11 Opplæringsloven og barnehageloven

11.1 Innledning og bakgrunn

Stortinget vedtok 7. juni 2022 å innføre tre midlertidige endringer i opplæringsloven, jf. Prop. 107 L (2021–2022) Midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina. Det er innført en utvidelse av den absolutte fristen for når retten til fullverdig opplæring skal oppfylles, fra én til tre måneder etter ankomst til landet, jf. § 2-1 andre ledd andre punktum. Kravet om at retten skal oppfylles så raskt som mulig etter ankomst, er ikke endret. Det er også innført en hjemmel for at departementet kan gi forskrift om forlengelse av tremånedersfristen dersom det er nødvendig i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina, jf. § 2-1 andre ledd tredje punktum. Denne forskriftshjemmelen er ennå ikke tatt i bruk. I tillegg er det innført unntak fra kravet til elevens eller foresattes samtykke for at særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever gis i egne grupper, klasser eller skoler, jf. femte ledd sjette punktum i både §§ 2-8 og 3-12. Unntaket fra kravet til samtykke gjelder dersom opplæring gjennom særskilt organisert tilbud er nødvendig for å gi nyankomne elever et forsvarlig opplæringstilbud i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina.

De midlertidige reglene som er innført i opplæringsloven, gjelder for alle barn som ankommer Norge, og ikke bare for barn som gis midlertidig kollektiv beskyttelse. Det samlede antallet som kommer til hver kommune, vil være avgjørende for om kommunene får utfordringer med å oppfylle kravene i opplæringsloven. Hvilke krav loven stiller, kan dermed påvirke kommunens kapasitet til å takke ja til anmodning om bosetting.

Det ble videre innført to midlertidige tilpasninger i barnehageloven. For å raskt kunne opprette nye midlertidige barnehageplasser foreslo departementet å åpne for tidsavgrensede godkjenninger etter barnehageloven. Det ble derfor innført to midlertidige forskriftshjemler i barnehageloven for å legge til rette for midlertidig godkjenning og midlertidig tilskudd ved etablering av barnehager og barnehageplasser som opprettes for å dekke et midlertidig behov som følge av at det kommer svært mange fordrevne barn under opplæringspliktig alder fra Ukraina. Forskriftshjemlene legger til rette for at kommunen kan sette vilkår om godkjenningens varighet og nedskalere barnehagetilbudet når barnetallet går ned igjen etter at barna som har kommet fra Ukraina, enten har reist tilbake eller har begynt på skolen.

De midlertidige reglene i opplæringsloven og barnehageloven gjelder til 1. juli 2023.

I oppdrag 2022-037 ble Utdanningsdirektoratet bedt om å vurdere behov for å videreføre de midlertidige reglene og eventuelle ytterligere tilpasninger i reglene om barnehage og opplæring for å avhjelpe konsekvensene av flyktningestrømmen fra Ukraina. I svar på oppdraget 23. november 2022 skriver Utdanningsdirektoratet at gjeldende rett og de midlertidige reglene i all hovedsak vil ivareta utfordringene som kan oppstå når det kommer mange fordrevne fra Ukraina. Direktoratet understreker at ytterligere justeringer i regelverket eventuelt må gjelde for alle barn og elever som får et ordinært tilbud, slik at man unngår forskjellsbehandling av barn og unge som allerede får et tilbud og ukrainske barn og unge. Dette bør kun vurderes dersom ankomsttallene øker voldsomt, fordi det også vil få konsekvenser for det eksisterende tilbudet. Dersom situasjonen blir ekstrem, bør det vurderes om man i større grad bør se på de delene av opplæringsloven med forskrifter som ikke direkte berører retten til et forsvarlig utbytte av opplæringen og retten til et trygt og godt skolemiljø. Mulige eksempler på regler man kan se nærmere på i den forbindelse, kan være plikten til å tilby leksehjelp og leirskole, kravene om tilgang til skolebibliotek og fysisk aktivitet. Direktoratet antar at slike endringer har liten innvirkning på kapasitetsutfordringer. Per i dag tilsier ankomsttallene heller ikke at disse tiltakene vurderes. Utdanningsdirektoratet anbefaler at de midlertidige reglene som er innført i barnehageloven og opplæringsloven videreføres til 1. juli 2024.

I proposisjonen henviser departementet flere steder til STAF-rapportering. Dette er en spørreundersøkelse i regi av Statsforvalternes Fellestjenester (STAF), som statlige virksomheter benytter til å undersøke kapasiteten i tjenestetilbudet i norske kommuner. STAF-løsningen er benyttet av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Utlendingsdirektoratet (UDI), Arbeids- og velferdsdirektoratet og Utdanningsdirektoratet i forbindelse med de store ankomstene av fordrevne fra Ukraina i 2022. Løsningen er blitt brukt til å stille spørsmål om kommunenes barnehagetilbud til nyankomne barn i alderen 1-6 år, og om kommunenes opplæringstilbud til nyankomne barn i alderen 6-15 år. STAF-undersøkelsen sendes til samtlige kommuner i Norge, og siste rapport med kvantitative spørsmål for barnehage og skole er fra uke 45 i 2022. Det er svakheter ved datakvaliteten i STAF-rapporteringen grunnet lav svarprosent (66 prosent i uke 45) og inkonsistente svar. De konkrete tallene i rapporteringen bør derfor ikke tillegges for stor vekt, men rapporteringen gir likevel en indikasjon på hva som er status for barnehagetilbudet og opplæringstilbudet i kommunene for nyankomne barn og er det beste tilgjengelige grunnlaget for å vurdere dette. Fra STAF- undersøkelsen i uke 6 i 2023 inngikk kvalitative spørsmål.

11.2 Gjeldende rett

11.2.1 Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser

Det følger av Grunnloven § 109 at barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Barns rett til utdanning følger også av folkerettslige forpliktelser, blant annet av barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1. Her fremgår det blant annet at «partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig […] gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle».

Konvensjonen definerer ikke utdanning, men FNs barnekomité (CRC) har lagt til grunn at grunnutdanningen bør være på minimum ni år. Barnekonvensjonen forplikter dermed Norge til å gi grunnskoleopplæring til alle barn som oppholder seg i Norge.

Det er ikke regulert i barnekonvensjonen fra hvilket tidspunkt retten til opplæring skal tre inn. Heller ikke andre rettskilder sier noe om hvor raskt retten til opplæring må tre inn etter ankomst til landet for å være i tråd med barnekonvensjonen.

Lovavdelingen i Justisdepartementet avga en tolkningsuttalelse om forholdet mellom opplæringsloven og barnekonvensjonen 24. november 2010 (JDLOV-2010-8029). Tolkningsuttalelsen dreide seg om hvorvidt barnekonvensjonen gir barn i alderen 16 til 18 år som søker oppholdstillatelse i Norge, en rett til videregående opplæring. Lovavdelingen kom etter en samlet vurdering og under tvil til at videregående opplæring må anses som en grunnleggende velferdsytelse i Norge, som må tilkomme alle barn som oppholder seg her over en viss tid.

Lovavdelingen drøftet ikke spørsmålet om fra hvilket tidspunkt retten til opplæring må inntre for å være i samsvar med barnekonvensjonen. Lovavdelingen viste til at Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett (2009) s. 131, i tråd med opplæringsloven § 2-1 andre ledd, antydet at retten bør inntre når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder, og at det ikke antas å ville stride mot barnekonvensjonen å kreve en minste sannsynlig oppholdstid når det er tale om opplæring som forutsetter at barnet oppholder seg her en viss tid. Barnekonvensjonen stiller heller ingen eksplisitte krav til hva opplæringen skal inneholde. Barnekonvensjonen artikkel 2 gir imidlertid barn rett til å få oppfylt rettighetene i konvensjonen uten urimelig eller usaklig forskjellsbehandling. Dette innebærer blant annet at barn ikke skal bli utsatt for slik forskjellsbehandling ved oppfyllelse av retten til opplæring.

I punkt 4 er det gitt en generell omtale av konstitusjonelle og folkerettslige rammer, herunder av barnekonvensjonen og sentrale prinsipper som barnets beste. Barnets beste er et rettslig prinsipp som skal sikre at barns interesser løftes frem og vektlegges når det tas stilling til spørsmål som har betydning for barn, jf. Grunnloven § 104.

11.2.2 Opplæringsloven

11.2.2.1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring

Alle barn i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det kalenderåret de fyller seks år, og til de har fullført det tiende skoleåret. Dette følger av opplæringsloven § 2-1. I § 2-1 andre ledd er det fastsatt at retten til å få grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Retten til grunnskoleopplæring gjelder uavhengig av det enkelte barnets oppholdsstatus og bosettingsstatus.

Det er kommunen som har ansvaret for å tilby grunnskoleopplæring til alle barn som oppholder seg i kommunen, også i mottak. Retten til grunnskoleopplæring skal oppfylles så raskt som mulig og senest innen en måned (se nærmere om midlertidig frist på tre måneder i punkt 11.2.3). I merknaden til § 2-1 i Prop. 79 L (2016–2017) er kommunenes plikt presisert nærmere. Den viktigste regelen er at opplæringen skal starte så raskt som mulig. Kommunene kan ikke utsette opplæringen lenger enn nødvendig, selv om de er innenfor fristen på en måned. Kommuner som klarer å gi barn opplæring fra første dag etter at barnet har kommet til Norge, skal gi et tilbud fra dette tidspunktet. At opplæringen skal starte så raskt som mulig, innebærer også at kommunen må starte opplæringen selv om kommunen ikke klarer å gi et fullverdig opplæringstilbud i samsvar med opplæringsloven med en gang. Kommunen må da sette i gang med den opplæringen den har kapasitet til. Kommunen må gi et fullverdig opplæringstilbud senest innen en måned.

Et fullverdig tilbud for nyankomne elever innebærer at eleven får et opplæringstilbud som oppfyller reglene i opplæringsloven. Dette innebærer blant annet at reglene om elvenes skolemiljø, skole-hjem-samarbeid og tilpasset opplæring mv. gjelder. Det innebærer at elever med annet morsmål enn norsk eller samisk ved behov får særskilt språkopplæring, jf. §§ 2-8 og 3-12. Det innebærer også at elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning, jf. § 5-1. I tillegg gir de etterfølgende paragrafene regler om sakkyndig vurdering, saksbehandling i forbindelse med vedtak, pedagogisk-psykologisk tjeneste mv. Se nærmere omtale av opplæringstilbud for nyankomne nedenfor.

Fristen for kommunene til å gi et opplæringstilbud løper fra den dagen barnet kommer til landet, og starter ikke på nytt dersom barnet flytter mellom kommuner. Det er altså ikke slik at en kommune kan la være å gi opplæring fordi det er sannsynlig at et barn skal være i den aktuelle kommunen i mindre enn en måned. I Prop. 79 L (2016–2017) punkt 3.5 står det at en kommune som vet at det kommer nye barn i grunnskolealder til kommunen, må begynne å legge til rette for at disse barna skal få starte på skolen så snart som praktisk mulig. Kommunen må straks skaffe seg oversikt over barna og hva slags opplæringstilbud de skal ha. I Prop. 79 L (2016–2017) er det videre uttalt at dette innebærer at kommuner som har mottak, må ha et system for – og være forberedt på – at det hele tiden kommer nye barn som skal ha opplæring. Kommunene må ha planer for hvordan opplæringen til disse barna skal organiseres, før barna kommer, og kan ikke vente med å organisere tilbudet til barna faktisk er kommet. I forarbeidene er det videre sagt at det må kunne forventes at kommuner som har transittmottak, alltid har et opplegg klart for barn som kommer.

Grunnskoleopplæringen finansieres i hovedsak av kommunens frie inntekter. (rammetilskuddet og skatteinntekter). Det vil si at det er kommunene som vedtar hvor mye de skal bruke av sine kommunebudsjetter på grunnskoleopplæringen. Skoleeier skal stille til disposisjon nødvendige ressurser for at kravene i loven skal kunne oppfylles. Det er et eget tilskudd til kommunene for å bidra med finansiering av grunnskoleopplæring til barn og unge som søker opphold i Norge (kap. 225, post 64 under Kunnskapsdepartementet). I forbindelse med bosetting gis kommunene et integreringstilskudd, som også skal bidra til å dekke integreringstiltak i grunnskolen.

11.2.2.2 Plikt til grunnskoleopplæring og fritak

Plikten til å delta i grunnskoleopplæring for det enkelte barnet begynner når oppholdet i Norge har vart i tre måneder, jf. opplæringsloven § 2-1 andre ledd tredje punktum. Hvis en elev er borte fra den pliktige opplæringen, og foreldrene er skyld i fraværet, kan foreldrene straffes med bøter, jf. opplæringsloven § 2-1 femte ledd. Det følger av privatskoleloven § 3-2 at elever som går i privatskoler, oppfyller plikten til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1.

Fritak fra opplæringsplikten for det enkelte barnet følger av opplæringsloven § 2-1 andre ledd femte punktum og fjerde ledd andre punktum. Etter det første alternativet er kravet at det foreligger «særlege tilfelle», og beslutningsmyndigheten er i loven lagt til departementet. Myndigheten er delegert til statsforvalterne. I merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 36 (1996–97) er det lagt til grunn at fritak for eksempel kan være aktuelt «når det er klart at opphaldet [i Norge] berre varer ei kort tid ut over tre månader, slik at opplæringsperioden berre kan bli kortvarig».

