15 Behandling av krav om abort

15.1 Vedtaksmyndighet – kompetanse til å treffe vedtak om abort

15.1.1 Innledning

I dette kapittelet behandles spørsmålet om hvilket organ som skal ta stilling til krav om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke, og regler for saksbehandlingen. Departementet foreslår at beslutningskompetansen legges til nye abortnemnder.

I punkt 15.1.5 foreslås regler om organiseringen av nemndene, blant annet ansvar for å opprette nemndene og regler om nemndenes sammensetning. I punkt 15.2.4 foreslås saksbehandlingsregler for nemndene.

Overprøving av abortnemndenes vedtak om avslag på abort behandles i kapittel 16.

15.1.2 Gjeldende rett

Dersom aborten kan utføres før utgangen av 12. svangerskapsuke, bestemmer den gravide selv om hun ønsker å avbryte svangerskapet, jf. abortloven § 2. Etter utgangen av 12. svangerskapsuke kan en abortnemnd innvilge abort, i samråd med den gravide, jf. § 7 andre ledd og abortforskriften § 3 andre ledd. For å utføre fosterantallsreduksjoner kreves tillatelse fra en abortnemnd også dersom inngrepet utføres før utgangen av 12. svangerskapsuke.

I hver helseregion skal det være en abortnemnd ved minst ett sykehus der det utføres aborter etter utgangen av 12. svangerskapsuke, jf. forskriften § 11 første ledd. Nemnda skal bestå av to leger, jf. loven § 7 andre ledd og forskriften § 11 andre ledd. Det ene faste medlemmet skal være lege ved den avdeling hvor aborter utføres på det aktuelle sykehuset. Det andre faste medlemmet oppnevnes av statsforvalteren og kan ikke være ansatt ved samme avdeling. Det skal oppnevnes minst to varamedlemmer med tilsvarende kvalifikasjoner. Statsforvalteren oppnevner et av varamedlemmene. Hvis det ikke er mulig å oppnevne medlem eller varamedlem med disse kvalifikasjonene, skal statsforvalteren for et tidsrom av inntil ett år om gangen oppnevne annen lege.

Leger som av samvittighetsgrunner er fritatt fra å utføre eller assistere ved abort, kan ikke sitte i en abortnemnd, jf. forskriften § 11 fjerde ledd.

Medlemmene i abortnemndene som er oppnevnt av statsforvalteren oppnevnes for 4 år av gangen, jf. forskriften § 13 første ledd. Statsforvalteren kan etter søknad frita et oppnevnt medlem fra vervet i løpet av perioden og oppnevne nytt medlem den resterende tiden. Medlemmer i abortnemnder kan ikke bli sittende etter de har fylt 70 år, jf. forskriften § 13 andre ledd.

Nemndmedlemmene har rett til godtgjørelse etter bestemmelser fastsatt av departementet, jf. forskriften § 14 første ledd. For leger ansatt ved sykehuset vil arbeidet i abortnemnd inngå som en naturlig del av oppgavene i tjenesten. Legen som er oppnevnt av statsforvalteren har rett til utvalgsgodtgjørelse etter Statens personalhåndboks regler om godtgjørelse til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg. Leger i egen praksis regnes som selvstendig næringsdrivende og skal ha godtgjørelse etter spesielle satser. Nemndmedlemmene skal også ha dekket sine reiseutgifter dersom disse ikke dekkes på annen måte. Dekningen skjer etter statens regulativ, jf. forskriften § 14 andre ledd.

15.1.3 Abortutvalgets forslag

Abortutvalget ble i sitt mandat bedt om å se på dagens abortnemnder og vurdere alternativer til nemndene. Som grunnlag for sin vurdering har utvalget innhentet informasjon om nemndenes praksis gjennom to undersøkelser, en intervjuundersøkelse og en spørreundersøkelse. I intervjuundersøkelsen ble 24 nemndmedlemmer fra 21 av landets nemnder intervjuet. Spørreundersøkelsen ble sendt til alle medlemmer og varamedlemmer av dagens abortnemnder og sentral klagenemnd. Utvalget har også innhentet ny forskning om kvinners erfaring med abortnemnder. Se omtale i utvalgets rapport (NOU 2023: 29 punkt 11.5).

Utvalget foreslår å avvikle dagens nemnder og opprette fem til ti nye abortnemnder som skal behandle søknader om abort.

Nemndene skal oppnevnes og driftes av de regionale helseforetakene. Hvis det er behov for det, kan nemndene organiseres med flere avdelinger. Utvalget foreslår at nemndene organiseres ved de fem universitetssykehusene med avdelinger for fostermedisin.

Nemndene skal etter utvalgets forslag, ha tre medlemmer, en sykehuslege (leder), en jurist, og ett medlem med medisinsk eller helsefaglig kompetanse. Legen bør være spesialist i fødselshjelp og kvinnesykdommer. Ved behandling av søknader om fosterantallsreduksjoner foreslår utvalget å lovfeste at legen skal være spesialist innen fostermedisin, jf. punkt 9.2.2. Utvalget foreslår også å lovfeste at to av nemndas medlemmer skal være kvinner. Medlemmer og varamedlemmer oppnevnes av helseforetakene for fire år, med mulighet for én gangs gjenoppnevning. Abortnemndas leder skal motta krav, innhente dokumentasjon ved behov og koordinere og lede møtene. I tillegg skal leder ha mulighet til å avgjøre enkelte saker alene, der det er sannsynlig at det foreligger en alvorlig tilstand hos fosteret, eller det er sannsynlig at fosteret vil dø under svangerskapet, eller kort tid etter fødsel.

Utvalget mener det bør lovfestes at nemndene er uavhengige organer som ikke kan instrueres i sin faglige virksomhet av verken departementet eller helseforetakene. Nemndene skal ikke kunne instrueres i enkeltsaker, men kan instrueres i spørsmål om saksbehandlingen og organiseringen. Abortklagenemnda kan veilede i lovforståelse.

15.1.4 Høringsinstansenes syn

Norsk sykepleierforbund støtter forslaget om å nedlegge dagens nemnder og opprette nye.

Bergen kommune går inn for å legge ned nemndene og erstatte dem med et rådgivende organ som skal gi støtte etter den gravides eget ønske. Kommunen viser til abortutvalgets vurderinger:

«Utredningen har vist at nemndene ikke fungerer etter hensikten. Både møtet og ventetiden frem mot møtet i nemnden oppleves av flere som belastende og meningsløst. Skjevheten i maktforholdet preger møtet og hindrer opplysende dialog, favoriserer ressurssterke kvinner og marginaliserer de mer sårbare.»

Også blant andre LO, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, JURK, Oslo kommune, Landsforeningen av helsesykepleiere og Sex og samfunn går inn for å nedlegge abortnemndene.

Sex og samfunn uttaler:

«Abortutvalget har hensyntatt utfordringen med at dagens nemnd i praksis ikke fungerer som et rådgivende organ, og foreslår derfor et rent vedtaksorgan. Dette forslaget plasserer fortsatt beslutningsmyndigheten over på noen andre enn den gravide, og Sex og samfunn vil derfor heller ikke støtte det nye forslaget til nemnd. Det viktigste formålet med loven er å ivareta den gravides rett til selv å ta egne valg for eget liv.

En rett på informasjon og utveksling med kvalifisert helsepersonell bør lovfestes, men det må være opp til den gravide å selv ta beslutningen om hvorvidt svangerskapet skal avbrytes.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet foreslår et tilbud om samtale som et alternativ til nemndordningen og uttaler:

«Dette kunne vært et tilbud hvor det legges sterk vekt på faglig veiledning, informasjon, råd og støtte til den gravide som vurderer abort. Dette kunne vært et frivillig tilbud, uavhengig av grensen for selvbestemt abort der den gravide kunne drøftet valget om abort uten at en beslutning skal tas der. Et slikt tilbud kunne vært en støtte for mange, ettersom mange gravide opplever det som ensomt og krevende å skulle stå alene i en beslutning om abort.»

