Del 3
Andre lovsaker

14 Presiseringer i ligningsloven § 6-15 om kontroll hos tredjepart mv.

14.1 Innledning og sammendrag

Departementet legger fram forslag til presiseringer i ligningsloven § 6-15 om kontroll av tredjeparter. Det foreslås at det uttrykkelig framgår av bestemmelsen at også elektronisk lagrede dokumenter, samt programmer og programsystemer omfattes av utleverings- og framleggelsesplikten og at det er adgang til å kopiere virksomhetenes elektroniske arkiver for senere gjennomgang hos tredjepart eller hos ligningsmyndighetene. Forslaget innebærer at det ved kontroll av tredjeparter er adgang til å benytte alle eksisterende metoder for kopiering for å sikre tilgang til elektronisk lagrede opplysninger under kontrollen.

De foreslåtte endringene er en oppfølging av lov 12. desember 2008 nr. 93, hvor tilsvarende presiseringer for kontroll av skattyter, arbeidsgiver og toll- og avgiftspliktig ble tatt inn i ligningsloven § 4-10 nr. 1, folketrygdloven § 24-4 (den gang § 24-5), skattebetalingsloven § 5-13, tolloven § 13-4 og merverdiavgiftsloven § 15-11. Samtidig ble tilsvarende endringer gjort i forskrift om omregistreringsavgift § 7, forskrift om vektårsavgift § 15 og forskrift om engangsavgift på motorvogner § 8-2, jf. motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 1 og forskrift om særavgifter § 5-9, jf. særavgiftsloven § 1.

I forarbeidene til lov 12. desember 2008 nr. 93, Ot.prp. nr. 1 (2008 – 2009), ble det varslet at departementet i samarbeid med Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet ville fastsette nye forskrifter og retningslinjer for å ivareta sikkerhetshensyn og rettsikkerhetsgarantier for skatte- og avgiftspliktige i forbindelse med oppbevaring og håndtering av kopiert materiale.

For å få felles saksbehandlingsregler for kontroller på samtlige av Skatteetatens forvaltningsområder, foreslår departementet her nye bestemmelser i lov 17. juni 2005 nr. 67 om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (skattebetalingsloven) § 5-13 og i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) § 15-11, som vil gi hjemmel til å gjøre en ny forskrift om saksbehandlingsregler for skatte- og avgiftskontroll gjeldende for kontroll etter disse lovene.

14.2 Gjeldende rett

14.2.1 Ligningsloven

Ligningsmyndighetenes hjemmel til å foreta kontroll hos skattyter og tredjepart følger av henholdsvis ligningsloven § 4-10 nr. 1 bokstav b og § 6-15 nr. 1, mens veilednings- og bistandsplikten for skattyter og tredjepart er regulert i ligningsloven §§ 4-10 nr. 3 og 6-15 nr. 2.

Etter ligningsloven § 4-10 nr. 1 bokstav b kan den som er selvangivelsespliktig, jf. § 4-2 nr. 1, pålegges å gi ligningsmyndighetene «adgang til befaring, besiktigelse, gjennomsyn av virksomhetens arkiver, taksering m.v. av fast eiendom, anlegg, innretninger med tilbehør, opptelling av besetninger, beholdninger av varer, råstoffer m.v. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan ligningsmyndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos skattyter eller hos ligningsmyndighetene.»

Det følger av ligningsloven § 4-10 nr. 1 bokstav a at med dokumenter menes også elektronisk lagrede dokumenter. Pliktene gjelder også elektroniske programmer og programsystemer.

Etter ligningsloven § 4-10 nr. 3 skal skattyteren eller en fullmektig for ham være til stede ved undersøkelse mv. som nevnt i nr. 1 og yte nødvendig veiledning og bistand og gi adgang til kontor- og bedriftslokaler mv. når ligningsmyndighetene krever det.

Etter ligningsloven § 6-15 nr. 1 kan ligningsmyndighetene til enhver tid foreta kontroll hos dem som skal gi oppgaver eller opplysninger etter kapittel 6. Etter § 6-15 nr. 2 skal den oppgavepliktige legge fram, utlevere eller sende inn regnskapsbøker, bilag, kontrakter, korrespondanse, styre- og revisjonsprotokoller og andre dokumenter som har betydning for kontrollen. Når ligningsmyndighetene krever det, skal han eller en fullmektig for ham, være tilstede ved kontrollen og yte nødvendig veiledning og bistand og gi adgang til kontor- og bedriftslokaler, arkiver mv.

Skattyteren eller den opplysningspliktige skal gis rimelig varsel og ha rett til å være til stede og uttale seg under undersøkelser som foretas i medhold av ligningsloven § 4-10 nr. 1 bokstav b eller § 6-15, forutsatt at dette kan gjennomføres uten at formålet med undersøkelsen settes i fare, jf. ligningsloven § 3-5 nr. 1.

Etter ligningsloven § 3-5 nr. 2 skal det skrives rapport eller protokoll som inneholder de faktiske opplysninger som innhentes, for så vidt de gjelder den skattyter eller opplysningspliktige undersøkelsen foretas hos. Plikten til å skrive rapport eller protokoll omfatter undersøkelse etter ligningsloven § 4-10 nr. 1 bokstav a og b og § 6-15.

Etter ligningsloven § 3-6 nr. 1 første punktum kan den som får pålegg om å gi opplysninger eller medvirke til undersøkelse etter kapittel 4 og 6, klage over pålegget dersom han mener han ikke har plikt eller lovlig adgang til å etterkomme pålegget. Det er regler om klageadgangen i § 3-6 nr. 2-4.

14.2.2 Merverdiavgiftsloven

Avgiftsmyndighetenes adgang til å gjennomføre kontroller mv. hos avgiftssubjektet følger av merverdiavgiftsloven § 15-11. Bestemmelsen gir hjemmel til å innhente opplysninger, avholde bokettersyn, foreta stedlig kontroll mv. hos avgiftssubjektet.

Etter merverdiavgiftsloven § 15-11 første ledd skal avgiftsubjektet uten opphold legge fram, utlevere eller sende inn registrerte og dokumenterte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale og andre dokumenter av betydning for avgiftskontrollen, når avgiftsmyndighetene krever det. Med dokumenter menes også elektronisk lagrede dokumenter. Pliktene gjelder også elektroniske programmer og programsystemer. Avgiftssubjektet plikter å gi fullstendige opplysninger om forhold som myndighetene finner kan ha betydning for kontrollen. Merverdiavgiftsloven § 15-11 annet ledd omhandler avgiftssubjektets veilednings- og bistandsplikt. Videre framgår det av annet ledd at avgiftsmyndighetene ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller hos avgiftsmyndighetene.

Merverdiavgiftsloven § 16-1 er hovedbestemmelsen om oppgave- og opplysningsplikt fra andre enn avgiftssubjektet. Det følger av fjerde ledd at § 15-11 får tilsvarende anvendelse for den som er pålagt plikt til å gi opplysninger og oppgaver etter § 16-1 første, annet og tredje ledd. Dette innebærer at næringsdrivende mv. ved kontroll etter § 16-1 på samme måte som den oppgavepliktige selv plikter å legge fram regnskapsopplysninger mv. og yte nødvendig veiledning og bistand, samt at presiseringene om adgang til kopiering ved gjennomsyn av arkiver til datalagringsmedium for senere gjennomgang i avgiftsmyndighetenes lokaler mv. også gjelder ved kontroll etter § 16-1.

Saksbehandlingsreglene ved bokettersyn på merverdiavgiftlovens område følger forvaltningsloven § 15. Bestemmelsen har regler om framgangsmåte ved gransking, bokettersyn osv. og om legitimering, retten til å ha vitne tilstede og regler om klage over beslutning om å gjennomføre undersøkelsen. I forvaltningsloven § 14 er det regler om klage over pålegg om å gi opplysninger. Blir avgiftssubjektet pålagt å gi opplysninger, har vedkommende rett til å klage over pålegget dersom han mener at han ikke har plikt eller lovlig adgang til å gi opplysningene. Avgiftssubjektet skal gjøres oppmerksom på klageadgangen i forbindelse med pålegget.

14.2.3 Folketrygdloven

Skatteoppkreveren fører kontroll med at arbeidsgivere og andre sender meldinger og beregner arbeidsgiveravgift i samsvar med reglene og de pålegg som er gitt etter folketrygdloven, jf. folketrygdloven § 24-4 første ledd.

Av § 24-5 annet ledd følger det at skatteoppkreveren eller den offentlige myndighet som har fullmakt fra skatteoppkreveren, kan foreta bokettersyn hos de som plikter å beregne og betale arbeidsgiveravgift og kan kreve framlagt arbeidsgiverens regnskap med bilag, kontrakter, korrespondanse eller andre dokumenter av betydning for kontrollen. Med dokumenter menes også her elektronisk lagrede dokumenter. Pliktene gjelder også elektroniske programmer og programsystemer. Skattekontoret og Riksrevisjonen kan også foreta slike ettersyn og kreve framlagt dokumenter som nevnt.

I bestemmelsens tredje ledd er det regulert at ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan skatteoppkreveren eller skattekontoret foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos arbeidsgiver, skatteoppkrever eller skattekontor. Departementet kan i forskrift fastsette begrensninger for hvilke metoder for kopiering skatteoppkreveren kan benytte.

Saksbehandlingen i avgiftssaker m.m. følger ligningslovens regler, jf. folketrygdloven § 21-16, som bestemmer at for saker som behandles av ligningsmyndighetene etter kapittel 24, gjelder ikke bestemmelsene i kapittel 21 om saksbehandling i trygdesaker og heller ikke bestemmelsene i forvaltningsloven.

14.2.4 Skattebetalingsloven

Skattebetalingsloven § 5-13 gjelder for kontroll av skattetrekk samt lønns- og trekkoppgaver. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan skatteoppkreveren foreta bokettersyn hos den som plikter å foreta trekk, og kan herunder kreve framlagt skattekort, trekkpålegg og andre dokumenter og regnskapsmateriale som har betydning for kontrollen. Med dokumenter menes også elektronisk lagrede dokumenter. Pliktene gjelder også elektroniske programmer og programsystemer.

Ved bokettersyn og undersøkelser etter skattebetalingsloven gjelder forvaltningsloven §§ 14 og 15, jf. skattebetalingsloven § 3-1. For omtale av forvaltningsloven §§ 14 og 15, se punkt 14.2.2 om merverdiavgiftsloven.

Hjemmel for å føre kontroll med arbeidsgivers beregning av arbeidsgiveravgift følger av folketrygdloven § 24-5. Bokettersyn kan foretas hos de som plikter å beregne og betale arbeidsgiveravgift. I denne forbindelse kan arbeidsgiverens regnskap med bilag, kontrakter, korrespondanse eller andre dokumenter av betydning for kontrollen kreves framlagt. Skattekontoret og Riksrevisjonen kan også foreta slike ettersyn og kreve framlagt dokumenter som nevnt. Skatteoppkreveren eller skattekontoret kan ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos arbeidsgiver, skatteoppkrever eller skattekontor, jf. annet ledd. Departementet kan i forskrift fastsette bestemmelser til utfylling og gjennomføring av arbeidsgiverkontrollen, herunder begrensninger for hvilke metoder for kopiering skatteoppkreveren kan benytte.