Etter det andre alternativet for fritak, § 2-1 fjerde ledd andre punktum, er vilkåret for helt eller delvis fritak fra opplæringsplikten at «omsynet til eleven tilseier det». Alvorlige funksjonshemminger og det å hoppe over trinn er nevnt som eksempler i juridisk teori (Helgeland: Opplæringslova Lovkommentar, 3. utgave, s. 45). I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) punkt 7.4.1 er det understreket at det bare skal gis fritak i «heilt spesielle unntakstilfelle. Normalt bør alle elevar – utan omsyn til evner og føresetnader – gå ti år i grunnskolen». I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) i merknaden til § 2-1 er det lagt til grunn at elever som blir fritatt for opplæringsplikten etter fjerde ledd andre punktum, ikke mister opplæringsretten, og at de har rett til å komme tilbake for å fullføre grunnskolen senere.

11.2.2.3 Rett til videregående opplæring

Rett til videregående opplæring for ungdom, ofte omtalt som ungdomsretten, er regulert i opplæringsloven § 3-1. I motsetning til grunnskoleopplæringen, der barn har både rett og plikt til opplæring, har ungdom ingen plikt til å delta i eller gjennomføre videregående opplæring.

Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring. Dette følger av § 3-1 første ledd første punktum. Retten til videregående opplæring gjelder ut det skoleåret som begynner det året eleven fyller 24 år. Kravet om å ha «fullført» grunnskolen skal forstås som deltatt i eller gjennomført. Det er ikke et krav om å ha bestått grunnskoleopplæringen. Retten til videregående opplæring gjelder derfor uavhengig av hvilke kunnskaper og ferdigheter søkeren har tilegnet seg i grunnskolen. Forskrift til opplæringsloven § 6-13 regulerer hvem som anses å ha fullført norsk grunnskoleopplæring eller tilsvarende. Etter første ledd bokstav b er et mulig vilkår at søkeren har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet i minst ni år.

Retten til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 gjelder også dem som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge.

Det er fastsatt regler om inntak til videregående opplæring i forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Fylkeskommunen skal etter § 6-2 fastsette lokale forskrifter om inntak. Inntaket i videregående opplæring gjennomføres en gang i året. Søknadsfristen til videregående opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven § 6-8. Fristen er som hovedregel 1. mars, men for noen grupper 1. februar. For sent innkomne søknader skal det tas hensyn til så langt mulig, eventuelt skal de behandles som en søknad om inntak det etterfølgende skoleåret, jf. § 6-8 fjerde ledd.

Videregående opplæring finansieres i hovedsak av fylkeskommunenes frie inntekter (rammetilskudd fra staten og skatteinntekter). Fylkeskommunene får rammetilskudd for flyktningene, på lik linje med øvrige innbyggere. I forbindelse med regionreformen fikk fylkeskommunene et økt ansvar på integreringsområdet. Midlene til tilskuddsordningen Jobbsjansen del B ble samtidig overført til rammetilskuddet til fylkeskommunene. Dette er en ordning som skal bidra til at ungdom som har rett til videregående opplæring, men som ikke har opparbeidet seg godt nok faglig grunnlag eller som har språklige utfordringer, skal kunne få bedre forutsetninger for å fullføre videregående opplæring.

Det er et eget tilskudd til fylkeskommunene for å bidra med finansiering av videregående opplæring til barn og unge som søker opphold i Norge (kap. 225, post 64 under Kunnskapsdepartementet).

11.2.2.4 Rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne

Opplæringsloven kapittel 4A regulerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne.

Etter § 4A-1 første ledd har de som er over opplæringspliktig alder, og som trenger grunnskoleopplæring, rett til slik opplæring, så langt de ikke har rett til videregående opplæring etter § 3-1 (ungdomsrett). Hva som er over opplæringspliktig alder, avhenger av når den enkelte begynner på skolen. Vanligvis er man over opplæringspliktig alder det året man fyller 16 år. Etter fjerde ledd er det et vilkår at søkeren har lovlig opphold i Norge. De som venter på å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, har bare rett til opplæring når de er under 18 år, og det er sannsynlig at de skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder.

De som har fullført grunnskolen, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring for voksne fra det året de fyller 25 år, jf. § 4A-3. De som har fullført videregående opplæring i et annet land, men ikke får godkjent opplæringen som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge, har også rett til videregående opplæring for voksne, uavhengig av alder. Voksne har også på visse vilkår rett til påbygging til generell studiekompetanse. Fylkeskommunen er dessuten lovpålagt å ha et tilbud om videregående opplæring til voksne uten rett til slik opplæring. Hvilket tilbud voksne uten rett skal gis, er opp til fylkeskommunens vurdering.

Inntaket av voksne med og uten rett til videregående opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven kapittel 6. Voksne med rett til videregående opplæring kan i henhold til forskriften § 6-47 søke om inntak uavhengig av fristene som gjelder for ungdom. Fylkeskommunen kan ikke ha ventelister, men skal gi et tilbud innen rimelig tid. Regelverket er ikke eksplisitt på hvor lang tid det kan ta før voksne skal gis et tilbud. Utdanningsdirektoratet har presisert at fylkeskommunen bør bruke skjønn, og ikke la ventetiden bli så lang at den voksnes behov eller motivasjon svekkes, jf. rundskriv Udir-2-2008. For å få rett til videregående opplæring er det et vilkår at den voksne har lovlig opphold i landet. De som oppholder seg lovlig i Norge i påvente av behandling av søknad om oppholdstillatelse, har likevel ikke rett til videregående opplæring for voksne, jf. § 4A-3 åttende ledd.

Det er ikke fastsatt noen tidsramme eller noe antall timer eller år for voksnes rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Formålsparagrafen og læreplanverket gjelder så langt det passer.

Innvandrere mellom 18 og 55 år kan også ha rett til å delta i introduksjonsprogram, se punkt 9.2 ovenfor for nærmere omtale av innholdet i introduksjonsprogrammet for fordrevne fra Ukraina.

11.2.2.5 Opplæring for nyankomne elever

Nyankomne elever i grunnskole og videregående skole har de samme rettighetene og pliktene som øvrige elever.

Det følger av opplæringsloven §§ 2-8 (grunnskole) og 3-12 (videregående skole) at elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen, og om nødvendig rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Morsmålsopplæring kan legges til en annen skole enn den eleven går på til vanlig. Det er kommunen som fatter vedtak om særskilt språkopplæring for elever i grunnskolen, og fylkeskommunen som fatter vedtak for elever i videregående opplæring.

Kommunene og fylkeskommunene kan organisere opplæringen for nyankomne elever i egne grupper, klasser eller skoler, heretter omtalt som innføringstilbud, frem til de kan nok norsk til å følge den ordinære opplæringen, jf. § 2-8 femte ledd og § 3-12 femte ledd. Elevene kan gå i et innføringstilbud i hele eller deler av opplæringen. Eleven skal over i ordinær klasse så snart denne har lært norsk godt nok til å følge ordinær undervisning. Dersom en elev skal få hele eller deler av opplæringen i et innføringstilbud, må det fastsettes i vedtaket om særskilt språkopplæring. Vedtak om opplæring i et innføringstilbud kan bare gjøres dersom det regnes for å være til det beste for eleven. Opplæring i særskilt organisert tilbud kan vare inntil to år, men vedtak kan bare gjøres for ett år av gangen.

Innføringstilbud innebærer at skoleeieren kan gjøre unntak fra læreplanverket og kravene til organisering av elevene i opplæringsloven § 8-2 første ledd, som slår fast at elevene til vanlig ikke kan organiseres etter faglig nivå, kjønn og etnisitet. For elever i grunnskolen innebærer det også et avvik fra nærskoleprinsippet i opplæringsloven § 8-1. I perioden en elev skal gå i et innføringstilbud, kan det gjøres avvik fra læreplanverket for den aktuelle eleven når det er nødvendig for å ivareta elevens behov. Med avvik fra læreplanverket menes både avvik fra fag- og timefordelingen og avvik fra kompetansemålene i læreplanene. Slike avvik må fastsettes i vedtaket. Elevene skal likevel ha det totale timetallet som følger av læreplanverket. Det må vurderes konkret for den enkelte eleven om og i hvilket omfang det skal gjøres unntak fra læreplanverket. Opplæringen må tilpasses til forutsetningen eleven har, og elevene må sikres forsvarlig utbytte av opplæringen.

Kommunene og fylkeskommunene skal kartlegge elevenes norskspråklige ferdigheter før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring. Slik kartlegging skal også utføres underveis i opplæringen for elever som får særskilt språkopplæring, som grunnlag for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Kartleggingen er da et forarbeid som kan gi grunnlag for enkeltvedtak. Det er frivillig hvilket kartleggingsmateriell kommunene og fylkeskommunene bruker. Utdanningsdirektoratet har utviklet et nytt digitalt kartleggingsmateriell for grunnleggende norsk for språklige minoriteter som mange kommuner har valgt å ta i bruk.1

Der en elev får tilbud fra kommunen eller fylkeskommunen om et innføringstilbud, kan eleven eller elevens foresatte takke nei til tilbudet, slik at eleven i stedet deltar i ordinær opplæring på skolen (nærmere om midlertidig unntak fra samtykkekrav nedenfor). Det fremgår av femte ledd siste punktum i både §§ 2-8 og 3-12 at vedtak etter femte ledd «krev samtykkje frå elev eller føresette».

Når morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ikke kan gis av egnet undervisningspersonale, skal kommunen eller fylkeskommunen så langt som mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset forutsetningene til elevene. Det er ikke omtalt i proposisjonen til loven hva som menes med «anna opplæring». I NOU 2019: 23 punkt 35.2.2 er det lagt til grunn at det for eksempel kan være fjernundervisning eller intensivundervisning i kortere perioder.

Minoritetsspråklige elever i privatskoler har de samme rettighetene til særskilt språkopplæring som elever i offentlige skoler, jf. privatskoleloven § 3-5. Privatskoler kan organisere særskilte opplæringstilbud for nyankomne elever i egne grupper eller klasser når kommunen eller fylkeskommunen har gjort vedtak om slik organisering og om at privatskolen kan gi et slikt tilbud. Privatskoler som vil gi enkeltelever slikt opplæringstilbud, må gi kommunen eller fylkeskommunen den informasjonen som er nødvendig for å opplyse saken, før den gjør vedtak etter opplæringsloven § 2-8 femte ledd eller § 3-12 femte ledd. Bestemmelsen er omtalt i Prop. 84 L (2011–2012) punkt 5.4.7.

Det kreves også samtykke fra elev eller foresatte før det fattes vedtak om at eleven skal gå i innføringstilbud på en privatskole, jf. privatskoleloven § 3-5 med henvisning til opplæringsloven § 2-8 femte ledd og § 3-12 femte ledd (nærmere om midlertidig unntak fra samtykkekrav nedenfor).

Elever i videregående opplæring som har rett til særskilt språkopplæring, har rett til inntil to år ekstra i videregående opplæring ved behov, jf. opplæringsloven § 3-1 femte ledd.

11.2.3 Midlertidige tilpasninger i opplæringsloven

Det er innført tre midlertidige endringer i opplæringsloven, jf. Prop. 107 L (2021–2022) Midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina.

Den absolutte fristen for når retten til fullverdig opplæring skal oppfylles, er utvidet fra én til tre måneder, jf. § 2-1 andre ledd andre punktum. Kravet om at retten skal oppfylles så raskt som mulig, er ikke endret.

Det er også innført en hjemmel for at departementet kan gi forskrift om forlengelse av tremånedersfristen dersom det er nødvendig i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina, jf. § 2-1 andre ledd tredje punktum. Denne forskriftshjemmelen er ennå ikke tatt i bruk.

I tillegg er det innført unntak fra kravet til elevens eller foresattes samtykke for at særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever gis i egne grupper, klasser eller skoler, jf. femte ledd sjette punktum i både §§ 2-8 og 3-12. Unntaket fra kravet til samtykke gjelder dersom opplæring gjennom særskilt organisert tilbud er nødvendig for å gi nyankomne elever et forsvarlig opplæringstilbud i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina.

11.2.4 Barnehageloven

11.2.4.1 Rett til barnehageplass

Barnehageloven § 16 gir barn rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt. Bestemmelsens første ledd gir rett til barnehageplass for barn som fyller ett år innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass. Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år, jf. andre ledd.

Foreldrene må søke om barnehageplass innen fristen som settes av kommunen, jf. fjerde ledd. Søkere med rett til barnehageplass som ikke ønsker plass fra første aktuelle opptak, skal tilbys plass ved neste opptak. Det er opp til kommunen selv å organisere opptaket til barnehage, og kommunen kan selv bestemme om den for eksempel ønsker ett hovedopptak i året, supplerende opptak eller løpende opptak.

Nyankomne barn har etter søknad rett til barnehageplass først når opphold er innvilget og familien er bosatt i en kommune. Det er de vanlige fristene for opptak som gjelder for denne gruppen. Opptaksfristene varierer fra kommune til kommune, ofte med et årlig inntak med frist på våren for kommende barnehageår.

Det følger av barnehageloven § 6 hvilke virksomheter som har plikt til å søke godkjenning som barnehage. Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når virksomheten er regelmessig, ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, antall barn som er til stede samtidig, er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, samt at virksomheten utføres mot godtgjøring. Vilkårene er kumulative. Det innebærer at dersom ett av disse vilkårene ikke er oppfylt, så er man utenfor barnehageloven.