LO går imot forslaget om å videreføre nemndbehandling fra utgangen av 18. svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke og uttaler:

«Dette er ikke i tråd med menneskerettighetene, som omfatter kvinners rett til å bestemme over eget liv, og i strid med anbefalingene fra Verdens helseorganisasjon. Det setter andre hensyn foran kvinners seksuelle, reproduktive og helsemessige rettigheter slik de også er forstått av FN. Det innebærer en umyndiggjøring av kvinner, og viser fravær av tillit til at kvinner er i stand til å ta beslutninger om eget familieliv, kropp og fremtid.»

Helsedirektoratet viser til de store utfordringene med nemndsystemet og mener det er svært viktig å finne alternative løsninger:

«Bakgrunnen for at vi mener det er behov for å se på alternativer til nemndsystemet, er at det etter vårt syn med nye vilkår og ny organisering fortsatt vil være en stor risiko for ulik praksis og vilkårlige resultater på et felt som berører grunnleggende menneskerettigheter og fosterets moralske verdi. Vi mener videre at gravide med foreslått ny organisering fremdeles kan oppleve prosessen i abortnemndene som umyndiggjørende, og at det fremdeles vil være vanskelig å forutse resultatet i nemndene. Vi peker også på at en ordning med abortnemnder og Abortklagenemnd i så fall vil gjelde få tilfeller. Det bør på denne bakgrunn vurderes om andre ordninger bedre kan ivareta kvinnen og fosteret.»

Sentral klagenemnd for abortsaker stiller spørsmål til formålet med å videreføre et nemndsystem som har en del menneskelige og ressursmessige kostnader samtidig som antallet avslag er lavt.

Senter for medisinsk etikk ved Universitetet i Oslo etterlyser en bedre etisk og politisk begrunnet løsning enn en ny versjon av en nemnd. Senter for medisinsk etikk stiller spørsmål om en obligatorisk veiledningssamtale i forkant av fosterdiagnostikk kan erstatte nemndbehandling der grunnlaget for å søke abort er tilstander ved fosteret. For gravide som søker abort seint i svangerskapet på grunn av egne helseutfordringer, mener Senter for medisinsk etikk det bør være tilstrekkelig for å kunne ta abort at den gravides lege dokumenterer at det å bære frem et barn innebærer høy risiko for den gravides helse.

Dersom nemndsystemet videreføres, støtter Helsedirektoratet og Statens helsetilsyn forslaget om å redusere antall nemnder og at abortnemndene utvides med juridisk kompetanse. Direktoratet mener det bør vurderes om juristen bør være leder for nemndene for å sikre at den gravides rettssikkerhet ivaretas på en bedre måte.

Sentral klagenemnd for abortsaker støtter også å redusere antall nemnder, men mener det bør være en forutsetning av nemndene kan møtes raskt.

Rådet for legeetikk mener «en sentralisering av nemndene som gir økt profesjonalisering kan være til nytte, men at tilgjengelighet er helt sentralt for at kvinner i alle deler av landet skal ha lik tilgang og rettigheter.»

Statsforvalteren i Oslo og Viken støtter at nemndene skal oppnevnes av de regionale helseforetakene:

«Etter vår vurdering er det ikke grunn til å tro at oppnevning av statsforvalteren gir mer egnede kandidater enn kandidatene de regionale helseforetakene vil oppnevne.

Vi erfarer at det er utfordrende å finne aktuelle og villige kandidater til vervene. Vi har heller ikke forutsetninger for å kunne legge til rette slik at det ikke blir konflikt mellom nemndsarbeidet og aktuelle leges øvrige virke, slik de regionale helseforetakene som overordnet helse- og sykehusforetakene vil kunne gjøre.»

Helse Bergen HF er bekymret for at et ekstra juristmedlem i nemnda «vil gi en økt ubalanse og opplevelse av formynderi for den gravide.» Også LO peker på at dette forslaget vil forsterke maktubalansen mellom den gravide og nemnda. Sentral klagenemnd for abortsaker mener det er viktig at kravet om en jurist i abortnemndene ikke fører til byråkratisering av sakene, samtidig kan juridisk kompetanse bidra til å styrke forvaltningsansvaret og redusere behovet for veiledning av abortnemndene.

Sex og samfunn mener intensjonen om å sikre gravides rettssikkerhet ved å inkludere en jurist i nemndene er god, men mener en utvidelse til tre personer vil forsterke den allerede skjeve maktbalansen.

Norsk gynekologisk forening mener tre nemndmedlemmer kan gi en forsterket opplevelse av formynderi for den gravide. Tre nemndmedlemmer vil også gi større utfordringer ved at medlemmene skal være i beredskap og tilgjengelig på kort varsel. Videre mener Norsk gynekologisk forening det bør stilles krav om at et av medlemmene i nemndene skal være spesialist i fødselshjelp og kvinnesykdommer. Om reduksjon av antall abortnemnder uttaler foreningen:

«Ved reduksjon av antall nemnder i Norge er det viktig at man får et godt og likeverdig tilbud til alle kvinner i Norge uavhengig av bosted. Bedring av digitale tjenester åpner for flere løsninger på geografiske utfordringer, men det må sikres at løsningene er trygge, tilgjengelige og brukervennlige for alle gravide og helsepersonell, før de tas i bruk.»

Helse Midt-Norge RHF mener det må inkluderes en jurist i nemndene, og uttaler at de

«anser det som vesentlig for både rettssikkerhet, kvalitet på vedtak og begrunnelse, likebehandling mv at jurist deltar som medlem i nemnda. Vi legger også til grunn at det at en jurist er medlem av nemnda vil være betryggende for den som fremmer søknad om fosterreduksjon/abort, da dette også for søker vil fremstå som en rettssikkerhetsgaranti.»

Nasjonalt SRHR-nettverk er skeptisk til å redusere antall nemnder fordi dette vil gjøre det vanskeligere for den gravide å møte i nemnda.

Den norske legeforening ser behovet for å samle kompetanse, og at nemndarbeidet derfor sentraliseres. Legeforeningen påpeker også at antallet nemnder og plassering av nemndene må tilpasses omfanget av saker, som igjen avhenger av ukegrense for selvbestemmelse. Foreningen mener at bedring av digitale tjenester åpner for flere løsninger på geografiske utfordringer, men er samtidig bekymret for at det åpner opp for nye utfordringer, som for eksempel krav til BankID grunnet sikkerhetsnivå, som kan være utfordrende for sårbare grupper. Når det gjelder sammensetning av nemndene uttales:

«En utvidelse av nemndene fra to til tre medlemmer kan gi en økt opplevelse av ubalanse og formynderi for den gravide ved at hun havner i et mer uttalt mindretall enn før. Legeforeningen ser behovet for å styrke rettssikkerheten til kvinner som begjærer svangerskapsavbrudd. Vi er imidlertid bekymret for at en jurist i nemndene kan medføre en økt rettsliggjøring og byråkratisering av nemdprosessen på bekostning av rask behandling og en mest mulig skånsom prosess for kvinnen»

15.1.5 Departementets vurderinger og forslag

15.1.5.1 Nye abortnemnder

Departementet er enig i utvalgets forslag om å avvikle dagens abortnemnder og erstatte disse med nye nemnder som skal behandle krav om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke. Dersom dagens grense beholdes kan det samme forslaget legges til grunn, men det bør vurderes om man har behov for flere nemnder.