Saksbehandlingen i disse sakene følger reglene i ligningsloven, jf. det som er sagt til slutt i punkt 14.2.3 om folketrygdloven.

14.3 Høringen

Departementet sendte 31. januar 2012 et forslag til presiseringer i ligningsloven § 6-15 om kontroll av tredjeparter på høring. Det ble foreslått at det uttrykkelig skal framgå av bestemmelsen at også elektronisk lagrede dokumenter, samt programmer og programsystemer omfattes av utleverings- og framleggelsesplikten og at det er adgang til å kopiere virksomhetenes elektroniske arkiver for senere gjennomgang hos skattyter eller hos ligningsmyndighetene. Forslaget innebærer at det er adgang til å benytte alle eksisterende metoder for kopiering for å sikre tilgang til elektronisk lagrede opplysninger under kontrollen.

I samme høringsnotat ble det foreslått en ny forskrift om gjennomføring av kontroll på skatte- og avgiftsområdet, samt at det fastsettes tilsvarende bestemmelser i forskrift om gjennomføring av etterkontroll på toll- og avgiftsområdet. For å få felles saksbehandlingsregler for kontroller på skatte- og avgiftsområdet ble det også foreslått nye bestemmelser i skattebetalingsloven og merverdiavgiftsloven som vil gi hjemmel til å fastsette en ny forskrift om gjennomføring av kontroll på skatte- og avgiftsområdet. Høringsnotatet ble sendt til 48 høringsinstanser, og høringsfristen ble satt til 1. mai 2012. Totalt 25 høringsinstanser har svart.

Følgende instanser har hatt merknader til forslaget:

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

• Fornyings-, administrasjons-, og kirkedepartementet

• Ligningsutvalget

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

• Norsk Øko-Forum (NØF)

• NTL-Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Skattedirektoratet

• Skatterevisorenes Forening

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• ØKOKRIM

Flertallet av høringsinstansene som har avgitt uttalelse er positive til forslagene til presiseringer i ligningsloven § 6-15. ØKOKRIM uttaler eksempelvis følgende:

«Selv om det allerede i dag er lagt til grunn at det er en viss adgang til å foreta kopiering av lagringsmedier også ved kontroll etter ligningsloven § 6-15, er det etter vår oppfatning ønskelig at adgangen fremgår av selve lovteksten. Dette vil klargjøre rettstilstanden og hindre unødvendige prosesser knyttet til spørsmålet om hvorvidt slik adgang foreligger.»

Bare Datatilsynet og Den Norske Advokatforening er negative til forslaget. Disse høringsinstansene viser begge til sine høringsuttalelser til forslaget om tilsvarende presiseringer i ligningsloven § 4-10 nr. 1, folketrygdloven § 24-4 (den gang § 24-5), skattebetalingsloven § 5-13, tolloven § 13-4 og merverdiavgiftsloven § 15-11, vedtatt i lov 12. desember 2008 nr. 93, som de var kritiske til. De framholder at problemstillingene knyttet til overskuddsinformasjon, taushetsplikt og personvern er mer framtredende ved tredjepartskontroll sammenholdt med kontroll hos skattyter.

Datatilsynet uttaler blant annet følgende:

«Den foreslåtte endringen vil for eksempel kunne føre til at ligningsmyndighetene får adgang til all privat kommunikasjon som en tredjepart har hatt med samtlige av sine klienter, uten at det vurderes hvorvidt disse opplysningene er relevante for det aktuelle kontrollformålet. Ikke bare er dette i strid med relevansprinsippet og proporsjonalitetsprinsippet, slik disse er nedfelt i personopplysningsloven og personverndirektivet. En slik ordning vil også gripe inn i den profesjonsbestemte taushetsplikten på visse områder, og risikerer dessuten å utgjøre en krenkelse av individets rettigheter nedfelt i artikkel 8 i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).»

Finansnæringens Fellesorganisasjon støtter i utgangspunktet forslaget, men peker på tilsvarende problemstillinger som Advokatforeningen og Datatilsynet.

Høringsinstansene er positive til forslaget om en ny forskrift om gjennomføring av kontroll på skatte- og avgiftsområdet, som er foreslått å avløse forskrift 23. desember 1983 nr. 1839 om bokettersyn mv. Det har kommet enkelte merknader til innhold og utforming av bestemmelsene i forskriften. Departementet vil gjennomgå og vurdere disse før forskrift om gjennomføring av kontroll på skatte- og avgiftsområdet og forskrift om gjennomføring av etterkontroll på toll- og avgiftsområdet fastsettes. Forskriftene omtales ikke nærmere her.

Bare Toll- og avgiftsdirektoratet har hatt konkrete merknader til forslaget om nye bestemmelser i skattebetalingsloven § 5-13 og merverdiavgiftsloven § 15-11, som vil gi hjemmel til å gjøre den foreslåtte forskriften om saksbehandlingsregler for gjennomføring av kontroll på skatte- og avgiftsområdet gjeldende etter disse lovene. Merknadene er av teknisk karakter.

14.4 Vurderinger og forslag

14.4.1 Presiseringer i ligningsloven § 6-15

I forslaget som har vært på høring, har departementet foreslått at tilsvarende presiseringer om kopiering av datalagringsmedium ved gjennomsyn av skattyters arkiv som blant annet er tatt inn ligningsloven § 4-10 om kontroll av skattyter, skal tas inn i ligningsloven § 6-15 om kontroll av tredjeparter. Videre er det foreslått presisert at elektronisk lagrede dokumenter, samt programmer og programsystemer omfattes av utleverings- og framleggelsesplikten.

Som det framgår foran er høringsinstansene i hovedsak positive til forslaget til presiseringer. Høringsinstansenes merknader er relatert til presiseringene om adgangen til å kopiere tredjeparts elektroniske arkiver for senere gjennomgang i skattemyndighetenes lokaler, herunder adgangen til å benytte alle eksisterende metoder for kopiering.

Norsk Øko-Forum (NØF) peker på at de fleste kontrollene ligningsmyndighetene gjennomfører omfatter både skattyters egne forhold og forhold som gjelder andre skattytere. Videre framhever de at nær sagt alle bokføringspliktige i dag benytter elektroniske media i regnskapsføringen og i virksomheten ellers. Kontroll av og kopiering av elektroniske media er da etter deres syn i praksis det eneste mulige alternativet ved skattekontrollen. De understreker at papirkopiering vil både være tungvint og kostbart, ikke minst for den opplysningspliktige.

Datatilsynet og Advokatforeningen er, som pekt på i punkt 14.3, negative til forslaget. Innvendingene er de samme som de ga uttrykk for når tilsvarende presiseringer ble foreslått i ligningsloven § 4-10 mv., og gjør seg etter deres syn gjeldende med enda større tyngde her. Med utgangspunkt i sine innsigelser til forslaget ber Datatilsynet om at departementet vurderer alternative framgangsmåter som tilfredsstiller de personopplysningsrettslige kravene til relevans og proporsjonalitet. Etter deres syn kan det i denne sammenheng være relevant å ta i betraktning alternative elektroniske muligheter.

Advokatforeningen er av den oppfatning at det ikke bør vedtas ytterligere utvidelser av anvendelsesområdet for speilkopiering, utover den lovendring som ble vedtatt i 2008, før det er foretatt en grundig og prinsipiell drøftelse av de viktige spørsmål dette reiser. Etter deres syn innebærer det forhold at det etter lovforslaget ikke stilles opp noe nærmere vilkår for å treffe vedtak om speilkopiering å åpne for at dette kan kreves som ledd i rene stikkprøvekontroller. Generelt peker de på at en konsekvens av lovforslaget kan bli en praksis der skattemyndighetene får i sin besittelse store mengder advokatkorrespondanse som er underlagt beslagsfrihet etter EMK artikkel 8 og i straffeprosessen.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har uttalt følgende:

«NHO uttrykte skepsis i forbindelse med ovennevnte endring, særlig med hensyn til såkalt speilkopiering (adgang til gjenopprettelse av slettede filer). Forutsatt den adgang myndighetene allerede har til slik kopiering, er vi imidlertid enig i at det er hensiktsmessig med felles regler for kontroll hos skattyter/avgiftspliktig og hos tredjemann. Vi har derfor ikke innvendinger mot den foreslåtte presiseringen av § 6-15.»

Departementet ønsker først å peke på at innvendingene mot forslaget fra Datatilsynet og Den Norske Advokatforening, i hovedsak er knyttet til selve adgangen/behovet for å kunne kopiere, herunder speilkopiere, og til forholdet mellom kopiering og personvernet/taushetsplikten. Innvendingene er i det vesentlige de samme som ble gjort gjeldende fra disse to høringsinstansene til tilsvarende forslag til endring av ligningsloven § 4-10 mv., som ble vedtatt i lov 12. desember 2008. Innvendingene ble grundig drøftet i Ot.prp. nr. 1 (2008 – 2009) punkt 22.5.2.3 og punkt 22.5.2.4, og departementet legger til grunn at drøftelsene og konklusjonene vil gjelde tilsvarende for forslaget her.

Videre vil departementet framheve at det allerede i dag er adgang til å benytte denne fremgangsmåten ved kontroll hos tredjeparter på avgiftsområdet. Merverdiavgiftsloven § 16-1 om kontroll av tredjeparter viser i fjerde ledd til at lovens § 15-11 skal gjelde tilsvarende for de som har plikt til å gi opplysninger etter § 16-1 første til og med tredje ledd. Merverdiavgiftsloven § 15-11 gir hjemmel for at avgiftsmyndigheten kan foreta kopiering til datalagringsmedium ved gjennomføring av kontroller. Se nærmere om dette under punkt 14.2.2 om gjeldende rett.

Videre er det, som flere høringsinstanser har pekt på, slik at kontroll hos skattyter etter ligningsloven ofte varsles både etter § 4-10 og § 6-15. I mange tilfeller er det nær sammenheng mellom kontroll av skattyters egne forhold og kontroll av andre skattytere. Kontroll av en virksomhets lønnskostnader er et eksempel på dette. Ved en slik kontroll kan det både være snakk om virksomhetens egne forhold og ansattes forhold. Eksempelvis kan det være spørsmål om en utbetaling er lønn til ansatte eller om det er vederlag til selvstendig næringsdrivende, eller det kan være en kontroll av om det er utbetalt svart avlønning. Et annet eksempel er kontroll relatert til fiktiv fakturering, som er et problem blant annet i byggebransjen og renholdsbransjen. I forhold mellom nærstående (interessefelleskap), for eksempel mellom selskap, aksjonærer, styremedlemmer og ledende ansatte eller mellomselskap i samme konsern, vil kontrollene normalt også foretas både etter ligningsloven § 4-10 og § 6-15. Slik departementet ser det er det svært uheldig med tvil om rekkevidden av ligningsloven § 6-15 ved denne typen kontroller.

