4 Forholdet til statsmyndighetene

4.1 Innledning

Synet på sentralbankens forhold til regjering og storting har endret seg over tid. Mens Norges Bank før andre verdenskrig hadde en stilling som var nokså uavhengig av de politiske myndighetene, tok staten etter krigen over eierskapet til banken, og fra 1949 skulle bankens årsberetning sendes til Finansdepartementet og ikke lenger til Stortinget. For noen tiår siden var det vanlig at de pengepolitiske beslutningene i hovedsak ble foretatt av politiske myndigheter. De senere årene er sentralbanken både i Norge og i andre land blitt mer uavhengige.

I dag bestemmer banken selv over virkemidlene i pengepolitikken, ut fra sitt faglige skjønn innenfor retningslinjer og mål fastsatt av myndighetene. Stortinget bestemmer de overordnede målene for Norges Bank i sentralbankloven. Regjeringen fastsetter de operative målene for sentralbanken innenfor den rammen som loven stiller opp. Fra 2001 har regjeringen fastsatt et inflasjonsmål for pengepolitikken i forskrift med hjemmel i sentralbankloven. Med høy grad av uavhengighet i virkemiddelbruken er det avgjørende at målene for Norges Bank er demokratisk forankret, og at virksomheten er gjenstand for åpenhet og innsyn.

Sentralbanklovutvalget foreslår å styrke sentralbankens uavhengighet i loven. I gjeldende lov er det blant annet bestemmelser om regjeringens adgang til å instruere banken og bankens plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet før vedtak fattes. Utvalget foreslår at det tas inn en høy terskel for instruksjon av banken i loven, og at banken ikke lenger skal ha en foreleggelsesplikt. Samtidig foreslår utvalget at det etableres en plikt for banken til å informere departementet om saker av viktighet. I tillegg foreslås en egen bestemmelse som angir at Kongen i statsråd kan treffe vedtak om målene for bankens virksomhet.

Departementet mener utvalgets forslag til ny struktur i loven er hensiktsmessig. Det ble også redegjort for dette i Meld. St. 7 (2018–2019), kapittel 5.4 hvor det blant annet fremgår at:

«Departementet deler utvalgets syn om at Norges Bank fortsatt bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine mål. Rammeverket for Norges Bank er her på linje med sentralbanker i sammenlignbare, åpne økonomier. Uavhengighet i virkemiddelbruken setter sentralbanken bedre i stand til å løse sine oppgaver og bidrar til åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet.»

Med stor grad av uavhengighet følger også ansvar. Norges Bank skal stå til regnskap for sine beslutninger. Åpenhet og god informasjon til offentligheten er derfor viktig. Ved å informere om beslutningene og de vurderingene som ligger til grunn, kan banken etterprøves. Åpenhet bidrar også til tillit til sentralbanken og forutsigbarhet om bankens reaksjonsmønster.

Som en del av oppfølgingen av Norges Bank, evaluerer departementet bankens resultater og rapporterer til Stortinget. Departementet vil fortsatt bygge sine vurderinger på blant annet eksterne evalueringer eller rapporter. Med en høy terskel for å instruere, står departementet og regjeringen friere i sin evaluering av bankens utøvelse av skjønn.

I tråd med utvalgets forslag legges det opp til at bestemmelsen om målpresisering og instruksjon og bestemmelsene om bankens informasjonsplikt skal klargjøre grensene for regjeringens myndighetsutøvelse. Regjeringens (Kongen i statsråd) adgang til å sette mål for bankens virksomhet og instruere banken er hjemlet i forslag til § 1-4, mens bankens informasjonsplikt er foreslått regulert i §§ 1-5 til 1-8. Bankens foreslåtte informasjonsplikt er vid. Banken skal ha plikt til å gi departementet råd dersom det er behov for tiltak av andre for å oppfylle bankens formål. Banken skal ha plikt til å uttale seg om spørsmål den blir forelagt av departementet og plikt til å informere departementet om saker av viktighet. Banken skal videre ha plikt til å informere offentligheten om grunnlaget for beslutninger og om virksomhet for øvrig som er omfattet av bankens formål. Bankens representantskap skal også ha plikt til å rapportere til Stortinget.

Ved behandlingen av Meld. St. 7 (2018–2019) uttalte finanskomiteen at:

«Flertallet er enig i at Norges Bank fremdeles bør ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine mål.»

4.2 Regjeringen fastsetter operative mål for Norges Bank

4.2.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 2 første ledd sier at: «Banken skal utøve sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjer som er fastlagt av statsmyndighetene, og med de internasjonale forpliktelser landet er bundet av.» Bestemmelsen gir etter sin ordlyd hjemmel for generelle pålegg eller rammer for virksomheten i banken, men ikke individuelle pålegg eller vedtak. Begrepet «statsmyndighetene» viser både til regjeringen og Stortinget.

Av sentralbankloven § 2 tredje ledd fremgår det at Kongen i statsråd kan treffe vedtak om bankens virksomhet, se nærmere i kapittel 4.3.1. Forskriften for pengepolitikken er hjemlet i denne bestemmelsen.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 21.2.1.1.

4.2.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget legger vekt på at bankens virksomhet skal være demokratisk forankret. Dette skal kombineres med åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet i bruken av virkemidler og løsning av oppgaver. Utvalget foreslår at Stortinget i ny lov fastsetter formål for banken og – som i dagens lov – legger viktige oppgaver og virkemidler til banken, se nærmere omtale i kapittel 3.2. Etter utvalgets syn bør regjeringen fastsette de operative målene for sentralbanken innenfor rammen av de formålene som følger av loven, jf. lovutkastet § 1-2. Utvalget viser til at det også i andre land er vanlig at det defineres mål for sentralbanken i lovs form og at det også er vanlig at slike mål presiseres nærmere.

Etter utvalgets vurdering er bestemmelsen i gjeldende sentralbanklov § 2 første ledd om at banken skal følge «de økonomisk-politiske retningslinjer som er fastlagt av statsmyndighetene» uklar og ikke egnet som en bestemmelse om å gi mål til banken. Det er ikke avklart hva som etter denne bestemmelsen rettslig sett kan anses som en retningslinje som er bindende for banken. Bestemmelsen kan videre anses å gi opphav til uklare ansvarsforhold. Utvalget viser til uttalelser fra Bankkrisekommisjonen, som ble nedsatt av Stortinget på 1990-tallet, om at sentralbankloven § 2 første og annet ledd ikke gir «tilstrekkelig klare kompetanse- og ansvarsforhold» mellom regjeringen og departementet på den ene siden og Norges Bank på den andre.

Kompetansen til å fastsette de operative målene for bankens virksomhet bør etter utvalgets vurdering legges til Kongen i statsråd og bør ikke kunne delegeres. Det bør – som i dag for vedtak etter sentralbankloven § 2 tredje ledd – stilles krav om at banken skal ha anledning til å uttale seg før vedtak treffes, og om at saken må legges frem for Stortinget i form av en melding. Slike krav til fremgangsmåte bidrar til demokratisk forankring.

Et mandat som angir det operative målet for pengepolitikken, vil være et slikt mål, men det kan fastsettes mandater også på andre områder. Mer presise mål vil også tjene som en referanse for å vurdere bankens bruk av virkemidler. Utvalget anbefaler at målene for bankens virksomhet bør vurderes jevnlig og at eventuelle endringer bør forankres i Stortinget. Utvalget nevner at mandatet for pengepolitikken for eksempel kan vurderes hvert femte år.

Det fremgår av sentralbankloven § 2 første ledd at sentralbanken skal utøve sin virksomhet i samsvar med de internasjonale forpliktelsene landet er bundet av. Utvalget mener bestemmelsen er overflødig, og at den kan utgå, da det ikke er grunn til at sentralbankens forhold til Norges folkerettslige forpliktelser skal reguleres på en annen måte enn det som gjøres for andre forvaltningsorganer.