En del høringsinstanser mener ordningen med nemnder bør avvikles og går imot forslaget om å opprette nye abortnemnder. De fleste av disse mener samtidig at den gravide bør ha rett til selv å bestemme om svangerskapet skal avbrytes frem til utgangen av 22. svangerskapsuke. Noen tar ikke stilling til spørsmålet om hvem som bør ha kompetanse til å beslutte abort dersom nemndene fjernes, eller mener dette bør utredes nærmere.

Som omtalt i punkt 7.5, mener departementet grensen for den gravides rett til selv å bestemme om svangerskapet skal avsluttes bør gå ved utgangen av 18. svangerskapsuke. Etter utgangen av 18. svangerskapsuke skal abort være tillatt dersom nærmere bestemte vilkår i loven er oppfylt. Departementet mener det ikke er tilstrekkelig ivaretakelse av fosterets rettsvern å erstatte nemndbehandling med obligatorisk rådgivning, som noen høringsinstanser foreslår. Dersom dagens grense beholdes, vil det likeledes være nødvendig å ha en nemnd til å gjøre vurderingen.

Det er derfor nødvendig å ta stilling til hvilken instans som skal ha kompetanse til å vurdere om vilkårene er oppfylt og til å gi tillatelse til abort etter utgangen av selvbestemt abort. Departementet har vurdert om dette bør legges til andre organer enn nemnder. Et alternativ kunne vært å legge avgjørelsene til et nytt eller et eksisterende forvaltningsorgan i den sentrale helseforvaltningen. Et annet alternativ kunne vært å legge avgjørelsesmyndigheten til spesialisthelsetjenesten, nærmere bestemt til behandlende lege.

Å beholde avgjørelsesmyndigheten hos nemnder som er nært knyttet til helsetjenesten og ikke til et ordinært forvaltningsorgan, gir beslutningsorganet bedre tilgang til oppdatert relevant medisinsk og helse eller sosialfaglig kompetanse. Det gjør det også lettere å få rask saksbehandling, noe som er særlig viktig i disse sakene. At avgjørelsen skal tas av nemnder og ikke av behandlende lege, gir en bredere vurdering av kravene med både medisinsk, annen helse- eller sosialfaglig og juridisk kompetanse. Behandling i nemnd i motsetning til å legge oppgaven til behandlende lege i spesialisthelsetjenesten, vil også avlaste helsetjenesten og samle avgjørelsene på færre personer. Dette vil bidra til mer lik praksis og kvalitativt bedre vedtak og saksbehandling. Behandling i nemnd vil også legge til rette for at beslutningsorganet kan være faglig uavhengig.

En ulempe med behandling i nemnd vil være høyere kostnader. I forhold til behandling i ordinære forvaltningsorgan, vil nemndbehandling også redusere muligheten for konstitusjonell kontroll og styring.

Abortutvalgets undersøkelser viser at det er en del utfordringer med dagens nemnder, jf. utvalgets rapport (NOU 2023: 29 punkt 11.4 og 11.5). Departementet foreslår likevel å videreføre en ordning der avgjørelsen av krav om abort skal tas av abortnemnder. For å avhjelpe noe av utfordringene med dagens ordning foreslår departementet å redusere antallet nemnder, jf. punkt 15.1.5.2 nedenfor, endre sammensetningen av nemndene, jf. punkt 15.1.5.2 og noen særlige saksbehandlingsregler, se punkt 15.2.4.

Departementet har vurdert om de nye beslutningsorganene bør få en annen mer moderne og mindre fremmedgjørende betegnelse enn «nemnder». Enkelte høringsinstanser tar også opp dette. En alternativ betegnelse kan være «abortråd». Lovteknisk kan det gjennomføres ved å erstatte betegnelsen «abortnemnd» med «abortråd» i lovutkastet. Poenget til mindretallet i Abortutvalget var at det er viktig å legge vekt på at det er kvinnens egen vurdering som skal vektlegges. Departementet er imidlertid enig med flertallet i utvalget i at de nye beslutningsorganenes oppgaver og karakter tilsier at de bør betegnes som en «nemnd». Betegnelsen «nemnd» brukes om organer som fatter beslutninger, og der beslutningene fattes i fellesskap av et kollegium.

15.1.5.2 Organisering av nemndene

Organisatorisk plassering og drift av nemndene

Departementet er enig med utvalget at den nære tilknytningen til sykehusene er en styrke ved dagens abortnemnder. Dette gjøre at nemndene kan behandle krav om abort raskt, noe som er viktig av hensyn til den gravide for å redusere ventetiden. Dersom svangerskapet er kommet langt og det nærmer seg grensen for fosterets levedyktighet, er en rask avgjørelse også viktig for å unngå at grensen for å innvilge abort passeres før saken er behandlet. En organisatorisk tilknytning til sykehusene er også naturlig fordi nemndenes virksomhet gjelder spørsmål om å gi tillatelse til helsehjelp som gis ved sykehusene.

For å sikre fortsatt god forankring i helsetjenesten, bør tilknytningen til sykehusene videreføres med de nye abortnemndene. Nemndene bør opprettes av de regionale helseforetakene og organiseres og driftes som en del av sykehusene. Helseforetaket vil ha ansvar for å sørge for lokaler, utstyr, arkiv og saksbehandlingssystemer og opplæring av nemndmedlemmene. De regionale helseforetakene bør også ha ansvar for å administrere og finansiere godtgjørelse til nemndmedlemmene.

Få høringsinstanser uttaler seg om disse spørsmålene. Enkelte uttrykker støtte til forslaget om å legge ansvaret for å opprette og drifte nemndene til de regionale helseforetakene.

Faglig uavhengige

Departementet foreslår at abortnemndene skal være faglig uavhengige. Nemndenes uavhengighet bør lovfestes slik at det er klart at nemndene ikke kan instrueres verken av den sentrale abortklagenemnda, helseforetaket som nemndene er tilknyttet, det regionale helseforetaket som har opprettet nemnda eller av departementet.

At abortnemndene er faglig uavhengige innebærer at de ikke kan instrueres om innholdet i sine avgjørelser verken i enkeltsaker eller generelt. De kan ikke instrueres i verken lovforståelse, lovanvendelse eller skjønnsutøvelse. De kan heller ikke instrueres om sin saksbehandling verken i enkeltsaker eller generelt.

Departementet er enig med utvalget at klagenemnda ikke bør kunne omgjøre et vedtak om å tillate abort, se også punkt 16.4.3. Hensynet til kvinnen som har fått innvilget kravet bør være avgjørende. Klagenemnda skal bare kunne omgjøre vedtak fra abortnemndene gjennom behandlingen av klagesaker.

Behovet for kontroll med abortnemndenes virksomhet utover behandling av klagesaker, vil skje gjennom tilsyn. Nemndene vil være underlagt tilsyn fra statsforvalterne og Statens helsetilsyn etter helsetilsynsloven. Videre vil abortnemndene være omfattet av Sivilombudets mandat for kontroll med forvaltningen, jf. sivilombudloven § 1.

Se også forslaget om plikt for abortnemndene til åpenhet om sin praksis, jf. punkt 15.2.4.7.

Antall nemnder

Forslaget om å endre grensen for selvbestemt abort til utgangen av 18. svangerskapsuke, innebærer at det vil bli langt færre saker som skal behandles av en abortnemnd. Abortutvalget foreslår derfor en vesentlig reduksjon av antallet nemnder, fra dagens 23 til mellom fem og ti. Med dagens antall og geografisk spredning av nemndene, har de fleste gravide mulighet til å få behandlet et krav om abort i en nemnd som er lokalisert relativt nært. At en abortsøkende ikke får lang reisevei dersom hun ønsker å møte fysisk i nemndmøtet er en stor fordel.

