5 Kravet til egenforsøk

5.1 Gjeldende rett

Gjeldsordningsloven (gol.) § 1-3 annet ledd lyder:

Det kan ikke åpnes gjeldsforhandling etter loven her før skyldneren etter evne har forsøkt å komme frem til en gjeldsordning med fordringshaverne på egen hånd.

Det er et vilkår for åpning av gjeldsforhandlinger at skyldneren først har gjort et rimelig forsøk på å få i stand en avtale selv (egenforsøk), men reservasjonen «etter evne» tilsier at det ikke kan stilles for store krav.

Gol. § 1-3 tredje ledd lyder:

Gjeldsforhandling kan åpnes uhindret av annet ledd dersom det er grunn til å anta at forhandlinger med fordringshaverne ikke vil føre frem. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på skyldnerens personlige ressurser, sakens omfang og karakter, samt kreditorenes holdning. Det skal også legges vekt på kommunens muligheter til å yte bistand i saken, jf. § 1-5. Dersom kommunen har opplyst at den ikke kommer til å behandle saken, skal vilkåret i annet ledd anses oppfylt med mindre det er klart at skyldneren selv ikke har gjort det denne evner for å komme frem til en gjeldsordning på egen hånd.

Tredje ledd kom inn ved revisjonen av loven i 2014, hvor det ble gitt nærmere føringer for de vurderinger som bestemmelsen krever, samtidig som forholdet til den økonomiske rådgivningstjenesten ble klargjort. I Prop. 155 L (2012–2013) side 26, kommenterte departementet lovendringen slik:

«Slik departementet ser det, er egenforsøket prinsipielt sett et verdifullt supplement til en gjeldsordning etter loven. Det er imidlertid viktig at gjeldsordningsprosessen ikke forsinkes av egenforsøk som har liten mulighet til å lykkes, eller som er uforholdsmessig arbeidskrevende i forhold til en prosess etter loven. Dersom denne type saker i større grad enn i dag kan behandles av namsmannen, vil også økonomirådgivningstjenesten i kommunene få frigjort ressurser til å behandle de sakene de har best forutsetninger for å lykkes med, samt å drive forebyggende arbeid».

I de spesielle merknadene til den nye bestemmelsen heter det på side 82:

«Det er tilføyd et nytt tredje ledd i § 1-3 som medfører at det skal stilles mindre krav til skyldnerens egenforsøk enn etter gjeldende rett. Hensikten med bestemmelsen er først og fremst å hindre at saker som ikke egner seg for utenrettslig løsning likevel skal måtte gjøres til gjenstand for egenforsøk. Dessuten er bestemmelsen ment å understreke at en skyldner som av ulike årsaker ikke bistås av kommunen, ikke skal bli avkrevd et egenforsøk dersom det er små muligheter for at dette vil lykkes».

Etter lovendringen skal lovens vilkår i prinsippet anses oppfylt, dersom skyldneren ikke selv er i stand til å gjennomføre noe egenforsøk. Samtidig åpner gjeldsordningsloven for at skyldner kan søke bistand, fortrinnsvis hos kommunal gjeldsrådgiver. Etter gjeldsordningsloven har kommunen plikt til å bistå personer med alvorlige gjeldsproblemer.

Gol. § 1-5 lyder:

Kommunen skal så langt det er mulig bistå en skyldner som forsøker å komme frem til en utenrettslig gjeldsordning eller liknende med sine fordringshavere, jf. lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 17.

Alle kommuner er forpliktet til å sørge for å ha en tilfredsstillende rådgivningstjeneste for personer med økonomiske problemer.

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) § 17 lyder:

Kommunen skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Kan kommunen ikke selv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det.

Tjenesten «opplysning, råd og veiledning» innebærer mer enn å yte generell veiledning om økonomiske problemer. Tjenesten skal «bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer». Avgjørelsen om å tildele tjenesten til brukeren, er et enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 annet ledd.

5.2 Bakgrunnen for regelen

Begrunnelsen for kravet til egenforsøk var et ønske om å unngå gjeldsordningssaker i tilfeller hvor skyldneren hadde mulighet til å komme frem til en løsning med kreditorene på egen hånd. Opprinnelig var kravet at skyldner «etter evne» skulle gjøre et egenforsøk. Bestemmelsen overlot de nærmere vurderinger til praksis. Det ble likevel gitt noen føringer i forarbeidene, blant annet ble det fra stortingskomiteens side minnet om at skyldneren kunne ha problemer med å nå frem til kreditorene på egen hånd, og at det ikke kunne stilles for strenge krav.

