6 Oppgåvefordelinga mellom Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten – fastsetjing av pensjonsgivande inntekt, trygdeavgift og pensjonspoeng og informasjon om pensjonsopptening

6.1 Innleiing og samandrag

Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten (NAV) har eit felles, men ikkje overlappande, ansvar for å sikre inntekter til folketrygda ved fastsetjing og innkrevjing av trygdeavgift. Gjennomgang av dagens praksis viser at det ikkje er samsvar mellom den faktiske oppgåvefordelinga mellom dei to etatane og den rettslege reguleringa. Departementet foreslår difor å endre folketrygdlova §§ 24-1 og 24-2. For å legge til rette for ei føremålstenleg og effektiv overføring av oppgåver, foreslår departementet ein forskriftsheimel i lova, med nærmare regulering av oppgåvefordelinga i forskrift. Samstundes foreslår ein å oppheve Skatteetatens plikt til å berekne pensjonspoeng. Vidare foreslår ein at Skatteetaten ikkje skal gi opplysningar om opptening av pensjonsrettar i skatteoppgjeret, men i staden vise til NAV sine tenester der den trygda kan få korrekte opplysningar.

6.2 Bakgrunn og gjeldande rett

Reglane om Skatteetaten og NAV sine oppgåver står i folketrygdlova kapittel 24 om sakshandsaming i avgiftssaker m.m. Etter § 24-1 skal Skatteetaten fastsetje den pensjonsgivande inntekta, trygdeavgifta og pensjonspoenga for medlem i folketrygda som er skattemessig busett i Noreg. Det skattekontoret som fastset skatten for vedkomande inntektsår, har også den trygdemessige fastsetjinga. Skatteetaten har også ansvaret for å fastsetje pensjonsgivande inntekt, trygdeavgift og pensjonspoeng for medlem som er busett i utlandet, mellom anna for person som er skattemessig busett i utlandet, og som er norsk statsborgar og arbeider i tenesta til den norske stat. Det same gjeld for eit medlem som er norsk statsborgar og arbeidstakar hos slik person. Vidare har Skatteetaten ansvaret for å fastsetje pensjonsgivande inntekt o.a. for personar som er avgrensa skattepliktig til Noreg, og for einskilte medlemmer som ikkje er skattepliktige til Noreg. I tilfella utan norsk skatteplikt vert fastsetjinga gjort av det skattekontoret Skattedirektoratet bestemmer. Arbeids- og velferdsetaten skal fastsetje den pensjonsgivande inntekta, trygdeavgifta og pensjonspoenga for medlem som ikkje vert omfatta av fastsetjinga til Skatteetaten etter § 24-1, jf § 24-2.

6.2.1 Fastsetjing av trygdeavgift

Den lovbestemte oppgåvefordelinga mellom Skatteetaten og NAV er basert på ein føresetnad om samanfall mellom skatteplikt og medlemsskap i folketrygda. Bustadomgrepet i trygderegelverket og i skatteregelverket i norsk internrett er likevel ikkje heilt samanfallande. Ulike reglar i skatteavtalene, spesielt regelen om bustad, vil også kunne påverke retten til skattlegging. Dessutan kan medlemsskap i folketrygda, i tillegg til internretten, vere styrt av ulike sosialkonvensjonar. For at dei to etatane skal kunne fastsetje trygdeavgift slik lova krev, har difor etatane behov for å utveksle informasjon på individnivå om mellom anna skattemessig status og medlemsskap i folketrygda. Auka migrasjon og internasjonalt regelverk forsterkar behovet for informasjonsutveksling og samhandling mellom etatane, ettersom desse faktorane skapar stadig fleire saker med avvik mellom skatteplikt og medlemsskap i folketrygda.