For virksomheter som ikke har plikt til å søke godkjenning etter § 6, vil ikke reglene i barnehageloven gjelde. Reglene i forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager mv. vil imidlertid kunne gjelde for slike tilbud.

Når en barnehageeier søker om godkjenning, må barnehageeieren dokumentere at ute- og innearealene tilfredsstiller kravene i loven, og at driften vil kunne skje i samsvar med gjeldende regelverk.

Både private og kommunale barnehager finansieres av kommunenes frie inntekter (rammetilskuddet og skatteinntekter), samt foreldrebetaling. Det vil si at det er kommunene som vedtar hvor mye de skal bruke av sine kommunebudsjetter på barnehager. Kommuner som bosetter flyktninger, mottar et integreringstilskudd, inkludert et engangs barnehagetilskudd fra IMDi. Barn i mottak kan gis tilbud om heldags barnehageplass etter søknad fra mottakene. Fra 2021 gis det tilskudd til heldagsplass i barnehage for alle barn i asylmottak fra ett år og oppover. Tilskuddet inkluderer foreldrebetaling og kostpenger. Tilskuddet blir administrert av Utlendingsdirektoratet og gjelder for alle godkjente barnehager.

Kommunens tildeling av tilskudd til private barnehager er i dag regulert i barnehageloven § 19. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at kommunen kan gi tilskudd til barnehager som søker om godkjenning etter overgangen til rammefinansiering. Det betyr at det er opp til kommunens frie skjønn om det skal gis en rett til tilskudd for nye private barnehager eller ikke, jf. Ot.prp. nr. 57 (2007–2008).

Kommunale og private barnehager skal behandles likeverdig ved tildeling av tilskudd, jf. barnehageloven § 19 andre ledd. Hva som menes med likeverdig behandling, er regulert i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Tilskuddet til private barnehager blir beregnet ut fra gjennomsnittlige utgifter i de kommunale barnehagene i den enkelte kommunen. Private ordinære barnehager og familiebarnehager får driftstilskudd basert på gjennomsnittlige driftsutgifter i kommunens egne ordinære-, familie- og åpne barnehager, jf. finansieringsforskriften §§ 3, 7 og 8. Kommunen skal gi driftstilskudd til private ordinære barnehager per heltidsplass. Det gis egne satser for familiebarnehager og åpne barnehager, jf. finansieringsforskriften §§ 7 og 8. De private barnehagene får tilskudd for det antallet små (0 til 2 år) og store (3 til 6 år) barn som har plass i barnehagen. Antallet barn som kan ha plass i en barnehage, er oppad begrenset til det antallet barn barnehagen er godkjent for.

Det følger av barnehageloven § 14 at kommunen avgjør søknader om godkjenning. Kommunen skal vurdere om virksomheten er egnet til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold. Dette innebærer blant annet at lokaler og uteområder må være egnet for barnehagedrift. Det stilles i denne forbindelse en rekke krav til barnehagens lokaler. Dersom virksomheten er egnet til å oppfylle kravene, har virksomheten rett til godkjenning som barnehage. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Det kan ikke settes andre vilkår. Kommunen kan ikke godkjenne en barnehage med tidsbegrensning.

11.2.4.2 Rett til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder

Barn under opplæringspliktig alder har rett til spesialpedagogisk hjelp dersom de har særlige behov for det, jf. barnehageloven § 31. Dette gjelder uavhengig av om de går i barnehage. Selv om barn i asylmottak under skolepliktig alder ikke har rett til barnehageplass, har de rett til spesialpedagogisk hjelp hvis vilkårene i barnehageloven § 31 er oppfylt, og det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder.

Formålet med spesialpedagogisk hjelp er å gi barn tidlig hjelp og støtte i utvikling og læring av for eksempel språklige og sosiale ferdigheter.

Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder i asylmottak finansieres gjennom vertskommunetilskuddet, og det er kommunen som har ansvar for at slik hjelp tilbys.

11.2.5 Midlertidige tilpasninger til barnehageloven

Ved Prop. 107 L (2021–2022) Midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina, ble det innført en midlertidig hjemmel i barnehageloven § 14 fjerde ledd som åpner for at departementet kan gi forskrift om midlertidig godkjenning ved etablering av barnehager og barnehageplasser for å dekke et midlertidig behov som følge av at det kommer svært mange fordrevne barn under opplæringspliktig alder fra Ukraina. Det ble videre innført en midlertidig hjemmel i barnehageloven § 19 tredje ledd som åpner for at departementet kan gi forskrift om tilskudd til drift av midlertidige barnehager og barnehageplasser som er godkjent med hjemmel i § 14 fjerde ledd.

Formålet med de midlertidige forskriftshjemlene i barnehageloven er å legge til rette for at kommunen kan sette vilkår om godkjenningens varighet og nedskalere barnehagetilbudet når barnetallet går ned igjen etter at barna som har kommet fra Ukraina, enten har reist tilbake eller har begynt på skolen.

11.2.6 Krav som gjelder ansatte i skoler og barnehager

11.2.6.1 Kvalifikasjonskrav og krav til politiattest for å bli ansatt i skoler og barnehager

I barnehageloven §§ 24 og 25, opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2, forskrift til opplæringsloven kapittel 14 og privatskoleloven § 4-2 er det kvalifikasjonskrav til den som skal være lærer i skolen, eller pedagogisk leder eller styrer i barnehage. I og med at yrkene er lovregulerte, må yrkesutøvere fra andre stater ha en yrkesgodkjenning før de kan ansettes i fast stilling som lærer i skolen, eller pedagogisk leder eller styrer i barnehage. Fra 1. januar 2023 er Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) godkjenningsmyndighet for disse yrkene.

Kravet til yrkesgodkjenning gjelder for de som skal ansettes fast i skole eller barnehage i et av de lovregulerte yrkene. Ukrainere eller andre som kommer til Norge, trenger ikke godkjenning for å jobbe midlertidig eller som vikar i barnehager, grunnskolen og videregående skole. Dette følger av forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3, opplæringsloven § 10-6 og privatskoleloven § 4-2 andre ledd. Etter forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3 kan kommunen innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år om gangen, dersom barnehageeieren søker om det. Det er et krav om at stillingen skal være offentlig utlyst og det ikke har meldt seg noen kvalifisert søker.

Etter opplæringsloven § 10-6 kan det ansettes lærere midlertidig som ikke oppfyller kompetansekravene etter § 10-1, dersom det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene for ansettelse. Ansettelsen kan ikke være lenger enn til og med 31. juli, men det kan avtales kortere tilsettingsperiode. Det er også et krav etter § 10-4 om at stillinger skal utlyses, med unntak for stillinger som er ledige i mindre enn seks måneder. Etter privatskoleloven § 4-2 andre ledd gjelder opplæringsloven § 10-6 om midlertidig tilsetting tilsvarende. Kravene til utlysning gjelder imidlertid ikke for privatskoler.

Ifølge arbeidsmiljøloven § 14-9 er hovedregelen at en arbeidstaker skal ansettes fast. Det kan gjøres unntak fra reglene ved midlertidig ansettelse. Det er krav til når midlertidig ansettelse kan benyttes.

Det er ikke kvalifikasjonskrav til den som for eksempel skal arbeide som assistent i barnehage eller skole. Opplæringsloven § 10-11 gir skolen adgang til å ansette personale til å hjelpe til i opplæringen dersom de får nødvendig veiledning.

Det følger av barnehageloven § 30 og opplæringsloven § 10-9 at den som skal tilsettes fast eller midlertidig i barnehage, i grunnskole, i videregående skole, i musikk- og kulturskolen, i skolefritidsordningen eller for å gi leksehjelp, må legge frem en barneomsorgsattest. Dette er en politiattest for personer som skal ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige. Kravet til politiattest vil for eksempel gjelde faste eller midlertidig ansatte assistenter, styrer eller pedagogiske ledere i barnehage, og lærere. Også lærlinger og andre som gjennom utdanning er i et ansettelsesforhold med barnehagen eller skolen, og som mottar lønn for arbeidet, vil være omfattet av kravet til politiattest. Andre som er direkte ansatt av barnehagen eller skolen, vil også være omfattet.

Det vises til omtalen av reglene om krav til politiattest i punkt 8.1.

11.2.6.2 Pedagog- og bemanningsnorm i barnehager og lærertetthet i skoler

Departementet kan gi forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon, jf. barnehageloven §§ 24 tredje ledd og 25 andre ledd. Det fremgår av forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 1 første ledd at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk bemanning. Det fremgår videre av § 1 andre ledd at barnehagen skal ha minst én pedagogisk leder per syv barn under tre år og én pedagogisk leder per 14 barn over tre år. Ett barn til utløser krav om en ny fulltidsstilling som pedagogisk leder. Ifølge forskriften § 2 kan det gis midlertidig dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning for inntil ett år om gangen dersom særlige hensyn tilsier det og barnehageeier søker om dispensasjon.

Det følger av barnehageloven § 26 første ledd at bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Det fremgår videre av § 26 andre ledd at barnehagen skal ha minst én ansatt per tre barn når barna er under tre år og én ansatt per seks barn når barna er over tre år. Ifølge bestemmelsens tredje ledd kan kommunen gi dispensasjon fra kravet til grunnbemanning for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det.

I forskrift til opplæringsloven § 14A-1, jf. opplæringsloven § 8-3, er det krav til forholdstall mellom lærere og elever på skolenivå. Det følger av forskriften § 14A-1 første ledd at forholdet mellom antall lærere og elever i ordinær undervisning maksimalt skal være 15 elever per lærer på 1.-4. trinn, 20 elever per lærer på 5.-7. trinn og 20 elever per lærer på 8.-10. trinn.

11.2.6.3 Krav om norskferdigheter for å bli ansatt i barnehage

Det følger av barnehageloven §§ 27 og 28 at det er krav om norskferdigheter for å bli fast eller midlertidig ansatt i barnehage. Kravet gjelder ikke for personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk. Kravet gjelder heller ikke for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk.

Etter barnehageloven § 27 stilles det krav om norskferdigheter for å bli ansatt i barnehage. For å bli fast eller midlertidig ansatt i barnehage må personer med et annet førstespråk enn norsk eller samisk ha avlagt en norskprøve og ha oppnådd nivå A2 på delprøven i skriftlig fremstilling og nivå B1 på delprøvene i leseforståelse, lytteforståelse og muntlig kommunikasjon. Nivåene A2 og B1 skal tilsvare nivåene beskrevet i Det felles europeiske rammeverket for språk. For en nærmere omtale av norskprøven og hva de ulike nivåene i Det felles europeiske rammeverket for språk betyr, se nettsiden til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir).

Det følger av § 27 tredje ledd at dersom det er pedagogisk forsvarlig, kan barnehageeieren ansette personer som ikke oppfyller kravet til norskprøve. Hva som ligger i pedagogisk forsvarlig, er nærmere omtalt i merknaden til paragrafen i Prop. 170 L (2016–2017). I forsvarlighetsvurderingen må barnehageeieren blant annet vurdere det norskspråklige nivået til de som allerede er ansatt i barnehagen, og barnegruppens behov for ansatte med gode norskferdigheter. Dersom store deler av personalgruppen behersker norsk på et høyt nivå, og store deler av barnegruppen har god norskspråklig utvikling, tilsier dette at det kan være pedagogisk forsvarlig å ansette en søker som ikke oppfyller kravet om norskprøve. Det kan også være pedagogisk forsvarlig å ansette en søker uten norskprøve hvis søkeren deltar på tiltak eller barnehageeieren selv setter i gang tiltak som innen rimelig tid vil heve søkerens norskferdigheter.

Av barnehageloven § 28 følger det at for å bli fast eller midlertidig ansatt som styrer eller pedagogisk leder må personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner dokumentere norskferdigheter. I forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3 andre og tredje ledd er det gitt hjemmel for å dispensere fra dette kravet:

Kommunen kan innvilge dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder, dersom barnehageeier søker om det, stillingen det søkes dispensasjon for har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Dispensasjon gjelder den personen det søkes dispensasjon for og til en bestemt stilling i en bestemt barnehage.

11.2.6.4 Yrkesgodkjenning som lærer i skolen eller pedagogisk leder eller styrer i barnehage

Yrkeskvalifikasjonsloven og forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner gjennomfører Europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/36/EF av 7. september 2005 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsdirektivet). Loven og forskriften gjelder for personer fra EØS-området og Sveits som vil utøve et lovregulert yrke i Norge, og som har ervervet sine yrkeskvalifikasjoner eller fått disse godkjent i en annen EØS-stat eller Sveits. Direktivet har flere prosessregler om yrkesgodkjenning for søkere fra EØS. Direktivet gjelder i utgangspunktet bare for EØS-borgere.

Yrkeskvalifikasjonsloven gjelder for alle regulerte yrker, unntatt for helsepersonell- og dyrehelsepersonellyrker og yrker innenfor jernbane, sjø- og luftfart. Loven gjelder med andre ord for yrkesgodkjenning av pedagogisk leder og styrer i barnehage, og lærer i skolen.