Etter departementets oppfatning har ligningsmyndighetene samme behov for å benytte kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang ved kontrollvirksomhet overfor tredjeparter. Det er et faktum at de fleste virksomheter i dag benytter elektroniske media i stor utstrekning, både ved utarbeidelse og lagring av regnskapsdokumenter og andre dokumenter av betydning for ligningskontrollen, slik at ulike former for kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang i ligningsmyndighetenes lokaler er en praktisk måte å gjennomføre kontroll på. Dette vil gjelde uavhengig av om den som kontrolleres er skattyter selv, eller en tredjepart som har opplysningsplikt. Kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang i ligningsmyndighetenes lokaler vil ikke være aktuelt når tredjepart er en privatperson.

Departementet legger til grunn at ligningsmyndighetene også ved kontroll etter ligningsloven § 6-15 allerede har en viss adgang til å foreta kopiering til datalagringsmedium. Rettssikkerhetshensyn, herunder hensynet til forutberegnelighet, tilsier at adgangen til å kopiere også klart bør framgå av lovbestemmelsen om kontroll overfor tredjeparter.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i ligningsloven § 6-15 presiseres at kopiering til datalagringsmedium hos tredjepart omfattes av bestemmelsen. Slik kontroll vil som hovedregel gjelde riktigheten av innberettede oppgaver, men kan også være kontroll av mer spesifikke opplysninger etter krav fra ligningsmyndighetene knyttet til opplysninger av betydning for en skattyters ligning. Behovet for å kopiere tredjeparts arkiv vil først og fremst være til stede når opplysningene pålegget gjelder er blandet sammen med andre opplysninger, slik at det ikke er mulig å framlegge fullstendige opplysninger ved utskrift av lister eller lignende. Det kan også være tilfeller hvor ligningsmyndighetene mener at de ikke får utlevert fullstendige opplysninger hvis det skal være overlatt til tredjepart å påvise hvor opplysningene er lagret. For eksempel kan det være vanskelig å få relevant arkivmateriale dersom virksomheten bevisst forsøker å forlede ligningsmyndighetene ved å gjemme eller feilplassere viktig dokumentasjon elektronisk. Dette kan eksempelvis skyldes interessefelleskap mellom tredjepart og skattyter, eller at tredjepart har egeninteresse i å skjule data. Særlig ved kontroll av større virksomheter kan det være en betydelig mengde elektronisk informasjon som skal gjennomgås selv om kontrollen i seg selv er begrenset.

Som det ble redegjort for i forarbeidene til lov 2008 nr. 93, Ot. prp. nr. 1 (2008 – 2009), har Skatteetaten allerede i dag gode rutiner for blant annet oppbevaring av kopiert materiale. Videre har en ny forskrift om gjennomføring av kontroll på skatte- og avgiftsområdet vært på høring. Forskriften har blant annet bestemmelser for å ivareta sikkerhetshensyn og rettsikkerhetsgarantier i forbindelse med kopiering, gjennomgang av kopiert materiale, tilbakelevering og sletting av materiale. Forskriften vil som nevnt i punkt 14.3 bli fastsatt etter en nærmere gjennomgang av merknadene som har kommet. Eksisterende retningslinjer og rutinebeskrivelser må oppdateres etter fastsettelse av ny forskrift. Departementet vil også peke på tredjeparts rett etter ligningsloven § 3-5 til å være til stede ved kontroller etter ligningsloven § 6-15.

Det vises til forslag til endringer i ligningsloven § 6-15.

14.4.2 Forskriftshjemler

Ligningsmyndighetene gjennomfører ofte felles kontroller for å etterprøve om den opplysningspliktige har oppfylt sine plikter etter ligningsloven, folketrygdloven, skattebetalingsloven og merverdiavgiftsloven. Ved slike kontroller er det en klar fordel både for ligningsmyndighetene og skattyteren at det er felles saksbehandlingsregler som dekker kontrollen.

I ligningsloven § 3-14 og i folketrygdloven § 24-5 er det allerede hjemler til å fastsette forskrifter om saksbehandlingen. I forslaget som har vært på høring foreslo departementet på denne bakgrunn at det tas inn hjemler til å fastsette forskrifter om gjennomføringen av virksomhetskontroller i skattebetalingsloven § 5-13 tredje ledd og merverdiavgiftsloven § 15-11 femte ledd.

Flere høringsinstanser har uttrykt at de er positive til forslaget. Bare Toll- og avgiftsdirektoratet har hatt en konkret merknad. Direktoratet foreslår at forskriftshjemmelen i merverdiavgiftsloven § 15-11 femte ledd ikke skal gjelde for innførselsmerverdiavgift. Når det blir fastsatt nye saksbehandlingsregler for etterkontroll på toll- og avgiftsområdet vil Toll- og avgiftsetaten kunne komme i en situasjon hvor saksbehandlingsreglene i denne forskriften skal gjelde for kontroll av toll- og motorvognavgiftene, mens saksbehandlingsreglene i den nye forskriften om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll skal gjelde for kontroll av innførselsmerverdiavgift. Toll- og avgiftsdirektoratet ønsker at tollmyndighetene skal kunne forholde seg til ett sett med forskriftsbestemmelser om saksbehandling for kontroll.

Departementet har forståelse for dette, og foreslår på denne bakgrunn en endring av merverdiavgiftsloven § 13-3 første og annet ledd, slik at det der framkommer at merverdiavgiftsloven § 15-11 femte ledd ikke skal gjelde for innførselsmerverdiavgift. Bakgrunnen for departementets forslag om at merverdiavgiftsloven § 15-11 femte ledd også skulle gjelde for toll- og avgiftsmyndighetenes kontroll av innførselsmerverdiavgift er at det legges opp til at saksbehandlingsreglene for etterkontroll på toll- og avgiftsområdet i størst mulig grad skal være like saksbehandlingsreglene på skatte- og avgiftsområdet. Departementet ser at terminologi og ulike kontrollprosedyrer kan begrunne noe ulik utforming av reglene. For å unngå uklarheter ser departementet at det kan være hensiktsmessig at Toll- og avgiftsetaten kun forholder seg til ett sett av saksbehandlingsregler for etterkontroll. På toll- og avgiftsområdet er det allerede hjemler til å gi forskriftsbestemmelser om saksbehandlingsregler for gjennomføring av toll- og avgiftskontroll, se tolloven § 13-4, særavgiftsloven § 1 og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 1.

Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 13-3 første og annet ledd.

14.5 Forholdet til andre lovforslag

Finansdepartementet har i Prop. 141 L (2011 – 2012) Endringer i ligningsloven og merverdiavgiftsloven mv. (kontrollbestemmelser og personalliste) fremmet forslag om endringer i ligningslovens og merverdiavgiftslovens bestemmelser om kontrollopplysninger. Dersom Stortinget vedtar forslagene i proposisjonen, kan det kreve tilpasninger i forslagene som fremmes her.

14.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at forslaget ikke vil ha merkbare økonomiske eller administrative konsekvenser for de skatte- eller avgiftspliktige. For skatte- og avgiftsmyndighetene vil omfanget av sikkerhetsrutiner og ivaretakelse av saksbehandlingsprosedyrer knyttet til gjennomføringen av kontroll på øvrige områder enn ligningsloven, kunne medføre noe økt ressursbruk. Det samme gjelder for toll- og avgiftsmyndighetene.

14.7 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks.

15 Helsesektorens tilgang til folkeregisteropplysninger

15.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår en endring i lov 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistrering (folkeregisterloven) § 14 første ledd. Endringen innebærer at private helsevirksomheter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skal få den samme tilgang til folkeregistrerte opplysninger som den offentlige myndighet de utfører oppgaver for. Bakgrunnen for forslaget er at regionale helseforetak og sykehus selv beslutter i hvilken grad de oppgaver de er ansvarlige for skal settes ut til private aktører i helsevesenet, for eksempel avtaler med allmennleger og spesialister. Etter dagens ordning har disse private aktørene ikke den samme tilgangen til folkeregisteropplysninger som de offentlige myndigheter de utfører oppgaver på vegne av. Distribueringen av de opplysningene fra folkeregisteret aktørene etter dagens ordning har tilgang til, tilfredsstiller heller ikke behovet for rutinemessig innhenting og kontroll av personopplysninger.

Departementets forslag har vært på høring og høringsinstansene har i stor grad vært positive til forslaget. Departementet legger til grunn at det er hensiktsmessig å hjemle den foreslåtte endringen i folkeregisterloven § 14 i stedet for i § 13 som foreslått i høringsnotatet. Departementet har også valgt å innta «apotek» i forslaget. Forslaget vil ikke få store økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige, og det vil bidra til en administrativ forenkling for de private helsevirksomhetene.

15.2 Gjeldende ordning

15.2.1 Folkeregisterlovens bestemmelser om utlevering av opplysninger

Folkeregisterloven § 13 og § 14 og folkeregisterforskriften §§ 9 – 2 til 9 – 4, regulerer adgangen til å få utlevert opplysninger fra folkeregisteret. Lov og forskrift skiller mellom ulike grader av beskyttelse for opplysninger, og hvilke aktører som kan få innsyn. Utgangspunktet er at opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt, kan utleveres til offentlige myndigheter til bruk i deres virksomhet, mens personer og private institusjoner må påvise en lovmessig rett eller plikt som gjør utlevering av opplysninger nødvendig. Taushetsbelagte opplysninger utleveres bare til offentlig myndighet som har hjemmel i lov til å innhente opplysningen.

Etter folkeregisterloven § 13 annet ledd kan opplysninger det ikke gjelder taushetsplikt for, utleveres til personer og private institusjoner når det er nødvendig for å ivareta lovmessige rettigheter og plikter. Etter folkeregisterforskriften § 9 – 4 nr. 1 kan det utleveres opplysninger om «noen få navngitte identifiserbare personers» fulle navn, fødested, fødselsdato og personnummer, adresse og eventuell dødsdato, med mindre opplysningene kan røpe et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlig. Etter § 13 første ledd tredje punktum jf. folkeregisterforskriften § 9 – 4 nr. 1, kan det i særlige tilfeller søkes skriftlig om utlevering av opplysninger om sivilstand, ektefelle/partner, foreldre og barn.

Etter folkeregisterloven § 14 kan det uavhengig av taushetsplikten i § 13, utleveres folkeregisteropplysninger til offentlige myndigheter til bruk i deres virksomhet. Utlevering forutsetter at tilgangen følger av lov eller av regler fastsatt av departementet. Opplysningene som kan gis til offentlige myndigheter etter folkeregisterforskriften § 9 – 3 nr. 1, er noen få personers fulle navn, fødested, fødselsdato, personnummer eller d-nummer, adresse, sivilstand, ektefelle/registrert partner, barn, foreldre og eventuell dødsdato, når det foreligger et begrunnet behov for å motta opplysningene og opplysningene ikke kan røpe et klientforhold eller må anses personlige. Skattedirektoratet kan gi tillatelse til at adgangen omfatter mer enn noen få personer eller regelmessige forespørsler. Andre opplysninger enn de nevnte, kan innhentes av offentlige myndigheter som har hjemmel i lov til å innhente opplysninger fra folkeregisteret uten hinder av lovbestemt taushetsplikt.

15.2.2 Distribuering av folkeregisteropplysninger

Skatteetaten er ansvarlig for driften av Det sentrale folkeregisteret (DSF) med hjemmel i folkeregisterloven § 3. Folkeregisteropplysninger blir enten distribuert direkte fra Skattedirektoratet eller gjennom en uavhengig kommersiell distributør (heretter omtalt som Distributøren) på grunnlag av en distribusjonsavtale med Skattedirektoratet.