I Ot.prp. nr. 81 (1991–92) side 35 heter det:

«Det stilles etter bestemmelsens tredje ledd krav til at skyldneren, så langt det er rimelig å kreve, har forsøkt å forhandle med kreditorene på egen hånd. En gjeldsforhandling etter denne lov er en omstendelig behandling som medfører store byrder både for skyldner og kreditoren. Det er også kostnadskrevende for alle involverte og bør i størst mulig grad unngås i de tilfeller hvor det er mulig å nå fram til avtaler på egen hånd.»

Da loven ble vedtatt var det ikke noen økonomisk rådgivningstjeneste i kommunene. Tanken var at skyldneren selv skulle stå for et «eget» forsøk, selv om det ikke var noe i veien for å engasjere hjelp til dette. Plikten for kommunen til å bistå skyldner med et eget forsøk kom inn i gjeldsordningsloven i 2003.

I de øvrige nordiske landene er det noe ulike regler på dette området. Etter dansk rett er det ingen krav til forutgående forhandlinger. Finland har i sin lovgiving i prinsippet et krav om egenforsøk, men dette praktiseres meget lempelig. I den svenske «skuldsaneringslagen» hadde man tidligere et krav om egenforsøk, men dette ble tatt ut av loven i 2006. Loven viser til at kommunen skal yte budsjett- og gjeldsrådgivning til «forgjeldede fysiske personer».

5.3 Om økonomisk rådgivning og gjeldsordningsprosessen

Prosessen for å komme frem til en gjeldsordning består av tre steg. Steg 1 er prosessen med egenforsøket. Dersom skyldner ikke er i stand til å komme frem til en gjeldsordning på egen hånd, kan skyldner kontakte sitt lokale Nav-kontor. Det er redegjort for kommunens plikt til å gi økonomisk rådgivning etter sosialtjenesteloven ovenfor.

Formålet med økonomisk rådgivning i kommunene er å forbedre brukers økonomiske situasjon, forebygge nye gjeldsproblem og bidra til at bruker kan klare seg selv. I Helsetilsynets internserie 2/2024 Veileder for landsomfattende tilsyn 2024 og 2025, omtales flere veiledere om økonomisk rådgiving fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Veilederne er tilgjengelige på NAVs opplæringsplattform. Hovedveilederen Grunnleggende om økonomisk rådgivning fra 2021 gir en beskrivelse av økonomisk rådgivning og rollen som økonomisk rådgiver. Veilederen peker blant annet på at økonomisk rådgivning er en spesialistoppgave innenfor det sosialfaglige arbeid som innebærer å ha en grunnkompetanse på mange rettsområder. Veilederen viser også til at det ikke sjelden er tilleggsproblemer til økonomiske vansker, som rus og/eller psykiatri, som den økonomiske rådgiver også må forholde seg til.

Ifølge veilederen kan gjeldsproblemene kategoriseres i tre nivåer avhengig av graden av betalingsproblemer hos brukeren. Hvilket tiltaksnivå som bør settes inn, er avhengig av hvilke opplysninger som kommer frem i kartleggingsfasen. Tiltak i nivå 1 (forebygging/betalingsvansker) kan være å lære bruker til å sette opp et budsjett, gi råd om inntektsøkning og utgiftsreduksjon, legge inn kredittsperre, sette opp avtalegiro i nettbanken, søke bostøtte, kontrollere og søke om endring av ulike utleggstrekk mv. Tiltak i nivå 2 (midlertidig betalingsudyktighet) kan være å bistå med søknad om refinansiering, kontakte kreditorer for betalingsutsettelser og håndtere varsel om stenging av strøm eller utkastelse ved leie av bolig. Tiltak i nivå 3 (varig betalingsudyktig het) kan være å håndtere varsler om tvangssalg av bolig eller forhandle om en utenrettslig gjeldsordning eller lengre nedbetalingsordninger etter fullmakt fra bruker. 85 prosent av de økonomiske rådgiverne sier at de følger opp brukere som er under en rettslig gjeldsordning (SIFO, rapport nr. 9/2020 side 14).