Yrkeskvalifikasjonsloven ble endret med virkning fra 1. januar 2022, slik at enkelte av prinsippene i loven også kan brukes for søkere fra tredjeland med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland. Dette gjelder blant annet godkjenningsprinsippet. Det betyr at ved behandling av en søknad om yrkesgodkjenning skal godkjenningsmyndigheten legge vekt på de helhetlige yrkeskvalifikasjonene. Det vil si at også eventuelle tilleggskurs, yrkeserfaring og livslang læring skal tillegges vekt, ikke bare den formelle utdanningen. Hvis summen av de helhetlige yrkeskvalifikasjonene ikke er vesentlig forskjellig fra kravene i Norge, bør det i utgangspunktet gis godkjenning. Etter loven er det en mulighet å pålegge yrkesutøveren utlikningstiltak dersom det er vesentlige forskjeller mellom yrkeskvalifikasjonen vedkommende har, og det som kreves i Norge. Loven stiller ikke krav om at det skal tilbys utlikningstiltak for tredjelandsborgere.

Endringene i loven kan gjøre det enklere å behandle søknader om yrkesgodkjenning av lærere i skolen og pedagogiske ledere og styrere i barnehage med yrkeskvalifikasjoner fra Ukraina. Loven og yrkeskvalifikasjonsdirektivet setter krav til hvilken dokumentasjon godkjenningsmyndigheten kan be om. Dokumentasjonen kan være et kvalifikasjonsbevis (for eksempel vitnemål, lisens, sertifikat, godkjenning, autorisasjon, bevilling) eller en bekreftelse fra en godkjenningsmyndighet i en annen stat om at vedkommende har utøvd yrket. Loven forutsetter at det er et administrativt samarbeid mellom godkjenningsmyndighetene i EØS. Det er ikke tilsvarende krav til samarbeid utenfor EØS.

Videre er det flere lovregulerte yrker som har krav til at yrkesutøvere har nødvendige språkkunnskaper i norsk før vedkommende kan utøve yrket. Norskkunnskapene kan tilegnes etter at vedkommende har fått yrkesgodkjenning, men må tilegnes før vedkommende kan starte å utøve yrket.

Yrkeskvalifikasjonsloven er en fullmaktslov. Mer detaljerte regler for yrkesgodkjenning finnes i forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

Det er Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse som er godkjenningsmyndighet for lærere i skolen og pedagogisk leder og styrer i barnehage.

11.3 Forslaget i høringsnotatet

11.3.1 Opplæringsloven

Departementet foreslo

• å videreføre utvidelsen av den absolutte fristen for når retten til fullverdig opplæring skal oppfylles, fra én til tre måneder, jf. § 2-1 andre ledd andre punktum. Kravet om at retten skal oppfylles så raskt som mulig, ble ikke foreslått endret.

• å videreføre hjemmelen for at departementet kan gi forskrift om forlengelse av tremånedersfristen dersom det er nødvendig i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina, jf. § 2-1 andre ledd tredje punktum.

• å videreføre unntak fra kravet til elevens eller foresattes samtykke for at særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever gis i egne grupper, klasser eller skoler, jf. femte ledd sjette punktum i både §§ 2-8 og 3-12. Unntaket fra kravet til samtykke gjelder dersom opplæring gjennom særskilt organisert tilbud er nødvendig for å gi nyankomne elever et forsvarlig opplæringstilbud i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina.

Departementet vurderte at det ikke var behov for ytterligere tilpasninger i opplæringsloven på daværende tidspunkt, men presiserte at dette vil bli vurdert fortløpende og særlig opp mot et høyt scenario med 80 000 til 120 000 fordrevne fra Ukraina i 2023.

11.3.2 Barnehageloven

Departementet foreslo å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om midlertidig godkjenning av barnehager og barnehageplasser som opprettes for å dekke et midlertidig behov som følge av at det kommer svært mange fordrevne barn under opplæringspliktig alder fra Ukraina. Departementet foreslo også å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om midlertidig tilskudd til drift av slike barnehager og barnehageplasser.

Departementet vurderte at det ikke var behov for ytterligere tilpasninger i barnehageloven på daværende tidspunkt, men presiserte at dette vil bli vurdert fortløpende og særlig opp mot et høyt scenario med 80 000 til 120 000 fordrevne fra Ukraina i 2023.

11.3.3 Krav som gjelder ansatte i skoler og barnehager

Departementet foreslo ikke tilpasninger i kvalifikasjonskravene, bemanningsnorm, krav om norskferdigheter eller i reglene om yrkesgodkjenning. Departementet presiserte samtidig at behovet for tilpasninger i disse reglene vil bli vurdert fortløpende, og særlig opp mot et høyt scenario med 80 000 til 120 000 fordrevne fra Ukraina i 2023.

11.4 Høringsinstansenes syn

11.4.1 Opplæringsloven

Departementets forslag om å videreføre de midlertidige tilpasningene i opplæringsloven har mottatt støtte fra de få høringsinstansene som har uttalt seg om dette. De som støtter forslaget er Oslo kommune, Skien kommune, Viken fylkeskommune og KS. Unntaket er Barneombudet, som er kritiske til å videreføre de midlertidige reglene. De savner generelt en grundigere vurdering og vektlegging av hensynet til barnets beste, herunder konsekvensene for barna det gjelder.

Departementet ba om høringsinstansenes syn på behovet for å innføre midlertidige tilpasninger i regelverket for den videregående opplæringen. Det er ni høringsinstanser som har uttalt seg om dette.

Viken fylkeskommune mener at det per i dag ikke er nødvendig med tilpasninger i regelverket, og understreker betydningen av å likebehandle alle nyankomne. Det er uheldig dersom ungdom opplever forskjellsbehandling enten i form av at noen forfordeles eller at noen får opplæring som ikke gir samme muligheter for kvalifisering. Det vises til et eksempel om at det kan lempes på kravene til å få opplæring etter opplæringsloven § 4A- 3.

Frelsesarmeen, Barneombudet og Utdanningsforbundet er bekymret over at mange ikke har noe skoletilbud over en lang periode. Det bes om at departementet tar grep for at flere barn skal få et tilbud, eventuelt vurderer endringer i regelverket for å styrke unges rett til videregående opplæring. Lier kommune uttaler at mange flyktninger fra Ukraina mellom 14 og 24 år faller mellom to stoler og at opptaksreglene for videregående skole burde bli mer fleksible. Agder fylkeskommune anbefaler at regelverket og retten til rask oppstart i videregående opplæring tydeliggjøres slik at rettighetene til de unge ivaretas, at det blir større likebehandling nasjonalt og at en ikke risikerer at unge som skal begynne i videregående skole går i flere måneder uten å komme i gang med opplæring og et sosialt liv med jevngamle. Drammen kommune ber om at fylkeskommuner gis plikt til å ta inn bosatte 16- og 17-årige flyktninger/minoritetsspråklige elever i videregående opplæring mellom søknadsfristen og frem til oppstart.

KS peker på at selv om integreringstilskudd og andre særskilte tilskudd skal dekke kommunesektorens kostnader til integrering, er ikke tilskuddene alltid tilstrekkelige til å dekke alle kostnader for tjenester til nyankomne. Eksempelvis er tilbud om innførings- eller kombinasjonsklasser for elever i videregående skole ikke finansiert gjennom etablerte ordninger.

Nordland fylkeskommune viser til at inntaket i videregående opplæring gjennomføres en gang i året. Det innebærer at dersom en ukrainsk flyktning mellom 16 og 18 år søker om et skoletilbud etter fristen for opptak vil vedkommende risikere å stå uten tilbud. Det fremheves at flere aktører har gode fjernundervisningstilbud, som for eksempel NAFO, som tilbyr tospråklig støtte og opplæring på ukrainsk og norsk. Nordland fylkeskommune etterlyser også en vurdering av om det er nødvendig med unntak for gjeldende lovbestemmelser når det gjelder retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne.

11.4.2 Barnehageloven

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å videreføre forskriftshjemlene om midlertidig godkjenning og midlertidig tilskudd ved etablering av barnehager og barnehageplasser. Oslo kommune og Skien kommune støtter forslaget uten nærmere kommentarer. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) påpeker at barna så raskt som mulig bør få tilbud i ordinære barnehager for å sikre sosial integrering, og språk- og norsktrening sammen med barn med lengre botid. IMDi uttaler videre at det er en fordel om deler av barnehagens personale behersker både ukrainsk og norsk.

Volda kommune foreslår endringer i kravene til selvstendig rettssubjekt i barnehageloven for å kunne øke antallet barnehageplasser. Kommunen uttaler at studentsamskipnaden i kommunen eier og driver en privat barnehage, men siden de har valgt å ikke gjøre om barnehagen til selvstendig rettssubjekt, kan de ikke ha mer enn 30 barn i barnehagen. Kommunen uttaler at samskipnaden har nok areal til å ta inn flere barn, men at det krever dispensasjon fra lovkravet.

11.4.3 Krav som gjelder ansatte i skoler og barnehager

Det er kun Skien kommune som har uttalt seg om vurderingene av behovet for endringer i kravene om ansatte i skole og barnehage. Denne kommunen uttaler at det uavhengig av situasjonen med fordrevne fra Ukraina er krevende å rekruttere personale med kompetanse underveis i barnehage- og skoleåret, og mener det bør vurderes tilpasninger knyttet til kompetansekravene i en situasjon der ankomsttallene øker betraktelig. Denne kommunen viser til at det bør vurderes særskilt om det kan gis midlertidig dispensasjon om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, noe som for eksempel kan løses ved at tilbud om stilling forutsetter at søknad om godkjenning er sendt, og at tilsettingen skjer på vilkår om endelig godkjenning. Skien kommune støtter videre at dispensasjonsadgangen fra norm om pedagogisk bemanning er tilstrekkelig vid til at den kan benyttes ved behov.

11.5 Departementets vurdering

11.5.1 Videreføring av midlertidige tilpasninger i opplæringsloven

11.5.1.1 Den absolutte fristen for å gi et fullverdig opplæringstilbud i grunnskolen

Departementet foreslår å videreføre endringen av fristen for når retten til et fullverdig opplæringstilbud senest skal oppfylles, fra en til tre måneder, jf. opplæringsloven § 2-1 andre ledd andre punktum. Forslaget har mottatt bred støtte under høringen.

Erfaringene etter at tremånedersfristen ble innført indikerer at kommunene i all hovedsak gir ukrainske barn opplæring innen fire uker etter ankomst, jf. STAF-rapporteringen uke 6. Enkelte kommuner rapporterer imidlertid at de bruker mellom 4 og 12 uker på å gi et opplæringstilbud. Departementet mener dette illustrerer at situasjonen varierer fra kommune til kommune, og at det er et reelt behov for å videreføre forlengelsen av den absolutte fristen for å gi et fullverdig opplæringstilbud. Siden situasjonen fremdeles er uforutsigbar, anbefaler departementet at den midlertidige tremånedersfristen videreføres. Utvidelsen av fristen gir kommunene et handlingsrom. Dette er særlig viktig dersom det skulle oppstå en situasjon der ankomsttallene øker dramatisk.

Det er viktig at barn som kommer til Norge, raskt får et opplæringstilbud, slik at de ikke får store avbrudd i skolegangen sin. For mange av barna som har vært på flukt, og som nå har kommet til et nytt land, vil det være viktig å komme i gang med dagligdagse rutiner som skolegang, ta del i et barnefellesskap og møte trygge voksne. Det har også mye å si for det enkelte barnet og for samfunnet at barna raskt får mulighet til å bli inkludert og integrert.

Retten til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1 gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Som utgangspunkt kan det legges til grunn at det er sannsynlig at de fleste fordrevne ukrainske barna som kommer, skal være i Norge i mer enn tre måneder. I de aller fleste tilfeller vil barn som kommer til Norge fra Ukraina nå, derfor ha rett til grunnskoleopplæring.

Departementet vil understreke at selv om fristen på tre måneder videreføres, skal opplæringen fortsatt starte så raskt som mulig. Det foreslås ingen endringer i denne regelen. At opplæringen skal starte så raskt som mulig innebærer i praksis at kommunen må starte å gi opplæring selv om kommunen ikke umiddelbart kan tilby et fullverdig tilbud i tråd med alle bestemmelsene i opplæringsloven. De delene av opplæringen som kommunen har kapasitet til å tilby, skal iverksettes, og et fullverdig tilbud må være på plass innen den absolutte fristen. Fristreglene gir dermed den eller de kommunene barnet befinner seg i den første tiden etter ankomst til Norge, noe fleksibilitet til å få på plass et fullverdig opplæringstilbud. Reglene skal altså ikke forstås slik at kommunene har tre måneder på seg før de gir barna opplæring; kommunen er pliktig til å komme i gang med den opplæringen kommunen klarer, så raskt som mulig. Ettersom regelen fortsatt er at barna skal få opplæring så raskt som mulig, åpnes det ikke for at kommuner kan utsette å gi opplæring lenger enn nødvendig. Departementet har tillit til at kommunene som mottar fordrevne ukrainske barn, gjør sitt ytterste for å gi dem et godt opplæringstilbud raskt, og at de ikke vil bruke utvidelsen av den absolutte fristen til å utsette å gi barna opplæringen de har krav på.

