8 Behov for teknologinøytralitet og digitalisering mv.

8.1 Gjeldende rett

Gjeldsordningsloven (gol.) inneholder ingen regler om elektronisk kommunikasjon eller annen digitalisert eller automatisert saksbehandling. Etter gol. § 2-1 tredje ledd, skal skyldneren avgi en skriftlig erklæring om at namsmyndighetene kan innhente opplysninger om skyldnerens inntekter, formue, gjeld, leveomkostninger og annet. Taushetsplikt, som er satt av hensyn til skyldneren, oppheves ved erklæringen. Meningen med erklæringen er at namsmyndighetene skal ha samme adgang til nødvendige opplysninger som skyldneren selv, jf. Ot.prp. nr. 81 (1991–92) side 55. Erklæringen framkommer av søknadsskjemaet som skal benyttes av skyldner. Det er videre nedfelt et skriftlighetskrav i gol. §§ 3-1 tredje ledd, 3-7 første ledd og 6-1 fjerde ledd, som gjelder krav til skriftlige kjennelser og beslutninger fra henholdsvis tingretten og namsmannen, og i § 5-3 annet ledd som gjelder skriftlige uttalelser fra kreditorene ved tvungen gjeldsordning. Uttrykket «skriftlig» er definert i forvaltningsloven som «også elektronisk melding når informasjonen i denne er tilgjengelig også for ettertiden», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav g. Det vises i denne sammenheng også til forvaltningsloven § 15 a om elektronisk kommunikasjon. Ifølge bestemmelsen kan et forvaltningsorgan benytte elektronisk kommunikasjon når det henvender seg til andre. Dette gjelder ikke når annet følger av lov eller forskrift gitt i medhold av lov.

Namsmannen håndterer store mengder opplysninger om skyldnerne, og i noen grad også om skyldners barn, partner og andre. Mange opplysninger er av personlig karakter. Regelverket skal ivareta personvernet på en god måte, og innenfor de rammene som personvernregelverket setter. Personopplysningsloven gjelder ikke for saker som behandles etter eller avgjøres i medhold av rettspleielovene. Personvernforordningen (GDPR) kommer derfor ikke til anvendelse på namsmannens behandling etter tvangsfullbyrdelsesloven, jf. personopplysningsloven § 2 annet ledd bokstav b. I sak PVN-2019-3 i Personvernnemnda, kom nemnda til at rettspleielovunntaket ikke kommer til anvendelse når domstolene behandler og avgjør saker i medhold av konkursloven, skifteloven og gjeldsordningsloven. Personvernforordningen vil dermed gjelde for namsmannens behandling av saker etter gjeldsordningsloven. Dette innebærer at behandlingen må sikre de grunnleggende prinsipper i forordningen artikkel 5, bl.a. formålsbegrensning, dataminimering og integritet- og konfidensialitetshensyn. Det må også foreligge et behandlingsgrunnlag. Etter personvernforordningen artikkel 6 er behandling av personopplysninger bare lovlig dersom minst ett av vilkårene i nr. 1 bokstav a til f er oppfylt. Etter bokstav e er behandlingen lovlig dersom den er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». Behandling av personopplysninger etter gjeldsordningsloven bygger på forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Når en behandling er hjemlet i forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, stilles det krav om et supplerende rettsgrunnlag, jf. artikkel 6 nr. 3.

Innhenting av personopplysninger faller inn under personvernforordningen artikkel 4 nr. 2, og må ha et behandlingsgrunnlag. Gjeldsordningsloven har flere hjemler som gir namsmannen adgang til å innhente og bruke personopplysninger. Etter § 2-1 tredje ledd kan namsmannen, uten hinder av taushetsplikt, innhente opplysninger om skyldner fra «de som har slike opplysninger». Skyldner er lovpålagt å gi namsmannen en fullmakt, såkalt «skriftlig erklæring», til å innhente personopplysningene.

Adgangen til å innhente opplysningene er begrenset til å gjelde opplysninger som har betydning for saken. Hvilke opplysninger som er omfattet, er nærmere beskrevet i bestemmelsens annet ledd. Formålet med innhentingen fremgår av forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 81 (1991–92) side 55:

«Formålet med bestemmelsen i tredje ledd er at namsmyndighetene skal ha størst mulig sikkerhet for at alle nødvendige opplysninger etter § 2-1 andre ledd foreligger, og at opplysningene er korrekte. Dette vil sikre at gjeldsordningen kommer dem til gode som den er ment å tilgodese. Ordningen vil også ha en prosessøkonomisk effekt ved at den reduserer mulighetene for at nye og/eller endrede opplysninger kommer frem senere under behandlingen.»

