2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Gjeldsordningsloven fra 1992 kom som et resultat av gjeldskrisen på slutten av 80-tallet. Økende arbeidsledighet, fall i verdi på bolig og endringer i rentepolitikken førte til tvangssalg av boliger og betydelige økonomiske tap for mange private husholdninger.

Gjeldsordningssaker som stammet fra tap på bolig, avtok på slutten av 90-tallet. Utover 2000-tallet så man et større innslag av gjeldsordninger for personer med nærings- og skattegjeld, som primært skyldtes at det i gjeldsordningsloven ble åpnet for at også personer med denne type gjeld kunne oppnå en gjeldsordning på visse vilkår. Perioden 2010 til 2020 ble innledningsvis preget av virkningene av finanskrisen som oppstod i 2008/09. Fra 2000-tallet til 2020 har omfanget og mislighold av usikret forbruksgjeld vært økende.

Gjeldsordningssakene er i dag preget av skyldnere med misligholdte forbrukslån, lav inntekt, manglende kontroll over økonomien og en rekke livshendelser som svekker betalingsevnen, f.eks. arbeidsledighet og sykdom. Det er også flere innslag av saker med ulike former for identitetstyveri.

Økonomiske utfordringer henger i stor grad sammen med levekårsproblem som arbeidsledighet, uførhet, lite utdanning og lav inntekt. Det er en klar sammenheng mellom gjeldsproblemer og økt risiko for fysiske og psykiske helseplager. De siste års press i økonomien med høyere renter og økende prisvekst, tilsier at vi må ha et fleksibelt system som hensyntar flere årsaker til gjeldsproblemer. Det er også viktig for et velferdssamfunn at det finnes gode hjelpetiltak når de økonomiske problemene blir uoverstigelige. En tilgjengelig gjeldsordningslov er et slikt tiltak.

2.2 Tidligere revisjoner av gjeldsordningsloven

Loven har vært gjennom endringer flere ganger. Den første større revisjonen ble gjennomført i 2002, med ikraftsettelse 1. juli 2003. Bakgrunnen for revideringen var blant annet problemer med lang saksbehandlingstid og omstendelige prosedyrer for saksbehandling. I tillegg var det sprikende rettspraksis på sentrale områder, delvis som følge av ulik tolkning av skjønnsmessige lovbestemmelser. Det var også utfordringer med å finne løsninger i saker med mye gjeld til offentlige kreditorer. Revideringen førte til gjennomgripende prosessuelle og materielle endringer, bl.a. at åpning av gjeldsforhandlinger skulle legges til namsmannen. Det ble samtidig foretatt en omfattende oppmyking av reglene om offentlige kreditorers stilling i en gjeldsordning.

Ved lov 14. mai 2014 nr. 17 ble gjeldsordningsloven revidert på nytt. Det ble innført en mulighet til å samlokalisere saksbehandlingen etter gjeldsordningsloven ved å utpeke såkalte «gjeldsordningsnamsmenn». Bakgrunnen var et ønske om å skape sterkere fagmiljøer for behandling av gjeldsordningssaker. De viktigste endringene ellers gikk ut på å etablere et hjemmelsgrunnlag for forskriftsfestede livsoppholdssatser, samt å åpne for søknad om gjeldsforhandling fra utlandet. Den siste endringen var særlig ment å hjelpe nordmenn som bor i utlandet slik at disse skal slippe å flytte tilbake til Norge for å gjennomføre gjeldsforhandlinger. Det ble også gjort endringer i reglene om egenforsøk. Etter lovendringen kan egenforsøk bare kreves i saker hvor det ikke fremstår som sannsynlig at en utenrettslig ordning vil kunne komme i stand. Det ble også gjort endringer når det gjelder behandlingen av skatte- og avgiftskrav, bl.a. ble fortrinnsretten for slike krav begrenset.

2.3 Behovet for ny revisjon

I forbindelse med fremleggelse av forbrukermeldingen i 2019, vedtok regjeringen å igangsette et omfattende revisjonsarbeid av gjeldsordningsloven, jf. Meld. St. 25 (2018–2019) side 94.

Det er flere grunner til at det er behov for en større revisjon av gjeldsordningsloven. For det første er prosessen for å oppnå en gjeldsordning omstendelig og ressurskrevende for flere parter. Før skyldner kan inngå en frivillig eller tvungen gjeldsordning, må skyldner etter loven gjennom et såkalt «egenforsøk» for å kvalifisere til å søke om en gjeldsordning. Selv om kravet til å få i stand en utenrettslig løsning med kreditorene ble lempet i 2014, er det fremdeles personer med behov for en gjeldsordning som får bistand av et Nav-kontor til å sende egenforsøk. Erfaringer viser at antallet utenrettslige gjeldsordninger som aksepteres av kreditorene gjennomgående er lavt. I tillegg møter personer med behov for slik bistand til dels lang ventetid for å få time hos en økonomisk rådgiver.