Utvalget foreslår etter dette at bestemmelsen i gjeldende sentralbanklov § 2 første ledd erstattes av en bestemmelse som fastslår at Kongen i statsråd har adgang til å treffe vedtak om målene for sentralbankens virksomhet etter sentralbankloven, at banken skal gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes, og at slike vedtak skal meddeles Stortinget så snart som mulig, jf. lovutkastet § 1-4 første ledd.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 21.3.1.1.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre støtter utvalgets forslag. Hovedstyret legger til grunn at når instruksjonsmyndigheten etter første ledd saklig bare omfatter «vedtak om målene for bankens virksomhet etter denne lov», så vises det til mål angitt i formålsbestemmelsen i § 1-2, og at det betyr at instruksjon etter § 1-4 første ledd ikke skal kunne gis på andre områder, for eksempel bankens egenforvaltning

Finans Norge, Revisorforeningen og Døskeland/Klovland (NHH) gir uttrykk for støtte til videreføring av ordningen med at styringsmål for banken kan fastsettes av Kongen i statsråd.

4.2.4 Departementets vurderinger

Departementet redegjorde for sitt syn i Meld. St. 7 (2018–2019), kapittel 5.4:

«Stortinget fastsetter målene for Norges Bank i sentralbankloven. Departementet er enig med sentralbanklovutvalget i at kompetansen til å presisere operative mål innenfor de rammene sentralbankloven setter opp, bør ligge hos Kongen i statsråd, og at dette tydeliggjøres i ny lov. En presisering av de overordnede målene i operative mål kan både klargjøre og avgrense bankens ansvar. Departementet er videre enig med utvalget i at de formelle prosedyrene rundt dette bør være som i dag, dvs. at banken skal få anledning til å uttale seg før retningslinjer fastsettes og at vedtaket må meddeles Stortinget.»

Ved behandlingen av Meld. St. 7 (2018–2019) uttrykte finanskomiteens flertall følgende om dette:

«[… ] i forslaget til ny lov er forholdet til statsmyndighetene tydeliggjort. Etter forslaget kan regjeringen fastsette operative mål innenfor de rammene sentralbankloven setter opp.»

Departementet understreker at de operative målene må være i tråd med formålene for sentralbankvirksomheten, jf. forslaget til ny sentralbanklov § 1-2 og innenfor rammene av sentralbankvirksomheten etter § 1-3. Slike mål kan typisk tilsvare gjeldende forskrift for pengepolitikken, men det kan også fastsettes mål på andre områder. Ved å fastsette klare, operative mål legges det til rette for at banken kan gis uavhengighet i bruken av de virkemidler den rår over. Banken skal selv beslutte hvordan virkemidlene anvendes, slik at de operative målene nås.

Når Norges Bank gis operative mål slik det foreslås i § 1-4 første ledd, får offentligheten en bedre forståelse for bankens myndighetsutøvelse. Det gir bedre forutsigbarhet. En slik presisering av bankens mål vil også tjene som en referanse for å evaluere bankens bruk av virkemidler.

Norges Banks oppgaver er viktige deler av den samlede økonomiske politikken. Når regjeringen som utøvende makt treffer vedtak om målene for sentralbanken innenfor lovens formål, gir det grunnlag for en helhetlig utforming av den økonomiske politikken og for et godt samspill mellom de ulike virkemidlene. Kompetansen til å fastsette mål bør legges til Kongen i statsråd, og det bør være åpenhet om slike beslutninger. Departementet er enig med utvalget i at banken skal få anledning til å uttale seg før beslutning fattes, og at saken skal meddeles Stortinget. Departementet mener omtalen av vedtaket ikke krever egen melding så snart som mulig, men kan meddeles Stortinget i forbindelse med neste planlagte melding, for eksempel Finansmarkedsmeldingen eller budsjettdokumenter, som vil være mer på linje med ordinær saksgang.

Departementet er enig med utvalget i at det vil være hensiktsmessig at regjeringen vurderer målene for bankens virksomhet fra tid til annen, men mener det ikke er hensiktsmessig å legge opp til en bestemt frekvens for slik evaluering. Hvorvidt det er behov for en gjennomgang av bankens operative mål, må bygge på en vurdering av samsvar mellom de operative målene og den faglige innsikt og praksis som gjelder. Som eksempel vises det til at mandatet for pengepolitikken ble justert etter at det hadde fått virke i 17 år.

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 1-4 første ledd.

4.3 Uavhengighet i bruken av virkemidler og høy terskel for instruksjon

4.3.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 2 tredje ledd regulerer regjeringens adgang til å instruere sentralbanken. Bestemmelsen lyder:

«Kongen i statsråd kan treffe vedtak om bankens virksomhet. Disse vedtak kan være generelle regler eller pålegg i enkeltsaker. Banken skal ha anledning til å uttale seg før det treffes slikt vedtak. Melding om vedtak skal sendes Stortinget snarest mulig.»

Bestemmelsen gir adgang til å instruere Norges Bank i dens virksomhet, men på enkelte særlige vilkår sammenlignet med den alminnelige forvaltningsrettslige instruksjonsadgangen. For det første kan instruksjon kun skje ved vedtak av Kongen i statsråd. For det andre skal banken ha anledning til å uttale seg før det treffes vedtak. For det tredje skal det snarest mulig etter at det er truffet vedtak om instruksjon sendes melding om vedtaket til Stortinget.

Virkeområdet for bestemmelsen er avgrenset til forhold hvor sentralbankens kompetanse har grunnlag direkte i sentralbankloven. Der banken utøver myndighet etter andre kompetansegrunnlag enn sentralbankloven eller etter delegasjon, gjelder som utgangspunkt alminnelige forvaltningsrettslige regler om instruksjon.

Adgangen til å instruere Norges Bank i dens virksomhet er anvendt tre ganger, og alle ganger til å gi generelle politikkretningslinjer som Norges Bank var enig i: Ved fastsettelse av forskrift om pengepolitikken med inflasjonsmålet i 2001 og 2018 og ved fastsettelsen av forskrift om motsyklisk kapitalbuffer i 2013. Instruksjonsadgangen er aldri blitt brukt i enkeltsaker.

Det vises til redegjørelsen i NOU 2017: 13 kapittel 21, særlig kapittel 21.2.1.3.

4.3.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget legger vekt på at Norges Bank fortsatt skal ha stor grad av uavhengighet i bruken av virkemidler for å oppfylle sine formål. Utvalget viser til at erfaringer, støttet av teori, tilsier at det blir mer åpenhet, forutsigbarhet og langsiktighet dersom sentralbanken er uavhengig fra sentralmyndighetene i bruken av virkemidler. Det har sammenheng med at det kan være lettere for en sentralbank enn for en regjering å fatte beslutninger som kan være viktige på lang sikt, men ha kostnader på kort sikt. Utvalget peker samtidig på at man ikke kan utelukke at det vil kunne oppstå situasjoner der Norges Banks bidrag må sees i en bredere sammenheng og at andre hensyn må tillegges vekt enn de som kan forutses når bankens formål blir formulert. Det kan for eksempel oppstå situasjoner der det vil være behov for å se bankens bruk av virkemidler i sammenheng med andre myndighetstiltak, eller behov for å midlertidig sette målene som er satt for banken til side. Norges Bank vil da også selv kunne ønske å bli løst fra sitt ansvar. Utvalget viser til at lignende avveiinger synes å ligge til grunn for sentralbanklovgivningen i blant annet Storbritannia. Ifølge den britiske sentralbankloven må det foreligge «extreme economic circumstances» før sentralbanken kan instrueres i pengepolitikken.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at adgangen til instruksjon videreføres, men at det introduseres en terskel i lovbestemmelsen ved at adgangen til instruksjon begrenses til ekstraordinære situasjoner.