Bestemmelsen gir namsmannen adgangen til å kontrollere opplysninger som er gitt av skyldneren. Det fremgår av bestemmelsen hvilken informasjon som er relevant å innhente. Bestemmelsen har dermed et klart og berettiget formål. Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å innhente opplysninger som ikke er relevant for saken.

Bestemmelsen pålegger ikke private en plikt til å utlevere opplysninger, men de har en utleveringsrett, jf. Ot.prp. nr. 81 (1991–92) side 55. Namsmannen har derimot hjemmel til å innhente opplysninger fra tredjepersoner etter § 2-3 fjerde ledd første punktum. Begrepet «tredjeperson» vil omfatte både fysiske og juridiske personer. Namsmannen kan også, med hjemmel i § 2-3 tredje ledd, innhente opplysninger om registrerte heftelser i skyldnerens eiendeler.

Skyldner har opplysningsplikt når namsmannen krever det, jf. § 2-3 annet ledd. Plikten er begrenset til å gjelde opplysninger som har betydning for saken. Bestemmelsen kan synes vid, men har skyldner oppfylt plikten etter § 2-1 andre ledd, vil ikke erklæringen bidra til ytterligere opplysninger utover de opplysninger som ble gitt i søknaden, jf. forarbeidene ovenfor side 55.

Tredjepersoner har opplysningsplikt etter henvisning til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-12, jf. gol. § 2-3 fjerde ledd annet punktum. Folkeregisteret skal, uten hinder av taushetsplikt, gi de opplysningene som er nødvendige for namsmyndighetens utførelse av oppgaver etter loven, jf. gol. § 7-9.

Loven har i tillegg en generell hjemmel til å anvende tvangsfullbyrdelseslovens regler i kapittel 2, 5 og 6 så langt de passer, jf. gol. § 7-6. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 5-7 annet ledd annet punktum, som fanges opp av henvisningen i § 7-6, har offentlige tjenestemenn plikt til å gi opplysninger dersom de kan gjøre det uten å krenke taushetsplikten. Namsmannen kan dermed selv ta kontakt med Nav-kontor eller innhente opplysninger fra skattemyndighetene for å få opplysninger derfra, jf. Ot.prp. nr. 81 (1991–92) side 56.

Sammenholdt med henvisninger til tvangsfullbyrdelsesloven har namsmannen en vid adgang til å få saken opplyst.

8.2 Behovet for digitalisering i gjeldsordningsprosessen

Informasjonen i en gjeldsordningssak baseres på opplysninger innhentet fra tredjeparter og skyldner. I tillegg brukes lagrede opplysninger i egne databaser. Da gjeldsordningsloven ble vedtatt, var saksbehandlingen i stor grad basert på manuelle prosesser. Saksbehandlingen innebærer i dag forskjellig grad av automatisert innhenting, bruk og deling av opplysninger. Store deler av kommunikasjonen mellom aktørene i en gjeldsordningssak skjer derimot fortsatt per post. Søknadskjema som skal benyttes, kan lastes ned fra nett, men må fremdeles sendes i brev til namsmannen.

Gjeldsordningsloven er også preget av svært mange skjønnsmessige vurderinger. En endring av regelverket slik at det kan fattes avgjørelser som utelukkende er basert på automatisert behandling, kan fort komme i strid med skyldnerens rett til en konkret og individuell vurdering. På den annen side har gjeldsordningsloven enkelte bestemmelser som angir absolutte verdier egnet for automatisering, som eksempelvis bruk av grunnbeløpet (1G) ved verdivurdering etter gol. § 4-5 første ledd bokstav c, samt livsoppholdssatser som er fastsatt i forskrift. Det kan også være mulig med en automatisert behandling av ulike prosesser, eksempelvis håndtering av fordelingen mellom kreditorene av skyldners midler i tråd med gol. § 4-8. Andre automatiserte prosesser kan være mulig der den skjønnsmessige vurderingen er gjort av namsmannen på forhånd.

Med dagens teknologiske muligheter for kommunikasjon og informasjonsinnhenting, bør loven åpne for digitaliserte og automatiserte prosesser. Departementet ønsker å legge til rette for effektivisering og digitalisering der dette er mulig, samtidig som hensynet til skyldners rettssikkerhet og personvern blir ivaretatt. Departementet har etter høringsrunden sett på hvorvidt bestemmelsene er tilpasset en digitalisert prosess.