Samtidig bør antallet saker den enkelte nemnd får til behandling ikke være for lavt. En ekspertgruppe oppnevnt av Helsedirektoratet 16. mai 2012, undersøkte praksis og saksbehandling i landets daværende 34 abortnemnder og i klagenemnda ved behandling av krav om abort. Ekspertgruppen fant store variasjoner i saksbehandlingen i nemndene. Antall saker som ble behandlet i hver av nemndene varierte også mye. En del av nemndene behandlet færre enn ti saker i året. Ekspertgruppen anbefalte derfor å redusere antall nemnder. Etter dette har de regionale helseforetakene redusert antallet nemnder til 23.

Abortutvalget har undersøkt praksis i dagens abortnemnder og kvinners erfaring med abortnemnder, jf. punkt 15.1.3. Undersøkelsene viser at det fortsatt er store utfordringer med nemndene, både når det gjelder rettssikkerheten og de hvordan de som søker abort opplever prosessen.

Fortsatt er det relativt mange nemnder som har få saker til behandling hvert år. Det ser ut til å være lite systematisk opplæring av nye nemndmedlemmer og få nemndmedlemmer har tilgang til oversikt over tidligere praksis i nemnda. Det er heller ikke systemer for å sikre en enhetlig praksis på tvers av nemndene. Det er stor variasjon i hvordan nemndene henter inn informasjon før behandlingen av søknader og sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst. Undersøkelsene tyder også på at det er ulikheter i praksis og oppfatningen blant nemndmedlemmene om hva som skal til for å innvilge abort på grunnlag av tilstander hos fosteret.

Mange begrunner ikke vedtakene utover å vise til hvilken indikasjon abort er innvilget på grunnlag av. Ofte får den abortsøkende ikke en skriftlig underretning om vedtaket og begrunnelsen.

Dette kan tale for å redusere antallet nemnder ytterligere. Flere saker per nemnd vil kunne gi bedre erfaringsgrunnlag og kompetanse hos de enkelte nemndmedlemmene. Enkelte høringsinstanser uttaler at det kan bidra til bedre kvalitet på saksbehandlingen og mer lik behandling av søknader om abort dersom antallet nemnder reduseres. Med langt færre nemnder vil det også bli enklere å få etablert et godt system rundt hver enkelt nemnd, med blant annet god opplæring av nye nemndmedlemmer, et system for tilgang til tidligere praksis i den enkelte nemnd og utveksling av informasjon om praksis på tvers av nemndene. Det kan også bli enklere å sikre at det legges til rette for at nemndmedlemmene kan gi nemndarbeidet tilstrekkelig prioritering. Forslaget om å utvide grensen for selvbestemt abort til etter utgangen av 18. svangerskapsuke vil redusere antallet søknader som skal behandles. Det vil derfor være tilstrekkelig med langt færre nemnder enn i dag.

Med færre nemnder vil en del abortsøkende få lengre reisevei for å delta i nemndmøtet. Noen av høringsinstansene understreker at tilgangen til å møte i nemndene må være lik uavhengig av hvor i landet den gravide bor. Departementet mener ulempene kan reduseres noe ved at de som søker abort har mulighet til å delta digitalt i nemndmøtene. For mange vil dette være en god løsning. Men retten til å møte fysisk gjelder for de som ønsker dette. En stor andel av søknader om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke er begrunnet med tilstander hos fosteret. I disse sakene vil dokumentasjon av fosterets tilstand være sentralt i vurderingen av søknaden. Det vil i mindre grad være behov for å innhente ytterligere informasjon fra den abortsøkende under nemndmøtet. Noen av ulempene med digital deltakelse vil derfor ikke være like store i slike saker.

Departementet er derfor enig med utvalget om at antallet nemnder bør reduseres vesentlig. Det konkrete antallet nemnder bør imidlertid være opp til de regionale helseforetakene å avgjøre. De regionale helseforetakene bør også stå fritt til å bestemme hvilke sykehus nemndene skal være tilknyttet.

Sammensetning av nemndene

Medisinskfaglige vurderinger vil være sentrale i behandlingen av søknader om abort. Nemndene må ta stilling til blant annet hvor langt i svangerskapet den abortsøkende er kommet, medisinske tilstander hos fosteret og helsemessige forhold hos den gravide. I saker om fosterantallsreduksjon må nemnda også ta stilling til medisinske vurderinger av risiko for blant annet for tidlig fødsel ved flerlingesvangerskap og ved gjennomføring av fosterantallsreduksjon. Departementet er derfor enig med utvalget at abortnemndene bør ledes av en lege.

Nemndene bør i tillegg ha ytterligere ett medlem med helse- eller sosialfaglig kompetanse. Det kan være en lege, sykepleier, sosionom, helsesykepleier m.m.

Departementet støtter også utvalgets forslag om å styrke kompetansen i abortnemndene. I tillegg til helse- eller sosialfaglig kompetanse, bør nemndene ha et medlem med juridisk kompetanse.

Høringsinstansene som uttaler seg til dette forslaget er delt. Enkelte instanser er bekymret for at en økning av antall personer i nemndene vil forsterke den allerede skjeve maktbalansene mellom nemndene og den gravide. Noen høringsinstanser er bekymret for at det kan føre til en økt byråkratisering og rettsliggjøring av prosessen under nemndbehandlingen dersom et av medlemmene i nemndene skal være jurist. Andre høringsinstanser er positive til forslaget og mener dette vil styrke nemndene. Det vil redusere behovet for veiledning av nemndene og bidra til bedre rettssikkerhet, økt kvalitet på vedtak og begrunnelser og bedre likebehandling.

Departementet er enig i at det er viktig at antallet medlemmer i nemndene ikke blir for høyt av hensyn til den abortsøkende som skal møte i nemnda. Å holde antallet medlemmer lavt er også ønskelig av hensyn til kostnadene med å administrere nemndbehandlingen. Samtidig mener departementet det er viktig at nemndene har en bred faglig sammensetning. Departementet mener også det er behov for juridisk kompetanse i nemndene. Dette vil heve kvaliteten på tolkningen av regelverket og på anvendelsen av regelverket i de konkrete sakene. Juridisk kompetanse i nemndene vil også kunne bedre kvaliteten på saksbehandlingen og øke bevisstheten rundt behovet for å ivareta rettssikkerheten til de abortsøkende.

Departementet foreslår å lovfeste et krav om at det også skal oppnevnes varamedlemmer til abortnemndene. Varamedlemmer er viktige siden sakene må behandles raskt. Et slikt krav følger i dag av abortforskriften § 11 andre ledd. Som i dag, bør varamedlemmene ha tilsvarende kvalifikasjoner som de faste medlemmene. Departementet foreslår at varamedlemmene skal være personlige (vara for et bestemt nemndmedlem) slik at nemndene alltid har medisinsk, helse- eller sosialfaglig og juridisk kompetanse ved behandlingen av abortsøknader.

Utvalget har foreslått å lovfeste at to av medlemmene i abortnemndene skal være kvinner. Et slikt krav må vurderes opp mot det menneskerettslige og grunnlovfestede diskrimineringsvernet, jf. EMK artikkel 14 og Grunnloven § 98. Diskrimineringsvernet er lovfestet i likestillings- og diskrimineringslovens forbud mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn i § 6, og setter rammer for lovgivningen. Etter § 11 om positiv særbehandling er det adgang til å iverksette positive tiltak for å fremme reell likestilling i samsvar med lovens formål. Et vilkår her er at særbehandlingen er egnet til å fremme lovens formål.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 28 gir regler om kjønnsbalanse når et offentlig organ oppnevner nemnder. Reglene er et tiltak for å fremme likestilling i samsvar med lovens formål. Etter § 28 første ledd bokstav a skal begge kjønn være representert i nemnder med tre medlemmer.

