14 Husleieloven

14.1 Innledning og bakgrunn

Det ordinære tilbudet av private og kommunale utleieboliger bør benyttes så langt det lar seg gjøre for å bosette flyktninger. I 2022 ble mange flyktninger bosatt i private leieboliger. Noen fant bolig selv på det private leiemarkedet, mens andre fikk bistand fra kommunen. Kommunene er avhengige av det private leiemarkedet for å få bosatt flyktninger. Det er grunn til å tro at det fortsatt finnes en del ubenyttede boliger eller deler av boliger som kan tas i bruk. Mobilisering av private utleiere vil derfor fortsatt være viktig for å fremskaffe flere boliger til flyktninger.

Dersom det private og kommunale tilbudet av utleieboliger blir uttømt, er det aktuelt å ta i bruk fritidsboliger for å bosette flyktninger. Ifølge tall fra SSB finnes det nærmere 450 000 fritidsboliger i Norge. En del av fritidsboligene har god kvalitet, og er plassert i nærheten av skoler, barnehager og andre tjenestetilbud.

Den midlertidige beredskapshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-9 åpner for at det kan gjennomføres midlertidige tiltak i strid med arealplaner, blant annet tidsbegrenset bruksendring av fritidsbolig til bolig. Dette kan bidra til at fritidsboliger kan tas i bruk til å bosette flyktninger.

14.2 Gjeldende rett

Avtaler om leie av fritidsbygg til boligformål omfattes av husleieloven, jf. lovens § 1-1. Adgangen til å inngå tidsbestemt leieavtale for bolig er regulert i husleieloven § 9-3 første ledd. Hovedregelen er at det ikke er «adgang til å inngå tidsbestemt leieavtale for bolig for kortere tid enn tre år». Minstetiden kan likevel settes til ett år hvis avtalen gjelder lofts- eller sokkelbolig i enebolig eller bolig i tomannsbolig, og utleieren bor i samme hus. Videre kan det inngås tidsbestemt leieavtale av kortere varighet enn henholdsvis tre eller ett år dersom husrommet skal brukes som bolig av utleieren selv eller noen som hører til husstanden, eller utleieren har «en annen saklig grunn for tidsavgrensningen». Når det gjelder kravet til «annen saklig grunn» følger det av forarbeidene at utleieren må ha en «klart påviselig og akseptabel grunn for å inngå en slik avtale», jf. NOU 1993: 4 side 165 og Ot.prp. nr. 82 (1997–1998) side 198. Vurderingen er forholdsvis streng, slik at det ikke skal være kurant å påberope seg unntaket. Eksempler på saklige grunner er at boligen skal rives, ombygges eller selges (uten påhefte av leieretten).

Annet ledd i bestemmelsen har regler om hva som skal til for at en tidsbestemt leieavtale av kortere varighet enn hovedregelen på tre år skal være gyldig. Tredje ledd fastsetter at tidsbestemt avtale som er inngått i strid med bestemmelsene i § 9-3, skal anses som tidsubestemt.

Husleieloven § 11-1 gjelder utleie av «offentlig disponert bolig» til vanskeligstilte på boligmarkedet. Denne bestemmelsen kommer til anvendelse for utleie av boliger som kommunen eier, eller som kommunen disponerer, for eksempel gjennom tilvisningsavtale eller at kommunen har leid en bolig med sikte på fremleie til vanskeligstilte på boligmarkedet. Bestemmelsens sjette ledd åpner for at det også i disse tilfellene kan inngås leieavtale for kortere varighet enn tre år dersom «særlige grunner» foreligger. Ifølge forarbeidene kan en «særlig grunn» være bosetting av flyktninger, men at man i slike tilfeller bør «ha grunn til å tro at en mer egnet bolig vil bli ledig etter utløpet av perioden», jf. Ot.prp. nr. 74 (2007–2008) side 51.

Husleieloven har ikke særregler som åpner for kortere kontraktlengde spesifikt knyttet til kriser eller ekstraordinære situasjoner.

14.3 Høringsforslaget

Departementet antar at dagens minstetid på tre år for tidsbestemte leieavtaler kan føre til at eiere av fritidsboliger vegrer seg for å leie ut. For å imøtekomme det ekstraordinære behovet for utleieboliger og støtte kommunenes arbeid med å bosette flyktninger, foreslo departementet en midlertidig bestemmelse i husleieloven § 9-3 a. Forslaget åpner for å inngå tidsbestemt leiekontrakt med minstetid på ett år ved utleie av fritidsbolig som tas i bruk til bolig. For å leie ut en fritidsbolig som bolig, må den være godkjent til bruk som bolig etter plan- og bygningslovgivningen. Departementet foreslo at unntaksbestemmelsen oppheves 1. juli 2024, i likhet med de øvrige midlertidige lovendringene.