Departementet mener at en absolutt frist på én måned for å gi et fullverdig tilbud, ikke er tilpasset en situasjon der det på kort tid kan komme et meget stort antall barn i opplæringspliktig alder fra Ukraina til Norge. Det vil kunne være umulig for enkelte kommuner å oppfylle regelverket i en situasjon med enda større ankomster av barn. Det er etter departementets syn urealistisk å forvente at alle kommuner kan stille med et fullverdig opplæringstilbud i tråd med opplæringsloven innen én måned uavhengig av hvor mange barn som kommer til kommunen. Denne problemstillingen ble drøftet i Prop. 79 L (2016–2017) punkt 3, da departementet foreslo å innføre fristen på én måned. Departementet vurderte den gangen at en frist på én måned ville være nok tid til å oppfylle retten til et fullverdig opplæringstilbud selv om antallet asylsøkere til Norge skulle øke. Fristen på en måned skulle ta høyde for at det kommer flere asylsøkere enn vanlig. Da fristen ble innført, ble det imidlertid ikke tatt høyde for et så høyt ankomsttall av barn og unge som vi står overfor nå, og departementet antar at presset på kommunene vil kunne bli langt større enn det man kunne se for seg da fristen på en måned ble innført. Departementet mener derfor at det fremstår som nødvendig og hensiktsmessig å forlenge den midlertidige endringen av den absolutte fristen fra en til tre måneder i den nåværende situasjonen.

Fristen løper fra den dagen barnet kommer til landet, og starter ikke på nytt dersom barnet flytter mellom kommuner, for eksempel fra asylmottak, omsorgssenter eller annet midlertidig bosted til den kommunen de blir bosatt. Det er altså ikke slik at en kommune kan la være å gi opplæring fordi det er sannsynlig at et barn skal være i den aktuelle kommunen i mindre enn tre måneder. Ved flytting vil kommunen barnet flytter til, kunne være forpliktet til å tilby fullverdig opplæring fra dag én. Departementet foreslår ikke endringer i dette, og viser til at det ville være uheldig dersom nye frister ved flytting skulle føre til opphold i undervisningen. Som nevnt i punkt 11.2.1 har barn også rett til opplæring på grunnskolenivå etter Grunnloven og FNs barnekonvensjon.

Når det gjelder fristutvidelsen og forholdet til barnekonvensjonen, viser departementet til vurderingene i Prop. 107 L (2021–2022) punkt 9.5.1.2.

11.5.1.2 Hjemmel for å gi forskrift om ytterligere fristforlengelse

Departementet foreslår å videreføre hjemmelen for å gi forskrift om ytterligere fristforlengelse, jf. § 2-1 andre ledd siste punktum. Forslaget har mottatt bred støtte under høringen.

Departementet mener at utvidelsen av fristen fra én til tre måneder i et lavt scenario hvor det ankommer 10 000 til 20 000 mennesker, eller i et mellomscenario hvor det ankommer 30 000 til 50 000 fortsatt vil gi kommunene tilstrekkelig fleksibilitet, og at hensynet til barnets beste tilsier at det bør utvises forsiktighet med å utvide fristen lenger enn absolutt nødvendig. Det er per uke 6 ingen kommuner som rapporterer at de ikke greier å overholde fristen på tre måneder, jf. STAF-rapporten.

På den annen side er det ingen som vet hvor lenge krigen vil vare, og det er vanskelig å anslå hvor mange barn som vil komme til Norge, og hvordan ankomstene vil fordele seg. Departementet kan ikke se bort fra at kommunene i et høyt scenario hvor anslaget er at det kan komme 80 000 til 120 000 fordrevne fra Ukraina i 2023 vil kunne komme i en situasjon der tremånedersfristen ikke vil gi tilstrekkelig tid til å få på plass et fullverdig opplæringstilbud for nyankomne elever, for eksempel i forbindelse med at barn flytter mellom mottaks- og bosettingskommuner. Departementet foreslår derfor å videreføre hjemmelen til å gi midlertidig forskrift om forlengelse av tremånedersfristen dersom det er nødvendig fordi det kommer svært mange fordrevne barn fra Ukraina. Departementet understreker at tremånedersfristen tar høyde for et høyt antall fordrevne, og at det derfor kun vil være aktuelt å benytte forskriftshjemmelen i helt ekstraordinære situasjoner. Terskelen for bruk av forskriftshjemmelen skal fortsatt være høy, og selv om den absolutte fristen gjennom forskrift utvides utover tre måneder, vil regelen om at opplæringen skal starte så raskt som mulig, fortsatt gjelde. Det betyr at kommunene må gi elevene et fullverdig opplæringstilbud så raskt som mulig selv om den absolutte fristen forlenges.

Forskriftshjemmelen gir en generell adgang til å gjøre unntak fra alle rettigheter og krav som inngår i et fullverdig opplæringstilbud. Slikt unntak kan gjelde en eller flere konkrete rettigheter, eller alle. Det kan være vanskelig å på forhånd anslå hvilke deler av de elementene som inngår i et fullverdig opplæringstilbud, som kan nødvendiggjøre at kommunen eventuelt må benytte en slik utvidet frist.

Departementet understreker at ved en eventuell bruk av den midlertidige forskriftshjemmelen må det gjøres en vurdering av den fristforlengelsen som foreslås og forholdet til barnekonvensjonen.

11.5.1.3 Unntak fra kravet om samtykke for særskilt organisert opplæringstilbud for nyankomne elever (innføringstilbud)

Departementet foreslår å videreføre unntaket fra kravet til elevens eller foresattes samtykke for at særskilt opplæringstilbud for nyankomne elever gis i egne grupper, klasser eller skoler, jf. femte ledd siste punktum i både §§ 2-8 og 3-12. Forslaget har mottatt bred støtte under høringen.

STAF-rapporteringen for uke 45 viser at bruken av innføringstilbud er stabilt i kommuner som har barn i mottaksfase. I kommuner uten barn i mottaksfase, er bruken av innføringstilbud noe synkende. Her har det vært en økning i antall kommuner som benytter en kombinasjon av ordinære klasser og innføringstilbud. Tallene indikerer etter departementets syn at det er behov for fleksibilitet i hvordan kommunene organiserer opplæringen i ankomstfasen.

Departementet mener at innføringstilbud er godt egnet for nyankomne elever. Departementet foreslår å forlenge det midlertidige unntaket fra kravet til samtykke for innføringstilbud i opplæringsloven §§ 2-8 og 3-12. Dette innebærer at særskilt organisert tilbud for nyankomne i egne grupper, klasser eller skoler kan gjøres obligatorisk. Dette gir fleksibilitet og forutberegnelighet for kommunene. Det vil kunne bli utfordrende og ressurskrevende for kommunene dersom det kommer mange nye barn til kommunen og disse skal få opplæring i ulike klasser og skoler. Hver elev vil uansett måtte gis særskilt språkopplæring og vil kunne ha utfordringer med å følge ordinær opplæring på norsk. I tillegg er det ikke samme muligheter til å gjøre unntak fra læreplanverket dersom elevene ikke går i innføringstilbud.

Vedtak om opplæring i et innføringstilbud kan bare fattes dersom det regnes for å være det beste for eleven. Departementet foreslår fortsatt ikke å endre på dette. Kommunen og fylkeskommunen må derfor vurdere elevens beste før det treffes vedtak om at en elev skal få opplæringen sin i et innføringstilbud. Hensynet til integrering skal veie tungt dersom eleven allerede har bodd i Norge en stund. I vurderingen skal det også legges vekt på elevens muligheter til å få utbytte av opplæringen dersom eleven ikke går i innføringstilbud. Vurderingen av elevens beste må fremgå av vedtaket om opplæring i innføringstilbud, jf. Prop. 84 L (2011–2012) punkt 9.1 merknaden til § 2-8. For å kunne ivareta elevens beste er det viktig at eleven får nødvendig informasjon og mulighet til å si sin mening.

Departementet foreslår ikke endringer i at elever bare skal gå i innføringstilbud frem til de kan godt nok norsk til å følge ordinær opplæring, og at det bare kan fattes vedtak om innføringstilbud for den enkelte eleven for ett år om gangen. At vedtak bare kan gjøres for ett år om gangen, innebærer at kommunen må vurdere på nytt hva som er til beste for eleven etter ett år i innføringstilbudet, jf. Prop. 84 L (2011–2012) punkt 9.1 i merknaden til § 2-8.

Unntaket fra kravet til samtykke skal fortsatt bare gjelde i tilfeller der slik opplæring er nødvendig for at kommunen/fylkeskommunen skal kunne gi nyankomne elever et forsvarlig opplæringstilbud i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina.

11.5.2 Vurdering av behov for ytterligere tilpasninger i opplæringsloven

11.5.2.1 Grunnleggende hensyn av betydning for behovet justering av regelverket

Utover de skranker Grunnloven og folkeretten setter, er departementets klare utgangspunkt at det bør søkes løsninger som ikke forskjellsbehandler barn og unge når det gjelder de rettigheter og plikter som følger av opplæringsloven og barnehageloven. Hensynet til likebehandling av barn og unge veier tungt i denne vurderingen.

Hvordan krigen i Ukraina vil utvikle seg, er fremdeles usikkert. Det samme gjelder hvor mange barn som vil komme til Norge på grunn av krigen, og hvor lenge de vil oppholde seg i landet. Departementet legger derfor til grunn at antallet ukrainske fordrevne vil fortsette å stige så lenge krigshandlingene pågår. Per i dag ser det ut til at antallet som kommer månedlig holder seg relativt stabilt. Dette kan imidlertid endre seg, avhengig av hvordan krigen utvikler seg. Det er derfor vanskelig for kommunene å planlegge for hvor mange skoleplasser det vil bli behov for. Det er viktig at barn som får midlertidig kollektiv beskyttelse, kan leve fullverdige og gode liv i tiden de er i Norge, og får gå på skole og i barnehage.

Departementet har som utgangspunkt at de ordinære reglene bør gjelde så langt som mulig, også i ekstraordinære situasjoner. På en del steder er regelverket for opplæring fleksibelt og åpent for tilpasninger. I tillegg innebærer de midlertidige tilpasningene at regelverket, særlig for grunnskolen, er ytterligere fleksibelt og åpent for tilpasninger som følge av utviklingen i Ukraina.

11.5.2.2 Grunnskoleopplæring mv

Departementet har i lys av ovennevnte hensyn vurdert behov for ytterligere tilpasninger i opplæringsloven ved siden av de tre midlertidige tilpasningene som foreslås videreført.

Departementet viser til den midlertidige forskriftshjemmelen for å forlenge fristen dersom det er nødvendig i en situasjon der det kommer svært mange fordrevne fra Ukraina, jf. § 2-1 andre ledd tredje punktum. Forskriftshjemmelen er ennå ikke tatt i bruk. Forskriftshjemmelen gir en generell adgang til å gjøre unntak fra alle rettigheter og krav som inngår i et fullverdig opplæringstilbud. Slikt unntak kan gjelde en eller flere konkrete rettigheter, eller alle. Det kan være vanskelig å på forhånd anslå hvilke deler av de elementene som inngår i et fullverdig opplæringstilbud, som kan nødvendiggjøre at kommunen eventuelt må benytte en slik utvidet frist. Departementet vil understreke at dersom forskriftshjemmelen tas i bruk, skal opplæringen fortsatt starte så raskt som mulig.

STAF-spørringene viser at kommunene har størst utfordringer knyttet til mangel på personell og mangel på personell med riktig kompetanse. Dette er utfordringer som vil øke med antallet ankomster. Mangel på personell og personell med riktig kompetanse vil kunne ha innvirkning på evnen til å tilby et fullverdig opplæringstilbud og eksempelvis evnen til å innfri retten til spesialundervisning. Forskriftshjemmelen tar høyde for at det kan komme svært mange fordrevne fra Ukraina. Departementet foreslår derfor ikke å gjøre ytterligere unntak fra enkelte rettigheter og krav i opplæringsloven, men å videreføre hjemmelen til å gi en lengre frist til å gi et fullverdig opplæringstilbud dersom dette er nødvendig.

Dersom vi kommer i en situasjon der det blir behov for unntak fra opplæringslovens regler over tid, må det vurderes om det vil være mer hensiktsmessig med regler som tydeligere angir hvilke regler i opplæringsloven det kan gis unntak fra, jf. for eksempel innspillene fra Utdanningsdirektoratet omtalt over om blant annet reglene om leksehjelp, leirskole og fjernundervisning, og eventuelt hvilke regler i opplæringsloven det ikke kan gjøres unntak fra, enn å benytte forskriftshjemmelen for å utsette plikten til å gi fullverdig opplæring over lengre tid. Departementet vil fortløpende vurdere behovet for dette og eventuelle andre endringer, og eventuelt komme tilbake til dette.

Når det gjelder reguleringen av grunnskoleopplæringen i opplæringsforskriften vil departementet se på muligheten for å åpne for å gjøre unntak fra kravet til lærertetthet i § 14A-1 i forskrift til opplæringsloven, se nærmere nedenfor. Departementets vurdering er at det per i dag ikke fremstår å være nødvendig med andre endringer i disse forskriftsbestemmelsene. Departementet vil uansett fortløpende vurdere behovet for eventuelle forskriftsendringer og komme tilbake til dette.

11.5.2.3 Særlig om plikten til grunnskoleopplæring og fjernundervisning

I noen tilfeller kan det tenkes at personer som ankommer Norge, planlegger eller ønsker å reise ut av landet før det har gått tre måneder. Barn i opplæringspliktig alder som skal forlate Norge før det har gått tre måneder, har ikke plikt til opplæring i Norge.

Det kan også komme familier til Norge som av ulike grunner ikke ønsker at barna skal benytte seg av retten til opplæring, for eksempel fordi de planlegger å reise fra Norge kort tid etter at det har gått tre måneder, eller fordi de ønsker at barna skal følge et opplæringstilbud fra hjemlandet.