Ein har lenge vore kjent med utfordringar knytte til den lovbestemte oppgåvefordelinga mellom etatane. Temaet blei mellom anna behandla i NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov, der utvalet peikte på behovet for at etatane i fellesskap gjekk gjennom kompetansedelinga. Riksrevisjonen har ved revisjon av utanlandsområdet i NAV i 2007, og ved revisjon av grensesnitta mellom dei to etatane i 2008, også peika på manglande samhandling mellom dei to etatane, og bedt om at ein etablerer eit samarbeid. I Riksrevisjonens rapport frå 2008 var dette punktet trekt fram, og i Dokument 1 (2009-2010) side 76 uttalar Riksrevisjonen mellom anna følgjande:

”Riksrevisjonen ser alvorlig på at informasjonsflyten mellom Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten ikke er tilfredsstillende. Mangelfull samhandling og informasjonsflyt mellom Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten svekker registerkvaliteten. Dette kan føre til feil blant annet ved vurderingen av skatteplikt og ytelser fra folketrygden. Ikt-løsninger og registre utvikles i hver enkelt etat, der det primært legges vekt på å ta hensyn til egne oppgaver og målsetninger. Felles registre og informasjonsflyt i forvaltningen på utlandsområdet blir dermed ikke optimalisert og effektivisert, slik Stortinget har forutsatt.”

I januar 2010 blei det sett ned ei arbeidsgruppe med deltakarar frå Skatteetaten og NAV. Siktemålet var å bli einige om konkrete åtgjerder for å møte dei kjente utfordringane på området for fastsetjing og innkrevjing av arbeidsgivaravgift og trygdeavgift, og for å utvikle betre og meir effektive løysingar for å utveksle informasjon mellom etatane. I rapporten, som blei ferdig hausten 2010, la arbeidsgruppa mellom anna til grunn at det er ønskjeleg å endre informasjonsutvekslinga slik at ho i størst mogleg grad blir IKT-basert.

Arbeidsgruppa sin gjennomgang av praksis viste også at gjeldande oppgåvefordeling mellom dei to etatane har klåre svakheiter. Mellom anna har Skatteetaten i nokre tilfelle ikkje fastsett trygdeavgift for alle utanlandske arbeidstakarar med kortare arbeidsopphald i Noreg, og har heller ikkje oversendt informasjon om aktuelle skattytarar til NAV. NAV har difor ikkje hatt fullstendig oversikt over medlemmer som dei skal fastsetje trygdeavgift for, og mange utanlandske arbeidstakarar med korte arbeidsopphald i Noreg har difor hatt rettar i folketrygda utan å betale trygdeavgift.

Arbeidsgruppa foreslo å justere oppgåvefordelinga mellom etatane for å få ei meir effektiv og korrekt gjennomføring av arbeidet med å fastsetje trygdeavgift. Gruppa viste mellom anna til at det i nokre tilfelle er meir føremålstenleg å flytte ei mindre oppgåve frå ein etat til ein annan enn å lage ei elektronisk løysing for å utveksle informasjon mellom etatane. I tillegg til endringar i den faktiske oppgåvefordelinga foreslo arbeidsgruppa endringar i folketrygdlova slik at den nærare reguleringa av oppgåvene til Skatteetaten og NAV kan gjerast i forskrift.

6.2.2 Fastsetjing av pensjonspoeng

Pensjonspoeng er ein faktor som vert nytta ved berekning av tilleggspensjon, jf. folketrygdlova § 3-12. Dette gjeld for pensjonsytingane frå folketrygda, det vil seie alderspensjon, uførepensjon og pensjon til attlevande ektefelle. Eit medlem tener opp pensjonspoeng for kvart kalendarår vedkomande har ei pensjonsgivande inntekt som er større enn grunnbeløpet i folketrygda, jf. § 3-13. Ein vert også godskriven pensjonspoeng i andre tilfeller, mellom anna for omsorgsarbeid. Gjennom pensjonsreforma er reglane for alderspensjon endra. Opptening av pensjonspoeng vert gradvis fasa ut og erstatta av nye reglar om opptening av ei pensjonsbehaldning. Pensjonsbehaldninga dannar grunnlag for berekning av inntektspensjon, og vert bygd opp av summen av dei årlege pensjonsoppteningane. Årleg opptening av pensjon skjer med maksimalt 18,1 prosent av pensjonsgivande inntekt, men også på grunnlag av mellom anna førstegangsteneste og omsorgsarbeid. Dei nye oppteningsreglane blir fasa gradvis inn for årskulla 1954 til 1962, og vil gjelde fullt ut for yngre årskull.