I høringen ba også departementet om innspill til avgrensning av unntakets virkeområde, og om det er behov for andre midlertidig endringer i husleieloven for å tilrettelegge for bosetting av flyktninger.

14.4 Høringsinstansenes syn

Tolv høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Advokatforeningen, Asker kommune, Borg bispedømmeråd, Kommunesektorens organisasjon (KS),Nordland fylkeskommune, Norsk Eiendom,OBOS, Oslo kommune og Viken fylkeskommune støtter forslaget.

Norsk Eiendom støtter forslaget hva gjelder kontraktslengde, og at dette begrenses til fritidsbolig. Foreningen representerer de profesjonelle boligutleieaktørene, og opplever ikke at dagens lov er til hinder for utleie til flyktninger. Foreningen viser til at leietaker har mulighet til å si opp leieavtalen før det har gått tre år. Videre kan en kontrakt med en varighet på tre år gi flyktninger større trygghet for bosituasjonen. Norsk Eiendom ser likevel at markedet kan få tilført flere boligenheter for flyktninger hvis man tillater utleie av fritidsbolig for ett år.

Viken fylkeskommune mener fleksibiliteten i forslaget vil lette kommunenes arbeid med å bosette et høyt antall flyktninger i regionen. Fylkeskommunen støtter at endringen ikke skal omfatte vanlige leieboliger, og at den nedre grensen for utleieperioden skal være ett år. Kommunesektorens organisasjon (KS) støtter også forslaget, men anser at effekten vil være svært begrenset på nasjonalt nivå.

OBOS antar at reduksjon av minstetiden kan øke tilfanget på boliger til flyktninger. OBOS påpeker at en del bruker fritidsboligen kun en viss periode av året, og at det bør vurderes om kontraktslengden heller bør være 6-9 måneder. OBOS mener at dette kan avhjelpe en akutt boligmangel for flyktninger. I så fall bør ordningen fortløpende evalueres.

Advokatforeningen mener mobilisering av private utleiere er viktig for å fremskaffe flere og nok boliger for å bosette flyktninger. Fritidsboliger av høy kvalitet kan være et verdifullt supplement til utleietilbudet. Selv om forslaget fratar noe av leietakerens trygghet og forutberegnelighet, uttaler foreningen at departementets vurderinger fremstår som balanserte og fornuftige i den krevende situasjonen vi står i. At lovendringen er midlertidig og skal gjelde til juli 2024 underbygger dette. Advokatforeningen påpeker at siden forslaget ikke avgrenser personkretsen, gjelder det i utgangspunktet alle leietakere. Foreningen mener dette kan være krevende og ber departementet vurdere om kretsen bør snevres inn til å gjelde kun flyktninger/fordrevne. Foreningen mener avgrensningen av objektet er tilfredsstillende. At fritidsboliger må få godkjent tidsbegrenset brukstillatelse fra kommunen for å omfattes av endringen gir kommunen en viktig kontroll. For å stimulere til at eiere av fritidsboliger ønsker å leie ut, antar Advokatforeningen at det er viktig å redusere minstetiden fra tre til ett år. Ellers vil kretsen av fritidsboligeiere snevres betydelig inn og endringen vil miste effekt.

Asker kommune uttaler at unntaksbestemmelsen kan bidra til at det blir enklere å bosette flyktninger i fritidsboliger i kommunen. Foruten presset i boligmarkedet, er likevel den største utfordringen i kommunen å sørge for tilstrekkelig kapasitet til å behandle søknader om bruksendring for boliger som ikke er formelt godkjente utleieenheter. Det er utfordrende å skaffe boliger til de fordrevne i en presskommune som Asker. Prisnivået for private utleieboliger er høyt, og økte leve- og rentekostnader øker prisene ytterligere. Kommunen er bekymret for at de høye bokostnadene skal medføre økte utgifter til ytelser fra NAV. For å unngå denne utviklingen, foreslår Asker kommune å innføre større grad av differensiering mellom ulike kommuner og steder ved utmåling av bostøtte, slik at den kompenserer for faktiske boutgifter i pressområder.

Bærum kommune ser ikke at den midlertidige endringen vil bidra til å avhjelpe boligsituasjonen eller øke tilgang på utleieboliger i stor grad. Det er få fritidsboliger i kommunen. De som er, ligger i marka eller på øyene med vanskelig adkomst til kollektiv transport. Kommunen viser også til at kontrakter med begrensning på ett års varighet kan bidra til merarbeid dersom kommunen blir ansvarlig for å finne ny bolig igjen innen ett år. Dette skaper uforutsigbare rammer for barnefamilier og flyktninger i en ellers sårbar situasjon. Bærum kommune opplyser at de benytter kommunale boliger til de som i praksis ikke passer inn i det private utleiemarkedet, og at det da gis tre års leiekontrakt for flyktninger. Kommunens erfaring fra bosetting av flyktninger fra andre land enn Ukraina er at de trenger 5-6 år i kommunal bolig før de klarer å etablere seg i det private markedet.