I tillegg til ordinær saksbehandling av søknader om gjeldsordninger, behandler namsmannen mange saker hvor skyldneren ber om endringer i ordningen. Tingretten behandler begjæringer om opphevelse fra kreditorene, som oftest med bistand fra namsmennene. Gjeldsordningsloven har vist seg å være lite fleksibel for endringer i skyldnerens situasjon, og det er i dag omtrent like mange endringssaker som ordinære saker. Sakene er ofte tidkrevende, og saksbehandlingen ved endringssaker er preget av omstendelige prosessuelle og materielle regler. Det er heller ikke utviklet digitale løsninger eller gjort lovtekniske utforminger som kan forenkle søknadsprosessen eller saksbehandlingen.

Namsmannen har til tider hatt store utfordringer med lang saksbehandlingstid etter at søknader om gjeldsordning er mottatt. Sivilombudsmannen tok av eget tiltak opp situasjonen med lang saksbehandlingstid hos namsmannen i sak 10. oktober 2021, og rettet kritikk mot ventetider opp mot et år og over i enkelte politidistrikt innen saken ble behandlet. I etterkant har namsmannen redusert behandlingstiden og restansene, blant annet som følge av tilførsel av ekstraordinære midler. Situasjonen er derfor forbedret sammenlignet med da arbeidet med lovrevisjonen ble påbegynt, men behovet for å få en raskere og enklere prosess er fremdeles stort. Lovendringene som foreslås vil både gjøre det mindre omstendelig å komme frem til en gjeldsordning og lettere å gjennomføre den.

2.4 Departementets arbeid med revisjonen

Barne- og familiedepartementet har hovedansvaret for lovarbeidet, men endringer i gjeldsordningsloven berører også andre departementers ansvarsområder. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for namsmannens forvaltning av gjeldsordningsloven. Dette hører under politiets sivile gjøremål. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for sosialtjenesteloven, hvor den kommunale tjenesten «opplysning, råd og veiledning» spiller en viktig rolle ved bistand til personer med gjeldsproblemer.

I etterkant av høringen etablerte Barne- og familiedepartementet en arbeidsgruppe med representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet ved Politidirektoratet. Kommunal- og distriktsdepartementet deltok i oppstarten høsten 2022. Arbeidsgruppen har kommet med faglige innspill til lovforslagene, og har vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene. Dette arbeidet vil bli nærmere omtalt i punkt 11.

Skatteetaten er leverandør og driftsansvarlig for namsmannens saksbehandlingssystem, og har vært involvert for å vurdere behovet for systemtekniske endringer ved lovforslagene. Vurderingen omtales nærmere nedenfor.

2.5 Samordning av øvrige lovforslag med programmet Fremtidens innkreving

I 2022 startet programmet Fremtidens innkreving, som er beregnet å pågå i minst 7 år. Skatteetaten, i samarbeid med Nav, Brønnøysundregistrene, politiet, Lånekassen og flere andre etater, skal modernisere statlig innkreving ved å harmonisere og koordinere tjenester, lovverk, prosesser, IT-system og brukerflater. Innkreving av skatter, avgifter og andre pengekrav skal effektiviseres gjennom datadeling og moderniserte og integrerte løsninger med bruker i sentrum. Programmet er planlagt gjennomført i tre steg. Første steg (2022–2024) er særlig innrettet mot forbedringer for næringslivet, steg 2 (2025–2026) er rettet mot private aktører og steg 3 (2027–2028) tar for seg forbedringer for det offentlige. I det siste steget skal programmet etter planen lage tjenester for politiets sivile gjøremål, herunder gjeldsordning.

Prosjektet krever større endringer i dagens regelverk for innkreving, og innebærer betydelige investeringer i IT-porteføljen til Skatteetaten. Finansdepartementet, i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet, sendte våren 2023 på høring to forslag om modernisering av regelverket for innkrevingen. Lovendringene som ble foreslått legger til rette for den planlagte moderniseringen. Endringene skal hente ut gevinster i form av effektivisering og økonomiske innsparinger.

Skatteetaten er driftsansvarlig for namsmannens IT-system. Under arbeidet med proposisjonen, fikk Skatteetaten i oppdrag å vurdere konsekvensene av systemtekniske tilpasninger ved gjennomføring av de foreslåtte lovendringene i gjeldsordningsloven. Skatteetaten konkluderte med høy risiko for drift- og produksjonsstans ved tekniske endringer i systemet. For endringsforslag som medfører tekniske tilpasninger i namsmannens operative saksbehandlingssystem, anbefales det derfor så langt som mulig å samordne lovarbeidet med programmet Fremtidens innkreving. Andre lovforslag vil kunne gjennomføres uten større tekniske tilpasninger, og med lavere risiko. Etter en nærmere vurdering går derfor departementet på nåværende tidspunkt kun videre med forslag som vil kunne gjennomføres innenfor dagens tekniske løsninger. Forslagene fremmes i forståelse med Skatteetaten og Politidirektoratet.