Utvalget viser til at banken med dette vil ha en uavhengighet på linje med sentralbanker i andre, sammenlignbare åpne økonomier. Det gjør rammene for banken gjenkjennelige for internasjonale aktører.

Bestemmelsen foreslås for øvrig å ha samme virkeområde som instruksjonsadgangen i dag og samme formkrav. Der banken utøver myndighet etter andre kompetansegrunnlag enn sentralbankloven eller etter delegasjon, vil det, som i dag, som utgangspunkt gjelde alminnelige forvaltningsrettslige regler om instruksjon.

Det vises til NOU 2017: 13 kapittel 21.3.1.2.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre slutter seg til utvalgets forslag. Hovedstyret gir uttrykk for at instruksjonsadgangen etter § 1-4 annet ledd skal forstås slik at den kun gjelder instruksjon i enkeltsaker:

«Mens gjeldende § 2 tredje ledd slår fast at instruksjon kan være både «generelle regler» og «pålegg i enkeltsaker», begrenser forslaget regjeringens instruksjonsmyndighet over Norges Bank «i sin virksomhet etter denne lov» til kun å gjelde i «ekstraordinære situasjoner». Utvalget omtaler endringen som en «innstramming» av dagens rett til instruksjon» (s. 495) og det sies at bestemmelsen sikter til «instruksjon i enkeltsaker» (l.c.).

[…]

Ifølge utredningen s. 495 regulerer bestemmelsen videre «instruksjon i enkeltsaker», noe som innebærer at myndigheten til å gi generelle bestemmelser på dette området må anses uttømmende angitt i § 1-4 første ledd».

Hovedstyret tar opp at det ved instruksjon etter § 1-4 annet ledd vil være uheldig dersom det oppstår usikkerhet om forholdet mellom instruksen og bankens plikt til å følge styringsmål fastsatt etter første ledd. Hovedstyret uttaler at det neppe er nødvendig at lovteksten direkte angir rettsvirkningene av en instruks i ekstraordinære situasjoner, men legger til grunn at en instruks bør utformes slik at det ikke oppstår tvil om rettsvirkningene.

Revisorforeningen, Finans Norge og Døskeland/Klovland (NHH) stiller seg bak utvalgets forslag om å heve terskelen for instruksjon av banken i loven. Døskeland/Klovland (NHH) uttaler blant annet at den nye ordlyden er klargjørende og bringer Norges Bank mer i samsvar med god internasjonal praksis.

Spekter skriver i sin høringsuttalelse at det er viktig at en ny lov «går i retning av en uavhengig sentralbank».

LO og Fellesforbundet mener gjeldende sentralbanklov § 2 første til tredje ledd beskriver forholdet mellom staten og sentralbanken på en god måte. Det kan forstås som at de mener at dagens regel om instruksjon bør videreføres. Også Rethinking Economics mener gjeldende regel bør videreføres og stiller seg undrende til et ønske om større uavhengighet for sentralbanken i en tid der den internasjonale trenden etter deres syn går i motsatt retning.

4.3.4 Departementets vurderinger

Bestemmelsen i § 2 tredje ledd i dagens lov har ikke blitt brukt i enkeltsaker. Sentralbanklovutvalgets forslag om at regjeringen ikke kan instruere banken i bruken av sine virkemidler unntatt i ekstraordinære situasjoner innfører en høy terskel for instruksjon sammenlignet med gjeldende lov. Departementet er enig i et slikt forslag.

Departementet har merket seg utvalgets påpekning av at det «ikke [kan] utelukkes at det vil kunne oppstå situasjoner der Norges Banks bidrag må ses i en bredere sammenheng og at andre hensyn må tillegges vekt enn de som kan forutses når bankens formål blir formulert.» Videre uttaler utvalget at: «Det kan også tenkes at målene som er satt for banken midlertidig bør settes til side. Det kan skyldes alvorlige forstyrrelser i samfunnet, naturkatastrofer eller andre ekstraordinære forhold.» (Begge sitater fra NOU 2017: 13 s. 313). Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at § 1-4 annet ledd ikke skal være begrenset til instruksjon innenfor rammene av formålet for sentralbankvirksomheten i medhold av § 1-2.

Forutsatt at grunnvilkåret om «ekstraordinær situasjon» er oppfylt, legger departementet videre til grunn at instruksjon kan gis i form av generelle regler, oppgaver eller pålegg i enkeltsaker. Som utvalget peker på i avsnittet ovenfor vil det kunne være situasjoner der man er utenfor virkeområdet for § 1-4 første ledd samtidig som det kan være aktuelt med instruksjon utover «enkeltsaker».

Sentralbanklovutvalgets utkast til § 1-4 annet ledd innebærer at instruksjonsvedtak skal følge de samme formkravene som i dag gjelder ved instruksjon etter § 2 tredje ledd i gjeldende sentralbanklov. Formkravene sikrer åpenhet om inngripen i bankens virksomhet, at banken skal få uttale seg før vedtak om instruksjon fattes, og at Stortinget skal bli meddelt regjeringens vedtak i meldings form så snart som mulig.

Virkeområdet for gjeldende instruksjonsadgang foreslås også videreført. Bestemmelsens virkeområde er avgrenset til forhold hvor sentralbanken utleder sin kompetanse direkte fra sentralbankloven. Kjerneområdet for vernet mot instruksjon fremgår av oppregningen i lovforslaget § 1-3. I de tilfeller der banken har kompetanse direkte eller etter delegasjon med grunnlag i annen lovgivning, eller der sentralbankloven legger kompetanse til Kongen, vil det gjelde alminnelig forvaltningsrettslig instruksjonsadgang så fremt lovgrunnlaget ikke fastsetter noe annet.

Departementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets forslag, med enkelte justeringer av språklig karakter. Med både endret overskrift i § 1-4 og henvisingen til § 1-3 i annet ledd og §§ 1-2 og 1-3 i første ledd, mener departementet at det ikke er behov for at det uttrykkes særskilt i paragrafen at den ikke omfatter bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland, slik utvalget hadde lagt opp til.

Det vises til forslaget til ny sentralbanklov § 1-4 annet ledd.

4.4 Plikt til å gi råd

4.4.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 3 første og annet ledd gjelder Norges Banks plikter knyttet til å gi råd til regjeringen. Første ledd slår fast at Norges Bank skal avgi uttalelse om spørsmål den blir forelagt av Kongen eller departementet. Bestemmelsens annet ledd pålegger banken en plikt til å underrette departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken. Banken oppfyller i praksis denne rådgivningsplikten blant annet ved å gi svar på høringer om endringer i reguleringer av finansmarkedene, ved å peke på behov for tiltak i for eksempel rapport om finansiell stabilitet eller ved brev direkte til departementet.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 21.2.2.

4.4.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget peker på at Norges Bank overvåker betalingssystemet og har høy kompetanse på økonomiens virkemåte og makroøkonomisk analyse. I utførelsen av disse oppgavene kan banken se behov for tiltak på områder der den selv ikke har virkemidler. Banken bør da ha en plikt til å informere og rådgi departementet.

Sentralbanklovutvalget peker også på at rådgiving fra Norges Bank er viktig både i normale tider og i krisesituasjoner. Under den siste finanskrisen var for eksempel Norges Bank en viktig initiativtaker og rådgiver for regjeringen når det gjaldt de tiltak som ble iverksatt.

Utvalget anser på denne bakgrunn at bestemmelsene i sentralbankloven § 3 første og annet ledd i all hovedsak bør videreføres, jf. utkast til § 1-5 første og annet ledd. Utvalget foreslår noen mindre språklige endringer, uten at dette er ment å endre innholdet i rådgivningsplikten.