I desember 2011 vedtok Stortinget reglar for ny uføretrygd. Den nye uføretrygda vil ikkje lenger bli rekna ut på grunnlag av pensjonspoeng, men vil svare til 66 prosent av gjennomsnittet av dei beste tre åra av dei siste fem åra. Dei nye reglane skal etter planen ta til å gjelde frå 2015. Personar som på dette tidspunktet mottek uførepensjon, vil få denne ytinga konvertert til ein uføretrygd på ein slik måte at dei etter skatt får utbetalt det same som i dag.

Skatteetaten fastset i dag pensjonspoenga for medlem som vert rekna som skattemessig busett i Noreg, og i einskilde tilfelle for medlem busett i utlandet, det vil sei for dei same gruppene som den fastset pensjonsgivande inntekt og trygdeavgift for. Tidligare sendte etaten opplysningane om pensjonspoeng til NAV. Denne praksisen fall bort for nokre år sidan. NAV bereknar nå pensjonspoenga sjølve i sine sakshandsamingssystem etter å ha motteke opplysningar om pensjonsgivande inntekt og trygdeavgift frå Skatteetaten. Skatteetatens berekning av pensjonspoenga vert difor ikkje lenger nytta av NAV. I visse tilfelle vil dessutan berekninga til NAV av pensjonspoeng avvike frå det Skatteetaten har berekna. Det skjer mellom anna når NAV endrar den pensjonsgivande inntekta som er motteken frå Skatteetaten, og når ei inntekt ikkje er skattepliktig, men likevel skal gå inn i grunnlaget for pensjonsoppteninga.

Skatteetaten gir opplysningar om det årlege pensjonspoengtalet i skatteoppgjeret som blir sendt skattytarane. Dette er hittil gjort som ein service til skattytarane, men som nemnt vil desse kunna avvike frå NAV si berekning. Skattedirektoratet har på denne bakgrunn foreslått at Skatteetaten si lovbestemte plikt til å fastsetje pensjonspoeng fell bort i samband med endringane i folketrygdlova §§ 24-1 og 24-2, som er behandla ovanfor.

6.2.3 Informasjon om pensjonsopptening i skatteoppgjeret

Forslag om å innføre ein særskilt pensjonspremie i skattesystemet vart fremja av Pensjonskommisjonen i NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida. Pensjonspremien skulle svare til den delen av årleg pensjonsgivande inntekt som gir opptening av pensjonsrettar. Saka har vore drøfta fleire gonger, mellom anna i Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) Om lov om endringar i folketrygdloven (ny alderspensjon). Ho blei sist behandla i Meld. St. 1 Nasjonalbudsjettet 2011. Finansdepartementet viste her til ei rekkje argument mot ei slik løysing, mellom anna skattesystemet si utforming, omsynet til skattekreditorane, eventuelle behov for nye bruttoskattar og tekniske utfordringar. Departementet peika også på at folketrygda framleis skal finansierast løpande over statsbudsjettet. Dette betyr i praksis at ein eventuell pensjonspremie ikkje vil gå til å betale for sin eigen pensjon. Når det gjeld den einskilde sitt behov for informasjon om opptening av eigen pensjon, uttalar departementet at det i samarbeid med Skattedirektoratet vil ”arbeide med sikte på å finne fram til en løsning der det gis informasjon i forbindelse med det årlige skatteoppgjøret. Dette kan for eksempel gjennomføres ved at skatteetaten beregner en pensjonspremie på 18,1 pst. av pensjonsgivende inntekt (dvs. av lønnsinntekter og personinntekt fra næring opp til 7,1 G). På NAVs nettjeneste ”Din pensjon” vil dessuten alle kunne få informasjon om egen pensjonsopptjening og beregne framtidige pensjonsutbetalinger.”

6.3 Vurderingar og forslag frå departementet

Arbeidsgruppa sin gjennomgang av gjeldande praksis viser at oppgåvefordelinga mellom Skatteetaten og NAV ikkje er i samsvar med gjeldande reglar i folketrygdlova §§ 24-1 og 24-2. Dette er ikkje heldig, og departementet meiner difor reglane bør endrast slik at det blir samsvar mellom den rettslege reguleringa og den faktiske oppgåvefordelinga mellom dei to etatane. Samstundes har arbeidsgruppa avdekkja at oppgåvefordelinga slik ho er i dag, ikkje fullt ut er føremålstenleg og effektiv. Gruppa har difor foreslått visse endringar.