For en økonomisk rådgiver kan bistanden til en utenrettslig gjeldsforhandling innebære alt fra enkle forhandlinger med én eller noen få kreditorer til omfattende forhandlinger med et stort kreditorfellesskap. Det er ikke uvanlig at skyldneren har over tjue krav, men det forekommer også tilfeller der det er flere hundre krav. I tillegg til større lån som forbrukslån og boliggjeld, vil også ordinære ubetalte regninger som husleie, strøm, mobiltelefon, barnehage eller skolefritidsordning, offentlige krav og andre krav som har gått til inkasso eller tvangsinndrivelse, være del av gjeldsporteføljen. Til hjelp for økonomiske rådgivere i NAV, ble veilederen Standard for arbeid med utenrettslige gjeldsordninger i Nav fra 2021utarbeidet.

Ifølge veilederen er kartlegging av brukers inntekter, utgifter, formue og gjeld en sentral arbeidsoppgave i arbeidet med utenrettslige gjeldsordninger. Etter kartleggingen, skal rådgiveren varsle alle kjente kreditorer om gjeldssaken og den videre behandling. Etter anbefaling fra veilederen skal rådgiveren sende et brev til kreditorene om åpning av utenrettslig gjeldsforhandling hos brukeren. Senest to måneder etter varselet, bør et utenrettslig forslag oversendes med en beskrivelse av blant annet brukers situasjon, kreditorliste, hvordan gjelden skal betjenes og perioden for den utenrettslige gjeldsordningen. Alle kreditorene må gå med på en slik avtale for at den skal være bindende. Ved innsigelser fra kreditorene må rådgiveren forhandle på brukerens vegne. Dersom kreditorene ikke aksepterer eller unnlater å svare, vil ingen avtale være inngått. Kravet til egenforsøk etter gjeldsordningsloven § 1-3 annet ledd er da oppfylt. Dersom den økonomiske rådgiveren antar at bruker kvalifiserer for en gjeldsordning, kan det nå sendes en søknad om gjeldsforhandling til namsmannen.

Etter at steg 1 er fullført, og søknaden er oversendt namsmannen, må det først tas stilling til om vilkårene for å åpne gjeldsforhandlinger er oppfylt. Åpner namsmannen eller tingretten for gjeldsforhandlinger, skal søkeren som steg 2 utarbeide et forslag til frivillig gjeldsordning i samarbeid med namsmannen. Forslaget sendes til kreditorene, som gis en frist på tre uker til å ta stilling til om de vil godta det. Dersom ingen av kreditorene har protestert, er frivillig gjeldsordning vedtatt ved utløpet av fristen, jf. gol. § 4-12. I motsatt fall kan søkeren kreve at tingretten fastsetter en tvungen gjeldsordning mot kreditorenes vilje, jf. § 5-1. Dette er steg 3. Går saken gjennom alle stegene, vil det dermed måtte utarbeides og tas stilling til forslag til gjeldsordning tre ganger i samme sak. Prosessen fra skyldneren henvender seg til namsmannen/Nav-kontoret og frem til en gjeldsordning kommer i stand, kan i slike tilfeller ta lang tid, i noen tilfeller flere år.

5.4 Praksis med egenforsøk

5.4.1 Namsmannens vurdering

Praksis omkring kravet til egenforsøk etter den opprinnelige loven har variert. Det har vekslet fra svært strenge krav til et egenforsøk hos enkelte namsmenn, til å ikke kreve egenforsøk hos andre. En relativt streng praksis synes likevel tidligere å ha vært mest utbredt. Hos enkelte namsmenn har det vært oppstilt minimumskrav som alle søkere måtte klare for å unngå avslag på søknaden. Noen skyldnere ble gående i årevis med å vente på at noen skulle bistå dem med et egenforsøk som tilfredsstilte namsmyndighetens krav. Andre betalte private gjeldsrådgivere for å få gjennomført et «godkjent» egenforsøk.

De ulike forholdene ble sett på som uheldige, og våren 2006 sendte departementet ut et rundskriv (rundskriv Q 28/2006) om individuelle vurderinger for å bidra til en mindre streng og mer ensartet praksis. I rundskrivet heter det bl.a.:

«Vi vil særlig peke på utgangspunktet om at det normalt ikke kan forventes at skyldnere på egen hånd makter å gjennomføre gjeldsforhandlinger og etablere utenrettslige gjeldsordninger. Det er også viktig at hver skyldner vurderes individuelt. Det må ikke fastsettes generelle og ufravikelige krav til hvilken egeninnsats som skal kreves. Dersom sannsynligheten for å nå frem til en utenrettslig løsning synes svært liten, bør direkte åpning av gjeldsforhandling etter loven vurderes. Det samme gjelder dersom utenrettslige forhandlinger må antas å kunne bli uforholdsmessig tidkrevende.»