Plikten til å si fra når det er behov for tiltak av andre, bør etter utvalgets mening knyttes opp mot bankens formål. Utvalget uttaler at dette for eksempel kan være råd om tiltak av andre i arbeidet med finansiell stabilitet for å nå bankens mål etter loven. På dette området er virkemidlene spredt på flere instanser, og sentralbankens virkemidler strekker ikke til. Videre viser utvalget til at det også i pengepolitikken kan oppstå situasjoner der sentralbankens virkemidler ikke er tilstrekkelige for å nå et mål om stabilitet i priser, produksjon og sysselsetting. Samtidig er forslaget til bankens formål ganske vidt formulert, særlig § 1-2 annet ledd om at banken «ellers skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting». Utvalget mener derfor at det i praksis kan være behov for å avgrense plikten til å gi råd. Norges Bank kan etter utvalgets syn uttale seg om systemet for lønnsdannelse, skattesystemet, velferdsordninger og annet som kan ha vesentlig betydning for utviklingen i nivået på sysselsettingen og aktiviteten i norsk økonomi. Banken bør her ha anledning, men ikke plikt, til å gi råd.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 21.3.3.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre er enig med sentralbanklovutvalget i at gjeldende bestemmelser videreføres materielt uendret, og støtter forslaget til redaksjonelle endringer. Hovedstyret har merket seg «utvalgets uttalelser i tilknytning til § 1-5 annet ledd om at Norges Bank ikke har «plikt til å informere om sine vurderinger av politikkområder som ligger utenfor bankens ansvarsområder, som for eksempel eventuelle tiltak innen skattepolitikk, utdanning mv.», selv om slike politikkområder har vesentlig betydning for utviklingen i nivået på produksjon og sysselsetting. […] Banken har likevel rett til å uttale seg offentlig om slike spørsmål, også med kritiske synspunkter til myndighetenes politikkutøvelse.»

4.4.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at Norges Banks rolle som rådgiver for statsmyndighetene er av stor betydning. En plikt for banken til å uttale seg om spørsmål den blir forelagt av departementet, bør derfor videreføres i ny sentralbanklov § 1-5 første ledd. Departementet legger til grunn at plikten til å gi råd ikke bare skal gjelde enkeltsaker, men også rådgivning på mer regelmessig basis, tilsvarende for eksempel bankens oppgave med å gi råd om nivået på motsyklisk kapitalbuffer, jf. omtale i kapittel 7.5.1. Den nærmere avgrensningen av rådgivingsplikten bør ta utgangspunkt i sentralbanklovutvalgets forslag til avgrensning og avklares gjennom praksis. Departementet foreslår en språklig forenkling ved at det i bestemmelsen kun henvises til spørsmål forelagt av «departementet». Kongen vil i alle tilfeller kunne forelegge Norges Bank spørsmål i medhold av bestemmelsen.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om å videreføre Norges Banks plikt til å underrette og gi departementet råd når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av andre enn banken, og at tiltakene knyttes til oppfyllelse av formålet for sentralbankvirksomheten, jf. forslag til § 1-5 annet ledd. Det kan for eksempel gjelde hvis banken kommer til at pengepolitikken alene ikke kan oppfylle målene som er satt, eller dersom banken ser behov for bruk av andre virkemidler enn de banken rår over for å fremme finansiell stabilitet.

Bankens rådgiving om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er regulert i mandat for forvaltningen av SPU som er fastsatt med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond.

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 1-5.

4.5 Informasjon til statsmyndighetene

4.5.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 2 annet ledd pålegger banken plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet før banken treffer vedtak i saken. Forleggelsesplikten gjelder før banken treffer «vedtak». Virkeområdet er ikke begrenset til vedtak fattet med hjemmel i sentralbankloven, og omfatter også andre beslutninger enn de som er å anse for vedtak etter forvaltningsloven. Bestemmelsen stiller ikke opp formkrav til foreleggelsen. Kravet til god forvaltningsskikk kan likevel tilsi at en foreleggelse bør dokumenteres skriftlig. Hva som er saker av «særlig viktighet» er en rettslig standard der innholdet kan endres over tid. I lovproposisjonen til gjeldende sentralbanklov ble det lagt til grunn at Norges Banks hovedstyre ved tvil selv må avgjøre om en sak er av «særlig viktighet». Det kreves likevel ikke at hovedstyret har behandlet saken før den forelegges departementet. Videre ble det lagt til grunn at også departementet kan gi uttrykk for at en bestemt sak som departementet har kjennskap til, bør forelegges.

Foreleggelsesplikten gir departementet en mulighet til å komme med synspunkter som Norges Bank vurderer før banken fatter vedtak. Foreleggelsesplikten har også en sammenheng med instruksjonsadgangen i sentralbankloven § 2 tredje ledd ved at regjeringen får informasjon som kan gi grunnlag for eventuell instruksjon av banken, eller å treffe vedtak i medhold av andre hjemmelsgrunnlag. Samtidig har § 2 annet ledd om foreleggelsesplikten og tredje ledd om instruksjon litt ulike anvendelsesområder, og hviler på litt ulike hensyn. Foreleggelsesplikten i annet ledd favner videre enn instruksjonsregelen i tredje ledd, som bare gjelder når bankens myndighet følger direkte av sentralbankloven.

I sin innstilling til lovproposisjonen til gjeldende lov uttalte finanskomiteen i Stortinget at foreleggelsesplikten ikke innebærer at departementet kan instruere sentralbanken uten bruk av sentralbankloven § 2 tredje ledd. Foreleggelsesplikten skal således forstås som en lovbestemt konsultasjonsordning, og ikke som et krav om forhåndsgodkjenning eller uttalelse fra departementet. Brudd på foreleggelsesplikten antas ikke å ha betydning for gyldigheten av de vedtak Norges Bank treffer.

Av saker som har vært forelagt departementet, vises det til redegjørelsen i NOU 2017: 13 kapittel 21.2.1.2. hvor det fremgår at:

«Eksempler på saker som har vært forelagt, er utskillelse av og senere salg av Den Kongelige Mynt, etableringen av, og senere reduksjon av, eierandel i Norsk Kontantservice, nedleggelse av seddeltrykkeriet og salg av gullbeholdningen. I forbindelse med finanskrisen i 2008 ble Islands trekk med 200 milliarder euro under en valutabytteavtale med statlig garanti og et S-lån på 5 milliarder kroner til Bankenes sikringsfond forelagt. I 2013 ble hovedprinsippene for utforming av ny seddelserie forelagt departementet. Tidligere ble tilbakekalling av mynter forelagt, men det gjøres ikke nå lenger.

Rentebeslutningene er eksempel på en sakstype hvor plikten til å forelegge, slik Norges Bank har vurdert det, kan bero på de konkrete omstendighetene.»

I senere tid har også strategiske endringer i sammensetningen av valutareservene blitt forelagt departementet.

4.5.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget viser til at en foreleggelsesplikt for sentralbanker ikke er vanlig i andre land. Bestemmelsen i sentralbankloven § 2 annet ledd kan etter utvalgets vurdering lede til misforståelser om departementets myndighet over banken, herunder om departementets innflytelse over bankens vedtak om blant annet renten. Utvalget viser videre til at Bankkrisekommisjonen har uttalt at kravet om foreleggelse før banken treffer vedtak, sammen med § 2 første ledd om økonomisk-politiske retningslinjer, bidrar til uklare ansvarsforhold mellom Norges Bank og departementet. Utvalget foreslår ikke å videreføre foreleggelsesplikten i ny sentralbanklov.

Derimot kan det etter utvalgets syn være gode grunner for å pålegge Norges Bank en informasjonsplikt. Det er vanlig med en plikt for sentralbanker til å gi regelmessig informasjon til departementet og offentligheten om sin virksomhet. Utvalget uttaler i NOU 2017: 13 side 314 at en plikt til å informere departementet om sin virksomhet vil:

«[…] legge til rette for god, direkte kommunikasjon mellom departementet og Norges Bank til gjensidig nytte. Med ansvaret for den samlede økonomiske politikken er det viktig også for regjeringen og Finansdepartementet å kjenne til Norges Banks vurdering og reaksjonsmønster. Da kan regjeringen ta hensyn til dette i innrettingen av statsbudsjettet […]».