Programmet Fremtidens innkreving arbeider med digitalisering av politiets gjøremål, samtidig som det pågår et omfattende lovarbeid med endringer av inndrivelsesprosessen, se omtale punkt 2.5. Forslaget om en samordning av det videre arbeidet med modernisering av gjeldsordningsprosessen får betydning for departementets vurdering av høringsinstansenes innspill om digitalisering.

8.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en lovendring som åpner for at det kan etableres en digital søknadsprosess med adgang til elektronisk levering av søknad, i tillegg til søknad i papirform. Det ble også foreslått å presisere i loven at den skriftlige erklæringen fra skyldner etter gol. § 2-1 tredje ledd, kan avgis elektronisk.

I stedet for kunngjøringer i Norsk lysingsblad, foreslo departementet at slike kunngjøringer skal skje i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon.

8.4 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som har kommentert forslaget, stiller alle seg positive til økt digitalisering. Flere understreker betydningen av at det også tilrettelegges for de som ikke er digitale av ulike årsaker. Gatejuristen og NAV Haugesund er skeptiske til digitaliseringsvennlige regler, hvor skjønnsmessige vurderinger erstattes av mer kategoriske regler.

Brønnøysundregistrene stiller seg positive til forslaget om at åpning av gjeldsforhandlinger for fremtiden skal kunngjøres i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon. De påpeker at tekniske tilpasninger må hensyntas ved ikrafttredelsen av hjemmel for digitalisering av saksbehandlingen.

Domstolsadministrasjonen støtter forslagene, og ser ikke at det er behov for umiddelbare tilpasninger i eksisterende systemer som følge av det som blir foreslått. Den er enig i at den generelle hjemmelen for elektronisk kommunikasjon til og fra domstolen vil gjelde på dette saksområdet, jf. domstolloven § 197 a.

Flere høringsinstanser peker på et behov for digitale kommunikasjonsløsninger mellom namsmenn og Nav-kontorene og mellom namsmannen og domstolen. Namsmenn ønsker en generell adgang til digital innhenting av økonomisk informasjon om skyldneren fra offentlige etater og fordringshaverne. Fra økonomiske rådgivere og andre som jobber direkte med gjeldsrammede, ønskes en digital portal for skyldnerne.

8.5 Departementets vurderinger

8.5.1 Innledning

Etter departementets vurdering er følgende hovedtrekk i innspillsrunden tydelig: det er viktig med et teknologinøytralt regelverk, digitale verktøy, bedre informasjonsflyt og elektronisk kommunikasjon mellom involverte aktører for å lykkes med digitaliseringen. Departementet er enig i at dette er områder som vil være særlig viktige. Departementet ser samtidig grunn til å presisere at høringsnotatet kun gjaldt forslag til regelverksendringer på noen få områder. Økonomiske bevilgninger til satsninger på digitalisering må skje i de ordinære budsjettprosessene.

Departementet vil nevne at en rekke regler, både prosessuelle og materielle, bør legge bedre til rette for økt digitalisering. Departementet har sett på om enkelte skjønnsmessige vurderinger i dagens lovverk kan søkes erstattet med mer presise regler, uten at det går på bekostning av skyldners rettigheter. Det er ikke kommet konkrete innspill fra høringsinstansene på regler som kan gjøres mer presise eller som er egnet for automatisering.

Departementet viser til at moderniseringen av de sivile gjøremål, herunder utviklingen av et nytt digitalt saksbehandlingssystem med veilednings-, innsyns- og selvbetjeningsløsninger, er planlagt i siste fase av programmet Fremtidens innkreving. Dette gjør det krevende å forutse hvilke fremtidige behov for tilrettelegging i regelverket som er nødvendige. Med unntak av de forslag som fremmes her, er departementets mening at ytterligere tilrettelegging i lovverket for digitalisering bør gjøres i forbindelse med samordningen med moderniseringsprosessen av de sivile gjøremål i programmet Fremtidens innkreving, jf. departementets merknader i punkt 8.5.5. Se også de generelle merknader i punkt 2.5.

8.5.2 Teknologinøytral lovtekst

Teknologinøytral lovtekst bidrar til effektivisering gjennom en utvidet adgang til elektronisk saksflyt. Høringsinstanser som har uttalt seg om dette, støtter forslaget.