Tall og analyser fra By- og regionsforskningsinstituttet (NIBR)2 indikerer at mange av flyktningene nå har et mer langsiktig perspektiv på oppholdet i Norge enn de som kom da krigshandlingene startet. I tillegg peker NIBR på at forskning viser at jo lengre flyktninger blir i landet de har flyktet til, jo mindre sannsynlig er det at de vil returnere til landet de dro fra.3 Dette innebærer at integreringshensynet vil gjøre seg gjeldende med stadig større tyngde, fordi stadig færre ukrainere ser på oppholdet i Norge som midlertidig. Dette henger også sammen med konfliktens varighet.

Departementet har vurdert om barn og unge skal kunne følge både norsk og ukrainsk opplæring i tilfeller der de kan få et digitalt undervisningstilbud fra ukrainske myndigheter, for eksempel ved å følge digital fjernundervisning fra hjemskolen i Ukraina i enkelte fag.

Departementet vil understreke at de ukrainske barna som er i Norge, på samme måte som andre barn, både har en rett og en plikt til opplæring i norsk skole etter norske læreplaner. Departementet vil likevel vise til at selv om opplæringen skal følge norske læreplaner, kan det være deler av opplæringsmateriellet fra ukrainske myndigheter som det kan være aktuelt å bruke for eksempel i språkopplæring. Som ellers er det opp til skoleeiere og skoler å vurdere hvilke læringsressurser og arbeidsmåter de ønsker å bruke i opplæringen. Barn som ønsker å følge et opplæringstilbud digitalt fra Ukraina, kan gjøre dette frivillig i tillegg til opplæringstilbudet barnet får i Norge.

Dersom barn i opplæringspliktig alder skal følge et ukrainsk skoletilbud digitalt i stedet for å delta i opplæring etter opplæringsloven, må barnet få fritak fra opplæringsplikten i Norge. Det skal mye til for at et barn kan bli fritatt fra opplæringsplikten. Fritaksgrunnene er nærmere omtalt i punkt 11.2.2.2. Departementet er ikke kjent med at det har vært gitt fritak for opplæringsplikten etter § 2-1 andre ledd femte punktum tidligere. Det er imidlertid en hjemmel som kan benyttes, selv om terskelen er høy. Departementet vurderer derfor at det ikke er nødvendig å gjøre ytterligere tilpasninger i regelverket for å åpne for å gjøre unntak fra plikten til opplæring. Departementet vil vise til at det i de fleste tilfeller vil være til barnets beste å gå på skole i Norge, selv om oppholdet skal være kort.

11.5.2.4 Videregående opplæring for ungdom

Reglene om inntak til videregående opplæring for ungdom, som det er redegjort for i punkt 11.2.2.3, innebærer at ungdom som kommer til Norge etter at krigen i Ukraina brøt ut våren 2022, som utgangspunkt først vil ha rett til videregående opplæring etter søknad for skoleåret 2023–2024. Fylkeskommunen skal likevel ta hensyn til for sent innkomne søknader så langt mulig.

Regjeringen ønsker at ungdommer inkluderes i opplæring på vanlig måte, og at de raskt skal få et tilbud i videregående opplæring. Ungdommer har behov for å være med i opplæring slik at de kommer i kontakt med andre ungdommer, får mulighet til å lære og utvikle seg og får noe meningsfylt å fylle dagene med. Ungdommer må få anledning til å fortsette sin ungdomstid. For ungdommer som har avsluttet grunnskoleopplæringen, vil videregående opplæring være den aktuelle arenaen for å lære norsk og bygge videre på ferdighetene i andre fag som de har med seg fra hjemlandet. For mange vil et tilbud i kombinasjonsklasse være aktuelt etter opplæringsloven § 4A-1. For mange vil også språkopplæring og et innføringstilbud være aktuelt, jf. punkt 11.2.2.5. Elever med annet morsmål enn norsk eller samisk, har ved behov rett på særskilt språkopplæring i videregående opplæring. Departementet vil vise til at fylkeskommunen er gitt stor frihet med hensyn til om den vil gi inntak til videregående opplæring for elever som søker etter søknadsfristen. Fylkeskommunen kan velge å gi et tilbud allerede fra inneværende skoleår, eller fra starten av påfølgende skoleår selv om søknaden er sendt etter fristen.

Utdanningsdirektoratet har gjennomført er kartlegging av det tilbudet fylkeskommunene gir til fordrevne fra Ukraina i alderen 16 til 19 år. Flere fylkeskommuner opprettet egne tilbud allerede våren eller sommeren 2022. Noen ungdommer ble tatt inn i ordinær opplæring, noen i innføringstilbud og andre i ulike typer kurs i grunnleggende norsk med hospitering eller aktivitetstilbud i videregående. I starten av november 2022 hadde ca. halvparten av ungdommene som hadde fått innvilget kollektiv beskyttelse fått et tilbud. Det er store variasjoner mellom fylkeskommunene i hvilket tilbud som gis. I overkant av 200 av de totalt ca. 900 ungdommene som har mottatt et tilbud i videregående høsten 2022, er tatt inn i et ordinært videregående tilbud for ungdom. De øvrige 700 deltar i andre tilbud som for eksempel ulike innføringstilbud med en kombinasjon av norskopplæring og opplæring i fag eller videregående opplæring i kombinasjon med kompetansemål fra grunnskolen. I underkant av halvparten av fylkeskommunene opplyser at de har fortløpende inntak til videregående for denne gruppen.

De fleste fylkeskommunene kjenner til ungdom fra Ukraina som ikke deltar i et tilbud i videregående opplæring. De har likevel ikke tilgang til andre registre for å se om disse får et tilbud i kommunene eller på andre måter. Fylkeskommunene oppgir at ungdom ikke har søkt om inntak til videregående opplæring, ikke møtte til skolestart, følger digital opplæring fra Ukraina, har takket ja til tilbud i høyere utdanning fremfor et tilbud i videregående eller har flyttet tilbake til Ukraina som mulige forklaringer på at ungdom ikke deltar i videregående opplæring.

Fylkeskommunene er også spurt om kapasiteten til å gi et tilbud til flere ungdommer. Også her er det store variasjoner mellom fylkene. Noen oppgir at de har god kapasitet, andre viser til utfordringer med plasser, tilgang på personale og kompetanse som de største utfordringene for å kunne gi et godt tilbud til ungdommene fra Ukraina. Dette gjelder både dersom det kommer anslagsvis like mange i 2023 som i 2022 og dersom det kommer langt flere.

Departementet er i dialog med fylkeskommunene for planlegging av tilbudet fremover. Utdanningsdirektoratet har igangsatt en rekke veilednings- og informasjonstiltak for å få flest mulig til å søke inntak i videregående opplæring til skoleåret 2023–2024 innen fristen og har dialog med kommuner og fylkeskommuner om dette. Kommunene er anmodet om å bosette et visst antall fordrevne i 2023. Disse tallene danner sammen med scenariene på ankomster fra utlendingsmyndighetene, et viktig utgangspunkt for fylkeskommunenes planlegging og dimensjonering.

Departementet viser til at fylkeskommunene har utvist stor fleksibilitet til å gi et tilbud raskt til ungdommer fra Ukraina, og legger til grunn at de vil gjøre dette også i tiden framover. Fylkeskommunene har handlingsrom mht. hvilket tilbud de gir, og dette vil de utnytte også dersom det kommer langt flere ungdommer enn i dag.

Når det gjelder behovet for justeringer i reglene om inntak til videregående opplæring, mener departementet først og fremst at andre tiltak enn regelverksendringer kan være aktuelle for å stimulere fylkeskommunene til å gi et raskt tilbud til elever frem til de får rett til videregående opplæring, og særlig et innføringstilbud. Slike tiltak blir fortløpende vurdert i dialog med fylkeskommunene. Departementet vil fortsatt ha dialog med fylkeskommunene i tiden fremover.

Det er ikke innført en tilsvarende beredskapshjemmel for videregående opplæring som for grunnskolen. Departementet vil fortløpende vurdere om det kan bli behov for en beredskapshjemmel knyttet til videregående opplæring. En eventuell beredskapshjemmel for videregående opplæring kan enten være generell eller knyttes opp mot konkrete regler i opplæringsloven. Mulige eksempler på regler man kan se nærmere på i den forbindelse, kan for eksempel være å åpne for å bruke fjernundervisning i hele fag eller større deler av opplæringen, åpne for å gi elever med behov for tilgang til verksteder eller øvingslokaler prioritet for et stedlig tilbud på skolen fremfor andre elever, åpne for unntak fra rett til inntak til ett av tre alternative utdanningsprogram de har søkt på, eller å utvide adgangen til å gi opplæring etter § 4A-3 (fjerne kravet om særlige grunner). Flere høringsinstanser uttrykker at en slik hjemmel kan bli aktuell, for eksempel i et høyt scenario hvor det kan komme 80 000 til 120 000 fordrevne fra Ukraina. Uavhengig av hva det måtte være behov for på det nåværende tidspunktet, vil departementet fortløpende vurdere behovet for endringer i de delene av opplæringsloven med forskrifter som gjelder videregående opplæring og eventuelt komme tilbake til dette. Departementet mener i utgangspunktet at reglene som direkte berører retten til et forsvarlig utbytte av opplæringen og retten til et trygt og godt skolemiljø ikke bør endres, noe som også er i tråd med anbefalingen fra Utdanningsdirektoratet.

Innholdet i den videregående opplæringen er detaljert regulert, særlig i forskrift, og omfatter blant annet regler om fag- og timefordeling, generelle regler om vurdering, fraværsgrense, underveisvurdering, eksamen, regler om fag-/svenneprøve og kompetanseprøve, samt regler om formidling til læreplass. Departementets vurdering er at det per i dag ikke fremstår å være nødvendig med endringer i disse forskriftsbestemmelsene, men at det vil vurderes fortløpende hvis situasjonen skulle tilsi det.

11.5.2.5 Retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne

For mange av de voksne som kommer til Norge som følge av krigen i Ukraina, vil grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne kunne være aktuelt.

Departementet vurderer i utgangspunktet at dagens regler gir handlingsrom med hensyn til inntak til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne, og at det derfor ikke er behov for å gjøre justeringer i reglene. Uavhengig av hva det måtte være behov for på det nåværende tidspunktet, vil departementet fortløpende vurdere behovet for endringer i de delene av opplæringsloven med forskrifter som gjelder retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne og eventuelt komme tilbake til dette.

Voksne vil ha rett til å delta i introduksjonsprogram og opplæring i norsk etter integreringsloven. Som del av programmet kan de få grunnskoleopplæring eller videregående opplæring for voksne og samtidig få utbetalt introduksjonsstønad avgrenset i tid etter bestemmelsene om varigheten av introduksjonsprogrammet.

Det er gitt egne midlertidige regler i integreringsloven kapittel 6A. Se nærmere om justeringer i introduksjonsprogrammet for fordrevne fra Ukraina punkt 9.4.4 ovenfor og i Prop. 107 L (2021–2022) punkt 7.5.4.

11.5.2.6 Særskilt språkopplæring, spesialundervisning mv.

Når elevene er i gang med opplæringen, skal det etter departementets vurdering mye til for å innskrenke elevenes kvalitative og kvantitative rettigheter etter opplæringsloven. Også av hensyn til likebehandling ser departementet det i utgangspunktet som lite aktuelt å gjøre endringer i nyankomne elevers rettigheter etter at de har startet på skolen.

Etter gjeldende rett har elever som får særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 2-8 (grunnskolen) eller § 3-12 (videregående skole), om nødvendig rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Slik opplæring kan i en overgangsperiode være nødvendig for nyankomne og andre minoritetselever som ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Eventuell videre opplæring i morsmålet, etter at elevene er i stand til å følge undervisning på norsk, vil være foreldrenes eller den enkeltes ansvar.

Kravet om rett til morsmålsopplæring og/eller tospråklig opplæring kan imidlertid være utfordrende å gjennomføre selv etter tre måneder, fordi det avhenger av tilgang på lærere, som ofte er utenfor kommunenes kontroll. Departementet viser til fleksibiliteten som ligger i reglene i dag. Når morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ikke kan gis av egnet undervisningspersonale, skal kommunen så langt som mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset forutsetningene til elevene. Det er ikke omtalt i proposisjonen til loven hva som menes med «anna opplæring». I NOU 2019: 23 punkt 35.2.2 er det lagt til grunn at det for eksempel kan være fjernundervisning eller intensivundervisning i kortere perioder. Dette betyr at personale med rett kompetanse (språk mv.) vil kunne nå ut til flere elever enn i en klassisk undervisningssituasjon, for eksempel ved at deler av undervisningen kan gis som fjernundervisning til flere klasserom samtidig. Departementet vurderer at dagens regler gir god fleksibilitet.

Departementet vil videre vise til at det i Prop. 78 S (2021–2022) ble foreslått tiltak for å støtte kommunene med å ta imot nyankomne elever, herunder til å gi morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Stortinget har bevilget 10 millioner kroner til utvikling av digitale ressurser på ukrainsk (og russisk ved behov) og utvikling av fjernundervisning. Stortinget har også bevilget 40 millioner kroner til en tilskuddsordning for oversettelse og utvikling av pedagogisk barnehagemateriell og læremidler, hovedsakelig på ukrainsk, men også på russisk.

