt med hjemmel i gjeldende lov § 27. Opplysninger om finansielle forhold vil også kunne omfatte oversikt over transaksjoner og betalingshistorikk, som kan knyttes til enkeltpersoner.

Utvalget foreslo også en utvidelse av hvilke institusjoner opplysningsplikten gjelder for, ved at departementet i forskrift kan fastsette at også andre virksomheter registrert i Foretaksregisteret skal kunne pålegges opplysningsplikt. Departementet støtter utvalgets forslag.

Utvalget foreslo videre en endring i skatteforvaltningsloven og regnskapsloven for å legge til rette for at banken kan hente opplysninger fra relevante offentlige registre. Departementet er enig med utvalget i at Norges Bank bør ha adgang til å innhente slike opplysninger, men mener det er mer hensiktsmessig at det gjøres med en bestemmelse i sentralbankloven. Det foreslås at departementet skal kunne pålegge Skatteetaten, Regnskapsregisteret, Konkursregisteret og Arbeids- og velferdsetaten NAV å gi opplysninger til Norges Bank. Opplysninger fra NAV som er relevante for formålet med sentralbankvirksomheten og oppgaver etter annen lov, gjelder arbeidsmarkedet, og er begrenset til opplysninger rapportert inn gjennom A-ordningen og opplysninger om registrert arbeidsledighet. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å stille krav om at opplysningene anonymiseres. Et slikt krav ville ikke gjort det mulig for banken å koble sammen opplysninger fra ulike kilder, og dermed begrenset bankens analysemuligheter. Norges Bank må ved mottak av ikke-anonymiserte data forholde seg til personopplysningsregelverkets bestemmelser om behandling av personopplysninger.

Utvalget foreslo en ny bestemmelse som ga banken rett til å pålegge opplysningsplikt for tillits- og tjenestemenn i et foretak, dersom foretaket ikke oppfyller opplysningsplikten pålagt etter paragrafen. Bestemmelsen var basert på ordlyden i finanstilsynslovens § 3. Etter departementets vurdering er en slik bestemmelse ikke nødvendig ettersom formålet med opplysningspliktbestemmelsen ikke først og fremst er å ivareta et tilsynsansvar, slik som for Finanstilsynet.

Utvalgets utkast til § 5-3 tredje ledd sier at opplysninger som kreves etter første ledd, kan gis uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Departementet er enig med utvalget i at opplysningsplikten etter sentralbankloven må gå foran taushetspliktbestemmelser i annen særlovgivning. Departementet presiserer at opplysningsplikt går foran taushetsplikt etter finansforetaksloven, eiendomsmeglingsloven, betalingssystemloven, verdipapirhandelloven, verdipapirregisterloven, skatteforvaltningsloven, regnskapsloven, konkursloven og NAV-loven, som er de relevante lovene i denne sammenhengen.

De foreslåtte endringene i loven vil gi banken en bredere hjemmel til å samle inn opplysninger enn tidligere. Det er i tråd med utvalgets forslag, og nødvendig for at banken skal kunne oppfylle sitt formål på en god måte. Samtidig reiser det enkelte spørsmål knyttet til personvernhensyn, ettersom det gir banken adgang til å hente inn opplysninger som kan gi bred innsikt om enkeltpersoner. Før det besluttes å gi pålegg om opplysningsplikt må det derfor gjøres en vurdering av om opplysningene i tilstrekkelig grad bidrar til å oppfylle formålet for sentralbankvirksomheten, holdt opp mot hvor inngripende behandlingen anses å være for den opplysningene gjelder. Opplysninger som er definert under «særlige kategorier av personopplysninger» i personvernforordningen vil ikke være nødvendige å hente inn for Norges Banks formål.

Videre er banken pliktig til å oppbevare opplysningene på en forsvarlig måte. Etter personvernforordningen er banken behandlingsansvarlig for personopplysninger som mottas med hjemmel i bestemmelsen, og alle personopplysningene skal behandles i tråd med kravene i personvernforordningen.