Distributøren distribuerer folkeregisteropplysninger fra en folkeregisterdatabase basert på et såkalt ekstrakt av folkeregisteret, og har rett til å motta folkeregisteropplysninger fra Skatteetaten og videreformidle disse til sine kunder. Kundene må ha tillatelse fra Skattedirektoratet for å motta opplysninger fra Distributøren. Kundene må som hovedregel betale for opplysningene i henhold til Distributørens satser og prismodell.

Norsk Helsenett eies av staten og eierskapet forvaltes av Helse- og omsorgsdepartementet. Helsenettet er helse- og omsorgssektorens kommunikasjonskanal for tilgang til, og utveksling av pasientinformasjon. Norsk Helsenett drifter en folkeregisterkatalog (database) med utvalgte opplysninger fra folkeregisteret, og mottar disse fra Distributøren. De viktigste opplysningene er fullt navn, adresse, sivilstand, fødselsnummer/d-nummer og mors/fars/ektefelles fødselsnummer. Tilgangen til Norsk Helsenetts database er begrenset til de helseforetak og sykehus som har tilgang til folkeregisteropplysninger, og som har etablert løsninger for integrering av tjenesten i sine pasientsystemer. Norsk Helsenett tilbyr også tjenester i form av et kommunikasjonsnettverk og basistjenester for elektronisk samhandling som ikke innebærer utlevering av folkeregisteropplysninger, hvor store deler av den offentlige og private helse- og sosialsektoren er deltakere. Tjenestene tilpasses de ulike aktørenes behov for tilgjengelighet og kapasitet, samt deres nytteverdi ved bruk av nettet.

15.2.3 Helsesektorens behov for folkeregisteropplysninger

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester trådte i kraft 1. januar 2012. Samtidig fikk helseregisterloven en ny bestemmelse i § 6 som gir Kongen forskriftsadgang til å fastsette regler om at helseopplysninger i behandlingsrettede helseregistre, skal behandles elektronisk. Endringen åpner for at all dokumentasjons- og informasjonsutveksling i helsesektoren skal kunne skje elektronisk. Elektronisk informasjonsutveksling stiller økte krav til en sikker og allmenngyldig personidentifikator slik at helseopplysninger blir overført korrekt. Offentlig og privat helsepersonell benytter opplysninger fra folkeregisteret for å framskaffe pasienters personalia. Helsepersonell har behov for å innhente opplysninger fra folkeregisteret rutinemessig, for å kontrollere personopplysninger både i forbindelse med pasientkontakt og for å oppdatere helse- og kvalitetsregistre. Opplysninger fra folkeregisteret brukes også for å innsamle, lagre og distribuere grunndata for å kunne følge opp pasienters rettigheter og plikter, for eksempel rett til refusjon av utgifter fra NAV og regionale helseforetak.

Etter dagens ordning mottar de regionale helseforetakene og sykehus, folkeregisteropplysninger fra Norsk Helsenett. Øvrige aktører i helsevesenet kjøper tjenester fra Distributøren.

Aktørene som ikke mottar folkeregisteropplysninger fra Norsk Helsenett, har begrenset tilgang til opplysninger gjennom tjenesten til Distributøren. Private aktører har i utgangspunktet ikke tilgang til såkalt fonetisk søk på navn, som gir bedre søkefunksjon. Uten denne søkefunksjonen vil det i mange tilfeller være vanskelig å identifisere pasienter med bare fødselsdato hvis de har vanlige, like eller korte navn. Søkeren må da på grunnlag av funn i databasen, rette henvendelsen til Skatt øst, Fredrikstad, som blant annet mot betaling besvarer henvendelser til folkeregisteret som gjelder flere enn tre personer eller regelmessige forespørsler. Offentlige helsevirksomheter har gjennom Norsk Helsenett tilgang til en tjeneste med mulighet for fonetisk søk.

Den offentlige helsetjenesten bestemmer om enkelte av deres oppgaver skal settes ut til private helseaktører som da på grunnlag av avtale utfører deler av det offentliges oppgaver. For eksempel er allmennhelsetilbudet organisert som en fastlegeordning, hvor de fleste leger er privatpraktiserende og tilknyttet ordningen ved en individuell fastlegeavtale med kommunene. Det samme gjelder spesialisthelsetjenesten, hvor private avtalespesialister er en vesentlig og viktig del av den offentlige spesialisthelsetjenesten gjennom driftsavtaler med regionale helseforetak. Disse private aktørenes behov for folkeregisteropplysninger er i stor grad sammenfallende med behovet til de offentlige myndigheter som de utfører oppgaver for.

15.3 Høringen

Departementet sendte 31. januar 2012 på høring forslag til endring i folkeregisterloven og folkeregisterforskriften. Frist for å sende inn merknader til forslaget var 2. mai 2012.

Av 79 høringsinstanser har følgende svart:

• Arbeidsdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Apotekforeningen

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Datatilsynet

• Den norske legeforening

• Den norske tannlegeforening

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

• EVRY AS (tidligere EDB Businesspartner ASA)

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• Helse Vest

• Helsedirektoratet

• IKT Norge

• LO

• Norges Optikerforbund

• Norsk Helsenett SF

• Norsk manuellterapeutforeningen (NMF)

• Norsk Sykepleierforbund (NSF)

• Norske Ortoptisters Forening (NOF)

• NTL Skatt

• Skattedirektoratet

• Statens legemiddelverk

• Hovedorganisasjonen Virke

Av disse hadde Arbeidsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kulturdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Utenriksdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, og Statens legemiddelverk, ingen merknader til forslaget.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Apotekerforeningen, Datatilsynet, Den norske legeforening, Den norske tannlegeforening, Difi, Helse Vest, Helsedirektoratet, IKT Norge, LO, Norges Optikerforbund, Norsk Helsenett SF, Norsk Manuellterapeutforening, Norsk Sykepleierforbund (NSF), Norske Ortoptisters Forening (NOF), NTL Skatt og Virke har uttalt at de stiller seg positiv til, eller at de støtter forslaget. Enkelte av disse har kommentarer til deler av forslaget, eller forslag til endringer.

EVRY AS uttaler at de er positiv til at private helseaktører som utfører oppgaver på vegne av det offentlig skal ha tilgang til folkeregisteropplysninger, men støtter ikke forslaget om at tilgangen skal gis gjennom Norsk Helsenett.

Høringsinstansenes merknader gjengis under departementets vurderinger og forslag i tilknytning til de enkelte sidene av forslaget.

15.4 Vurderinger og forslag

15.4.1 Innledning

Departementet foreslår at private helsevirksomheter skal få tilgang til folkeregistrerte opplysninger etter folkeregisterloven § 14 når de på grunnlag av avtale utfører oppgaver for offentlig myndighet. Departementet foreslår også at apotek gis den samme tilgangen. Regionale helseforetak og kommuner beslutter i hvilken grad de aktivitetene de er ansvarlig for, skal utføres i egen regi eller ved bruk av private aktører. Etter departementets vurdering bør valget mellom bruk av private tilbydere av helsetjenester eller egne ressurser til gjennomføring av lovpålagte tjenester, ikke være avgjørende for retten til å innhente folkeregisteropplysninger.

15.4.2 Nærmere om lovforslaget

Betegnelsen «private helsevirksomheter»

Departementet foreslo i høringsnotatet at private helsevirksomheter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, kan gis tilgang til folkeregisteropplysninger. Flere av høringsinstansene har hatt innvendinger til betegnelsen «private helsevirksomheter» og mener blant annet den er vag og lite treffende. Andre mener det bør opplistes uttømmende hvilke private aktører som skal få tilgang. I tillegg har enkelte bemerket at apotek ikke vil være omfattet av lovforslaget slik høringsforslaget var utformet.

Norges Optikerforbund uttaler:

«I fremtiden vil det trolig være helsepersonellgrupper som yter betydelig helsehjelp til nytte for befolkningen, som ikke ligger innunder spesifikke avtale- eller takstsystemer. Hvilke helsepersonellgrupper som skal få tilgang, bør styres etter behov for informasjon i registrene til pasientenes beste.»

Norsk Manuellterapeutforening bemerker:

«Manuellterapeuter er i all hovedsak privatpraktiserende helsepersonell som har avtaler med den kommunale primærhelsetjenesten. Siden 2006 har manuellterapeuter hatt en portnerfunksjon som ligner legenes på muskel- og skjelettområdet. (…) Manuellterapeuter deltar også på dialogmøter i IA-sammenheng og har adgang til å sykemelde (utstede legeerklæring om arbeidsuførhet). Manuellterapeuter vil derfor om lag ha samme behov for folkeregisteropplysninger som fastleger både i behandlingsøyemed og når det gjelder å skaffe fram personalia, f.eks. ved kontroll av identitet, sykemelding, bruk av fremtidig kjernejournal mv.»

Skattedirektoratet uttaler:

«Vi er noe i tvil om «helsevirksomheter» jf. ordlyden i lovforslaget også er dekkende for «privatpraktiserende helsepersonell» eller om det her vil oppstå tolkningstvil for enkeltaktører som praktiserer etter avtale med folketrygden og som ikke selv er å anse som «virksomhet». Vi er videre i tvil om det er et krav til hva slags oppgaver som utføres.»

Skattedirektoratet bemerker videre:

«Vi vil også peke på at apotek ikke omfattes av «private helsevirksomheter som utfører tjenester på vegen av det offentlige» slik utkastene nå lyder. Apotek defineres i apotekloven § 1 – 3 bokstav a som «salgssted for legemidler til sluttbruker hvor det gis legemiddelfaglig veiledning, som er fysisk tilgjengelig for publikum». Dersom det er meningen at apotek skal være omfattet av den nå foreslåtte endringen, bør dette fremgå direkte både i folkeregisterloven § 13 nytt tredje ledd og folkeregisterforskriften § 9 – 4 nytt nr. 3.»

Apotekforeningen mener lov- og forskriftsendringer må åpne for at apotek kan gis tilgang til folkeregisteropplysninger og uttaler:

«Apotekene har ikke tilgang til folkeregisteropplysninger i dag, men har behov for slik tilgang. (…) Tilgang til folkeregisteropplysninger vil gi apotekene mulighet til å kvalitetssikre pasientdata i interne system og dermed også forbedre kvaliteten i elektroniske meldinger mot annet helsepersonell og helseetater.»

Departementet har valgt å opprettholde betegnelsen «private helsevirksomheter» slik det ble foreslått under høringen. Departementet har vurdert alternativer, men er av den oppfatning at uttrykket vil være dekkende. Betegnelsen er ment å omfatte de private aktører offentlige myndigheter inngår avtale med for å utføre deler av det offentliges lovpålagte oppgaver. Det vil da være avtaleinngåelsen som blir avgjørende for om helsevirksomheten er omfattet av bestemmelsen. «Helsevirksomhet» viser ikke til en bestemt selskapsform, og vil omfatte også enkeltpersonforetak.

Departementet finner det lite hensiktsmessig å gi en uttømmende opplisting over hvilke private helsevirksomheter som skal omfattes av lovendringen. Ettersom regionale helseforetak og kommuner selv beslutter hvilke oppgaver de ønsker å sette ut til private aktører, mener departementet en slik opplisting vil kunne bli ufullstendig.