Øvrige forslag som krever systemteknisk utvikling eller endringer i en beregningsmodul i saksbehandlingssystemet, gjelder for det første forslaget om forenklinger av behandlingen av endringssaker.Departementet foreslo også at namsmannen får overført kompetanse fra tingretten til å håndtere enkelte endringssaker av mindre økonomisk betydning. Dette betyr omfattende endringer av dagens rutiner. Det er videre foreslått å styrke veiledningen og oppfølgingen av skyldnere under gjeldsordningen. Veiledning- og oppfølgingsplikten forutsetter et samarbeid mellom Nav-kontor og namsmannen, der skyldners oppfølgingsbehov skal vurderes av namsmannen. Dette forutsetter nye rutiner for veiledning og samarbeid. For å bedre skyldners økonomiske rammer, ble det i høringsnotatet foreslått å vurdere livsoppholdssatsene, samt tiltak som avsetning til sparing, betalingsfrie måneder, oppgjør ved engangsbeløp mm. De foreslåtte tiltakene innebærer større endringer i namsmannens beregningsmodul. I tillegg er det foreslått tiltak for å begrense mislighold i gjeldsordningssaker ved å tilrettelegge for betalingsformidling av skyldners dividende gjennom trekk fra namsmannen. Dette krever tekniske løsninger.

Flere av forslagene ovenfor om endringer i namsmannens prosesser, kan sannsynligvis også tilrettelegges for automatisering og digitalisering.Departementet mener arbeidet best kan ivaretas ved en samordning med programmet Fremtidens innkreving. Av den grunn ønsker departementet å komme tilbake med en proposisjon med de øvrige endringsforslagene fra høringsnotatet på et senere tidspunkt.

2.6 Høringen

Barne- og familiedepartementet sendte 11. oktober 2021 et høringsnotat med forslag til endringer i gjeldsordningsloven på alminnelig høring. Høringsfristen var 10. januar 2022.

Følgende fikk høringsnotatet til uttalelse:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Konkursrådet

• Lånekassen

• Namsfogden i Bergen

• Namsfogden i Oslo

• Namsfogden i Stavanger

• Namsfogden i Trondheim

• NAV Innkreving

• Norges Bank

• Oslo byfogdembete

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

• Skattedirektoratet

• Statens innkrevingssentral

• Statens pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Statsforvalterne

• Kommunesektorenes organisasjon

• Actis – Rusfeltets samarbeidsorganisasjon

• Bisnode Norge AS

• Experian AS

• Finans Norge AS

• Gjeldsoffer-alliansen

• Handelshøyskolen BI

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Juss-Buss – Jusstudentenes rettsinformasjon

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lindorff

• Norges Handelshøyskole

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Samarbeidsforum mot fattigdom

• Sparebankforeningen

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• Velferdsforskningsinstituttet NOVA

• Virke inkasso

Følgende instanser har uttalt seg i høringen:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Husbanken

• Konkursrådet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kriminalomsorgen Bergen fengsel

• Namsfogden i Bergen

• Oslo tingrett

• Politidirektoratet

• Politidistrikt Agder

• Politidistrikt Finnmark

• Politidistrikt Innlandet

• Politidistrikt Møre og Romsdal

• Politidistrikt Nordland

• Politidistrikt Oslo, Asker og Bærum

• Politidistrikt Sør-Øst

• Politidistrikt Troms

• Politidistrikt Øst

• Skattedirektoratet/Skatteetaten

• Statsforvalteren i Innlandet

• Statsforvalteren i Møre og Romsdal

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Kommunene Ålesund, Sula, Giske, Sykkylven-Stranda, Ørsta- Volda og Hareid, som har et interkommunalt tjenestetilbud for kommunene Hareid, Herøy, Sande, Ulstein og Vanylven

• KS Kommunesektorens organisasjon

• NAV Aukra kommune

• NAV Aukra stat

• NAV Bærum v/økonomisk rådgiver

• NAV Falkenborg og NAV Lerkendal

• NAV Gjesdal v/økonomisk rådgiver

• NAV Gjøvik/Gjøvik kommune

• NAV Haugesund

• NAV Hustadvika

• NAV Indre Østfold

• NAV Larvik

• NAV Molde

• NAV Sandnes

• NAV Søndre Nordstrand v/økonomisk rådgiver

• Økonomiske rådgivere i Follo, NAV

• Aleneforeldreforeningen

• Cerebus

• Danielle Kleveland

• Finans Norge

• Finansieringsselskapenes forening

• Gatejuristen

• Geir Oddan

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Gjeldsrådgiver Malin Roseanne Espejo

• Gjeldsrådgiver Torleif Kahrs m.fl.

• Gjeldsrådgivere i Bergen og Bømlo

• Gjeldsrådgivere Nav Larvik

• Intrum A/S

• Joni Mikael Jestilã

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Kredinor SA

• Norges politilederlag i Parat

• Norges Røde Kors

• Privatperson – ikke oppgitt navn

• Privatperson – ikke oppgitt navn

• Privatperson – ikke oppgitt navn

• Rettspolitisk forening

• Samarbeidsforum mot fattigdom

• Spillavhengighet Norge

• Virke inkasso

• Wayback, Stiftelsen Livet Etter Soning

• ØRN

Følgende instans opplyste å ikke ha merknader:

• Statistisk sentralbyrå