Opplysninger fra foretak og privatpersoner skal gis uten vederlag. Det er derfor viktig å ta hensyn til rapporteringsbyrden som pålegges foretakene, og hente inn opplysningene på en måte som er så lite arbeidsbelastende som mulig for den opplysningspliktige. Der opplysninger også innhentes av annen offentlig myndighet, bør banken først og fremst hente opplysningene fra disse. I dag samarbeider Norges Bank med Statistisk sentralbyrå om innsamling av opplysninger som skal leveres til begge institusjoner, slik at opplysninger bare må rapporteres inn én gang. Samarbeidet er organisert ved at banken inngår en databehandleravtale med byrået, som henter inn opplysninger med hjemmel i både sentralbankloven og statistikkloven. I slike tilfeller henter byrået inn data både på egne vegne og på vegne av sentralbanken. Byråets behandling av opplysninger på vegne av sentralbanken er hjemlet i sentralbankloven. Det er rimelig å anta at slike løsninger også vil være aktuelle fremover. Departementet viser også til forslag til ny statistikklov, som åpner for lettere tilgang for offentlige myndigheter til opplysninger fra Statistisk sentralbyrå for statistiske resultater og analyser. Slik tilgang vil kunne være et alternativ til å ilegge opplysningsplikt etter sentralbankloven.

Departementet kan for øvrig gi bestemmelser om kompensasjon fra Norges Bank dersom innhenting av opplysninger fra Skatteetaten, Regnskapsregisteret, Konkursregisteret eller NAV belaster disse etatenes budsjetter.

Når det gjelder den foreslåtte endringen i statistikkloven, viser departementet til at statistikklovutvalget i NOU 2018: 7 om Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrå har foreslått regler som gjør det mulig å gi andre offentlige myndigheter tilgang til opplysninger for statistiske resultater og analyser. Departementet følger opp statistikklovutvalget i en egen proposisjon til Stortinget.

Departementet deler utvalgets syn om at tilgang til opplysninger for forskningsformål i Norges Bank bør reguleres av de samme bestemmelsene som for andre forskningsinstitusjoner og ikke etter sentralbankloven. Den foreslåtte bestemmelsen i sentralbankloven knytter adgangen til å gi pålegg om opplysningsplikt tett opp mot sentralbankvirksomhetens formål. Grensene mellom forskning og analyser som gjøres for at banken skal oppnå sine formål vil imidlertid ofte være flytende. Som beskrevet i teksten over skal det gjøres en vurdering av hvorvidt opplysningene i tilstrekkelig grad bidrar til å oppfylle bankens formål før det gis pålegg om opplysningsplikt. Dersom behovet for data utelukkende er for forskningsformål, kan ikke Norges Bank benytte bestemmelsen om opplysningsplikt som hjemmel.

Departementet forutsetter at opplysningene som hentes inn av Norges Bank i hovedsak vil være til analyseformål. Banken har imidlertid etter bestemmelsen også adgang til å innhente opplysninger for å sette banken i stand til å treffe beslutninger, for eksempel i rollen som långiver i siste instans eller rollen som overvåkings- og tilsynsmyndighet innen betalingssystemet.

Norges Bank publiserer i dag statistikk i tilknytning til en rekke av bankens fagområder. Det publiseres også statistikk i flere av publikasjonene som banken utgir. Dette er i tråd med forslag til § 1-7 om informasjon til offentligheten, og har betydning for at bankens beslutninger kan etterprøves og holdes ansvarlig for utøvelsen av sitt mandat (se også kapittel 4.6.4). I vurderingen av hvorvidt opplysninger som er hentet inn etter § 5-3 kan publiseres, må Norges Bank ta hensyn til at opplysningene kan være personsensitive, forretningssensitive, ha kommersiell verdi eller inneholde informasjon som kan svekke allmenne samfunnshensyn. Se også omtale i kapittel 10.3.4 av adgang til å gi tilgang til opplysninger for forsking etter § 5-2.