Ved revisjonen av gjeldsordningsloven i 2014 ble det tatt inn enkelte presiseringer og klargjøringer i loven. Lovteknisk ble «grunnbestemmelsen» om at det skal kreves egenforsøk videreført i § 1-3 annet ledd, men det ble tilføyd et nytt tredje ledd i paragrafen, hvor det ble gitt nærmere føringer for de vurderinger som bestemmelsen krever. I tillegg ble forholdet til den økonomiske rådgivningstjenesten klargjort. Det ble også presisert at egenforsøk ikke er nødvendig i saker som antas å ikke egne seg for dette. En hovedtanke bak lovendringen var at de tyngre og vanskelige sakene i større utstrekning skulle behandles direkte av namsmennene, uten å gå veien om økonomisk rådgiver.

Praksis i dag synes å være at flere embeter, herunder Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum, ikke lenger håndhever kravet om egenforsøk. SIFO fant at ingen søknader ble avslått i 2019 med den begrunnelse at egenforsøket ikke var gjennomført (SIFO, rapport nr. 1/2020 side 18).

5.4.2 Bistand med egenforsøk på Nav-kontor

I 2019 ga departementet i oppdrag til SIFO å gjøre en nærmere undersøkelse av Nav-kontorenes arbeid med egenforsøk. De fant at ca. 7 prosent av sakene endte med en utenrettslig gjeldsordning (SIFO, rapport nr. 9/2020). Tallet opplyses å være usikkert, og det kan derfor ikke utledes av undersøkelsen at disse sakene avlaster namsmannen i samme utstrekning. Over 40 prosent av sakene endte uten noen løsning. Resten av sakene var ulike midlertidige ordninger. 14 prosent ble oversendt namsmannen. Rådgiverne opplyste samtidig at det ble stadig vanskeligere å få til frivillige løsninger.

De fleste egenforsøk krever høy faglig kompetanse og god kapasitet hos de økonomiske rådgiverne. Ressursene er dessverre ikke tilgjengelig i hele landet. SIFO-rapporten avdekket at et større antall økonomiske rådgivere ikke vet om de har hatt saker hvor skyldner er «varig betalingsudyktig», noe som er hovedvilkåret for å få en gjeldsordning etter gjeldsordningsloven. SIFO konkluderte med følgende:

«Det er grunn til å tro at ikke alle skyldnere med behov for utenrettslige gjeldsordninger har tilgang på kompetansen som skal til for å oppnå dette. I så fall er heller ikke deres rettigheter og likhet for loven tilstrekkelig ivaretatt.»

Rapporten pekte videre på at ventetiden for å komme til en økonomisk rådgiver var lang.

De negative erfaringene med utenrettslige gjeldsforhandlinger synes å ha som resultat at det i mange tilfeller ikke lenger gjøres egenforsøk dersom Nav-kontoret antar at bruker kvalifiserer for en gjeldsordning.

5.4.3 Behovet for utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger

Departementet vil understreke at selv om mange har økonomiske vanskeligheter, er det et fåtall som kvalifiserer for en rettslig gjeldsordning. Det er dermed avgjørende at det finnes et velfungerende supplement til den offentlige ordningen. Standarden for utenrettslige gjeldsordninger (Arbeids- og velferdsdirektoratet, veileder 2021) har retningslinjer for saker som ikke lar seg løse innenfor den rettslige ordningen. Skyldner er imidlertid avhengig av at kreditorene vil forhandle om og akseptere et forslag til en utenrettslig ordning. Departementet gjør oppmerksom på høringsnotatet Gjennomgåelse av nærmere angitte problemstillinger om inkassoloven fra Justis- og beredskapsdepartementet januar 2020, der en arbeidsgruppe har foreslått å regulere forhandlinger om utenrettslige gjeldsforhandlinger og gjeldsordninger for inkassoforetak. Forslagene til arbeidsgruppen innebærer en forpliktende oppfølging for inkassoforetak ved mottak av forslag til utenrettslige gjeldsordninger. Arbeidet med en proposisjon om ny inkassolov pågår.