Departementet foreslår et krav om at to av medlemmene i abortnemndene skal være kvinner. For noen abortsøkende kan det være lettere å møte i en nemnd der flertallet av medlemmene er kvinner. Dette gjelder særlig dersom den gravide har vært utsatt for vold og seksuelle overgrep. I slike saker kan det være belastende for kvinnen å møte i en nemnd der to av medlemmene er menn, og det kan tenkes å påvirke nemndas mulighet til å få den abortsøkende kvinnen til å være åpen om sine grunner for å ønske abort. Departementet mener et krav om at to av nemndas tre medlemmer er kvinner, vil være et nødvendig og egnet virkemiddel for å ivareta den abortsøkende på en god måte. Etter departementets vurdering vil hensynet til kvinnen veie vesentlig tyngre enn en eventuell ulempe for de menn som ikke får anledning til å oppnevnes som medlemmer av en abortnemnd. Forslaget innebærer derfor ikke en uforholdsmessig inngripen overfor disse.

Oppnevning av medlemmer m.m.

Etter dagens abortlov oppnevnes ett av medlemmene i abortnemndene av statsforvalter. Dette er ofte en fastlege. Departementet er enig med utvalget som foreslår å endre dette slik at alle medlemmene skal oppnevnes av de regionale helseforetakene. De regionale helseforetakene vil ha mulighet for å rekruttere medlemmer til nemndene blant ansatte ved sykehusene. Dette gjelder både ledere av nemndene, som skal være en lege med relevant spesialistkompetanse og medlemmer med annen helse- eller sosialfaglig kompetanse. Jurister til abortnemndene kan også hentes blant ansatte ved sykehusene. I tillegg kan de regionale helseforetakene rekruttere medlemmer eksternt, for eksempel helsepersonell i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og privatpraktiserende advokater og helsepersonell. Etter departementets vurdering vil de regionale helseforetakene ha gode forutsetninger for å kunne oppnevne medlemmer til nemndene. Statsforvalteren i Oslo og Akershus støtter forslaget om å gå bort fra dagens regel om at ett av medlemmene i nemndene oppnevnes av statsforvalter, og uttaler at det ikke er sikkert at oppnevning av statsforvalterne vil gi bedre egnede medlemmer i nemndene.

Departementet er også enig med utvalget om at medlemmene bør oppnevnes for 4 år av gangen, med mulighet for gjenoppnevning en gang. En oppnevningstid på 4 år er en videreføring av gjeldende regler i abortforskriften § 11. Dette gir en viss stabilitet i nemndene og mulighet for at nemndmedlemmene opparbeider seg god erfaring og kompetanse på behandling av nemndas saker. Samtidig er det også viktig med utskiftning etter noe tid. Det bør også legges vekt på at oppnevningstiden ikke skal være så lang at det vil gjøre det vanskeligere å rekruttere medlemmer til nemndene. En oppnevningstid på 4 år er i tråd med Forvaltningslovutvalgets forslag til ny generell regel om oppnevning av medlemmer til nemnder i forslag til ny forvaltningslov, jf. NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven).

Medlemmene skal etter forslaget kunne gjenoppnevnes en gang. Det vil si at et medlem skal kunne sitte sammenhengende i 8 år. Etter dette bør dette avløses av et nytt medlem. Medlemmer som har sittet i vervet i to perioder, kan utnevnes på nytt for nye perioder senere dersom det har vært et opphold på minst en utnevningsperiode (4 år). Dette er også i tråd med forslaget fra Forvaltningslovutvalget.

Et medlem som overtar etter et annet medlem i løpet av 4-årsperioden, kan gjenoppnevnes for en ny periode på 4 år, men kan ikke fortsette utover dette selv om dette medlemmet da ikke har sittet i nemnda i 8 år. Denne personen kan på vanlig måte oppnevnes på nytt senere etter et opphold på minst 4 år.

Departementet foreslår å lovregulere adgangen til å avløse medlemmer av abortnemndene fra vervet før utnevningsperioden utløper. Dersom et medlem ønsker avløsning bør det aktuelle regionale helseforetaket som har oppnevnt medlemmet kunne gi slik avløsning. Departementet mener det også bør være regler som åpner for at det regionale helseforetaket som har oppnevnt et medlem kan avløse dette dersom det er behov for det. Det kan for eksempel være tilfelle dersom et medlem ikke fungerer i vervet, eller har opptrådt sterkt klanderverdig. Se nærmere omtale knyttet til klagenemnda i punkt 16.4.2.

15.2 Saksbehandlingsregler

15.2.1 Gjeldende rett

Abortloven og abortforskriften har regler for saksbehandlingen i abortnemndene. Et viktige hensyn bak reglene er behovet for rask behandling og avgjørelse i sakene.

Forvaltningslovens regler gjelder også for behandlingen og avgjørelsen av saker om å tillate eller avslå abort, med mindre forholdet er uttømmende regulert i abortloven eller abortforskriften, jf. abortforskriften § 21. Det følger også av abortloven § 11 andre ledd at enhver som deltar i behandlingen av saker etter loven har taushetsplikt.

Abortnemndene skal behandle søknader om abort så raskt som mulig, jf. forskriften § 5 første ledd. Samtidig skal nemnda sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forskriften § 5 andre ledd. Dersom det er av betydning for avgjørelsen, kan nemnda innhente en rapport med opplysninger om den gravides livsforhold. Men opplysninger om den gravides helse, opplysninger om sosiale forhold og økonomiske stønader vil normalt være taushetsbelagte opplysninger. For å kunne innhente slike opplysninger, må nemnda ha den gravides samtykke, jf. loven § 11 første ledd og forskriften § 5 andre ledd. Hun skal gjøres kjent med at hun kan nekte nemnda å hente inn disse opplysningene, jf. forskriften § 5 andre ledd.

I vurderingen av hva som kreves for at saken skal være tilstrekkelig opplyst, må nemnda noen ganger ta med i vurderingen at det er viktig med raske avgjørelser i disse sakene.

Etter forskriften § 5 fjerde ledd skal nemnda som regel utsette saken og innhente uttalelse fra kvinnen dersom det er nødvendig for å få saken tilstrekkelig opplyst, og de opplysningene som foreligger så langt tilsier at søknad må avslås. Tilsier imidlertid de opplysningene som nemnda har så langt, at søknaden vil bli innvilget, må nemnda veie hensynet til en rask avgjørelse mot hensynet til at avgjørelsen blir truffet på et mest mulig fullstendig grunnlag.

Den gravide har rett til å uttale seg muntlig eller skriftlig til nemnda, jf. forskriften § 5 tredje ledd. Hun har rett til å være til stede i nemnda og til å ha med seg en fullmektig eller en annen person. Den gravide har imidlertid ikke plikt til å være til stede under nemndas behandling av søknaden. Hun kan velge å sende en skriftlig uttalelse, for eksempel i saker der fosteret antas å ikke være levedyktig på grunn av sykdom eller skade.

Vedtak skal treffes snarest mulig etter at saken er ferdig forberedt, jf. forskriften § 6 første ledd. Vedtak om innvilgelse i primærnemndene må være enstemmig, jf. forskriften § 6 andre ledd. Vedtak skal være skriftlig og begrunnes samtidig med at det treffes, jf. forskriften § 6 fjerde ledd. Ved innvilgelse av abort skal begrunnelsen gis ved henvisning til abortloven § 2 tredje ledd bokstav a), b), c), d) og/eller e), jf. forskriften § 6 femte ledd.