Folketrygdlova §§ 24-1 og 24-2 regulerer oppgåvene til Skatteetaten og NAV på eit detaljert nivå. I praksis har den interne oppgåvefordelinga mellom dei to etatane liten verknad for kvar einskild skattyter (trygda). Dette tilseier at det ikkje skulle være nødvendig å regulere oppgåvefordelinga på lovnivå. Departementet er difor einig med arbeidsgruppa i at den nærare reguleringa kan skje i forskrift.

Formelt er det Skatteetaten som har hovudansvaret for fastsetjing av trygdeavgift. I samsvar med forslaget frå arbeidsgruppa foreslår difor departementet at folketrygdlova § 24-1 første ledd vert endra, slik at ansvaret for å fastsetje pensjonsgivande inntekt og trygdeavgiftvert lagt tilSkatteetaten. Ein foreslår vidare at NAVs kompetanse vert regulert ved at det i andre ledd vert teke inn ein forskriftsheimel, der departementet kan avgjere at Arbeids- og velferdsetaten skal fastsetje pensjonsgivande inntekt og trygdeavgift for nokre grupper eller for delar av inntekta deira. Ei slik løysing vil leggje til rette for ei føremålstenleg og effektiv fordeling av oppgåver mellom etatane også i framtida. Folketrygdlova § 24-2 kan i så fall opphevast.

Spørsmålet om Skatteetaten framleis skal fastsetje pensjonspoeng må sjåast i samband med spørsmålet om etaten skal gi opplysningar om pensjonsopptening i skatteoppgjeret. Som nemnt ovanfor er opplysningane som Skatteetaten gir om årleg opptening av pensjonspoeng, ikkje korrekte for alle. NAV bereknar difor sjølv dei pensjonspoenga som vert nytta som grunnlag for opptening av pensjon. Ny modell for opptening av alderspensjonsrettar forsterkar utfordringane knytte til Skatteetatens berekning av pensjonsopptening. Denne modellen vert fasa gradvis inn for årskulla 1954 til 1962 og vil gjelde fullt ut for årskulla frå og med 1963. Årleg opptening av alderspensjon skjer med maksimalt 18,1 prosent av pensjonsgivande inntekt, men også på grunnlag av mellom anna førstegangsteneste og omsorgsarbeid. Slike omstende vil ikkje Skatteetaten ha kjennskap til, og etaten vil difor ikkje kunne berekne årleg pensjonsopptening utan bistand frå NAV. Ein viser også til at det er NAV som har kompetanse om pensjonsopptening, og som må svare på spørsmål om dette. Skatteetaten har ikkje slik kompetanse. Etter departementet sitt syn er det heller ikkje naturleg at Skatteetaten byggjer opp kompetanse på dette området.

Etter departementet si vurdering er det lite føremålstenleg at Skatteetaten opplyser om pensjonsopptening i skatteoppgjeret. Det gjeld både årleg pensjonspoeng og opptente pensjonsrettar etter ny modell. Opplysningane vil ikkje kunne bli riktige for alle, og det er då betre at ein viser skattytarane til NAV der ein kan få rett informasjon. Skatteetaten bør difor gje opplysningar i skatteoppgjeret som visar skattytarane til NAV sine tenester for utrekning av pensjonsrettar. Opplysningar om eigen pensjon er tilgjengeleg på pensjonsportalen ”Din pensjon” eller ved å kontakte lokalt NAV-kontor.

Ein viser til forslag til endringar i folketrygdlova § 24-1 og oppheving av folketrygdlova § 24-2, samt til endra tilvisingar i § 24-4 og § 24-5.

6.4 Administrative og økonomiske følgjer og iverksetjing

Departementet legg til grunn at forslaget til endringar i folketrygdlova kapittel 24 ikkje vil ha vesentlege økonomiske eller administrative verknader. Forslaget er i hovudsak ei teknisk endring ved at ein flyttar reguleringa av oppgåvene til Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten frå lov til forskrift. Ein foreslår at lovendringane trer i kraft straks. Det kan likevel, i skatteoppgjeret for inntektsåret 2011 og i endringsoppgjer for tidlegare år, vere mindre grunn til å endre innhaldet om pensjonspoeng.