Etter opplæringsloven § 5-1 har elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. De etterfølgende paragrafene gir regler om sakkyndig vurdering, saksbehandling i forbindelse med vedtak, pedagogisk-psykologisk tjeneste mv. Departementet foreslår, i tråd med Utdanningsdirektoratets anbefaling, å i utgangspunktet ikke gjøre endringer i disse reglene på nåværende tidspunkt, da de knytter seg til forsvarlig utbytte av opplæringen og skolemiljø. Retten til spesialundervisning, inkludert sakkyndig vurdering, kan bli problematisk, på grunn av kapasitet og språklige utfordringer. Slik departementet ser det, må kommunene vurdere om det er mulig å øke kapasiteten, og ellers gjøre gode prioriteringer av elevenes behov dersom det blir kapasitetsutfordringer for PPT eller skolen fordi det kommer et stort antall barn og unge. Uavhengig av hva det måtte være behov for på det nåværende tidspunktet, vil departementet fortløpende vurdere behovet for endringer i de delene av opplæringsloven med forskrifter som gjelder særskilt språkopplæring og spesialundervisning og eventuelt komme tilbake til dette.

11.5.3 Videreføre midlertidige tilpasninger i barnehageloven

Departementet foreslår å videreføre den midlertidige bestemmelsen i barnehageloven § 14 fjerde ledd om at departementet kan gi forskrift om midlertidig godkjenning ved etablering av barnehager og barnehageplasser som opprettes for å dekke et midlertidig behov som følge av at det kommer svært mange fordrevne barn under opplæringspliktig alder fra Ukraina. Departementet foreslår også å videreføre bestemmelsen i barnehageloven § 19 tredje ledd om at departementet kan gi forskrift om midlertidig tilskudd til drift av barnehager og barnehageplasser som er godkjent etter § 14 fjerde ledd. Høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget om å videreføre forskriftshjemlene.

Barnehageloven § 16 regulerer retten til barnehageplass. Barnet har rett til plass i den kommunen barnet er «bosatt», jf. § 16 tredje ledd. Nyankomne personer regnes som bosatt når det er fattet vedtak om oppholdstillatelse og vedkommende er varig bosatt i en kommune. Det er viktig at kommunene legger til rette for at barn med rett til barnehageplass, mottar et barnehagetilbud innen rimelig tid etter bosetting. Fravær av barnehagetilbud vil forsinke muligheten til deltakelse i introduksjonsprogram og arbeidsliv for de aller fleste foreldrene til barn i denne gruppen, og også frata barnet en sentral arena for inkludering og sosial aktivitet. Barnehage er viktig for barn i en vanskelig livssituasjon; her kan de delta i et barnefellesskap, utvikle sine språkferdigheter, møte trygge voksne og oppleve stabilitet.

Kommunen kan ved godkjenning av barnehager sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid, jf. barnehageloven § 14. Det kan ikke settes andre vilkår enn dette, og kommunen kan derfor ikke godkjenne en privat barnehage med tidsbegrensning. De midlertidige forskriftshjemlene i barnehageloven §§ 14 og 19 ble innført for å gjøre det mulig for kommunene å raskt etablere barnehageplasser til fordrevne barn fra Ukraina, se Prop. 107 L (2021–2022) kapittel 9.5.2.1. Forskriftshjemlene legger til rette for at kommunen ved godkjenning av barnehager og barnehageplasser kan sette vilkår om godkjenningens varighet og nedskalere barnehagetilbudet når barnetallet går ned igjen etter at barna som har kommet fra Ukraina, enten har reist tilbake eller har begynt på skolen.

I oppdrag 2022-037 ble Utdanningsdirektoratet bedt om å vurdere behovet for å videreføre de midlertidige reglene og eventuelle ytterligere tilpasninger i reglene om barnehage og opplæring for å avhjelpe konsekvensene av flyktningstrømmen fra Ukraina. I svar på oppdraget 23. november 2022, anbefaler direktoratet å videreføre de midlertidige forskriftshjemlene i barnehageloven §§ 14 fjerde ledd og 19 tredje ledd. Direktoratet uttaler at STAF-rapporteringen for uke 45 tyder på at mangel på barnehageplasser kan være en utfordring for noen kommuner. Svar fra enkelte kommuner viser også at kapasiteten er tilfredsstillende per i dag, men at det vil kunne skape utfordringer hvis det kommer flere barn. Mangel på personale, kompetanse og til dels egnede lokaler oppgis som de største utfordringene. Utdanningsdirektoratet viser til at en videreføring av de midlertidige forskriftshjemlene kan bidra til å gjøre det lettere for kommunen å etablere barnehageplasser, forutsatt at forskriftshjemlene tas i bruk.

Departementet mener det er behov for å fortsatt legge til rette for tidsavgrensede godkjenninger av barnehager og barnehageplasser i en periode der det er behov for å raskt etablere midlertidige tilbud uten at kommunene er forpliktet til å utbetale tilskudd for plassene også når behovet opphører. Kommunene som deltok i STAF-spørringen i uke 45 rapporterer at 85 prosent av de nyankomne barna fra Ukraina har rett til barnehageplass, og at 82 prosent av disse har fått et tilbud om plass. Kommunene rapporterer også at av alle nyankomne barn under opplæringspliktig alder, inkludert barn uten rett til barnehageplass, har 74 prosent fått et tilbud om barnehageplass. Tallene tyder på at disse kommunene per i dag har høy måloppnåelse når det gjelder å gi barna med rett til barnehageplass, et tilbud om plass. Departementet vil understreke at det hefter stor usikkerhet ved tallene, i tillegg til at vi ikke vet hvordan situasjonen er i kommunene som har valgt å ikke svare på undersøkelsen.

Det er usikkert hvordan krigen i Ukraina vil utvikle seg, og den uforutsigbare situasjonen tilsier at forskriftshjemlene bør videreføres for en tidsavgrenset periode ut over 1. juli 2023. Enkelte kommuner har også rapportert til Utdanningsdirektoratet om at det vil kunne bli behov for å ta i bruk de midlertidige forskriftshjemlene for å avhjelpe et mulig høyt press på barnehageplasser. Departementet vil vise til at Utdanningsdirektoratet i oppdrag 2022-039 er bedt om å utrede og sende på høring forslag til forskrifter om midlertidig godkjenning og midlertidig tilskudd etter barnehageloven §§ 14 fjerde ledd og 19 tredje ledd.

11.5.4 Vurdering av behov for andre tilpasninger i barnehageloven

Departementet har i punkt 11.5.3 foreslått å videreføre de midlertidige forskriftshjemlene om midlertidig godkjenning og midlertidig tilskudd ved etablering av barnehager og barnehageplasser. Departementet vurderer her om det bør gjøres ytterligere tilpasninger i barnehageloven for å øke antallet barnehageplasser i en situasjon der det kommer et høyt antall fordrevne barn under opplæringspliktig alder fra Ukraina.

Utdanningsdirektoratet har i svar på oppdraget 23. november 2022 ikke anbefalt å gjøre ytterligere tilpasninger i barnehageloven. Direktoratet viser til at barnehageloven med tilhørende regelverk i det vesentlige ikke er til hinder for at barn fra Ukraina kan få plass i barnehager som har ledig kapasitet så raskt som mulig. Direktoratet uttaler også at hvis det skulle bli utfordringer med å kunne tilby plass og muligheten til å gi et godt barnehagetilbud, bør bruk av økonomiske virkemidler vurderes før eventuelle endringer i regelverket. Slik direktoratet forstår tilbakemeldingene fra noen kommuner i STAF-rapporteringen for uke 45 er hovedutfordringene knyttet til kapasitet til å gi barna et barnehagetilbud, og som i hovedsak skyldes utfordringer knyttet til tilgang på personale og kompetanse. Direktoratet viser videre til at kommunenes og barnehagenes handlingsrom innenfor barnehageloven er god nok for å avhjelpe situasjonen. Direktoratet viser i denne forbindelse til at dispensasjonsadgangen fra pedagog- og bemanningsnormen er vid nok til at det kan legges vekt på flyktningsituasjonen i vurderingen og at unntaksbestemmelsen i barnehageloven § 27 tredje ledd om unntak fra kravet til norskferdigheter for å bli ansatt i barnehage gir nok handlingsrom til at barnehageeiere kan få tak i personale. Hvis situasjonen eskalerer, anbefaler direktoratet å vurdere å gå aktivt ut å informere sektoren om disse dispensasjons- og unntakshjemlene.

I Prop. 107 L (2021–2022) vurderte departementet at det ikke var behov for å gjøre midlertidige tilpasninger i reglene om retten til barnehageplass eller i reglene om opptak for å legge til rette for rask bosetting i kommunene. Etter barnehageloven § 16 fjerde ledd er det kommunen selv som fastsetter søknadsfrist for opptaket og eventuelt løpende opptak. Det er derfor ikke et tilsvarende press på kommunene for å oppfylle denne rettigheten raskt, slik som ved retten til grunnskoleopplæring. Det ble videre vist til at en justering av reglene om rett til barnehageplass ikke ville løse utfordringen knyttet til kapasitet i kommunene. Når det gjelder opptak kan kommunene fastsette lokale opptaksregler som de også står fritt til å endre.

Departementet viser til at regelverket om rett til barnehageplass og reglene om opptak gir kommunene handlingsrom til å tilby ledige plasser til barn som ikke har rett til barnehageplass etter bestemmelsen. Kommunenes handlingsrom gir også muligheter til å løse eventuelle kapasitetsutfordringer gjennom den fleksibiliteten som ligger i reglene. Departementet viser videre til at eksisterende tilskuddsordninger mv., herunder integreringstilskuddet, i utgangspunktet skal ivareta kommunesektorens kostnader ved mottak og bosetting av nyankomne flyktninger.

I barnehageloven § 6 stilles det krav til når en virksomhet plikter å søke godkjenning som barnehage. Utdanningsdirektoratet har i svar på oppdrag 23. november 2022 uttalt at det er svært viktig at godkjenningsordningen ligger fast, fordi den danner grunnlaget for og sikrer at barna får et forsvarlig tilbud i samsvar med loven. Departementet er enig i at det bør utvises varsomhet med å gjøre unntak fra godkjenningsordningen. Departementet mener i utgangspunktet at det er tilstrekkelig å fortsatt åpne for tidsavgrensede godkjenninger av barnehager og barnehageplasser i en situasjon med et høyt press på antallet barnehageplasser. Eventuelle fremtidige barnehager som er midlertidig godkjent etter § 14 fjerde ledd, må tilfredsstille de samme kravene som godkjenninger etter § 14 første ledd.

Når en barnehageeier søker om godkjenning etter barnehageloven § 6, må barnehageeieren dokumentere at ute- og innearealene tilfredsstiller kravene i loven, og at driften vil kunne skje i samsvar med gjeldende regelverk. Departementet vil vise til at det er en viss fleksibilitet i reglene. For eksempel er arealnormen for barnehagen veiledende, noe som betyr at kommunen kan godkjenne en barnehage med et annet areal enn normen, etter en konkret vurdering. Departementet vil også vise til den fleksibiliteten som ligger i reglene om pedagog- og bemanningsnorm og språkkrav, se nærmere vurdering av dette under i punkt 11.5.5. Utover dette er det lite rom for å opprette midlertidige tilbud om fulltids barnepass uten foreldretilsyn utenfor barnehageloven. Slik departementet vurderer det, er det i utgangspunktet til det beste for nyankomne barn at de får et pedagogisk tilbud organisert etter reglene i barnehageloven.

Ifølge barnehageloven § 7 a første ledd skal hver private barnehage være et selvstendig rettssubjekt. Dette gjelder ikke for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern blant annet eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn, jf. § 7 a tredje ledd bokstav a. Volda kommune har i høringen vist til at dette innebærer at private barnehager med normalt færre enn 30 barn og som ikke er selvstendige rettssubjekter, ikke kan øke antallet barnehageplasser ut over dette uten å måtte organisere seg som eget rettssubjekt, og foreslår en midlertidig dispensasjonshjemmel til å gjøre unntak fra kravet til selvstendig rettssubjekt. Departementet vil vurdere nærmere om det er behov for midlertidige unntak fra disse reglene.

I Prop. 107 L (2021–2022) vurderte departementet om det var behov for midlertidige tilpasninger i reglene om retten til spesialpedagogisk hjelp etter barnehageloven § 31. Departementet mener fortsatt at det bør foretas en faglig vurdering av om barn har særlig behov for spesialpedagogisk hjelp. Hvis det blir kapasitetsutfordringer for PP-tjenesten fordi det kommer et stort antall barn og unge, må kommunene vurdere om det er mulig å øke kapasiteten, og ellers gjøre gode prioriteringer av hvem som har behov for hjelp raskest. Se nærmere omtale av denne vurderingen i Prop. 107 L (2021–2022) kapittel 9.5.2.2.

Departementet foreslår etter dette ikke ytterligere tilpasninger i barnehageloven, men vil vurdere behovet fortløpende, og særlig opp mot et høyt scenario med ankomster av 80 000 til 120 000 fordrevne fra Ukraina i 2023.