5.5 Forslaget i høringsnotatet

For å forenkle og effektivisere prosessen frem mot en gjeldsordning ble det i høringsnotatet foreslått å oppheve kravet om at Nav-kontoret skal bistå ved egenforsøket. Det ble foreslått en snever unntaksregel for de helt enkle og oversiktlige sakene der forholdene ligger til rette for en utenrettslig løsning med kreditorene. Departementet ba også om høringsinstansenes syn på om kravet til egenforsøk bør oppheves fullstendig, slik at skyldneren ikke avkreves egenforsøk i noen tilfeller.

5.6 Høringsinstansenes syn

Finnmark politidistrikt, Innlandet politidistrikt, Vest politidistrikt, Øst politidistrikt, Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum, Oslo tingrett, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Kommunesektorenes organisasjon, Økonomiske Rådgivere i Norge (ØRN), Gjeldsoffer-alliansen, Røde Kors, Norges Politilederlag i Parat, Spillavhengighet Norge, Jussbuss, Gatejuristen, Konkursrådet, Samarbeidsforum mot fattigdom, Wayback, Forbrukerrådet, Cerebus, gjeldsrådgiver i Nav Gjesdal og gjeldsrådgiver Kahrs m.fl., mener kravet til egenforsøk bør oppheves fullstendig. Nordland politidistrikt støtter forslaget, men ønsker avklaringer om innhenting av skyldners gjeld før åpning.

Flere høringssvar fra politidistriktene har kommentert fordelene for namsmennene av Nav-kontorenes arbeid med egenforsøkene. Innlandet politidistrikt, Møre og Romsdal politidistrikt, Vest politidistrikt, Troms politidistrikt, Øst politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt påpeker at godt dokumenterte søknader med bistand fra Nav-kontor er ressursbesparende for namsmannen, og er bekymret for merarbeid. Vest politidistrikt mener oppheving av egenforsøk vil resultere i økt saksmengde hos namsmennene, ettersom Navs funksjon har vært utsiling av saker før de når namsmannens bord.

Namsfogden i Oslo, Asker og Bærum mener at namsmannen har like gode forutsetninger som Nav-kontor til å innhente nødvendige opplysninger, og at merarbeidet ikke vil bli uhåndterlig.

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener egenforsøkene belaster den økonomiske rådgivningstjenesten uforholdsmessig mye sett i forhold til resultatene som oppnås. De mener egenforsøket forsinker prosessen unødig, noe som har sammenheng med at egenforsøk er mer omstendelig enn å få på plass en gjeldsordning hos namsmannen. Statsforvalteren i Innlandet påpeker at eventuelle ressursbesparelser på Nav-kontorene kan brukes til oppfølging av skyldnere under gjeldsordning. Nav Bærum, Nav Falkenberg og Lerkendal i Trondheim, Økonomiske rådgivere i Follo, gjeldsrådgivere i Romsdal, kommunene Ålesund m.fl. mener fjerning av egenforsøk ikke vil medføre store ressursbesparelser, da egenforsøk ikke eller i liten grad praktiseres.

Møre og Romsdal politidistrikt, Troms politidistrikt, kommunene Ålesund m. flere viser til at krav om egenforsøk kan avdekke sosialfaglige utfordringer og at enkelte kan ha godt av en «læringsprosess» før de søker om gjeldsordning. Jussbuss er skeptiske til å oppheve egenforsøk fullstendig av tilnærmet samme grunn. Kommunene Ålesund m. flere mener lovteksten bør oppfordre til, men ikke pålegge, kontakt med den kommunale rådgivningstjenesten i forkant av søknaden. Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør utvises varsomhet ved å oppheve egenforsøket, og viser til at dette kan flytte brukernes første møte med det offentlige fra det kommunale hjelpeapparatet til et statlig nivå ved namsmannen. De mener videre at brukerne mister fordelen av at Nav kan veilede brukerne om andre aktuelle hjelpetilbud dersom dette er mer aktuelt enn gjeldsordning, for eksempel fordi vilkårene ikke er oppfylt.