Apotekforeningen og Skattedirektoratet påpeker at apotek ikke synes å være omfattet av «private helsevirksomheter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige». Departementet er enig i at det ikke er naturlig å anse apotek som «privat helsevirksomhet». Tilgang til folkeregisteropplysninger for apotek er en viktig del av e-reseptprogrammet. Departementet mener det derfor bør komme tydelig fram at forslaget også skal omfatte apotek. Departementet foreslår derfor å innta «apotek» i tillegg til «private helsevirksomheter» i forslag til endring i folkeregisterloven.

Departementet viser til forslag til endring i annet punktum i folkeregisterloven § 14 første ledd.

Opplysninger som kan innhentes av private helsevirksomheter

Departementet sendte på høring forslag til et nytt tredje ledd i folkeregisterloven § 13, som gir tilgang til ikke-taushetsbelagte opplysninger om noen få personer. Flere av høringsinstansene har kommentert at det ikke framkommer klart i høringsnotatet hvilke opplysninger departementet ønsker at private helsevirksomheter skal få tilgang til, og mener at dette må komme tydeligere fram i et endelig forslag.

Datatilsynet uttaler:

«Tilsynet er av den oppfatning at det er en mangel at utkastet ikke inneholder en oversikt over hvilke opplysninger som skal gis til private helsevirksomheter. Datatilsynet anbefaler at det i nytt nr. 3 tas med en henvisning til Jf. nr. 1 slik det fremgår av § 9 – 4 nr. 2.»

Helsedirektoratet bemerker:

«I kap. 4.1, 2. avsnitt står det at tjenesten som tilbys av Norsk Helsenett SF vil være dekkende for behovene i helsesektoren. Dette stemmer for ikke-taushetsbelagt informasjon. Når det gjelder behov for tilgang til taushetsbelagt informasjon som for eksempel foreldreansvar, nevnt i kap. 3.3.4, 5. avsnitt, regner vi med at dette forslaget ikke tar innover seg behovene og at det er en sak som reises på senere tidspunkt. Behovet for foreldreansvarsinformasjon er påvist også i flere tjenester enn kjernejournal.»

Skattedirektoratet uttaler:

«I høringsnotatet pkt. 4.2 siste avsnitt foreslår departementet at folkeregisterloven og folkeregisterforskriften endres for å gi «private helseaktører tilsvarende tilgang tilfolkeregisteropplysninger som de offentlige helseaktorene har i dag (vår utheving)». Vi forstår det slik at dette må tilsvare de opplysninger som følger av vår tidligere nevnte tillatelse, jf. pkt.2.1. (…) Når det gjelder taushetsrettsbelagte opplysninger, vil vi i denne sammenheng påpeke at regelen i dag er slik at private bare kan få tilgang til taushetsrettsbelagte opplysninger som barn, foreldre og sivilstand når disse – ut fra en konkret vurdering – anses nødvendige for å ivareta lovmessige rettigheter eller plikter, jf. folkeregisterloven § 13 annet ledd.»

Departementet er enig med høringsinstansene i at det bør komme tydeligere fram hvilke opplysninger private helsevirksomheter skal få tilgang til. Det opprinnelige forslaget innebar at virksomhetene kunne gis tilgang til folkeregistrerte opplysninger som ikke er unntatt fra taushetsplikten etter folkeregisterloven § 13, men at måten disse ble distribuert på ble endret. Departementet har imidlertid vurdert at aktørenes behov for opplysinger, blir bedre realisert ved en tilgang gjennom folkeregisterloven § 14. Denne bestemmelsen gir offentlige myndigheter tilgang til både taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger til bruk i deres virksomhet. Etter folkeregisterforskriften § 9 – 3 nr. 1 må det foreligge et begrunnet behov for å få tilgang til ikke-taushetsbelagte opplysninger, og det er spesifisert hvilke opplysninger som kan utleveres. For utlevering av opplysninger som er underlagt taushetsplikt, må den offentlige myndigheten ha lovhjemmel som gir adgang til utlevering av opplysninger uten hinder av taushetsplikten. Dersom slik lovhjemmel ikke foreligger, kan det bare utleveres opplysninger om personers fulle navn, fødested, fødselsdato, personnummer eller d-nummer, adresse, sivilstand, ektefelle/registrert partner, barn, foreldre og eventuell dødsdato.

Private helsevirksomheter regnes ikke som «offentlige myndigheter» etter folkeregisterloven § 14. For at tilgang til opplysninger for private helsevirksomheter skal bli tilsvarende den tilgangen offentlige myndigheter har, er det etter departementets vurdering mest hensiktsmessig å innta endringen i folkeregisterloven § 14.

Departementet viser til forslag til endring i annet punktum i folkeregisterloven § 14 første ledd.

15.4.3 Distribusjon gjennom Norsk Helsenett SF

Departementets høringsforslag innebar at alle aktører i helsetjenesten som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, kunne få tilgang til folkeregisteropplysninger gjennom den distribusjonstjenesten som Norsk Helsenett tilbyr, da denne tjenesten ble ansett som dekkende for behovene i helsesektoren. Departementet foreslo ikke at dette skulle framgå av folkeregisterloven eller forskriften, ettersom dette ikke var nødvendig når de private aktørene fikk tilgang til de opplysningene som finnes i basen.

LO,Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Helse Vest, Helsedirektoratet og Norsk Manuellterapeutforening støtter at tilgangen til folkeregisteropplysninger skal gis gjennom Norsk Helsenett. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon mener denne distribusjonsmåten vil sikre personvernet ytterligere som følge av normen for informasjonssikkerhet som helse-, omsorgs- og sosialtjenesten samt alle som skal benytte folkeregisteropplysninger via Norsk Helsenett, er forpliktet til å følge.

Skattedirektoratet forutsetter at Norsk Helsenett kan gis fullmakt til å gi kurante standardtillatelser til helsevirksomheter som dokumenterer at de oppfyller lovens krav, for eksempel vil helsemyndighetene kunne utstede en standardisert «attest» som viser at vedkommende virksomhet har adgang til å utføre oppgaver på vegen av det offentlige og eventuelt hvor lenge.

EVRY AS, som er Skattedirektoratets distributør av folkeregisteropplysninger, støtter ikke forslaget om å gi folkeregisteropplysningene gjennom Norsk Helsenett. EVRY uttaler:

«EVRY har ingen kommentarer til forslagene i høringsnotatet om at private helsevirksomheter skal få tilgang til opplysninger fra DSF med samme lovmessige rett som offentlige helsevirksomheter. Våre kommentarer adresserer prinsipielle forhold knyttet til etablering av et parallelt tjenestetilbud for distribusjon av opplysninger fra DSF. Vi mener etableringen ikke er god samfunnsøkonomi, og at det kan føre til konkurransevridning i forhold til levering av DSF-tjenester til offentlige og private helsevirksomheter. (…)

Sikrere og mer effektiv tilgang til DSF via Norsk Helsenett kan realiseres uten å lage en ny distribusjonstjeneste. Ved å gjøre EVRYs tjeneste tilgjengelig via Norsk Helsenetts IKT-infrastruktur kan offentlige og private helsevirksomheter motta DSF-tjenester innenfor helsesektorens krav til sikkerhet og effektivitet. Dette er i tråd men Norsk Helsenetts formålsparagraf om sikker og kostnadseffektiv elektronisk samhandling. Etablering av et parallelt tjenestetilbud for distribusjon av DSF hos Norsk Helsenett fremstår som unødvendig bruk av midler, fordi tjenestetilbudet allerede finnes.

Hvis myndighetene velger å etablere en ny distribusjonstjeneste, må det legges til rette for at EVRY, og andre fremtidige distributører av DSF, skal kunne konkurrere på lik linje med Norsk Helsenett om levering av DSF-tjenester til offentlige og private helsevirksomheter.»

Departementet opprettholder sitt standpunkt i høringsnotatet om at private helsevirksomheter skal få tilgang til folkeregistrerte opplysninger gjennom tjenesten til Norsk Helsenett. Helsenettet er en felles kommunikasjonskanal for utveksling av og tilgang til pasientinformasjon, og vil kunne omfatte alt helsepersonell, for eksempel fastleger, avtalespesialister, psykologer, tannleger og kiropraktorer samt små og store helsevirksomheter. Tjenesten vil også kunne tilpasses den enkelte aktørs behov. En slik felles plattform vil kunne bidra til å effektivisere samhandling og utveksling av informasjon elektronisk mellom de ulike aktørene i helsesektoren. En utvidelse av aktører som får tilgang til Norsk Helsenetts tjeneste, vil ikke innebære en etablering av en ny distribusjonstjeneste slik EVRY gir uttrykk for i sin høringsuttalelse. Norsk Helsenett har siden 2009 driftet folkeregisterdatabasen som helseforetakene og sykehus har tilgang til. Endringen departementet foreslår vil bare innebære en utvidelse av aktører som får tilgang til katalogen. Dette er aktører som i det vesentligste allerede er deltakere i den kommunikasjonsarenaen Norsk Helsenett tilbyr. I følge tall fra Norsk Helsenett (mai 2012) er følgende aktører deltakere i helsenettet:

• Alle enheter i spesialisthelsetjenesten > 98 % av allmennpraktiserende leger

• 365 av 419 kommuner > 90 % av befolkningen

• 400 tannlegeklinikker

• Alle apotek

• Drøyt 100 ulike tredjeparts tjenestetilbydere

• Drift av den nasjonale helseportalen (helsenorge.no)

Departementet legger til grunn at det ikke er nødvendig å regulere i lov- eller forskrift hvilken distribusjonsmodell tilgangen til folkeregisteropplysninger skal skje gjennom. Departementet forutsetter at tjenesten Norsk Helsenett i dag tilbyr regionale helseforetak og sykehus kan tilpasses den nye kretsen aktører.

15.4.4 Personvernhensyn

Vilkårene for å behandle personopplysninger går fram av personopplysningsloven § 8. Personopplysninger kan bare behandles dersom den registrerte har samtykket, eller det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling. Det er også unntak fra kravet om samtykke dersom behandlingen er nødvendig for å ivareta den registrertes vitale interesser, å utføre oppgave av allmenn interesse eller utøve offentlig myndighet. Personopplysningsloven § 12 bestemmer videre at fødselsnummer og andre entydige identifikasjonsmidler bare kan nyttes i behandlingen når det er saklig behov for sikker identifisering og metoden er nødvendig for slik identifisering.

Behandling av personopplysninger fra folkeregisteret er etter departementets vurdering nødvendig for å ivareta den registrertes vitale interesser og for å utføre oppgaver av allmenn interesse. Det vil gagne pasientene å kunne motta mer effektiv helsehjelp. Det foreligger etter departementets syn, saklige og nødvendige medisinske og administrative grunner for å distribuere folkeregisteropplysninger til private aktører i helsetjenesten.