Departementet legger til grunn at beslutninger i medhold av § 5-3 er å anse som enkeltvedtak, og er omfattet av ordinær forvaltningsrettslig klageadgang.

Det vises til forslaget til § 5-3 i ny sentralbanklov.

10.5 Tvangsmulkt

10.5.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 31 gir Norges Bank adgang til å ilegge tvangsmulkt til fordel for statskassen ved overtredelse av opplysningsplikten etter § 27 for å sikre at opplysningsplikten blir overholdt. I forarbeidene til bestemmelsen er det uttalt at tvangsmulkt skal være «et gjennomføringsmiddel og ikke straff». Bestemmelsen har etter det sentralbanklovutvalget er kjent med ikke vært benyttet i praksis.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 5.2.6.

10.5.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget viser til at det er viktig at sentralbanken har et effektivt virkemiddel for å kunne gjennomføre innhenting av opplysninger der slike pålegg ikke etterleves. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen videreføres i ny lov.

Utvalget viser videre til at bestemmelsen er fremoverskuende, det vi si at formålet er å sikre oppfyllelse av opplysningsplikten og at virkeområdet er klart avgrenset. Bestemmelsen skal derfor ikke anses som straff etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Utvalget foreslår for øvrig enkelte mindre endringer i bestemmelsens ordlyd av redaksjonell karakter.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets forslag.

10.5.4 Departementets vurderinger

Departementet støtter sentralbanklovutvalgets forslag om å videreføre sentralbankloven § 31 om tvangsmulkt i ny sentralbanklov med enkelte mindre endringer av redaksjonell karakter. Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 5-4.

10.6 Straff

10.6.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 32 gir hjemmel for å straffe forsettlige eller uaktsomme overtredelser av bestemmelser eller vedtak i medhold av sentralbankloven § 28 (beskyttelsestiltak) eller § 27 (opplysningsplikt). Overtredelse av § 28 kan straffes med bøter eller under særdeles skjerpende omstendigheter med fengsel inntil ett år. Overtredelse av § 27 straffes med bøter. For øvrig vil brudd på enkelte av sentralbanklovens bestemmelser være straffesanksjonert etter straffebestemmelser i annet regelverk enn sentralbankloven. For eksempel vil overtredelse av taushetsplikten etter sentralbankloven § 12 kunne straffes etter straffeloven § 209.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapitel 25.2.7.

10.6.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget mener at straffebestemmelsen i sentralbankloven § 32 som utgangspunkt bør videreføres. Utvalget viser til at brudd på bestemmelsen om beskyttelsestiltak eller opplysningsplikt kan ha alvorlige konsekvenser og svekke effektiviteten av bankens avgjørelser på viktige områder. Utvalget viser videre til at på tross av at bestemmelsen, etter det utvalget er kjent med, ikke har vært benyttet i praksis, så kan det ha som funksjon at det blir lettere å drive gjennom straffebelagte tiltak med enklere virkemidler, fordi pliktsubjektene vet at straff er alternativet.

Utvalget foreslår at straffebudet kan utformes likt for overtredelse av begge bestemmelser, under henvisning til at erfaringen med bestemmelsen i praksis tilsier at det er tilstrekkelig med trussel om bot også for brudd på lovutkastets bestemmelse om beskyttelsestiltak (lovutkastet § 3-9).

10.6.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets forslag.

10.6.4 Departementets vurderinger

Departementet deler sentralbanklovutvalgets vurdering av at straffebestemmelsen i sentralbankloven § 32 som utgangspunkt bør videreføres i ny sentralbanklov. Departementet er videre enig med utvalget i at det kan være tilstrekkelig med trussel om bot for brudd på bestemmelsen om beskyttelsestiltak.

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 5-5.