Utvalget peker videre på at klarhet i rammer og formål for slik kommunikasjon mellom departementet og sentralbanken kan dempe faren for unødig mistanke om forsøk fra departementet på å påvirke banken.

Utvalget foreslår at en informasjonsplikt bør favne videre enn dagens foreleggelsesplikt, og foreslår at Norges Bank skal ha plikt til å informere departementet om «saker av viktighet», jf. utkast til ny sentralbanklov § 1-6. Saker av viktighet er ikke begrenset til vedtak som banken treffer. Det kan for eksempel også være viktige utviklingstrekk og beslutningsgrunnlag på bankens område som vurderes som viktige for departementet å ha kjennskap til.

Utvalget legger til grunn at det i utgangspunktet vil være opp til Norges Bank å avgjøre hva som er saker av viktighet. Hvilke saker som skal anses som viktige, kan bygge på nåværende praksis, og vil kunne tilpasses over tid.

Etter gjeldende lov skal foreleggelse skje før banken fatter vedtak. Et tilsvarende krav vil etter utvalgets syn ikke være hensiktsmessig ved en plikt for banken til å informere departementet om saker av viktighet. Utvalget antar likevel at det i en del type saker vil kunne være viktig at informasjonen som en hovedregel kommer før saken offentliggjøres, som for eksempel når banken fatter beslutninger om renten. Utvalget foreslår ikke å regulere formatet på informasjonsutvekslingen. Dette bør Finansdepartementet og Norges Bank sammen komme til enighet om.

Utvalget uttaler at selv om kanaler for utveksling av informasjon kan få et grunnlag som er hjemlet i loven, må det tas høyde for at ikke all informasjon kan offentliggjøres. Et poeng med bestemmelsen er at departementet kan ha behov for mer informasjon enn det som kan offentliggjøres til enhver tid. Forholdet til offentleglova foreslås regulert i en egen bestemmelse i sentralbankloven.

Det vises til NOU 2017: 13 kapittel 21.3.2.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

LO og Fellesforbundet kan ikke se at det er behov for å erstatte dagens plikt til å forelegge saker av særlig viktighet for departementet med en plikt til å informere departementet om saker av viktighet. LO uttaler at gjeldende sentralbanklov § 2 første til tredje ledd og § 3 beskriver forholdet mellom staten og sentralbanken på en god måte.

Spekter uttaler at norsk lovgiving avviker fra det som er vanlig i mange andre land der sentralbanken er gitt en friere stilling, men at også praksis i Norge er at sentralbanken har en friere stilling enn det man kan lese ut av gjeldende lov. Spekter foreslår at denne praksisen tydeliggjøres og at en utvikling av sentralbanklovgivningen går i retning av en klart uavhengig sentralbank.

Norges Banks hovedstyre slutter seg til utvalgets forslag om å oppheve foreleggelsesplikten, og viser blant annet til utvalgets uttalelser om at foreleggelsesplikten i praksis kan lede til misforståelser om ansvarsforholdet mellom banken og departementet. Hovedstyret slutter seg videre til at foreleggelsesplikten erstattes av en informasjonsplikt som foreslått, og uttaler at denne formelt bidrar til å utvide bankens informasjonsplikt overfor departementet sammenlignet med i dag. Hovedstyret nevner at vesentlige utviklingstrekk innenfor egenforvaltningen, endringer i styringsrenten, større endringer i likviditetsstyringen og valutareserveforvaltningen kan være eksempler på «saker av viktighet».

4.5.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med sentralbanklovutvalget i at foreleggelsesplikten ikke bør videreføres. Lignende bestemmelser er ikke vanlig i andre land. Departementet legger også vekt på at en slik plikt kan bidra til uklare ansvarsforhold mellom banken og departementet og lede til misforståelser om departementets innflytelse over Norges Banks vedtak.

Når foreleggelsesplikten oppheves, er departementet enig i at det i stedet bør være en bestemmelse om at Norges Bank har plikt til å informere departementet om saker av viktighet. Det vil legge til rette for god og direkte kommunikasjon mellom departementet og Norges Bank.

Med ansvaret for den samlede økonomiske politikken er det viktig for regjeringen og Finansdepartementet å kjenne til Norges Banks vurderinger og reaksjonsmønster. Da kan regjeringen ta hensyn til dette blant annet i innrettingen av statsbudsjettet.

Vurderingen av hva som er saker av «særlig viktighet», har endret seg over tid. Da loven ble utarbeidet, hadde renten karakter av å være et mål i seg selv. Den ble endret sjelden og som regel i kritiske situasjoner for norsk økonomi. Etter innføringen av inflasjonsstyring har renten vært fastsatt etter mål gitt av statsmyndighetene, og renteendringer har som oftest vært små og med betydelig grad av forutberegnelighet. Banken har fortsatt praksisen med å orientere finansministeren om hvilket forslag til rentevedtak sentralbanksjefen vil legge frem for hovedstyret, også de seneste årene.

Den foreslåtte plikten til å informere om «saker av viktighet» favner videre enn dagens bestemmelse om at banken skal forelegge saker av «særlig viktighet» for departementet før vedtak treffes. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at det i utgangspunktet vil være opp til Norges Bank å vurdere hvilke saker som er av «viktighet». Banken må ta hensyn til hva regjeringen og finansministeren bør være orientert om, blant annet for å kunne ivareta samspillet mellom bankens virksomhet og øvrige politikkområder. Hvilke saker som skal anses som viktige bør bygge på den kontakt som allerede finner sted og må tilpasses over tid.

Informasjonsplikten om saker av viktighet er ikke begrenset til vedtak som banken fatter, men kan også gjelde viktige utviklingstrekk og beslutningsgrunnlag på bankens område som departementet bør ha kjennskap til. Norges Banks hovedstyre har i sin høringsuttalelse pekt på vesentlige utviklingstrekk innen egenforvaltningen, endringer i styringsrenten, større endringer i likviditetsstyringen og valutareserveforvaltningen som eksempler på «saker av viktighet». Departementet er enig i dette.

Selv om det etter forslaget ikke vil være noen plikt for banken til å informere departementet før banken treffer et eventuelt vedtak, viser departementet til at det i en del type saker er viktig at informasjonen som en hovedregel kommer til departementet før Norges Bank treffer vedtak eller offentliggjør en sak. Blant annet har det vært praksis at banken informerer departementet om de pengepolitiske vurderingene i forkant av rentemøtene i hovedstyret. Slik informasjon om bankens vurderinger av de økonomiske utsiktene, har etter departementets syn gitt et nyttig utgangspunkt for de vurderingene departementet selv skal gjøre.

Informasjonen som banken gir departementet, for eksempel om forestående rentebeslutninger, vil kunne være underlagt taushetsplikt blant annet etter lovforslaget § 5-2 første ledd. Slik taushetsplikt er ikke til hinder for at banken kan gi informasjon til departementet, men det vil da gjelde en tilsvarende taushetsplikt for ansatte i departementet, jf. § 5-2 annet ledd, jf. første ledd. Saksforberedende korrespondanse vil for øvrig etter omstendighetene kunne unntas offentlighet etter lovforslaget § 5-1 annet ledd.

Norges Banks orienteringsplikt mv. til departementet om forhold som knytter seg til den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond utland er regulert i et mandat som er fastsatt med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond.

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 1-6.

