6 Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse i utlendingsloven

6.1 Gjeldende rett

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse i utlendingsloven § 34 innebærer et unntak fra utgangspunktet om at en asylsøknad skal vurderes individuelt, da den åpner for å gi beskyttelse etter en gruppevurdering. Ordningen kan iverksettes av Kongen i statsråd dersom det foreligger en massefluktsituasjon. Ordningen er særlig relevant i tilfeller der behovet for beskyttelse er midlertidig, og det antas at utlendingene skal returnere til sitt opprinnelsesland når situasjonen tilsier det.

Som fastsatt i utlendingsforskriften § 7-5 a, jf. kgl.res. 11. mars 2022, gjelder ordningen for ukrainske statsborgere som var bosatt i Ukraina før 24. februar 2022. Videre omfattes tredjelandsborgere og statsløse som har hatt internasjonal beskyttelse eller tilsvarende nasjonal beskyttelse i Ukraina før 24. februar samme år. Ordningen ble utvidet 29. april 2022 til også å gjelde ukrainske statsborgere med lovlig opphold i Norge før 24. februar 2022, eller som har reist til Norge senere på grunnlag av en gitt oppholdstillatelse, dersom det tidligere oppholdsgrunnlaget er bortfalt eller vil bortfalle ikke senere enn to måneder etter fremsettelse av søknad om beskyttelse. Til sist omfattes tredjelandsborgere og statsløse som er nære familiemedlemmer til de nevnte gruppene. Det skal ikke gis kollektiv beskyttelse dersom det er indikasjoner på at søkeren er omfattet av utlendingsloven § 31 (utelukkelse fra rett til anerkjennelse som flyktning), eller at saken berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn som nevnt i utlendingsloven § 126.

Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse er svært effektiviserende for utlendingsforvaltningens saksbehandling, ved at beskyttelse kan gis uten forutgående asylintervju og uten individuell vurdering av beskyttelsesbehovet. Terskelen for å gi midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 er lavere enn terskelen for individuell beskyttelse etter utlendingsloven § 28. Videre avlaster ordningen asylmottakssystemet, ved at personer som får midlertidig kollektiv beskyttelse, raskt kan bosettes i en kommune.

For å kunne omfattes av en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse må utlendingen fremsette en søknad om beskyttelse. Det er politiet som registrerer søknaden, og som etter en vurdering av de registrerte opplysningene beslutter om søknaden skal vurderes etter den kollektive ordningen (gruppevurdering) i utlendingsloven § 34, eller individuelt etter lovens § 28. Søkeren selv kan ikke velge hvilket spor søknaden skal behandles i. Det fremgår av utlendingsloven § 34 tredje ledd at en søknad om beskyttelse etter utlendingsloven § 28 kan stilles i bero i inntil tre år fra det tidspunkt utlendingen første gang fikk tillatelse etter § 34.

Når adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse er bortfalt, eller det er gått tre år siden utlendingen første gang fikk tillatelse etter utlendingsloven § 34, skal utlendingen informeres om at søknaden etter utlendingsloven § 28 bare vil bli tatt til behandling dersom utlendingen innen en fastsatt frist uttrykkelig tilkjennegir et ønske om det.

Oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 gis for ett år og kan fornyes eller forlenges i inntil tre år fra det tidspunktet vedkommende første gang fikk oppholdstillatelse. Den midlertidige tillatelsen kan ikke fornyes dersom ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse er opphevet, jf. utlendingsloven § 61 andre ledd. Den midlertidige tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse, men den gir rett til familieinnvandring og rett til å arbeide. Etter tre år med midlertidig kollektiv beskyttelse kan det gis en ny midlertidig tillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Etter fem år med slik tillatelse (totalt åtte år etter at vedkommende første gang fikk oppholdstillatelse) skal det gis permanent oppholdstillatelse, såfremt vilkårene for å inneha tillatelsen fortsatt er til stede, og vilkårene for øvrig er oppfylt, jf. utlendingsloven § 62. Det er en forutsetning for rett til permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 andre ledd at adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse ikke er opphevet, jf. utlendingsforskriften § 11-1 første ledd.