Uttrykket «skriftlig» i gol. §§ 2-1 tredje ledd, 3-1 tredje ledd og 3-7 første ledd, er etter departementets syn ikke til hinder for teknologinøytrale løsninger. Etter omfattende arbeid med å endre regelverk som hindrer elektronisk kommunikasjon, kan det legges til grunn et prinsipp i norsk forvaltning om at et regelverk skal tolkes teknologinøytralt, med mindre behandlingen krever skriftlig kommunikasjon.

Ved denne revisjon bør likevel eventuelle uklarheter om at skriftlighet forutsetter papir avskaffes. I tillegg til departementets forslag i høringsnotatet om endringer i § 2-1 tredje ledd, foreslår departementet å endre § 5-3 annet ledd tilsvarende av klarhetshensyn. Dette innebærer at kreditorene kan gi en uttalelse elektronisk ved sak om tvungen gjeldsordning. Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet, jf. forslag til gol. § 2-1 tredje ledd annet punktum. Departementet foreslår en endring i § 5-3, jf. forslag til bestemmelsens annet ledd tredje punktum.

8.5.3 Digital søknad om gjeldsforhandling

Søknad om gjeldsforhandling fremsettes i dag ved utfylling av et særskilt søknadsskjema.

Skjemaet er svært omfattende, komplisert og lite brukervennlig for skyldneren. Skjemaet må lastes ned, fylles ut og sendes inn per post til namsmannen. Det er derimot ikke et vilkår at skjemaet fylles ut med alle økonomiske opplysninger. Det er tilstrekkelig at første side med personalia fylles ut og signeres. Siste side med erklæring må også være signert. Opplysningene legges inn manuelt hos namsmannen, som deretter starter arbeidet med å skaffe resten av opplysningene som trengs i saken. Søknadsskjemaet har liten verdi for namsmannen i dag når det gjelder økonomisk informasjon om skyldner.

Danmark har åpnet for at en søknad om gjeldsordning kan sendes digitalt. Dette ved å utfylle en «ansøgningsblankett» og legge ved bilag. Søknaden med bilag kan da enten sendes til Gældsstyrelsen digitalt eller per post. Gældsstyrelsen har valgt en innloggingsløsning der søkeren kan logge seg inn og ta kontakt med Gældsstyrelsen.

I 2016 åpnet Sverige opp for at søknader om gjeldsordning kan sendes elektronisk, se skuldsaneringslagen § 11. I utgangspunktet skal søknaden fremmes skriftlig og «egenhändigt undertecknad» av skyldneren. Hvis søknaden sendes inn elektronisk, skal den være signert med en avansert elektronisk signatur som er i tråd med artikkel 3 i forordning (EU) 910/2014.

I Norge ble forordningen gjennomført ved ikraftsetting av lov 15. juni 2018 nr. 44 (lov om elektroniske tillitstjenester). Er det nødvendig å bekrefte en parts identitet skal det brukes sikkerhetstjenester og -produkter som for eksempel elektronisk signatur.

Departementet antar at det vil være en betydelig fordel om søknaden kunne leveres elektronisk og søknadsprosessen videre kunne digitaliseres. Etter innsending av søknaden vil sakens data og metadata allerede ligge inne i systemet til namsmannen. Dette vil forenkle søknadsprosessen både for den som søker og for myndighetene. Departementet bemerker at selv om det opprettes en digital søknadsprosedyre, må det finnes alternativer for de som ikke kan eller har mulighet til å bruke digitale tjenester.

Digitalisering av søknadsprosessen kan også gjøre det enklere å søke om gjeldsordning ved at det kan opprettes et system med lede- og hjelpetekster som vil være til hjelp for de som har problemer med å fylle ut skjemaer. Etter § 2-1 annet ledd tredje punktum har departementet ansvaret for utforming av skjema som skal benyttes. Departementet vil tilrettelegge for at et digitalisert skjema blir brukervennlig. Elektronisk søknad vil også kunne lede til en mer effektiv saksbehandling hos namsmyndigheten. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig å lovfeste adgangen til å sende søknaden elektronisk. Namsmyndigheten må sørge for at etaten legger til rette for en elektronisk løsning på en trygg og forskriftsmessig måte. Bestemmelsen vil ikke tre i kraft før den tekniske infrastrukturen hos namsmannen er på plass.

Departementets forslag i høringsnotatet opprettholdes, jf. forslag til § 2-1 første ledd annet punktum.