4.6 Informasjon til offentligheten

4.6.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 3 tredje og fjerde ledd regulerer bankens plikt til informere offentligheten om sin virksomhet. Tredje ledd fastslår at banken «skal informere offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene». Fjerde ledd pålegger banken å «informere offentligheten om de vurderinger som har vært grunnlaget for beslutninger som gjelder utøvelsen av pengepolitikken», og ble tilføyd ved lov 20. juni 2003 nr. 44. I Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) side 20 viste departementet til at åpenhet rundt hovedstyremøtene blant annet ville bidra til en ansvarliggjøring for beslutningene. Full åpenhet omkring alle sider av virkemiddelvurderingene og beslutningsprosessen ville på den annen side kunne virke hemmende på drøftingene i de pengepolitiske beslutningsorganene. Departementet uttalte at det på denne bakgrunn var behov for å balansere ulike sider ved økt grad av offentlighet.

For øvrig fremgår det også av forskrift 2. mars 2018 nr. 305 for pengepolitikken § 4 at Norges Bank jevnlig skal offentliggjøre de avveiingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.1

Norges Bank følger opp informasjonsplikten blant annet ved å gi ut pressemeldinger og holde pressekonferanser etter hovedstyrets rentemøter, og ved å publisere rapporter blant annet om pengepolitikk og finansiell stabilitet og om betalingssystemene og den finansielle infrastrukturen. Ledelsen i banken holder også taler gjennom året, og sentralbanksjefen kan innkalles til høringer i Stortinget i forbindelse med behandlingen av departementets evalueringer av pengepolitikken i de årlige finansmarkedsmeldingene.

Sentralbankloven § 3 tredje og fjerde ledd innebærer ikke noe krav om offentliggjøring av protokoller eller møtereferater. Innsyn i hovedstyrets protokoller gis med bakgrunn i offentleglovas bestemmelser. Hovedstyret besluttet i 2016 å løpende offentliggjøre protokollene fra hovedstyrets møter, men med unntak for taushetsbelagt informasjon. Hovedstyret vedtok videre i mai 2017 også å offentliggjøre protokoller fra rentemøter, inkludert eventuelle dissenser. Informasjon om rentebeslutningene og diskusjonen som leder frem til disse er i utgangspunktet å regne for bankens forretningsmessige forhold og er således i utgangspunktet underlagt taushetsplikt etter sentralbankloven § 12.

Også andre bestemmelser har betydning for sentralbankens plikt til å informere offentligheten. Blant annet er det med hjemmel i sentralbankloven § 24 første punktum fastsatt forskrift 8. august 2001 nr. 914 om Norges Banks notering av markedskurser for valuta uttrykt i norske kroner. Av forskriften § 1 fremgår det at Norges Bank skal forestå regelmessig notering av valutakurser uttrykt i norske kroner, samt at noteringen normalt skal foretas hver virkedag.

Det vises for øvrig til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 21.2.2.

4.6.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Som utgangspunkt mener sentralbanklovutvalget at en bestemmelse om plikt til å informere offentligheten bør videreføres i ny sentralbanklov. Utvalget viser til at god informasjon til offentligheten anses å være en forutsetning for sentralbankers uavhengighet. Ved å informere om beslutningene og de vurderingene som ligger til grunn, kan bankens beslutninger etterprøves. Åpenhet bidrar til tillit til sentralbanken og forutsigbarhet om bankens reaksjonsmønster.

Sentralbanklovutvalget foreslår en bestemmelse i ny sentralbanklov § 1-7 første ledd om at Norges Bank skal informere offentligheten om grunnlaget for beslutninger som banken treffer for å oppfylle sine formål. Banken bør etter utvalgets syn informere offentligheten om både relevant bakgrunnsmateriale og de avveiingene som ligger til grunn for beslutningene. Utvalget viser til at informasjon om «penge-, kreditt- og valutaforholdene» naturlig vil inngå som en del av dette, og ser derfor ikke grunn til å videreføre gjeldende § 3 tredje ledd som en særskilt bestemmelse.

Gjeldende § 3 fjerde ledd er begrenset til å gjelde beslutninger som gjelder utøvelsen av pengepolitikken. Utvalget foreslår at plikten til å informere offentligheten knyttes til beslutninger som banken treffer for å oppfylle sine formål etter den nye sentralbankloven § 1-2. Det innebærer blant annet at informasjonsplikten også skal gjelde beslutninger som treffes for å fremme stabilitet i det finansielle systemet.

Utvalget viser til at bestemmelsen ikke er ment å pålegge banken å måtte informere om enhver beslutning som treffes i virksomheten. Lovutkastet § 1-7 første ledd tar sikte på å gi offentligheten jevnlig og god informasjon om politikkutøvelsen og vesentlige tiltak og beslutninger innen bankens kjerneområder.

Utvalget foreslår videre at Norges Bank som en del av informasjonsplikten fortsatt skal ha som oppgave å notere veiledende valutakurser, jf. utkast til § 1-7 annet ledd.

Utvalget viser til at det blant annet i flere rapporter fra Norges Bank Watch er tatt til orde for at referater fra hovedstyrets møter bør offentliggjøres. Utvalget finner likevel ikke grunn til at det i loven bør angis nærmere hvordan åpenhet om virksomheten skal praktiseres.

Det vises til sentralbanklovutvalgets redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 21.3.2.3.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Norges Bank hovedstyre slutter seg til utvalgets vurderinger, og er enig i at bankens informasjonsplikt til offentligheten formelt utvides til også andre politikkområder, slik praksis er allerede i dag. Hovedstyret foreslår at § 1-7 første ledd presiseres slik at banken «skal informere offentligheten om grunnlaget for beslutninger og virksomhet for øvrig som er omfattet av bankens formål etter § 1-2».

Norges Banks representantskap understreker i sin høringsuttalelse betydningen av åpenhet om virksomheten og om tilsynet og at slik åpenhet bidrar til målet om uavhengighet for sentralbanken.

4.6.4 Departementets vurderinger

Det er viktig at Norges Bank viser utstrakt åpenhet og gir god informasjon til offentligheten om sin virksomhet og de beslutninger som fattes. Informasjon om de vurderinger og avveiinger som ligger til grunn for beslutningene, har betydning blant annet som grunnlag for å etterprøve bankens beslutninger og holde banken ansvarlig for utøvelsen av sitt mandat. Departementet legger vekt på at åpenhet og god informasjon til offentligheten om sentralbankens virksomhet er en forutsetning for sentralbankens uavhengighet og bidrar til å styrke den alminnelige tilliten til sentralbanken.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre innholdet i gjeldende § 3 tredje og fjerde ledd i forslag til § 1-7 første ledd, men med en presisering i tråd med forslaget fra Norges Banks hovedstyre.

Informasjonsplikten i den nye bestemmelsen er knyttet til bankens formål og får derfor betydning både for arbeidet med pengepolitikken, arbeidet med å fremme finansiell stabilitet og et sikkert og effektivt betalingssystem. Bestemmelsen tar sikte på å gi offentligheten god og jevnlig informasjon om politikkutøvelsen og om virksomhet for øvrig som er omfattet av bankens formål. Banken skal ikke måtte informere om enhver beslutning som treffes i virksomheten. Bestemmelsen tar først og fremst sikte på de mer vesentlige og sentrale beslutningene innen politikkområdene hvor det er klar offentlig interesse i å få nærmere informasjon om bankens vurderinger og virkemiddelbruk. Den nærmere avgrensningen av informasjonspliktens innhold må tilligge bankens skjønn. Norges Bank gir allerede omfattende informasjon til offentligheten, og bestemmelsen er ment å videreføre gjeldende lov og dagens praksis.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om å innta i § 1-7 annet ledd at Norges Bank fortsatt skal sørge for at veiledende valutakurser mot norske kroner er tilgjengelige for offentligheten.

Krav til informasjon til offentligheten om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er regulert i mandatet for forvaltningen av SPU som er fastsatt med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond.

Det vises til forslaget til § 1-7.