Elektronisk tilgang til personopplysninger skal gis til helsepersonell, som allerede behandler taushetsbelagte helseopplysninger av høy sensitivitet, og tilgang gjennom Norsk Helsenett vil etter departementets vurdering gi bedre beskyttelse av personvernet idet tilgang til korrekte pasientopplysninger vil skje fra én kilde/tjeneste. Videre skal det påses at den enkelte aktørs tilgang til bestemte opplysninger styres gjennom et system som sikrer at aktørene ikke får tilgang til opplysninger utover det som den enkelte har behov for.

Norsk Helsenett har systemer for sikring av informasjonsbehandling innen helsesektoren, som skal påse at et tilstrekkelig nivå av konfidensialitet opprettholdes i informasjonsutvekslingen. Systemene hos Norsk Helsenett ivaretar dette ved hjelp av både tekniske og organisatoriske tiltak. Tilgang til folkeregisteropplysninger gjennom Norsk Helsenett krever også tiltak på mottakerens side. «Norm for informasjonssikkerhet i helse-, omsorgs- og sosialsektoren» er et omforent sett av krav til informasjonssikkerhet, utarbeidet av representanter fra blant annet Legeforeningen, Sykepleierforbundet, Tannlegeforeningen, KS, Apotekerforeningen og regionale helseforetak. Normen omfatter alle krav som må tilfredsstilles for å oppfylle lov- og forskriftskrav til informasjonssikkerhet i helse-, omsorgs- og sosialsektoren. Normen stiller på noen områder strengere krav enn det som følger av lovverket. Alle aktørene i sektoren som er tilknyttet Norsk Helsenett er avtalerettslig forpliktet til å følge denne normen. Kundene vil som databehandlingsansvarlige dermed ha et selvstendig ansvar for informasjonssikkerheten.

Tilbakemeldningen fra høringsinstansene har vært delt når det gjelder departementets vurdering av personvern i notatet som ble sendt på høring.

Datatilsynet mener vurderingen av personvern i høringsnotatet er en forenklet og overordnet beskrivelse med alvorlige mangler, og savner en konkret vurdering av personvernmessige konsekvenser. Datatilsynet understreker videre «at når det gjelder samtykke fra pasienten, er hovedregelen som ellers i sektoren: Informasjon skal hentes fra pasienten selv om pårørende og deres adresse, som for eksempel om hvilke pårørende som skal kontaktes eller henteadresse for pasienten».

FFO mener også det er nødvendig med en grundigere gjennomgang av personvernhensynene, og at det derfor bør tydeliggjøres hvilke opplysninger tilgangen gjelder. FFO mener normen for informasjonssikkerhet som gjelder alle som skal benytte folkeregisteropplysninger via Norsk Helsenett er tilfredsstillende.

Helse Vest støtter forslaget om at tilgangen skal gis via Norsk Helsenett og mener dette vil sikre personvernet og tilgangen på en tilfredsstillende måte. LO forutsetter at pasientenes personvern blir tilstrekkelig sikret gjennom systemet, slik at bare autoriserte brukere får tilgang.

Legeforeningen understreker at bruk av en felles allmenngyldig personidentifikator vil gi visse personvernmessige utfordringer da en slik identifikator vil være nøkkelen til store mengder personsensitive opplysninger. Derfor bør det sikres en god tilgangsstyring og kontroll.

Skattedirektoratet mener det er vanskelig å forutse hvilke konsekvenser den utvidede tilgangen vil få for personvernet.

Norsk Helsenett uttaler:

«Ut i fra vår erfaring med de aktuelle nye aktørene som får tilgang til folkeregisteret så representerer ikke den utvidede tilgangen etter vår mening en fare for personvernet. Norsk Helsenett mener at alle aktører i helsetjenesten, både fastleger og andre i kommunehelsetjenesten, sykehus og privatpraktiserende spesialister, sentrale myndigheter og helseregistre, har behov for rutinemessig innhenting og kontroll av personopplysninger.

Vår oppfatning er at personvernet faktisk kan bli styrket gjennom en gjennomført bruk av Folkeregisteropplysningene i helsenettet. Det vil blant annet skje ved redusert forveksling av personer (som er en av de hyppigste årsakene til utilsiktede hendelser), det vil spare tid og forenkle arbeidet for helsepersonell. Forskning viser f.eks. at om lag hver sjette pasient som primærhelsetjenesten må legge inn i sykehus, har redusert evne til å gjøre rede for seg, som blant annet eget fødselsnummer. En regelendring vil også gjøre det enklere for Norsk Helsenett å administrere tilgangen, når alle helsevirksomheter som utfører oppgaver på vegen av det offentlige får lik tilgang.»

Departementet er av den oppfatning at den nye ordningen som forslaget innebærer, vil ivareta personvernet på en god og betryggende måte. Det vises til at de opplysningene private helsevirksomheter etter forslaget skal gis tilgang til, i stor grad er sammenfallende med de opplysninger det kan søkes om tilgang til etter folkeregisterloven § 13. Når tilgangen foreslås hjemlet i folkeregisterloven § 14, vil det også være klart angitt hvilke opplysninger det er snakk om. Dette vil følge av lovens § 14 første ledd jf. forskriftens § 9 – 3 nr. 1. Det er hovedsakelig snakk om kontaktopplysninger for pasienten, og ikke sensitive personopplysninger i personopplysningslovens forstand. Departementet legger videre til grunn at normen for informasjonssikkerhet i helse-, omsorgs- og sosialsektoren vil sikre god tilgangsstyring og kontroll, og at personvernet er forsvarlig ivaretatt gjennom løsningen til Norsk Helsenett. Når det gjelder opplysninger om pasienters pårørende og henteadresser, må helsesektoren i utgangspunktet bygge på opplysninger fra pasienten selv.

15.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om å gi private helseaktører tilgang til folkeregisteropplysninger via Norsk Helsenett vil i utgangspunktet ikke få store økonomiske eller administrative konsekvenser for Skatteetaten. Skattedirektoratet arbeider for tiden med en gjennomgang av hele pris- og distribusjonsmodellen for folkeregisteret, som et ledd i det større Moderniseringsprogrammet for folkeregisteret. På sikt kan det derfor tenkes at det vil bli forandringer i løsningene for pris- og distribusjon av folkeregisteropplysninger.

Lovendringen gjør det mulig for helsevirksomheter og virksomheter i helsesektoren som tilrettelegger helseopplysninger til bruk i behandlingsøyemed (som for eksempel helseopplysninger i kjernejournalen) å kunne bruke den folkeregisterkatalogen Norsk Helsenett drifter. Endringen utløser ingen økonomiske kostnader siden ordningen er frivillig å bruke. Kostnader ved tilpasninger av helsevirksomhetenes elektroniske pasientjournalsystemer må gjøres innen eksisterende budsjettramme. Norsk Helsenett har utviklet en løsning som uten vesentlige kostnader kan tas i bruke for andre aktører enn helseforetakene.

Innsparingene vil i hovedsak skje ved større effektivitet i HELFO samt i flere helsevirksomheter. Det vil dersom lovendringen vedtas også bety at sentrale tjenester som e-Resept og kjernejournal enklere og merkostnadseffektivt kan få tilgang til nødvendige opplysninger for vedlikehold og flere tjenester for publikum.

15.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2013.

16 Forslag om å pålegge drosjesentraler å innberette opplysninger til skatte- og avgiftsmyndighetene

16.1 Innledning

Departementet foreslår å innføre en ordning hvor drosjesentraler blir pålagt årlig å innberette opplysninger om tilknyttede drosjeeieres omsetning mv. til skatte- og avgiftsmyndighetene.

Innsamling og bruk av opplysninger fra tredjeparter er et viktig virkemiddel for å sikre etterlevelse av skatte- og avgiftsreglene for samtlige skattytergrupper. Opplysningene bidrar til å effektivisere ligningsarbeidet og legger til rette for riktigere fastsettelse og bedre kontroll av skatte- og avgiftsgrunnlaget. Innrapportering av omsetning mv. fra drosjesentralene vil kunne bidra til å avdekke inntekt som ikke er oppgitt til beskatning, og virke preventivt ved at reell omsetning i næringen i større grad vil bli oppgitt til beskatning.

Forslaget medfører endringer i lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) § 6 – 3 og i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) ny § 16 – 8. Oppgavepliktens omfang mv. foreslås fastsatt i forskrift gitt med hjemmel i ligningsloven § 6 – 16 bokstav b, jf. forslag til ny § 6 – 3 nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

16.2 Bakgrunn

Kontroller i drosjenæringen i Oslo har avdekket at store deler av omsetningen blir unndratt fra skattlegging. Unndragelsene skyldes i stor grad mulighet til å manipulere opplysninger om omsetning og kjørelengde mv. Dette er opplysninger som lagres fortløpende i taksametrene som er installert i den enkelte drosje.

Skattekontrollene i drosjenærningen viser at dagens regler ikke er tilstrekkelige til å sikre at reell omsetning blir oppgitt til beskatning. Allerede i 1992/93 avdekket en begrenset kontroll av næringen betydelige beløp i unndratt omsetning, svart avlønning av sjåfører, samt at utskrifter fra taksametrene ble makulert og erstattet av håndskrevne skiftlapper uten mulighet for å verifisere at disse var i tråd med de opprinnelige tallene. Effektmålinger av kontrollen viste at oppgitt omsetning steg med 112 pst., innberettet lønn steg med 457 pst. og næringsinntekten med 75 pst. (justert for pris og trafikkøkning) i tiden etter kontrollen. Kontroller av næringen ble derfor etter dette prioritert lavere. Ved årtusenskiftet kom det tips om økte skatteunndragelser i næringen. Samtidig var løyveantallet i Oslo blitt vesentlig utvidet og det var opprettet to nye drosjesentraler. I juni 2003 gjennomførte skattemyndighetene og ØKOKRIM en koordinert aksjon mot drosjenæringen i Oslo. Etterfølgende bokettersyn viste samlet ikke-bokført omsetning på ca. 419 millioner kroner, svart avlønning på ca. 116 millioner og utstrakt bruk av falsk inntektslegitimasjon (skiftlapper) hvor kontantomsetningen var redusert med inntil 60 pst. Det ble også avdekket ulovlig bortbestyring av løyver hvor verken leieinntektene eller inntektene fra det ulovlig bortbestyrte løyvet var oppgitt til beskatning. I en etterfølgende kontroll i 2006/2007 ble det igjen avdekket store unndragelser i næringen.

Skatteunndragelsene i drosjenæringen i Oslo har vist seg å være av et så stort omfang og pågått over så lang tid at det er grunn til å tro at det også forekommer andre steder. I Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet (2011 – 2014) under avsnittet om skatte- og avgiftskriminalitet er det uttalt at spesielle tiltak skal vurderes for å få en renere drosjenæring. Skattedirektoratet har i henhold til tiltak 28 i handlingsplanen utredet om drosjesentraler bør pålegges å rapportere inn skiftdata og andre opplysninger til ligningsmyndighetene. Dersom ligningsmyndighetene kan sammenligne opplysningene som gis i selvangivelsen og næringsoppgaven med opplysinger som registreres løpende i taksameteret gjennom året, vil mulighetene for å kunne manipulere opplysningene i skiftlappen bli redusert, og eventuelle avvik kan bli avdekket allerede under ligningsbehandlingen. En ordning med rapportering av omsetningsopplysninger mv. fra drosjesentraler basert på opplysinger som hyppig lastes ned fra taksameteret i den enkelte drosje til sentralen vil derfor både være et effektivt og preventivt tiltak for å bidra til at drosjenæringen oppgir større del av omsetningen til beskatning.