Aleneforeldreforeningen, Nav Larvik og Virke inkasso støtter en unntaksregel for «enkle og oversiktlige saker». Rettspolitisk forening og Jussformidlingen, mener kravet til egenforsøk ikke bør oppheves fullstendig der skyldnerne har gode forutsetninger til å gjøre et egenforsøk. Politidirektoratet mener at formålet med loven og hensynet til å få en oversikt over skyldners helhetlige situasjon ved bistand til egenforsøket må veie tyngre. Det mener det vil være vanskelig å skille mellom de vanskelige og de enklere sakene.

Høringsinstanser som Skatteetaten, Oslo tingrett, Jussbuss og Cerebus trekker frem at en unntaksregel kan være vanskelig å praktisere. Oslo tingrett mener unntaket er så vidtrekkende, at det i realiteten blir lite eller ingenting igjen av kravet om egenforsøk.

Intrum, Finans Norge og Politidirektoratet er imot å oppheve egenforsøket. Intrum viser bl.a. til gode avtaler utenom offentlig gjeldsordning, og at skyldnere som har vært igjennom en prosess i forkant har bedre forståelse for en avtale enn andre skyldnere. Finans Norge uttaler:

«Det er svært uheldig for skyldner å fjerne den eneste muligheten til kostnadsfri bistand til økonomiske problemer, begrunnet i å få bukt med den lange saksbehandlingstiden i Nav. Spesielt utfordrende vil dette være for personer som av ulike grunner ikke er kvalifisert til å få en gjeldsordning».

5.7 Departementets vurderinger

5.7.1 Innledning

Det er liten tvil om at dersom det er mulig å få til en varig løsning med kreditorene på et gjeldsproblem uten bruk av namsmanns- eller rettsapparatet, er dette samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det er også et gode for skyldner at det eksisterer et hjelpeapparat som kan gi skyldner god sosialfaglig bistand og økonomisk veiledning. Departementet erfarer imidlertid at gjeldende praksis, hvor skyldner må oppsøke en økonomisk rådgiver på Nav-kontoret for å få vurdert om det bør gjøres et egenforsøk før vedkommende kan søke om gjeldsordning, lett kan føre til unødige forsinkelser og dobbeltarbeid. Arbeid med egenforsøk er faglig krevende og belaster den økonomiske rådgivningstjenesten uforholdsmessig mye sett i forhold til resultatene som oppnås. Dette har sammenheng med at gjennomføring av et egenforsøk normalt er betydelig mer omstendelig enn prosessen med å få på plass en gjeldsordning hos namsmannen. En viktig grunn til denne forskjellen er de mange prosessforenklende reglene gjeldsordningsloven inneholder. Det kan også være slik at kreditorene ser mindre grunn til å protestere på løsningsforslag når gjeldsforhandling først er åpnet, og de antar at saken sannsynligvis vil gå videre til tvungen gjeldsordning. Enkelte kreditorer opplyser også at de har større tillit til at saken er bedre belyst når den behandles av namsmannen.

Høringsrunden har styrket departementets inntrykk av at det i liten grad kreves egenforsøk, og at de egenforsøk som gjøres, bare sjelden blir akseptert av kreditorene.

5.7.2 Skyldners rettigheter etter sosialtjenesteloven § 17

En innvending fra enkelte høringsinstanser har vært at bortfall av kravet om egenforsøk med bistand fra et Nav-kontor, kan svekke skyldnerens mulighet til å få innsikt i sine økonomiske problemer, og at sosialfaglige behov ikke lenger vil bli fanget opp på et tidlig stadium. Departementet vil bemerke at opphevelse av plikten til å bistå skyldner med egenforsøk, ikke reduserer skyldners rettigheter som er nedfelt i sosialtjenesteloven § 17. Plikt til å gi økonomisk rådgivning vil bestå, uavhengig av endringer i vilkåret om egenforsøk i gjeldsordningsloven. De aller fleste tar kontakt med Nav-kontoret for hjelp til å ta tak i sine økonomiske problemer og for å få oversikt over gjeld før de har kommet så langt som å søke en gjeldsordning. Nav-kontoret vil fortsatt kunne avdekke og bistå med andre sosialfaglige utfordringer som i dag. Å fjerne egenforsøket vil i slike tilfeller ha liten innvirkning på årsakene til at personer søker Nav-kontor for bistand til sine økonomiske og sosiale problemer. For personer som ikke har behov for bistand av en økonomisk rådgiver, vil bortfall av egenforsøk for å søke om gjeldsordning føre til en stor forenkling.