Leieboerforeningen støtter ikke forslaget. På grunn av usikkerhet i anslag om antall flyktninger og egnede fritidsboliger, mener foreningen at det ikke er mulig å vurdere hensiktsmessigheten av forslaget. Leieboerforeningen anser kortvarige ettårskontrakter, som ikke er begrunnet i utleiers egen tilstedeværelse i eller planlagt bruk av boligen, for å være i strid med utviklingen av et seriøst leiemarked og et brudd på de forbrukerhensyn som skal ligge til grunn for husleieloven. Videre uttaler foreningen at forslaget er direkte i strid med hensikten til husleieloven om å sikre vern av leieboeres boligsituasjon og botrygghet ved boligmangel. Leieboerforeningen viser til at forslaget dekker alle grupper av leieboere, og mener dette innebærer «en uakseptabel svekkelse [av] husleielovens vern av leieboeres boligsituasjon». Samtidig mener Leieboerforeningen at det er feil å skille ut en særskilt svak gruppe som ukrainske flyktninger og tilby leievilkår som husleieloven ellers ikke aksepterer. Leieboerforeningen mener forslaget vil lede til at flyktninger kan bli tilbudt vilkår av en vesentlig dårligere standard og bosikkerhet enn andre, og at dette er en form for diskriminering som bør vurderes opp mot diskrimineringsloven. Leieboerforeningen erkjenner behovet for å forberede seg på at flyktninger fra Ukraina vil fortsette å komme til Norge i 2023, men ser likevel ikke behov for å svekke leieboeres beskyttelse mot kortsiktige leiekontrakter ved å tillate ettårskontrakter for enda en bestemt type utleieobjekt.

Drammen kommune legger til grunn at departementet vil komme tilbake til hvordan ordningen med korttidsleie av fritidsboliger skal praktiseres. Kommunen ønsker imidlertid å rette søkelyset på tilskudd til anskaffelse av kommunale utleieboliger. Tilskuddet falt bort fra 2023, og det kan få konsekvenser for antall tilgjengelige boliger i den enkelte kommune. Drammen har utfordringer med å framskaffe egnede boliger til flyktningene. Siden mange er enslige, må det framskaffes flere boenheter enn antatt. Kommunen har få tilgjengelige boliger til så små husholdninger, og det må ses på alternative bosituasjoner, som bofellesskap m.m. Videre ber Volda kommune om at staten bidrar med en satsing direkte rettet mot kommunene ved å «gjeninnføre tilskot til utleigebustader og tilvisingsbustader».

14.5 Departementets vurdering

14.5.1 Innledning

Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene er positive til forslaget.

Departementet opprettholder derfor forslaget om en midlertidig bestemmelse i husleieloven § 9 3 a som åpner for å inngå tidsbestemt leiekontrakt med minstetid på ett år ved utleie av fritidsbolig som tas i bruk til bolig. Formålet med unntaket er å fremskaffe nok utleieboliger ved boligmangel i forbindelse med at det kommer mange fordrevne fra Ukraina. Det er opp til kommunen om den vil benytte seg av muligheten til å leie ut fritidsbolig som bolig, og i dialogen med utleier kan kommunen be om lengre leieavtale enn ett år. Unntaket er også aktuelt for flyktninger som på egen hånd inngår leieavtale med eier av fritidsbolig som er midlertidig bruksendret til bolig.

14.5.2 Unntaket gjelder fritidsboliger

Departementet foreslår at unntaket kun skal gjelde ved utleie av fritidsbolig, og ikke vanlig leiebolig. Høringsinstansene som har uttalt seg om dette, støtter en slik avgrensning. Departementet ønsker ikke å åpne for at boliger som uansett er eller vil bli tilgjengelig i leiemarkedet skal kunne leies ut for en kortere periode. Selv om det kunne stimulert til at flere velger å leie ut, mener departementet at det vil være vanskelig å skille mellom boliger som blir tilgjengelige på grunn av unntaket, og boliger som uansett ville blitt leid ut. Videre åpner husleieloven allerede i dag for at minstetiden kan settes til ett år i tilfeller hvor utleier leier ut del av egen bolig (typisk sokkelleilighet) og utleieren bor i samme hus, jf. § 9-3 første ledd annet punktum. Det samme gjelder der kommunene disponerer bolig som de leier ut til vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. § 11-1 sjette ledd første punktum.