16.3 Gjeldende rett

16.3.1 Opplysningsplikt for skatte- og avgiftspliktige

Lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) bygger på et såkalt selvangivelsesprinsipp som innebærer at skattyter uoppfordret skal gi eller bekrefte nærmere opplysninger til ligningsmyndighetene. Både drosjeeierne og drosjesentralene har oppgave- og opplysningsplikt etter ligningsloven kapittel 4 for den næringsvirksomheten de driver. For næringsvirksomheten gjelder reglene i skatteloven, ligningsloven, bokføringsloven, regnskapsloven og revisorloven. Ansatte sjåfører skal på vanlig måte oppgi lønnsinntekten i selvangivelsen. Som arbeidsgiver skal drosjeeieren årlig innberette lønnsinntekten til sjåførene på lønns- og trekkoppgaven til ligningsmyndighetene.

Personbefordring mot vederlag er merverdiavgiftspliktig etter lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven). De avgiftspliktige skal levere omsetningsoppgaver som viser samlet omsetning og uttak fordelt på avgiftsfri og avgiftspliktig omsetning. Hovedregelen er tomånedelige terminer, men er årsomsetningen under 1 million kroner, kan det søkes om å få levere årsoppgave. Etter merverdiavgiftsloven § 5 – 3 skal det beregnes merverdiavgift med redusert sats for omsetning og uttak av tjenester og formidling av tjenester som gjelder persontransport. Drosjeeier har full fradragsrett for inngående merverdiavgift (alminnelig sats) på personkjøretøy som er anskaffet til bruk i persontransportvirksomheten, jf. merverdiavgiftloven § 8 – 4 første ledd bokstav c.

I tillegg til de generelle bokføringsreglene i lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring og forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring (bokføringsforskriften) er det gitt særskilte bestemmelser for drosjenæringen i bokføringsforskriften § 8 – 2 (§§ 8 – 2 – 1 til 8 – 2 – 3). Bokføringsforskriften § 8 – 2 – 1 bestemmer at bokføringspliktige som driver drosjevirksomhet skal registrere kontantomsetningen ved bruk av taksameter. Formålet er å sikre pålitelig dokumentasjon ved regnskapsføringen. Bokføringsforskriften § 8 – 2 – 2 stiller krav om at kontantomsetningen skal dokumenteres ved bruk av skiftlapper. Skiftlappene skal nummereres fortløpende og inneholde løyvenummer og taksameterets serienummer. Skiftlappen skal for hvert skift inneholde opplysninger om skiftets dato, klokkeslett for skiftets begynnelse og slutt, antall turer, brutto innkjørt beløp fordelt på kontant og kreditt, totale og besatte kilometer, sjåførens navn og fødselsnummer eller annen identifikasjonskode, samt akkumulerte tall for totale kilometer og totalt innkjørt i kroner. Kilometer og kroner skal oppgis med henholdsvis minimum seks og nisifrede tall. Skiftlappene skal ved utskrift signeres fortløpende med fullt navn av skiftets sjåfør. Skiftlappen skal oppbevares i 10 år, jf. bokføringsforskriften § 8 – 2 – 3.

Skattedirektoratet har i medhold av ligningsloven § 4 – 4 nr. 7 og delegeringsvedtak av 28. november 1994 fastsatt skjemaet «Drosje- og lastebilnæring» (RF-1223). Skjemaet er pliktig vedlegg til selvangivelsen eller eventuelt selskapsoppgaven. Her skal drosjeeiere blant annet gi opplysninger om kjørelengde og bilkostnader spesifisert per bil og løyve, samt hvordan omsetningen fordeler seg på kontant og kredittomsetning og hvilket beløp som er registrert som bomtur. I tillegg framkommer totalt kjørte kilometer og antall kilometer kjørt med passasjer.

16.3.2 Opplysningsplikt for tredjeparter

Opplysningene som skatte- og avgiftspliktige leverer i pliktige oppgaver til skatte- og avgiftsmyndighetene, gir ikke alltid fullstendig grunnlag for å fastsette korrekt skatt og avgift. For å sikre korrekt fastsettelse av skatt og avgift, er det derfor nødvendig at skatte- og avgiftsmyndighetene får tilgang til opplysninger fra andre. Reglene om når ligningsmyndighetene kan innhente opplysninger fra tredjeparter er samlet i ligningsloven kapittel 6. En rekke tredjeparter har plikt til ukrevet å gi opplysninger om andre skattytere til ligningsmyndighetene. Eksempler på slike oppgavegivere er arbeidsgivere, oppdragsgivere, pensjonsinnretninger, banker, forsikringsselskap, barnehager, skolefritidsordninger, boligsameier og boligselskap.

Oppgavene utgjør hovedmengden av opplysningene i ligningsmyndighetenes registre over grunnlagsdata, og muliggjør forhåndsutfylling av selvangivelsen for lønnstakere, pensjonister og personlig næringsdrivende, samt maskinell ligning og maskinelle kontroller. Innhenting av kontrollopplysninger og kontrollundersøkelser er også viktige ledd i kontrollarbeidet, og gir ligningsmyndighetene mulighet til å kontrollere om skattyter har oppfylt sin opplysningsplikt overfor ligningsmyndighetene etter ligningsloven kapittel 4.

Merverdiavgiftsloven kapittel 16 har regler om kontrollopplysninger og -oppgaver fra andre enn avgiftssubjektet. Opplysningene skal bare gis når avgiftsmyndighetene ber om det. I likhet med ligningsmyndighetene kan avgiftsmyndighetene blant annet kreve at næringsdrivende gir opplysninger om ethvert økonomisk mellomværende med navngitt næringsdrivende når det knytter seg til begge parters virksomhet. Det kan kreves opplysninger om og spesifisert oppgave over varelevering og -kjøp, vederlag og andre forhold som knytter seg til mellomværendet og oppgjør for dette. Dette gjelder også omsetning som er skjedd gjennom mellommann, jf. merverdiavgiftsloven § 16 – 1. Det er imidlertid ingen bestemmelser i merverdiavgiftsloven som pålegger noen en plikt til rutinemessig å innberette til avgiftsmyndighetene utbetalinger mv. til næringsdrivende.

16.3.3 Sanksjoner ved tredjeparters brudd på opplysningsplikten

Etter ligningsloven § 10 – 6 nr. 1 kan ligningsmyndighetene ilegge tredjeparter som ikke etterkommer plikten til å gi oppgave eller opplysninger eller adgang til kontrollundersøkelse mv. etter kapittel 6 i ligningsloven, en daglig løpende tvangsmulkt fram til oppfyllelse skjer. Tvangsmulkt kan ilegges for å framtvinge enhver oppgave eller adgang til kontrollundersøkelse mv. som kan pålegges etter ligningsloven kapittel 6. Kompetansen til å ilegge tvangsmulkt er lagt til Skattedirektoratet og skattekontoret. Tvangsmulktens størrelse er ikke angitt i ligningsloven § 10 – 6 nr. 1, og mulkten kan derfor i utgangspunktet settes til det beløp som skattekontoret finner nødvendig for å få den opplysningspliktige til å etterkomme pålegget. Det er ingen beløpsgrenser, og tvangsmulkten størrelse fastsettes etter skjønn i det enkelte tilfelle.

Etter ligningsloven § 10 – 8 kan gebyr ilegges den som ikke leverer oppgaver etter ligningsloven §§ 6 – 16 bokstav c og 6 – 13 nr. 3 eller som unnlater å gi opplysninger om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere etter § 6 – 10 nr. 1 og nr. 2 innen de fastsatte frister. Gebyret skal være et fast beløp per dag for hver opplysning som ikke leveres. Utfyllende bestemmelser om ileggelse av gebyr er gitt i forskrift 22. januar 1991 nr. 57 om gebyr ved for sent eller ikke leverte ligningsoppgaver og forskrift 17. juli 1994 nr. 725 om gebyr ved for sent levert, mangelfull eller uriktig oppgave etter ligningsloven § 6 – 10 nr. 1 og nr. 2, jf. nr. 3. Gebyret ilegges av kommunekasserer, ligningsmyndighet eller annet offentlig organ som skal motta oppgaven. Hvis oppgavegiver godtgjør at feilen skyldes årsaker som han ikke kan lastes for, kan gebyret frafalles.

Ligningsloven kapittel 12 har regler om straff. Manglende rapportering fra tredjeparter er straffesanksjonert i § 12 – 1 nr. 1 bokstav d. Straffesanksjonen gjelder også ved medvirkning.

Avgiftsmyndighetene kan pålegge den som ikke etterkommer plikten til å gi opplysninger eller kontrolloppgaver etter § 16 – 1 til § 16 – 6, å gi opplysningene under en daglig løpende tvangsmulkt, jf. merverdiavgiftsloven § 21 – 1 første ledd.

Merverdiavgiftsloven § 21 – 4 har regler om straff. Etter merverdiavgiftsloven § 21 – 4 annet ledd er det bl.a. straffbart å overtre reglene om opplysningsplikt i kapittel 16.

16.3.4 Regulering av drosjenæringen etter yrkestransportlovgivningen

Innledning

Drosjenæringen består av to hovedaktører, drosjesentral og drosjeeier (løyvehaver). Drosjesentralene formidler turer og dirigerer tilknyttede biler, mens drosjeeierne eller deres ansatte sjåfører utfører selve transporten. Sentralen og drosjeeieren er underlagt løyvemyndighetene i vedkommende fylkeskommune.

Vilkårene for utøvelse av drosjenæring er regulert i lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy og forskrift 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport innenlands med motorvogn eller fartøy.

Etter yrkestransportforskriften § 48 tredje ledd kan løyvemyndighetene (fylkeskommunen) bestemme at motorvogn som nyttes i drosjetransport, skal være utstyrt med godkjent taksameter, samt kommunikasjonsutstyr eller annet spesialutstyr. Utgiftene til anskaffelse, montering og vedlikehold av apparatene dekkes av løyvehaveren. Taksameteret registrerer kontantomsetningen, distanse, takst, klokkeslett etc. I tillegg lagres alle data slik at det kan produseres skiftlapper som tilfredsstiller kravene i bokføringsforskriften § 8 – 2 – 1. Hvilke krav som stilles til selve taksameteret er fastsatt i egen forskrift, jf. forskrift 10. januar 2009 nr. 1226 om krav til taksametre.

Drosjeeieren (løyvehaver)

Drosjeeiere er selvstendig næringsdrivende og må ha løyve for persontransport for å drive virksomheten, jf. yrkestransportloven § 4. De fleste drosjevirksomheter drives i form av enkeltpersonforetak fordi drosjeløyver er personlige. Drosjeløyve tildeles normalt etter ansiennitet, jf. § 43. Er det ikke noen søker som har fortrinnsrett etter § 43 avgjør fylkeskommunen etter eget skjønn hvem som skal tildeles løyve. I disse tilfellene kan løyve også tildeles selskap eller annen juridisk person, jf. § 44. Den enkelte drosjeeier blir tildelt ett løyve, men det er mulighet for å ta ut reserveløyver i tillegg til at vedkommende kan bestyre løyver for andre som er midlertidig ute av stand til å drive eget løyve. Det er ett løyve per bil. Drosjeeier kan ha en eller flere ansatte sjåfører.