Departementet vil understreke at bortfall av kravet til egenforsøk ikke betyr at Nav-kontor ikke lenger skal utarbeide forslag til utenrettslige løsninger i situasjoner hvor det er formålstjenlig. Kun en mindre andel personer med gjeld- og betalingsproblemer kvalifiserer til en gjeldsordning. Ved avslag på søknad om gjeldsforhandling, vil en skyldner fortsatt ha et behov for å forsøke å få til en avtale om lemping av gjeld eller en nedbetalingsordning med sine kreditorer. I slike situasjoner vil Nav-kontorene fremdeles fylle en viktig rolle med å forebygge og bistå med å løse skyldnerens betalingsproblem. Betydningen av at gjeldsordningsloven har en bestemmelse som viser til kommunens ansvar etter sosialtjenesteloven, ble løftet frem i forbindelse med at rådgivningsplikten for egenforsøk ble presisert ved lovrevisjonen i 2002, jf. Ot.prp. nr. 99 (2001–2002) side 16. Selv om gol. § 1-5 er av informativ karakter, mener departementet det er viktig med en bestemmelse i gjeldsordningsloven som viser til kommunens ansvar til å bistå personer med gjeldsproblemer. Å ha bestemmelsen i gjeldsordningsloven bidrar også til å opprettholde namsmannens oppmerksomhet omkring økonomisk rådgivning, for eksempel for de skyldnere som får avslag på sin søknad om gjeldsforhandling. Namsmannen kan veilede om kommunens tilbud, men det vil fortsatt være opp til Nav-kontoret hvilke sosialfaglige tiltak som skal vurderes.

5.7.3 Om unntaket for enkle og oversiktlige saker

Departementet har vurdert om det skal opprettholdes en unntaksregel for skyldnere med enkle og oversiktlige saker, da slike saker er bedre egnet til en utenrettslig løsning. Dette kan for eksempel gjelde skyldnere med kun én kreditor, eksempelvis Skatteetaten eller Husbanken. Noen høringsinstanser har pekt på at det vil være vanskelig å avgjøre hvilke saker som klart omfattes av regelen, og at det i praksis vil gjelde få tilfeller. Departementet er enig i dette og finner at en unntaksregel vil kreve til dels detaljerte retningslinjer for å ikke skape tolkningstvil og merarbeid ved vurderingen hos namsmennene. Samtidig som det har mye for seg at egnede saker behandles utenfor namsmannsapparatet, vil det for de fleste likevel være vanskelig å føre forhandlinger med kreditorene på egen hånd. Ressurssterke skyldnere vil sannsynligvis på egen hånd søke å få til minnelige løsninger med kreditorene fremfor å ta veien om en gjeldsordning. Personer med økonomisk evne til å nedbetale gjelden innenfor et rimelig tidsrom, oppfyller uansett ikke lovens vilkår.

5.7.4 Kravet om egenforsøk ved endring av en gjeldsordning

Skyldneren har adgang til å fremsette krav om endring av en gjeldsordning, jf. gol. § 6-1. Bestemmelsen pålegger skyldneren «etter evne» å forsøke å få til en frivillig endring på egen hånd, før denne eventuelt kan begjære tvungen endring. Namsmannen har en plikt til å veilede skyldneren om dette. Det er ikke krav om egenforsøk når kreditorene begjærer endring. I praksis krever ikke namsmannen et slikt egenforsøk, og i realiteten er det namsmannen som utarbeider det frivillige endringsforslaget på vegne av skyldner. Regelen har nær sammenheng med vilkåret etter gol. § 1-3 annet ledd. Som følge av at kravet til egenforsøket etter § 1-3 annet ledd foreslås opphevet, foreslår departementet at gjeldsordningsloven § 6-1 fjerde ledd første punktum oppheves.

5.7.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.7.5.1 Namsmannen

Politidirektoratet har i sin høringsuttalelse hatt innvendinger mot opphevelse av kravet til egenforsøk på grunn av merarbeid med søknadene og økning i saksmengden. Innvendingene er hovedsakelig basert på det forarbeidet enkelte Nav-kontor gjør med egenforsøket, før oversendelse av søknad til namsmannen. Dokumentasjonen som Nav-kontorene legger ved søknaden, sparer namsmannen for et visst arbeid med saken. Politidirektoratet har opplyst at besparelsene utgjør ca. 1–2 timer for namsmannen per sak ved registrering og behandling av saken.