Ved avslag skal begrunnelsen kort gjengi de faktiske forhold som har vært bestemmende for vedtaket. I den utstrekning det er nødvendig for at den gravide skal forstå vedtaket, skal begrunnelsen gjengi innholdet av de lovregler og den problemstilling vedtaket bygger på. Begrunnelsen skal være slik at den gravide kan forstå hva nemnda har lagt vekt på og hvorfor. Det skal opplyses om vedtaket var enstemmig. I tilfelle av dissens skal dissenterende begrunnelse gjengis, jf. abortforskriften § 6 sjette ledd.

Nemnda skal straks informere den gravide om vedtaket og begrunnelsen. Dette skal skje skriftlig, jf. forskriften § 7 første ledd. Ved avslag kan underretningen i særlige tilfeller skje muntlig, jf. loven § 8 andre ledd og forskriften § 7 andre ledd. I slike tilfeller skal den gravide få etterfølgende skriftlig underretning, jf. forskriften § 7 andre ledd. Ved avslag skal den gravide også få informasjon om reglene om automatisk klage, jf. forskriften § 7 tredje ledd. Den gravide skal få informasjon om retten til å se sakens dokumenter og at hun kan gi ytterligere opplysninger dersom hun ønsker det, jf. forskriften § 7 fjerde ledd.

Ved innvilgelse av abort skal det i underretningen opplyses om sted og dato for aborten, jf. forskriften § 7 femte ledd.

Etter loven § 8 andre ledd skal et vedtak om å avslå en søknad om abort prøves av en sentral klagenemnd. Nemnda som avslår søknaden skal straks sende sakens dokumenter til sentral klagenemnd til fornyet behandling, jf. loven § 8 andre ledd. Nemnda skal underrette den gravide om at saken vil bli prøvet av klagenemnda, hvis ikke hun trekker søknaden om abort tilbake.

I tillegg til klagebehandling, kan den gravide også be statsforvalteren om fornyet behandling av saken dersom klagenemnda opprettholder avslaget, jf. forskriften § 10. Statsforvalteren kan bestemme at saken skal behandles på nytt i primærnemnd dersom det foreligger nye opplysninger som tilsier det. Opplysninger som kan tilsi fornyet behandling i primærnemnd kan være at kvinnen først har fått avslag på sosialt grunnlag, men at fosterdiagnostisk undersøkelse senere viser at fosteret lider av en tilstand som kan gi grunnlag for abort.

Også en helt endret sosial situasjon som samlivsbrudd, oppsigelse fra arbeidsforhold eller lignende kan være «nye» opplysninger som kan tilsi fornyet behandling.

Sykehus (eller institusjoner) der aborter utføres, skal føre særskilt nemndprotokoll over aborter i tillegg til pasientjournal, jf. forskriften § 19. Nemndprotokollen føres på elektronisk skjema utarbeidet av Folkehelseinstituttet og skal inneholde nærmere angitte data om kvinnen, svangerskapet, tidligere svangerskap og fødsler, begjæringen om svangerskapsavbrudd, inngrepet og prevensjon.

Ved nemndbehandling skal vedtaket med begrunnelse innføres i nemndprotokollen med datoangivelse og nemndmedlemmenes underskrift.

Nemndprotokollen og dokumentene i saken skal oppbevares nedlåst i vedkommende sykehus eller institusjon i minst 10 år, jf. forskriften § 19.

15.2.2 Abortutvalgets forslag

Abortutvalget peker på at avgjørelsene som abortnemndene tar om å tillate eller ikke tillate abort er enkeltvedtak etter forvaltningsloven slik at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder. Det er derfor et lovteknisk spørsmål i hvor stor grad abortloven bør ha regler om saksbehandlingen. Utvalget foreslår å lovfeste saksbehandlingsregler som utvalget mener er særlig viktige ved abort, og i tillegg foreslår utvalget å videreføre flere av saksbehandlingsreglene som i dag følger av abortforskriften. På noen punkt foreslår utvalget regler som er mer presise enn forvaltningsloven, for eksempel regler om saksbehandlingstid. Utvalget foreslår også en ordning med automatisk overprøving av avslag, som ikke forvaltningsloven har tilsvarende regler om.

Abortutvalget foreslår at vedtak som hovedregel skal treffes av en samlet nemnd. Ett unntak fra dette følger av forslaget om at nemndleder kan gi tillatelse til abort etter § 5 første ledd bokstav d.

Utvalget foreslår at vedtak i abortnemndene skal fattes med enkelt flertall. Dette er en endring i forhold til dagens regler. Etter gjeldende forskrift § 6 andre ledd må vedtak i primærnemndene om å innvilge abort være enstemmig.

Utvalget foreslår å lovfeste at saksbehandlingen i abortnemndene fortrinnsvis skal være skriftlig. Saksbehandlingen skal skje raskt og uten unødvendig opphold fra mottatt søknad. Som hovedregel skal søknad behandles neste virkedag etter mottatt søknad. Utvalget foreslår å lovfeste at den gravide kan kreve å møte for abortnemnda, men at hun ikke har plikt til det.

Utvalget foreslår at nemndenes vedtak om å tillate eller nekte abort skal være skriftlig og begrunnet. Begrunnelsen skal vise til de regler vedtaket bygger på, og de faktiske forhold og hensyn som nemnda har vektlagt. Den gravide skal underrettes så snart som mulig om vedtaket og begrunnelsen. Den gravide skal få vedtaket og begrunnelsen skriftlig.

Utvalget foreslår en ny bestemmelse som pålegger abortnemndene å informere offentligheten om sin praksis, innenfor rammen av taushetsplikten.

Videre foreslår utvalget et krav om at nemndene skal føre protokoll med opplysninger om når vedtak er truffet, hva vedtaket gjelder, og hva nemndas medlemmer har stemt for og imot.

Utvalget forslår å videreføre en hjemmel for nemndene til å innhente opplysninger fra andre etater om den abortsøkende sin helse-, sosial- og trygdeforhold. Dersom dette er aktuelt kreves i tillegg at den abortsøkende samtykker.

Utvalget har vurdert å lovfeste at bare den gravide er part i saken for å unngå all tvil, men har falt ned på at det ikke er nødvendig.

15.2.3 Høringsinstansenes syn

Dersom ordning med nemnder videreføres, støtter Statens helsetilsyn forslag om å stille klare krav til rettssikkerhet og transparens.

Bergen kommune har merket seg at nemndene skal kunne innhente opplysninger om den gravides helse, sosial- og trygdeforhold, forutsatt samtykke fra den gravide. Kommunen stiller spørsmål ved hvordan man skal «sikre at samtykket faktisk er frivillig, og at den gravide ikke opplever press til å samtykke.» Kommunen stiller også spørsmål om hvordan man skal sikre kravene til formålsbegrensning og dataminimering.

Dersom nemndene videreføres er Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet positive til at det blir foreslått mulighet for digitale møter for personer som må møte i nemnd og at det blir satt krav til at nemndprosessen skal dokumenteres skriftlig. Dette er viktig med tanke på både innsyn og tillitt til prosessen og nemndene.

Til forslaget om skriftlig saksbehandling i abortnemndene uttaler Sentral klagenemnd for abortsaker at det kan være krevende for mange gravide å formidle oppfatningen sin skriftlig, spesielt i saker der grunnlaget for søknadene er en vanskelig livssituasjon. Dette kan særlig ramme gravide med utenlands bakgrunn.