4.7 Rapportering til Stortinget

4.7.1 Gjeldende rett

Det følger av sentralbankloven § 30 tredje ledd at:

«Årsberetningen, det reviderte årsregnskapet, revisjonsberetningen og representantskapets vedtak om fastsettelse av årsregnskapet sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. Meddelelse fra departementet til Stortinget om virksomheten i Norges Bank skal finne sted minst én gang hver stortingsperiode, og oftere dersom særlige forhold tilsier det.»

Oversendelsen av årsberetningen mv. til departementet og departementets foreleggelse for Kongen og Stortinget skal gi Kongen og Stortinget mulighet til å vurdere bankens virksomhet og kontrollere om den utøves i samsvar med lov og retningslinjer. I praksis oversendes årsberetningen mv. og departementets egen redegjørelse til Stortinget i de årlige finansmarkedsmeldingene.

Videre følger det av § 30 fjerde ledd at representantskapet minst én gang årlig skal legge fram for Stortinget sin uttalelse om hovedstyrets protokoller og tilsynet med banken. Gjenpart av uttalelsen sendes departementet. Bestemmelsen fastsetter deretter hva uttalelsen minst skal inneholde.

Finansmarkedsmeldingen behandles i finanskomiteen i Stortinget. Som ledd i komiteens forberedelser har det vært høring av sentralbanksjefen. I behandlingen av meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond har det vært høring av finansministeren, som ledsages av sentralbanksjefen og leder av bankens enhet for kapitalforvaltning (NBIM). Representantskapets rapport er noen ganger blitt behandlet sammen med fondsmeldingen, og komiteen har da også hørt leder av representantskapet.

Av sentralbankloven § 2 fjerde ledd annet punktum følger det at Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og instruks 11. mars 2004 om Riksrevisjonens virksomhet. Riksrevisjonen har ikke ansvar for revisjon av banken direkte. Riksrevisjonen rapporterer til Stortinget.

I tillegg til at Riksrevisjonen fører tilsyn med statsrådens myndighetsutøvelse, reviderer Riksrevisjonen også posten Statens pensjonsfond i statsregnskapet. Ved revisjonen av statsregnskapet undersøker Riksrevisjonen også motverdien av innskuddet, det vil si verdipapirene. Verdipapirene står som eiendeler på Norges Banks balanse.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 5.7.3.

4.7.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget foreslår å videreføre gjeldende rett om departementets plikt til å gi meddelelse til Stortinget om virksomheten i Norges Bank i lovutkastet § 1-8 første ledd første punktum. I bestemmelsens første ledd annet punktum foreslås en videreføring av representantskapets plikt til å rapportere til Stortinget om tilsynet med banken etter utkast til § 4-1 fjerde ledd. Utvalget legger videre til grunn at Riksrevisjonen skal føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, jf. utkast til § 1-8 annet ledd. Også dette er i tråd med dagens system. Bestemmelsen synliggjør Stortingets rolle, jf. Grunnloven § 75 bokstav c.

4.7.3 Høringsinstansenes syn

Riksrevisjonen uttaler at regelverket og føringene fra Stortinget begrenser Riksrevisjonens kontroll sammenlignet med det som gjelder overfor andre statlige heleide selskaper. For Norges Bank er selskapskontrollens rolle avgrenset til hvordan statsråden ivaretar sin myndighetsutøvelse, mens revisjonen av Statens pensjonsfond utland er begrenset til Finansdepartementets overordnede forvaltning. Noen av oppgavene som Riksrevisjonen ellers har overfor statlige selskaper er for Norges Banks del lagt til representantskapet. Riksrevisjonen peker på at deres rolle i den modellen som departementet har foreslått for organiseringen av Norges Bank ser ut til å være som i dag.

4.7.4 Departementets vurderinger

Det følger av Grunnloven, og er av vesentlig betydning for legitimiteten og tilliten til bankens virksomhet, at Stortinget drøfter og evaluerer bankens virksomhet, herunder utøvelsen av pengepolitikken og arbeidet for finansiell stabilitet i lys av de operative mål for bankens virksomhet som regjeringen har fastlagt. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende rett når det gjelder departementets plikt til å gi meddelelse til Stortinget om virksomheten i Norges Bank, representantskapets plikt til å rapportere til Stortinget om tilsynet med banken og Riksrevisjonens kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse.

Det vises til forslag til § 1-8.

Om rapportering til Stortinget om bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland, se kapittel 11.6.

4.8 Kreditt til staten

4.8.1 Gjeldende rett

I gjeldende sentralbanklov § 18 gis et generelt forbud mot at Norges Bank kan yte kreditt direkte til staten:

«Banken kan ikke yte kreditt direkte til staten. Første punktum er likevel ikke til hinder for at banken yter kreditt til staten med løpetid innenfor en kalenderdag.»

Dagens generelle forbud mot finansiering av staten i bestemmelsens første punktum kom inn i loven ved en endring i 2003. Norges Bank har i enkelte tidligere perioder bidratt mye til finansiering av statens virksomhet. I forarbeidene ble det blant annet lagt vekt på at et forbud mot å yte kreditt direkte til staten kunne bidra til å styrke tilliten til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Det ble også lagt vekt på at en slik innstramming var i tråd med den internasjonale utviklingen og i tråd med praktiseringen av de gjeldende bestemmelsene i sentralbankloven. I Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) side 33 ble det presisert at forbudet mot å yte kreditt direkte til staten omfatter direkte lån til staten og kjøp av gjeldsinstrumenter utstedt av staten direkte fra staten. Videre ble det presisert at kjøp av statspapirer i annenhåndsmarkedet ikke omfattes.

I 2010 kom det inn en presisering i § 18 om at forbudet mot å yte kreditt til staten ikke utelukker helt kortsiktig kreditt med løpetid innenfor en kalenderdag (nytt annet punktum). Endringen hadde sammenheng med at byttelånsordningen som ble etablert under finanskrisen, hadde økt statens behov for intradag kredittadgang. Det ble vist til at veksten i utestående volum av statskasseveksler som følge av byttelånsordningen hadde medført en økt risiko for at det i korte tidsrom ikke alltid ville være dekning på statens foliokonto i Norges Bank for de beløp som skulle utbetales. Dette kunne føre til at det oppsto forsinkelser i betalingsoppgjørene. Norges Bank foreslo en beredskapsordning der banken kunne forskuttere det nødvendige beløpet ved å overtrekke statens foliokonto i Norges Bank. Både Norges Bank og departementet vurderte det slik at svært kortvarige intradag overtrekk på statens kronekonto for å gjennomføre rulleringene av statskasseveksler ikke var i strid med sentralbankloven § 18. Dette ville være en beredskapsløsning og ikke sentralbankfinansiering av staten. Lovendringen kom på plass for å fjerne enhver tvil om at forbudet ikke var til hinder for dette.

Se nærmere redegjørelse i NOU 2017: 13 kapittel 21.4.1.

4.8.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Sentralbanklovutvalget uttaler at det generelle forbudet mot å yte kreditt til staten følger av arbeidsdelingen mellom penge- og finanspolitikken. Sentralbanken skal ikke finansiere statens utgifter.

Den norske stats sterke finansielle stilling gjør at lån fra sentralbanken til staten er en mindre aktuell problemstilling i Norge enn i enkelte andre land. Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet dekkes av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. En sentral del av rammeverket er at sparingen i Statens pensjonsfond utland skal gjenspeile netto sparing for staten. Staten skal ikke lånefinansiere utgifter over statsbudsjettet samtidig som det spares i fondet. Utvalget foreslår å lovfeste dette i lov om Statens pensjonsfond.

Etter utvalgets vurdering står begrunnelsen for § 18 i gjeldende sentralbanklov seg godt. Det bør være et ryddig forhold mellom staten og sentralbanken. Staten skal ikke kunne finansiere sine utgifter ved å få sentralbanken til å trykke penger. Loven bør derfor fortsatt ha som utgangspunkt at Norges Bank ikke skal kunne yte kreditt direkte til staten. Dette er også i tråd med den internasjonale utviklingen og anbefalinger fra blant annet Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS).