Departementet understreker at det kun er egenforsøket som ikke lenger blir nødvendig å gjennomføre for Nav-kontorene. Informasjon som er innhentet eller utarbeidet av økonomisk rådgiver, vil fremdeles kunne oversendes namsmannen ved søknad om gjeldsforhandling dersom skyldner har hatt en rådgivningssak i kommunen. Det er også slik at namsmannen har hjemmel til å innhente økonomisk informasjon om skyldneren, samt tilgang til ulike registre som en økonomisk rådgiver ikke har. Departementet vil påpeke at det ikke har vært lovgivers intensjon at Nav-kontor skal fylle en rolle som et forberedende organ for namsmannen. Namsmannen har en selvstendig undersøkelsesplikt, og kan ikke uten videre legge til grunn at all informasjon som kommer fra økonomisk rådgiver er korrekt, fullstendig og oppdatert. Departementet ser likevel at informasjonen namsmannen har mottatt fra Nav-kontor har forenklet informasjonsinnhentingen.

Det er ikke grunn til å forvente en betydelig økning i saksmengden ved bortfall av egenforsøket med bistand fra Nav-kontor. Søknader uten egenforsøk må antas å utgjøre en større andel av sakene som oversendes namsmannen fra Nav-kontor allerede. Om bortfall av egenforsøk vil føre til at flere enn tidligere vil søke gjeldsordning er usikkert, men det er grunn til å tro at det i en overgangsfase vil komme noen flere søkere som en følge av at skyldnere, som i dag står i kø for bistand hos et Nav-kontor, vil kunne ta saken direkte til namsmannen.

For å effektivisere saksbehandlingen, vil departementet legge til rette for en digitalisering av søknaden, og et mer egnet søknadsskjema enn tilfellet er i dag, se punkt 8.5.3.

Det kan videre søkes å forebygge unødige søknader, ved å utarbeide lettfattelig informasjon om gjeldsordningsprosessen og den kommunale rådgivningstjenesten på politiets nettsider. Departementet viser i denne sammenheng til de informative nettsidene hos Kronofogden i Sverige som et godt eksempel.

Effektiviserende tiltak sammen med forslag om prekludering av krav fra profesjonelle kreditorer, jf. punkt 7, samt forslaget om at det skal bli lettere å oppnå gjeldsordninger som er kortere enn fem år, jf. punkt 10, vil etter departementets mening gi betydelige besparelser for namsmannen som vil mer enn oppveie eventuelle merkostnader med fjerning av egenforsøket. Det vises ellers til departementets samlede vurdering, jf. punkt 11.

5.7.5.2 Nav-kontor

SIFO estimerte at den totale mengden økonomiske rådgivningssaker i Nav i 2019 lå på omkring 32.700 saker (SIFO, rapport 9-2020). Omtrent 1/3 gjelder saker på nivå 3. Gjennomsnittlig behandlet ett årsverk 114 saker. Ca. 14 prosent ble oversendt namsmannen for vurdering av en rettslig gjeldsordning. En mindre andel gjelder saker der det er utarbeidet utenrettslige gjeldsordninger med formål om å oppfylle vilkår for egenforsøk. Departementet antar at besparelsene ved forslaget for Nav-kontor ikke synes å være like store som først antatt, men legger til grunn at det vil frigjøre ressurser lokalt for Nav-kontor som fremdeles utarbeider egenforsøk.

5.7.6 Konklusjon

Departementet mener det er lite hensiktsmessig å opprettholde et vilkår som i liten grad praktiseres eller ikke oppnår formålet i tilstrekkelig grad etter lovens intensjoner. Videre fremstår det lite formålstjenlig å innføre en unntaksregel som kan være vanskelig å praktisere og trolig forsinke gjeldsordningsprosessen unødig dersom skyldner ellers kvalifiserer for en gjeldsordning. Tunge gjeldssaker bør fortrinnsvis løses gjennom gjeldsordningsloven, mens Nav-kontoret bør konsentrere sin ressursbruk omkring økonomisk og sosialfaglig rådgivning og oppfølging av personer med slike behov. Departementet er kommet til at hensynet til en effektiv og enkel prosess veier tyngre enn enkelte fordeler ved å opprettholde egenforsøket. Kravet til egenforsøk foreslås å bortfalle helt. Departementet foreslår at gjeldsordningsloven § 1-3 annet og tredje ledd oppheves.