Sex og samfunn går imot forslaget om at saksbehandlingen i nemndene i utgangspunktet skal være skriftlig. Den gravide bør få et reelt valg mellom skriftlig saksbehandling eller å møte fysisk i nemnd.

Også Folkehelseinstituttet kommenterer forslaget om skriftlig saksbehandling i abortnemndene og uttaler:

«FHI meiner at personvernvurderingar av ein eventuell obligatorisk, skriftleg søknad blir vesentleg, og bør gjerast før ein tek endeleg stilling til innføring. Som utvalet sjølve påpeiker, er ofte personopplysingar knytt til abort særskild sensitive. Det dreier seg ofte om seksuelle forhold, seksuell orientering, etnisk opphav, religion, overgrep, sosial ulikskap, økonomiske forhold, vald, medisinske opplysningar etc. I dag er det utelukkande paragrafen som ga grunnlag for innvilging av abort som vert dokumentert.»

Om skriftlig saksbehandling og digitale møter uttaler Likestillings- og diskrimineringsombudet:

«Dette kan skape en barriere for sårbare personer.

Undersøkelser viser at 1 av 5 personer i Norge ikke er digitale. Dette gjelder særlig personer som står utenfor utdanning eller arbeid og mange av disse har innvandrerbakgrunn og/eller funksjonsnedsettelser. Det vil derfor være uheldig å ha en saksbehandling som kan skape en barriere for å få innvilget en abort.»

Sentral klagenemnd for abortsaker mener muntlig behandling, helst ved fysisk oppmøte, er en styrke ved dagens ordning.

Om saksbehandlingstiden i abortnemndene uttaler Helsedirektoratet:

«Når det gjelder saksbehandling i nemndene bør det vurderes om det er tilstrekkelig å presisere at saksbehandlingen skal skje raskt og uten unødvendig opphold.

Etter det vi kjenner til har det i praksis ikke vært større utfordringer med saksbehandlingstiden i abortnemndene utover at det i enkelte tilfeller har forekommet forsinkelser grunnet ulike oversendelsesmetoder for sakspapirer fra primærnemnd til klagenemnd, som påpekt av klagenemnda. Det er imidlertid pekt på flere utfordringer når det gjelder kvaliteten til nemndenes saksbehandling og vedtak. Hensyn til en rask saksbehandling kan komme i konflikt med kravene til rettssikkerhet. Det kan være behov for noe lenger saksbehandlingstid for å sikre en forsvarlig behandling av saken, men saksbehandlingen skal likevel skje raskt og uten unødvendig opphold.»

Helse Stavanger HF viser til at det tidvis kan være vanskelig å få abortnemnd neste dag.

Nasjonalt SRHR-nettverk støtter rask saksbehandling og skriftlig behandling av søknader. Samtidig må det legges til rette for å møte i nemnd, fysisk eller digitalt hvis den gravide ønsker dette.

Helsedirektoratet støtter forslaget om åpenhet i behandling av søknader om abort, men mener det må stilles mer presise krav om dette i loven. Direktoratet uttaler:

«Dagens abortsystem er lukket, og nemndenes praksis er lite kjent. Det kan derfor være hensiktsmessig å fastsette en bestemmelse i loven som skal bidra til mer åpenhet (se § 26).

Dersom formålet skal oppnås, bør imidlertid bestemmelsen være mer presis og stille tydeligere krav, for eksempel innenfor rammene av taushetsplikt skal nemnda utarbeide en årlig oversikt over nemndas vedtak, inkludert hjemmel for vedtaket og en kort oppsummert begrunnelse.»

Helsedirektoratet mener også det bør fremgå av loven hvor og hvordan arkivering av møteprotokollen og vedtakene skal gjøres.

Rådet for legeetikk er bekymret for at det synes å legges opp til en digitalisering av krav og søknader om abort, og av nemndbehandlingen.

15.2.4 Departementets vurderinger og forslag

15.2.4.1 Innledning

Abortnemndene er forvaltningsorganer som treffer avgjørelser under utøvelse av offentlig myndighet. Avgjørelsene gjelder rettigheter til enkeltpersoner slik at forvaltningslovens alminnelige regler blant annet om enkeltvedtak gjelder for abortnemndenes virksomhet.

I utgangspunktet bør abortlovens regulering av saksbehandlingen i nemndene være begrenset til tilfeller der en ønsker bestemmelser med et annet innhold enn det som følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Det kan være regler med strengere krav enn de alminnelige reglene etter forvaltningsloven, eller regler som konkretiserer, presiserer eller supplerer forvaltningslovens regler. Unntaksvis kan det også være grunn til å foreslå regler som gjør unntak fra krav etter forvaltningsloven. Å gjenta regler i særlovgivningen som også følger av forvaltningslovens bestemmelser, kan også være hensiktsmessig av pedagogiske grunner eller for å få en helhetlig og sammenhengende regulering i særlovgivningen. Utover dette bør dobbeltregulering unngås blant annet for at det samlede lovverket ikke skal bli for omfattende og for å unngå uklarheter om forholdet mellom forvaltningslovens bestemmelser og saksbehandlingsregler i særlovgivningen.

15.2.4.2 Hurtig saksbehandling

Departementet er enig i forslaget om å lovfeste at saksbehandlingen i abortnemndene skal skje raskt og uten unødvendig opphold fra mottatt søknad. Rask saksbehandling er viktig for å unngå at den øvre grensen for når abort kan tillates passeres. Selve gjennomføringen av aborten vil også kunne bli mer belastende for den gravide jo lengre utover i svangerskapet hun er kommet. Hensynet til fosterets økende rettsvern tilsier også at abortsaken bør behandles så raskt som mulig. Forslaget er hovedsakelig en videreføring av krav som i dag følger av abortforskriften. Krav til saksbehandlingstiden følger også av forvaltningsloven § 11. Forvaltningsorgan skal etter denne bestemmelsen «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold.» Kravet om rask saksbehandling etter lovforslaget skal ikke innebære noe annet enn det som også følger av forvaltningsloven. Krav om rask saksbehandlingstid er imidlertid så sentralt i sakene om abort at departementet foreslår at dette også skal fremgå av abortloven. De fleste høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter forslaget om hurtig saksbehandling.

Samtidig påpeker noen høringsinstanser at det noen ganger kan være vanskelig å få behandlet sakene neste virkedag. Blant annet Helsedirektoratet mener det bør være tilstrekkelig å presisere at søknadene skal behandles raskt og uten unødvendig opphold. Direktoratet viser til at lang saksbehandlingstid ikke er et problem i dag, men at det noen ganger kan være behov for noe lengre saksbehandlingstid for å sikre en forsvarlig behandling av sakene. Departementet er enig i dette og følger ikke opp forslaget fra abortutvalget om å lovfeste at søknad om abort som hovedregel, skal behandles neste virkedag etter mottatt søknad. Normalt bør en søknad behandles innen neste dag, men i noen tilfeller kan det være behov for å innhente flere opplysninger. Abortnemndene må også ta hensyn til det ulovfestede kravet om at saksbehandlingen skal være forsvarlig og kravet etter forvaltningsloven § 17 om at saken skal være tilstrekkelig opplyst.

15.2.4.3 Innhenting av opplysninger og taushetsplikt

Utvalget foreslår at nemndene skal kunne innhente opplysninger om den gravides helse-, trygde- og sosialforhold, men at dette forutsetter samtykke fra den gravide. Departementet slutter seg til dette, men mener det ikke er nødvendig å lovfeste. Samtykket vil uansett sette til side taushetsplikten, og nemndenes rett til å behandle opplysningene følger av nemndenes lovfestede oppgaver.