Utvalget viser til at det også i fremtiden kan oppstå situasjoner der det er behov for å ta i bruk mer utradisjonelle virkemidler i utøvelsen av pengepolitikken. En ny lov bør ikke være til hinder for en slik utvikling. Med en sentralbank som har stor grad av uavhengighet, er det samtidig viktig at det er et skille mellom hva som er pengepolitikk og hva som er finanspolitikk. Tiltak som grenser opp mot finanspolitikk bør ha egen hjemmel i budsjettvedtak i Stortinget.

Utvalget foreslår at § 18 i sentralbankloven videreføres i § 3-8 i utkast til ny sentralbanklov. Det legges til grunn at et forbud ikke er til hinder for at banken kan handle med statspapirer i annenhåndsmarkedet som en del av likviditetspolitikken.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 21.4.3.

4.8.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre viser til at gjeldende bestemmelse om kreditt til staten i sentralbankloven § 18 er foreslått videreført innholdsmessig uendret i utkastet til § 3-18. Hovedstyret uttaler at det er et grunnleggende prinsipp at sentralbanken ikke skal finansiere statens utgifter, og at hovedstyret på denne bakgrunn støtter utvalgets forslag om å videreføre forbudet mot kreditt direkte til staten.

4.8.4 Departementets vurderinger

Departementet deler utvalgets vurderinger, og foreslår en videreføring av forbudet mot at Norges Bank yter kreditt direkte til staten. Departementet er enig med utvalget i at loven ikke må være til hinder for at Norges Bank skal kunne ta i bruk utradisjonelle virkemidler i utøvelsen av pengepolitikken, dersom det skulle bli aktuelt.

Det vises til forslag til § 3-8.

4.9 Disponering av Norges Banks overskudd

4.9.1 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 30 femte ledd legger til Kongen å fastsette retningslinjer for avsetninger og disponering av Norges Banks overskudd. Videre fremgår det av bestemmelsen at vedtak om overføring fra Norges Bank til staten må godkjennes av Stortinget. Det er fastsatt retningslinjer i statsråd 7. februar 1986 (og senest endret ved kongelig resolusjon 6. desember 2002) som tar hensyn til at Norges Bank har tilstrekkelig egenkapital, samtidig som bankens overskudd over tid skal tilfalle staten.

Norges Banks virksomhet gir normalt overskudd i driften. Det har sammenheng med at Norges Banks eiendeler gir en høyere avkastning enn utgiftene for å betjene bankens forpliktelser. For eksempel er sedler og mynter i omløp en rentefri forpliktelse på bankens balanse, mens de motsvarende valutareservene og andre aktiva gir en positiv avkastning.

Norges Banks egenkapital består av et kursreguleringsfond og et overføringsfond. Kursreguleringsfondet er en buffer for egenkapitalen dersom det oppstår tap, mens overføringsfondet består av midler som skal overføres til staten. Av retningslinjene følger det at årsresultatet i Norges Bank skal avsettes til kursreguleringsfondet inntil det har nådd 40 prosent av valutareservene, og fem prosent av innenlandske verdipapirer. Underskudd i Norges Bank skal dekkes av kursreguleringsfondet, men dersom kursreguleringsfondet ellers vil falle under 25 prosent av netto internasjonale fordringer, skal en del av underskuddet dekkes fra overføringsfondet.

Dersom årsresultatet er større enn det som trengs for å fylle kursreguleringsfondet til målnivået, skal resten avsettes til overføringsfondet. Hvert år skal en tredel av overføringsfondet overføres til statskassen. Ved en slik forsinket overføring til statskassen oppnås det en viss sikkerhet mot tapping av Norges Banks egenkapital. Retningslinjene innebærer likevel at omtrent hele bankens netto overskudd over tid vil bli overført til statskassen.

Egenkapitalen vil dermed avhenge av størrelsen på valutareservene og innenlandsk aktiva. Den viktigste risikofaktoren for bankens overskudd er svingninger i kronekursen som gir verdiendringer i de internasjonale reservene målt i norske kroner.

For en nærmere redegjørelse vises det til NOU 2017: 13 kapitlene 13 og 21.5.2.

4.9.2 Sentralbanklovutvalgets vurderinger

Utvalget viser til at det må være tillit til at sentralbanken tåler tap som følge av bruk av virkemidler i pengepolitikken og at banken kan sette i verk nødvendige tiltak uten å ta særskilt hensyn til egen balanse eller å være avhengig av å få tilført kapital over statsbudsjettet. Lav egenkapital kan utgjøre en risiko for bankens troverdighet. Utvalget uttaler at det også i andre land er vanlig at det er fastsatt fordelingsnøkler for disponeringen av sentralbankens overskudd. Fordelingsnøklene kan være helt faste, eller de kan gi noe spillerom for skjønn. Norges Banks representantskap foreslo for sentralbanklovutvalget at det burde vurderes om reglene for avsetning og disponering av bankens overskudd burde gi mer rom for skjønn. Utvalget mener at disponeringen av Norges Banks resultat også fremover bør fastsettes etter en fast regel. Dette anses viktig for sentralbankens uavhengighet, og gir forutsigbarhet for både sentralbanken og statsmyndighetene.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at Norges Bank skal ha en egenkapital som er tilstrekkelig for å oppfylle bankens formål, jf. utkastet til § 4-6 første ledd. Utvalget foreslår videre at gjeldende hjemmel for Kongen til å fastsette bestemmelser for disponeringen av bankens overskudd videreføres i ny sentralbanklov, jf. utkast til § 4-6 annet ledd. Det presiseres at banken skal ha rett til å uttale seg om Kongens retningslinjer før de fastsettes, samt at retningslinjene skal meddeles Stortinget.

I lys av at Stortinget uansett behandler forslaget til overføring fra Norges Bank til statskassen som en del av den ordinære budsjettprosessen, er det etter utvalgets mening ikke behov for å videreføre gjeldende sentralbanklov § 30 femte ledd annet punktum om at overføringen fra Norges Bank skal godkjennes av Stortinget.

Se nærmere NOU 2017: 13 kapittel 21.5.2.

4.9.3 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre stiller seg bak utvalgets vurderinger om mekanismen som regulerer overføring av Norges Banks overskudd til staten. Hovedstyret mener at en mekanisme som automatisk utløser overføring av Norges Banks overskudd til staten som følge av midlertidig svekkelse av kronen, kan være uheldig.

Norges Banks representantskap støtter forslaget om at reglene for disponering av overskudd skal ta hensyn til at banken skal ha tilstrekkelig egenkapital.

4.9.4 Departementets vurderinger

Departementet stiller seg bak utvalgets vurdering av at det bør fremgå av ny sentralbanklov at Norges Bank skal ha en egenkapital som er tilstrekkelig for å oppfylle bankens formål.

Departementet er videre enig med utvalget i at Kongen i statsråd skal fastsette retningslinjer for avsetninger og disponering av bankens overskudd. Dette er en videreføring av gjeldende rett, med den endring at kompetansen ikke skal kunne delegeres. Departementet stiller seg også bak vurderingen av at det ikke er behov for å lovfeste i sentralbankloven at overføringen fra Norges Bank til staten skal godkjennes av Stortinget, ettersom overføringen inngår som en post i statsbudsjettet og Stortinget behandler og vedtar alle poster i statsbudsjettet.

Endringer i valutakursen kan gi store svingninger i bankens årsresultat. En mekanisme som automatisk utløser overføringer av Norges Banks overskudd til staten som følge av midlertidig svekkelse av kronen, kan være uheldig. Departementet mener at det er fornuftig å ha et system for overføringer som ser igjennom midlertidige svingninger i valutakursen.

Det vises til forslag til ny sentralbanklov § 3-11.