Dersom en tillatelse som gir midlertidig kollektiv beskyttelse ikke lenger kan fornyes, og søkeren ikke har rett til flyktningstatus etter en individuell vurdering etter utlendingsloven § 28, kan utlendingen ha rett til oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38. Tillatelse etter § 38 kan gis dersom utlendingen har en særlig tilknytning til Norge, eller det foreligger sterke menneskelige hensyn som tilsier at søkeren får bli værende i Norge.

Selve ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse kan bortfalle så snart situasjonen tilsier det, også før utløpet av de gitte tillatelsene. Det er Kongen i statsråd som beslutter når adgangen til å gi midlertidig kollektiv beskyttelse skal bortfalle, jf. utlendingsloven § 34.

Justis- og beredskapsdepartementet vedtok 23. januar 2023 endringer i utlendingsforskriften § 7-5 a om midlertidig kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina. Endringene innebærer at personer som har fått midlertidig kollektiv beskyttelse etter bestemmelsen får rett til forlenget tillatelse i ett år fra utløpet av førstegangstillatelse. Retten til forlengelse følger direkte av utlendingsforskriften, og utlendingen trenger ikke fremsette særskilt søknad for å få tillatelsen forlenget. UDI trenger ikke fatte vedtak om forlengelse i den enkelte sak; tillatelsene forlenges automatisk (og på kollektivt grunnlag) når de utløper. Videre presiseres det at UDI kan nekte forlengelse dersom det er grunnlag for opphør av flyktningstatus eller tilbakekall av oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 37 eller § 63, samt der vilkåret om oppholdstid etter utlendingsloven § 60 femte ledd ikke er oppfylt. Det presiseres også at retten til forlengelse ikke gjelder dersom vedkommende har oppholdstillatelse på annet grunnlag enn midlertidig kollektiv beskyttelse eller dersom ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse for personer fordrevet fra Ukraina avvikles før utløpet av tillatelsen.

6.2 Høringsinstansenes syn

Norsk organisasjon for asylsøkere(NOAS) mener at flere bør omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, herunder ukrainske borgere som i dag faller utenfor ordningen, men som ligger an til å få realitetsbehandlet sin asylsøknad i medhold av utlendingsloven § 28. Det kan bl.a. dreie seg om søkere med ukrainsk statsborgerskap som har hatt opphold i Russland eller Belarus, og som ikke var bosatt i Ukraina før 24. februar 2022. Videre peker NOAS på ukrainske borgere med Dublin-saker, hvor fristen for overføring med hjemmel i Dublin III-forordningen er utløpt. NOAS er bekymret for at personer i denne gruppen vil kunne få avslag med hjemmel i utlendingsloven § 32 første ledd bokstav d (pga. at søkeren har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt). NOAS mener også at personkretsen for midlertidig kollektiv beskyttelse bør utvides til å omfatte familiemedlemmer i opp- og nedadgående linje til hovedpersoner som omfattes av ordningen, der familiemedlemmet ellers kan henvises til andre land etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav d eller Dublin III-forordningen.

Redd Barna har innspill knyttet til oppfølgingen av enslige mindreårige som bor privat i ankomstfasen, antall ansatte med barnefaglig kompetanse i asylmottak og den statlige tilsynsordningen for omsorgen med enslige mindreårige som bor i asylmottak. Røde Kors mener bl.a. at barnevernet bør overta omsorgen for enslige mindreårige over 15 år.

6.3 Departementets vurderinger

I høringsnotatet ble det ikke foreslått endringer i innretningen på selve ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse. Det ble imidlertid lagt til grunn at behovet for ev. endringer vurderes fortløpende. Departementet opprettholder denne vurderingen, men innspillene fra NOAS, Redd Barna og Røde Kors tas med i departementets videre arbeid.