8.5.4 Digital kommunikasjon

Manglende elektronisk kommunikasjon mellom aktørene er et hinder for en effektiv gjeldsordningsprosess. Departementet mener at det vil være store fordeler ved at kommunikasjonen mellom skyldnere, kreditorer, namsmennene og tingrettene kan skje digitalt. Dette vil spare tid og ressurser i alle ledd, noe som også er viktig for å kunne overholde tidsfrister i gjeldsordningsloven. Ansvaret for utvikling av systemer for elektronisk kommunikasjon hører inn under etatene selv.

Skriftlig kommunikasjon med domstolene er regulert i domstolloven § 197 a. Elektronisk kommunikasjon med namsmyndighetene er regulert i tvangsfullbyrdelsesloven § 1-10. Etter departementets vurdering er det allerede etter gjeldende rett tilrettelagt for digital kommunikasjon med namsmyndighetene, altså namsmannen og tingretten, i lovverket.

8.5.5 Automatisert innhenting og behandling av opplysninger

Som departementet har redegjort for i punkt 8.1 har namsmannen en bred adgang til å innhente opplysninger fra skyldner og tredjepersoner. Namsmennene har i høringsrunden etterspurt en hjemmel for å innhente opplysninger digitalt fra offentlige instanser og private kreditorer.

Det var i liten grad bruk av maskinell behandling i gjeldsordningsprosessen da gjeldsordningsloven trådte i kraft. Gjeldsordningsloven regulerer ikke direkte automatisert behandling, selv om saksbehandlingen i dag til en viss grad er automatisert ved innhenting, bruk og deling av opplysninger. I takt med den digitale utviklingen må saksbehandlingen tilpasses en mer digitalisert prosess.

Hjemlene for innhenting av opplysninger, hviler bl.a. på innholdet i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-12. I forbindelse med vurderingen av Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat Etablering av ett utleggstrekk og modernisering av utleggsprosessen i tvangsfullbyrdelsesloven side 145, kom departementet til at § 7-12 ikke kan legges til grunn som hjemmel for en mer rutinemessig og maskinell innhenting. I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste at namsmannen kan sammenstille opplysninger som er innhentet, og at opplysningene kan bli brukt til profilering, jf. forslag til tvangsfullbyrdelsesloven ny § 2-13 i høringsnotatet. Forslaget vil få betydning for namsmannens behandling av gjeldsordningssaker, fordi saksbehandlingen skjer i samme system som namsmannens behandling av saker etter tvangsfullbyrdelsesloven. I høringsnotatet side 158 er det videre foreslått at personvernreglene skal få anvendelse også ved tvangsfullbyrdelse. Det er i tillegg foreslått at regler for namsmannens adgang til å innhente opplysninger samles i én bestemmelse.

Departementet har ikke foreslått en egen hjemmel for automatisert behandling mv. i lovforslaget nå. Departementet vil komme tilbake til om det er behov for det i forbindelse med samordningen av lovarbeidet med programmet Fremtidens innkreving. Det vil i den sammenheng også kunne vurderes om det er behov for noenlunde like regler for innhenting, bruk og deling av opplysninger, slik det er foreslått for tvangsfullbyrdelsesloven.

8.5.6 Kunngjøringer av gjeldsordninger i Løsøreregisteret

Åpning av gjeldsforhandling og frivillige og tvungne gjeldsordninger skal registreres i Løsøreregisteret, jf. gjeldsordningsloven § 7-1. I henhold til forskrift om tinglysing § 2, skal det benyttes et standardisert oppsett fastsatt av Løsøreregisteret. Blankett for innsending inneholder kun de opplysningene som er nødvendige for registrering i Løsøreregisteret. I dag skjer all innsending etter gjeldsordningsloven § 7-1 per post. Departementet foreslo i høringsnotatet at kunngjøring skal skje elektronisk på Brønnøysundregistrenes egne sider, og ikke i Lysingsbladet. Brønnøysundregistrene støtter forslaget.

For at nødvendige tekniske tilpasninger skal være på plass i Brønnøysundregistrene, foreslår departementet at det gis overgangsregler.

Departementets forslag i høringsnotatet opprettholdes, jf. forslag til § 3-2 første ledd.

8.5.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lovendringene som foreslås vil ikke i seg selv medføre kostnader eller administrative ulemper. Departementet legger til grunn at fremtidig teknisk infrastruktur og tilpasninger til elektronisk løsning for digital søknad håndteres innenfor tildelte rammer på et aktuelt tidspunkt. Kostnader som Brønnøysundregistrene vil ha knyttet til lovendringene som foreslås, er allerede tatt inn i de økonomiske rammene for prosjektet med utvikling av ny registerplattform.