Departementet har merket seg at Bergen kommune stiller spørsmål ved om samtykket vil være fullt ut frivillig. Alternativet vil imidlertid være å lovfeste en adgang å innhente opplysninger uten krav om samtykke eller reservasjonsrett. Uten nødvendige opplysninger knyttet til vilkårene for abort kan det i mange tilfeller være vanskelig å behandle abortsøknaden på en forsvarlig måte, og i enkelte tilfeller kan manglende opplysninger føre til avslag. Departementet mener likevel at krav om samtykke er viktig for å sikre den gravide kontroll over opplysninger som kan være svært sensitive. Det er imidlertid viktig at den gravide informeres godt om konsekvensene av å ikke samtykke.

Departementet viser også til at samtykke ikke vil være behandlingsgrunnlag etter EUs personvernforordning. Grunnlaget for nemndenes behandling av personopplysninger vil som nevnt være lovreguleringen av nemndene og deres oppgaver i abortloven, jf. forordningens artikkel 6 nr. 3, jf. nr. 1 bokstav e. Samtykket vil imidlertid være et gyldig unntak fra taushetsplikten.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at nemndene skal ha taushetsplikt etter helsepersonelloven, ikke forvaltningsloven. Som utvalget, viser departementet til at opplysninger knyttet til abort er særlig sensitive og at det derfor er nødvendig med en streng taushetsplikt. Forslaget får i hovedsak støtte av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet.

15.2.4.4 Behandling i møte og vedtaksførhet m.m.

Departementet foreslår å lovfeste at abortnemndene skal behandle sakene og fatte vedtak i møte. Dette legger til rette for en bred drøftelse, utveksling av synspunkter og at medlemmene i nemnda sammen kan komme til en avgjørelse. Møtene kan gjennomføres fysisk eller med digital deltakelse fra en eller flere.

Departementet er enig i utvalgets forslag om at vedtakene skal fattes av en samlet nemnd. Nemndene er sammensatt av personer med ulik kompetanse som alle bør være til stede og delta i behandlingen av søknadene. Dersom noen medlemmer ikke kan delta, må dennes varamedlem kalles inn.

Departementet er ikke enig i forslaget om at saksbehandlingen ved abortnemndene som hovedregel skal være skriftlig. Utvalget mener skriftlig saksbehandling som regel vil være mindre belastende for den abortsøkende enn å måtte møte for nemnda. Departementet er enig i at et møte i abortnemnd kan være svært krevende. Dette er først og fremst fordi den abortsøkende er i en sårbar situasjon og fordi nemnda skal ta en avgjørelse som kan ha stor betydning for den abortsøkende sin fremtid og livssituasjon. Skriftlig saksbehandling endrer ikke på dette. Skriftlig saksbehandling gir heller ikke like godt grunnlag for diskusjon og meningsutveksling som behandling i møte. Behandling i møte gir den abortsøkende en mulighet for å legge frem sin sak og presentere sine synspunkter muntlig. For en del abortsøkende kan dette være enklere enn å måtte fremlegge dette skriftlig. Av høringsinstansene som kommenterer forslaget om skriftlig saksbehandling er flertallet skeptiske. Sentral klagenemnd for abortsaker viser til at det kan være krevende for mange gravide å formidle oppfatningen sin skriftlig, spesielt i saker der grunnlaget for søknadene er en vanskelig livssituasjon. Dette kan særlig ramme gravide med utenlands bakgrunn. Også Likestillings- og diskrimineringsombudet er imot forslaget og peker på at dette kan skape en barriere for sårbare personer, for eksempel personer som står utenfor utdanning eller arbeid, mange med innvandrerbakgrunn og/eller funksjonsnedsettelser. Folkehelseinstituttet peker på vesentlige personvernutfordringer ved skriftlig saksbehandling.

Departementet er enig i forslaget om å lovfeste en rett for den abortsøkende til å møte for nemnda. Dette innebærer ikke en plikt til å møte, men en mulighet som den abortsøkende kan velge å benytte seg av. Hun kan også velge å presentere sine synspunkter skriftlig overfor nemnda. Dette forslaget får bred støtte i høringen. Det er viktig å legge til rette for at den gravide får møte fysisk i nemnda dersom hun ønsker det, også gravide med lang reisevei. Dersom den gravide ønsker det, kan deltakelsen skje digitalt.

For å redusere belastningen for de abortsøkende under gjennomføringen av møtet, foreslår departementet å lovfeste en rett for den gravide til å ha med seg en støtteperson. Den abortsøkende vil etter forvaltningsloven ha rett til å ha med seg en fullmektig i møtet, jf. forvaltningsloven § 12. Departementet foreslår å lovfeste at den abortsøkende i tillegg til dette også har rett til å ha med seg en støtteperson. Hun velger selv hvem denne personen skal være. Den abortsøkende kan også velge å ha med både en fullmektig og en støtteperson.

Vedtak i abortnemndene fattes med alminnelig flertall. Dette er en endring i forhold til dagens regler der innvilgelse av abort i primærnemndene krever enstemmighet.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å lovfeste at nemndas leder alene kan behandle søknader om abort dersom grunnlaget er § 3 første ledd bokstav d (det er sannsynlig at fosteret har en alvorlig tilstand, eller det er sannsynlig at fosteret vil dø under svangerskapet, eller kort tid etter fødsel). Departementet foreslår å presiser at dette gjelder innvilgelse av krav på dette grunnlaget. For å treffe vedtak om avslag av abort etter dette grunnlaget må saken behandles av samlet nemnd. Da må også den abortsøkende få mulighet til å møte for nemnda og uttale seg dersom hun ønsker det.

15.2.4.5 Skriftlig og begrunnet vedtak og underretning

Departementet mener som utvalget, at nemndenes vedtak om å tillate eller nekte abort skal være skriftlige. Dette vil være noe strengere enn etter forvaltningsloven § 23 som åpner for unntak fra kravet om skriftlig vedtak dersom skriftlighet «av praktiske grunner» vil være «særlig byrdefullt». Skriftlighet er sentralt for at den abortsøkende skal kunne sette seg inn i vedtaket og begrunnelsen. Det er også viktig for dokumentasjon. Departementet kan ikke se at det er behov for å kunne gjøre unntak fra dette kravet i saker om abort.

Departementet foreslår også en bestemmelse med krav om å begrunne vedtak om å tillate eller nekte abort. Begrunnelsen skal være skriftlig og vise til de regler vedtaket bygger på, og de faktiske forhold og hensyn som nemnda har vektlagt.

Den abortsøkende skal underrettes så snart som mulig om vedtaket og begrunnelsen. Underretningen skal være skriftlig.

15.2.4.6 Møteprotokoll

Departementet er enig med utvalget at kravet om at nemndene skal føre protokoll med opplysninger om når vedtak er truffet, hva vedtaket gjelder, og hva nemndas medlemmer har stemt for og imot bør videreføres.

15.2.4.7 Åpenhet

Departementet er enig i utvalgets forslag om å pålegge abortnemndene å informere offentligheten om sin praksis, innenfor rammen av taushetsplikten. Medlemmene i abortnemndene vil ha taushetsplikt etter helsepersonelloven §§ 21 til 23, jf. lovforslaget § 25. Informasjonen må skje innenfor rammene av denne taushetsplikten, noe som krever at opplysningene er anonyme. Helsedirektoratet mener det bør stilles mer presise og tydelige krav til hvordan dette skal gjøre, for eksempel ved å utarbeide årlig oversikt over vedtak. Departementet foreslår ikke en nærmere regulering av dette i loven. Ved behov vil det være hjemmel til å fastsette slike krav i forskrifter, jf. forslaget til § 27.