11.5.5 Vurdering av behov for midlertidige tilpasninger i reglene om ansatte i skoler og barnehager

11.5.5.1 Generelt

En utfordring som enkelte kommuner har rapport om, og som kan bli større hvis det kommer et høyt antall fordrevne barn og unge til Norge, er å skaffe nok ansatte og ansatte med riktig kompetanse i barnehager og skoler. Det er behov for flere ansatte med kompetanse til å ivareta barnas behov for trygghet og læring. For å ivareta nyankomne barn og unge er det nødvendig med personell og lærere som har andrespråkspedagogikk, og som snakker de ukrainske barnas morsmål. Det vil være krevende å skaffe tilstrekkelig personell med slik kompetanse i en situasjon med mange ankomster. Det er derfor viktig å legge til rette for at lærere og andre ressurspersoner som kommer fra Ukraina, kan bidra i tilbudet til barn i barnehager og skoler. I STAF-rapporteringen for uke 6 er det mangel på personale og mangel på personale med relevant kompetanse, som kommunene oppgir som de to viktigste utfordringene for både barnehage- og opplæringstilbudet. Dette oppgis også som de største utfordringene for å kunne gi et godt tilbud til ungdommer fra Ukraina i videregående opplæring ifølge kartleggingen Utdanningsdirektoratet har gjennomført per november 2022. Kommunenes svar på anmodninger om bosetting, hvor mange som bor privat og hvor mange som oppholder seg i kommunen på asylmottak eller andre typer akutt innkvartering, kan få ulike konsekvenser for kommunenes kapasitet i barnehager og skoler. Det samme gjelder for fylkeskommunenes kapasitet til et gi et tilbud i videregående opplæring.

Dagens regler om ansatte i barnehager og skoler inneholder flere unntaks- og dispensasjonshjemler. Departementet vurderer her om regelverket som gjelder ansatte er til hinder for at kommunen og fylkeskommunen kan ansette personer fra Ukraina og skaffe tilstrekkelig personale i forbindelse med ankomster fra Ukraina.

11.5.5.2 Kvalifikasjonskrav og krav til politiattest for å bli ansatt i skoler og barnehager

Kompetansekravene etter barnehageloven §§ 24 og 25, opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2 og privatskoleloven § 4-2 til den som skal være pedagogisk leder eller styrer i barnehage, eller lærer i skolen, som omtalt i punkt 11.2.6.1, gjelder for dem som skal bli fast ansatt. Kompetansekravene for lærere i skolen er nærmere regulert i forskrift til opplæringsloven kapittel 14. Kompetansekravene er satt for å sikre at de ansatte har de nødvendige kvalifikasjonene til å utøve yrket. Det er ikke kompetansekrav for øvrige stillinger, for eksempel assistenter.

I Prop. 107 L (2021–2022) vurderte departementet at det ikke var behov for å gjøre midlertidige tilpasninger i reglene om kompetansekrav etter barnehageloven og opplæringsloven. Departementet viser til at regelverket åpner for fleksibilitet som kommunene kan benytte seg av. Det er unntaksvis åpning i dagens regelverk for at personer som ikke tilfredsstiller kompetansekravene, kan ansettes midlertidig. Etter forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehage § 3, kan kommunen på nærmere vilkår innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen. Etter opplæringsloven § 10-6 kan det midlertidig ansettes lærere som ikke oppfyller kompetansekravene, hvis det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene for ansettelse i loven. Skolen har en videre adgang til å ansette personale som skal hjelpe til i undervisningen uten å ha et selvstendig ansvar for opplæringen, jf. opplæringsloven § 10-11, og tilsvarende i privatskoleloven § 10-11. Se nærmere omtale av disse reglene i punkt 11.2.6.1.

Til Skien kommunes innspill om at tilpasninger i kompetansekravene bør vurderes nærmere, mener departementet at de ovennevnte reglene, sammenholdt med systemet for yrkesgodkjenning som omtalt under i punkt 11.5.5.5, gir fleksibilitet for kommunene til å ansette personer fra Ukraina og skaffe personale. Videre mener departementet at likebehandlingsprinsippet i forvaltningsretten tilsier at eventuelle lettelser i kompetansekravene bør omfatte alle søkere, ikke bare søknader fra ukrainske fordrevne. Departementet vil likevel vurdere fortløpende om en situasjon med mange ankomster fra Ukraina, kan medføre behov for tilpasninger i reglene om ansatte, og særlig i en situasjon med ankomster opp mot et høyt scenario.

Se punkt 8.1 med vurdering av behovet for endringer i reglene om krav til politiattest.

11.5.5.3 Pedagog- og bemanningsnorm i barnehager og lærertetthet i barnehager

Som omtalt under punkt 11.2.6.2 om dagens regelverk, er det nærmere krav i regelverket til pedagog- og bemanningsnorm i barnehage. Norm for pedagogisk bemanning følger av forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon § 1. Ifølge bestemmelsen skal barnehagen ha minst én pedagogisk leder per syv barn under tre år og én pedagogisk leder per 14 barn over tre år. Det kan gis midlertidig dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning for inntil ett år om gangen dersom særlige hensyn tilsier det og barnehageeier søker om dispensasjon, jf. forskriften § 2.

I barnehageloven § 26 stilles det krav til grunnbemanning i barnehager. Barnehagen skal ha minst én ansatt per tre barn når barna er under tre år og én ansatt per seks barn når barna er over tre år. Etter bestemmelsens tredje ledd kan det gis dispensasjon fra kravet til grunnbemanning for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Dispensasjonsadgangen er nærmere omtalt i Prop. 67 L (2017–2018) kapittel 8.3:

Vilkåret om at det må foreligge særlige hensyn, innebærer at dispensasjonsadgangen kun skal brukes unntaksvis. I vurderingen av om det skal gis dispensasjon, må kommunen foreta en konkret vurdering av om barnehageeier gjør en reell innsats for å skaffe kvalifisert personale. Kommunen må også vurdere om personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i den perioden det gis dispensasjon for. Dette vil blant annet bero på barnas alder og oppholdstid, og bemanningens samlede kompetanse.

Dispensasjonsadgangen fra pedagog- og bemanningsnormen er tilstrekkelig vid til at kommunen kan legge vekt på flyktningsituasjonen i vurderingen av om dispensasjon skal gis. Kommuner som har utfordringer med tilgang til personale, kan derfor vurdere å i større grad ta i bruk disse dispensasjonsadgangene. Departementet mener derfor at reglene i utgangspunktet gir kommunen fleksibilitet, også ved høye ankomsttall. Departementet vil likevel vurdere behovet for tilpasninger i regelverket fortløpende.

I forskrift til opplæringsloven § 14A-1 er det krav til forholdstall mellom lærere og elever på skolenivå, se nærmere omtale i punkt 11.2.6.1. I svar på oppdrag 2022-037 anbefaler Utdanningsdirektoratet at departementet ser på muligheten for å gjøre unntak fra dette kravet til lærertetthet, dersom ankomsttallene øker voldsomt. Dette for å sikre ytterligere fleksibilitet og begrense avviket for de kommunene som har kapasitetsutfordringer som følge av flyktningstrømmen. Departementet vil vurdere dette nærmere hvis situasjonen skulle tilsi at det blir behov for tilpasninger i forskrift.

11.5.5.4 Krav om norskferdigheter

Etter barnehageloven §§ 27 tredje ledd og 28 fjerde ledd er det krav om norskferdigheter for å bli fast eller midlertidig ansatt i barnehage. Ifølge § 27 tredje ledd kan barnehageeier ansette personer som ikke oppfyller kravet til norskprøve, dersom det er pedagogisk forsvarlig. Kommunen kan videre innvilge dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for personale med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder på nærmere vilkår, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3 andre ledd. Se nærmere omtale av disse reglene i punkt 11.2.6.3.

I svar på oppdrag 23. november 2022 viser Utdanningsdirektoratet til at unntaksbestemmelsen i barnehageloven § 27 tredje ledd gir tilstrekkelig handlingsrom til at barnehageeiere kan få tak i personale. Departementet er enig i at unntaksmulighetene i barnehageloven og i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager gir kommunene fleksibilitet til å få tak i personale.

Departementet bemerker at for kommunene som eventuelt vil få et høyt antall ankomster, kan det være aktuelt å i større grad vurdere å ta i bruk de ulike unntaks- og dispensasjonsadgangene som er omtalt her i punkt 11.5.5. Departementet vil fortløpende vurdere behovet for tilpasninger i regelverket.

11.5.5.5 Yrkesgodkjenning av lærere, pedagogisk leder og styrer i barnehage

I Prop. 107 L (2021–2022) vurderte departementet at det ikke var behov for å gjøre midlertidige tilpasninger i reglene om yrkesgodkjenning av lærere og pedagogisk leder og styrer i barnehage. Kravet til yrkesgodkjenning gjelder bare for de som skal ansettes fast i skole eller barnehage som lærer, pedagogisk leder eller styrer i barnehage. Ukrainere som kommer til Norge, trenger ikke godkjenning for å jobbe midlertidig i barnehage eller som lærervikar i grunnskolen og videregående skole, dersom vilkårene for midlertidig ansettelse er oppfylt. Dette følger av forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3, opplæringsloven § 10-6 og privatskoleloven § 4-2. Se nærmere omtale av disse reglene i punkt 11.2.6.1. Lærere, pedagogiske ledere og styrere med ukrainsk utdanning som søker om fast stilling, må få sine yrkeskvalifikasjoner vurdert og godkjent av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

Etter endringen i yrkeskvalifikasjonsloven som trådte i kraft fra 2022, vil enkelte av prinsippene i loven kunne gjelde for søkere fra Ukraina med yrkeskvalifikasjoner som lærer, pedagogisk leder eller styrer i barnehage.

Yrkesutøverne får ingen ubetinget rett til å bli behandlet etter regelverket som gjelder for EØS-borgere, men godkjenningsmyndighetene kan benytte enkelte deler av regelverket. Det er også egne regler for yrkesutøvere med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland.

Yrkeskvalifikasjonsloven er en fullmaktslov, og de spesielle reglene om saksbehandling er gitt i forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Eventuelle tilpasninger bør derfor gjøres i forskrift og ikke i yrkeskvalifikasjonsloven.

Som nevnt i punkt 11.2.6.4 er det prosessregler for godkjenning i loven og forskriften. Yrkeskvalifikasjonsloven forutsetter at yrkesutøveren har dokumenterbare og i enkelte tilfeller bekreftede yrkeskvalifikasjoner. Det kan være vanskelig å få bekreftet kvalifikasjonsbevisene eller yrkeserfaringen for søkere fra land utenfor EØS. Denne utfordringen kan bli større for søkere fra Ukraina på grunn av krigen. Om krigen fortsetter, kan det bli vanskelig å få kontakt med myndigheter eller utdanningsinstitusjoner i Ukraina. Dette kan gjøre det vanskelig å få behandlet søknader fra Ukraina. Prinsippet i loven er da at godkjenningsmyndigheten må treffe et vedtak ut fra de opplysningene den har, og eventuelt vurdere om det er andre muligheter for å få verifisert yrkeskvalifikasjonene søkeren oppgir.

Departementet mener at en endring i loven eller forskriften vil gjelde for alle yrker som omfattes av loven, ikke bare for yrkesgodkjenning av pedagogisk leder eller styrer i barnehage og lærer i skolen. Videre vil en endring for en gruppe personer kunne føre til et press på at regelverket skal endres for en annen gruppe personer. Eventuelle endringer i regelverket bør ut fra forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling omfatte alle søknader, ikke bare søknader fra ukrainske fordrevne.

Loven setter opp prinsipper for godkjenning og hvilken dokumentasjon godkjenningsmyndigheten kan be om. Det er ikke krav om at godkjenningsmyndigheten skal be om dokumentasjon; regelen er at den kan be om dette. Det er ikke noe i veien for at godkjenningsmyndigheten vurderer søknader om godkjenning uten at dokumentasjonen er verifisert eller bekreftet på annen måte. Godkjenningsmyndigheten kan vurdere søknaden ut fra de opplysningene som foreligger. Departementet mener derfor at regelverket gir Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) den nødvendige fleksibiliteten til å behandle eventuelle søknader om yrkesgodkjenning av lærere i skolen, pedagogisk leder og styrer i barnehage fra Ukraina hensiktsmessig og effektivt.

Europakommisjonen vedtok en rekommandasjon 5. april 2022 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for personer som flykter fra Russlands invasjon av Ukraina. I rekommandasjonen oppfordres blant annet statene til en rask behandling av søknader, og til å vurdere hvilke dokumenter som er nødvendige ved søknader om yrkesgodkjenning fra Ukraina. Kunnskapsdepartementet sendte brev til de forskjellige departementene 2. juni 2022 hvor vi oppfordret sektormyndighetene som er omfattet av yrkeskvalifikasjonsdirektivet til så langt som mulig å følge anbefalingene i kommisjonsrekommandasjonen i forbindelse med yrkesgodkjenning av flyktninger fra Ukraina. Det er ikke nødvendig å endre forskriften for å følge anbefalingen fra EU.

Departementet vil videre vise til at HK-dir leverte en vurdering til Kunnskapsdepartementet 11. november 2022 av konsekvenser av en midlertidig stengning av søkerportal for godkjenning av utenlandsk utdanning har for brukerne. HK-dir ble blant annet bedt om å vurdere konsekvensene av nedetiden for nyankomne personer fra Ukraina, i lys av at ukrainernes og andre fordrevnes kompetanse kan bli svært viktig for å håndtere mottaket av fordrevne, for eksempel i barnehager og skoler. HK-dir viser i vurderingen til at søkertallene fra Ukraina og Russland om godkjenning som lærer eller styrer eller pedagogisk leder i barnehage, er lave. Deres vurdering var at godkjenningen ikke er til hinder for at disse søkerne skal få brukt sin kompetanse i Norge.

Departementet foreslår etter dette ingen endringer i yrkeskvalifikasjonsloven eller forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.