14.5.3 Unntaket gjelder alle leietakere

Flere høringsinstanser påpeker at endringsforslaget ikke avgrenser personkretsen som er omfattet av unntaket. Selv om departementet antar at unntaket i hovedsak vil brukes ved bosetting av flyktninger, foreslår vi at unntaket skal gjelde alle leietakere, og ikke være begrenset til flyktninger fra Ukraina. Departementet kan ikke se at det er hensiktsmessig eller praktisk å skille mellom flyktninger fra ulike land eller andre leietakere ved anvendelse av unntaket. Det er den forventede tilstrømningen av flyktninger fra Ukraina som er årsaken til presset på å fremskaffe nok boliger, og som er bakgrunnen for at departementet foreslår unntaksbestemmelsen. Lovendringen skal imidlertid ikke forstås slik at det kun er flyktninger fra Ukraina som kan bosettes i fritidsboliger. Kommunene vil ha behov for flere utleieboliger, og formålet med unntaket er å skaffe nok boliger slik at kommunene kan løse utfordringer med å bosette de som trenger det.

14.5.4 Minstetid på ett år

Departementet foreslår at minstetiden for utleie skal være ned til ett år. Hensynet til forutsigbare og langsiktige leieforhold for flyktningene må veies mot tilgangen til boliger. Etter departementets syn vil det være bedre for flykninger å ha tilgang på en fritidsbolig av god kvalitet i ett år, enn å måtte bo lenge i mottak eller andre mindre gode botilbud. Departementet har vurdert om minstetiden bør være kortere. OBOS uttaler at det bør vurderes om kontraktslengden heller bør være seks til ni måneder. Departementet er enig i at det kan være en del som benytter fritidsboligen sin deler av året, og at en kortere minstetid enn ett år kan føre til at flere vil leie ut fritidsboligen sin. Samtidig kan en slik kortere kontraktslengde være uheldig for leietakers bostabilitet og kommunene, som da etter kort tid må lete etter ny bolig. Videre viser departementet til at flere av høringsinstansene, Advokatforeningen, KS og Norsk Eiendom, støtter forslaget om ett års minstetid. Departementet mener derfor det ikke er grunn til å foreslå en kortere minstetid enn ett år.

14.5.5 Godkjent som bolig etter plan- og bygningsloven

Et vilkår for å benytte unntaket om kortere minstetid er at fritidsboligen som skal brukes til bolig, må være godkjent til bruk som bolig etter plan- og bygningslovgivningen. Det midlertidige unntaket i husleieloven må derfor ses i sammenheng med beredskapshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-9. Dette betyr at det kun åpnes opp for kortere kontraktslengde i de tilfellene hvor kommunen etter beredskapsbestemmelsen har gitt unntak fra krav om søknad for en midlertidig bruksendring av fritidsbolig til bolig på grunn av flyktningsituasjonen. Det at fritidsboligen må være godkjent etter den midlertidige hjemmelen i plan- og bygningsloven, gir en ekstra sikkerhet for leietaker om at fritidsboligen har visse kvaliteter. Som Leieboerforeningen uttaler, finnes ikke tilsvarende kobling mellom husleieloven og offentligrettslige krav i plan- og bygningslovgivningen i dag.

14.5.6 Ikrafttreden og unntakets varighet

Departementet foreslår at unntaket i § 9-3 a skal tre i kraft straks. I likhet med de øvrige midlertidige lovendringene foreslår departementet at unntaksbestemmelsen oppheves 1. juli 2024. Muligheten for å inngå avtale med minstetid på ned til ett år gjelder bare for leieavtaler som inngås etter den midlertidige unntaksbestemmelsen trer i kraft.

14.5.7 Tilskudd til utleieboliger og bostøtte

Enkelte høringsinstanser har kommentert økonomiske virkemidler på det boligsosiale feltet. Volda og Drammen kommune opplyser at de har utfordringer med å skaffe egnede boliger til flyktningene. Drammen kommune påpeker at tilskudd til anskaffelse av kommunale utleieboliger falt bort fra 2023, og at det kan få konsekvenser for antall tilgjengelige boliger i den enkelte kommune. Volda kommune ber staten om å bidra med en satsing direkte rettet mot kommunene ved å gjeninnføre tilskudd til utleieboliger og tilvisningsboliger.

Asker kommune er bekymret for at høye bokostnader skal medføre økte utgifter til ytelser fra NAV. For å unngå denne utviklingen, foreslår kommunen å innføre større grad av differensiering mellom ulike kommuner og steder ved utmåling av bostøtte, slik at den kompenserer for faktiske boutgifter i pressområder.

Departementet følger situasjonen med bosetting av flyktninger i kommunene nøye. Eventuelle endringer i de økonomiske virkemidlene vurderes i de ordinære budsjettprosessene.