Etter yrkestransportforskriften § 46 kan fylkeskommunen pålegge løyvehavere å være tilknyttet en sentral. På steder med lite trafikkgrunnlag og få løyver, er det såkalte bopelsløyver.

Drosjesentralen

Regler om drosjesentralens organisasjon og virksomhet fastsettes i vedtekter som skal godkjennes av løyvemyndigheten, jf. yrkestransportforskriften § 46. Drosjesentralene kan være organisert på ulike måter. For eksempel kan sentralen være et andelslag eid av tilsluttede løyvehavere, mens et aksjeselskap eid av andelslaget står for driften. Sentralene kan også være organisert som aksjeselskap/enkeltpersonforetak hvor tilknyttede løyvehavere bare er tilsluttet i form av turformidling og eventuelle støttefunksjoner som fakturering av kreditturer til kredittkortselskap. Sentralen kan også eie og drive egne løyver. Eierne av sentralene kan være profesjonelle investorer, drosjeeiere mv. Hvor mange drosjer som er tilknyttet sentralen varierer fra to til over tusen biler.

Sentralenes oppgave er å formidle turer mellom publikum og drosjene, utarbeide takster, fakturere kreditturer til kredittkortselskap mv. og formidle oppgjøret til den enkelte drosjeeier, samt anskaffe og drifte dataanlegg som kommuniserer med taksametrene som sitter i bilene. Sentralen kan også ha rutiner for kontroll av drosjene, som for eksempel jevnlig kontroll av taksametrene. Det er sentralene som forestår oppgjør av all annen kjøring enn kjøring som er gjort opp kontant. For å få oppgjør sender drosjeeier derfor opplysninger fra taksameteret enten online per skift eller senest en gang per måned. Ifølge Norges Taxiforbund har nær sagt alle drosjeeiere (løyvehavere) i dag slikt utstyr som rapporterer elektronisk til drosjesentral, eller andre enheter som drosjeeieren kan være knyttet til. Flere drosjeeiere har også avtalt at regnskapsføreren kan logge seg på sentralens server og laste ned drosjeeierens skiftlapper for siste periode, som da blir automatisk postert i regnskapet.

Løyvehavere som skal være tilknyttet drosjesentral, plikter å betale avgift til dekning av sentralens driftskostnader og innskudd til finansiering av de faste anlegg som er nødvendig for sentralens drift, jf. yrkestransportforskriften § 46 tredje ledd.

Løyvemyndigheten kan fastsette nærmere regler for drosjevirksomheten i løyvedistriktet. Slike regler kan i detalj foreskrive hvordan virksomheten skal utøves, herunder løyvehavers og drosjeførers plikter overfor publikum, drosjesentral mv., jf. yrkestransportforskriften § 46 siste ledd.

16.4 Høringen

Departementet sendte 9. mai 2012 et forslag utarbeidet av Skattedirektoratet om å pålegge at drosjesentraler skal innberette opplysninger om omsetning mv. for tilknyttede drosjeeiere til skatte- og avgiftsmyndighetene på høring. Det ble foreslått at drosjeeiere som ikke har tilslutningsplikt til en drosjesentral inntil videre ikke skal omfattes av ordningen. Innberetningsplikten ble foreslått å omfatte opplysninger fra skiftlappen som er nødvendige for å kontrollere at de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven m/vedlegg for drosjeeiere blir korrekt oppgitt. Det ble lagt til grunn at opplysningene foreløpig skulle rapporteres inn en gang per år. Det ble åpnet for at det på sikt kunne være aktuelt med rapportering etter tomånedlige terminer, som samsvarer med oppgaveplikten for merverdiavgiftsoppgaver. Bestemmelser til utfylling og gjennomføring av innberetningsplikten ble foreslått regulert nærmere i forskrift.

Høringsnotatet ble sendt til 40 høringsinstanser, og fristen for uttalelse ble satt til 9. august 2012. Følgende høringsinstanser har hatt realitetsmerknader:

• Arbeidsdepartementet

• Datatilsynet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Nærings- og handelsdepartementet

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norsk-Øko-Forum

• Norges Taxiforbund

• NTL-Skatt

• ØKOKRIM

I tillegg har Akershus fylkeskommune, Arbeidstilsynet, Hedmark fylkeskommune, Oslo kommune, Oslo Politidistrikt, Politidirektoratet, Rogaland fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag Taxi, Trøndertaxi AS og Telemark fylkeskommune uttalt seg om forslaget.

Ingen av høringsinstansene som har avgitt uttalelse er negative til forslaget. Flertallet av de som har avgitt uttalelse uttrykker at de er positive til forslaget om å innføre en innberetningsordning i drosjenæringen.

Eksempelvis uttaler NHO følgende:

«NHO og våre medlemsbedrifter er sterkt opptatt av effektive tiltak i kampen mot svart økonomi; skatte- og avgiftsunndragelser undergraver fundamentet for velferdsstaten og seriøse bedrifter gjennom konkurransevridning (…).

NHO støtter de foreslåtte endringene i ligningsloven og merverdiavgiftsloven for drosjenæringen, og viser til den begrunnelse for forslaget som er gitt i høringsnotatet. Denne kan NHO slutte seg til.»

Det er i hovedsak kommet merknader til forslaget på tre punkter. For det første er det kommet merknader til hvem som skal pålegges en innberetningsplikt. I tillegg til at innberetningsplikten skal gjelde for drosjesentraler har to høringsinstanser pekt på at den også bør gjelde i relasjon til andre drosjeeiere enn de som er tilknyttet en drosjesentral. For det andre har noen høringsinstanser pekt på at innberetningsplikten bør omfatte opplysninger om ansatte sjåførers lønn. For det tredje har Oslo Politidistrikt enkelte merknader til bortbestyring av løyver. I tillegg er det kommet forslag fra Norges Taxiforbund om at innberetningsplikten bør innføres generelt i transportnæringen, slik at også turbiloperatører og godsvognsentraler omfattes. Utover dette består høringsinstansenes merknader for det meste i støtte til forslaget, og begrunnelser for dette.

16.5 Vurderinger og forslag

16.5.1 Innledning

Departementet foreslår at det innføres en plikt for drosjesentraler til å innberette opplysninger om tilknyttede drosjeeieres omsetning mv. til skatte- og avgiftsmyndighetene i ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

Opplysninger fra tredjeparter gir skatte- og avgiftsmyndighetene mulighet til å kontrollere om opplysningene skattyter gir i selvangivelse og andre pliktige oppgaver er korrekte. Skatteetaten arbeider for tiden med å modernisere systemene som brukes for å samle inn opplysninger fra tredjeparter etter ligningsloven kapittel 6 om kontrollopplysninger og ligningsoppgaver fra tredjepart. Bedre kvalitet og omfang på tredjepartsoppgaver vil forenkle arbeidet med selvangivelsen for skattyterne, effektivisere ligningsarbeidet og tilrettelegge for bedre kontroll på prioriterte områder.

Drosjenæringen ligger godt til rette for en ordning med rapportering av opplysninger. Relevante opplysninger om omsetning mv. registreres allerede i dag i en skiftlapp i taksameteret som overføres elektronisk til en drosjesentral, eller annen enhet som drosjen er tilknyttet. Overføringen gjøres enten online per skift, eller senest en gang per måned. Når skiftlappen overføres til drosjesentral eller annen enhet reduseres den enkelte drosjeeiers mulighet til å manipulere omsetningsopplysningene i skiftlappen vesentlig. Det foreslås derfor at sentralene får plikt til å gi disse opplysningene til skatte- og avgiftsmyndighetene.

Den foreslåtte innberetningsordningen vil føre til at reell omsetning blir oppgitt til beskatning i større grad enn i dag, samtidig som kontrollen av beskatningsgrunnlaget blir effektivisert. Ligningsmyndighetene vil allerede under ligningsbehandlingen, når den enkelte drosjevirksomhet sin næringsoppgave vurderes, ha tilgang til opplysningene fra skiftlappen (tredjepartsopplysningene fra drosjesentralene). Dersom en drosjeeier ikke sender inn selvangivelse med vedlegg vil opplysningene danne et sikrere utgangspunkt for å fastsette inntekten ved skjønn. Det vil også være mindre attraktivt med ulovlig bortbestyring av løyver fordi omsetningen vil bli knyttet til opprinnelig løyvehaver. Rapportering av omsetningsstørrelser vil også kunne medføre at lønnsutbetalinger til ansatte sjåfører i større grad oppgis, og da med korrekt beløp.

16.5.2 Hvem som skal ha opplysningsplikt

I forslaget som har vært på høring, er det lagt til grunn at rapporteringsplikten skal pålegges drosjesentraler, og skal gjelde for opplysninger om tilknyttede drosjeeiere. Drosjeeiere som ikke har tilslutningsplikt til en sentral skal inntil videre ikke omfattes av ordningen.

Norges Taxiforbund og Hedmark Fylkeskommune har foreslått at innberetningsplikten skal gjelde også andre enheter. Norges Taxiforbund uttaler blant annet om dette:

«En svært stor andel av drosjenes omsetning i dag skjer mot kreditt i en eller annen form. De aller fleste drosjene er derfor tilknyttet en enhet som forestår innfordring av denne kredittkjøring for dem og utbetaler dette til løyvehaver en til to ganger per måned. Det innrapporteres hit de samme opplysningene som fremgår av skiftlappen. I den utstrekning disse selskapene ikke er drosjesentraler er det langt fra sikkert at sentralene mottar informasjon som kan rapporteres. Slike innfordringsselskap er eid av løyvehaverne – gjerne i et fylke – og opprettet nettopp med hensikt for å ta seg av fellesoppgaver for enkeltløyvehavere og sentraler.

Hensett til dette mener vi hjemmelen for å gi forskrift ikke bør rette seg mot sentral, men den som på vegne av løyvehaver innfordrer utestående fordringer(…)»

Hedmark Fylkeskommune har uttalt følgende om dette:

«1. Innledning: ...Drosjesentralene blir pålagt å innberette opplysninger om tilknyttede drosjeeieres omsetning…

Det framkommer ikke om det med drosjesentral menes den drosjesentralen løyvehaver ihht. løyvedokument har tilslutningsplikt, eller om det menes fylkes-/regiondekkende sentral med frivillig tilslutning. Disse sentralene er opprettet for bl.a. felles trafikkdirigering, markedsføring og fakturering. Når løyvehavere tømmer sine taksametre til slike fylkes-/regionale sentraler, antas det at opplysningsplikten fra drosjesentral hvor løyvehaver ihht. løyvedokumentet har tilslutningsplikt, bortfaller.»

Det har ikke kommet andre merknader knyttet til hvem som skal ha opplysningsplikt til skatte- og avgiftsmyndighetene.

Departementet har vurdert innspillene fra Norges Taxiforbund og Hedmark fylkeskommune, men finner ikke å kunne følge opp disse nå.

Forslaget om at sentraler/enheter som drosjeeiere frivillig har sluttet seg til, også skal omfattes av innberetningsplikten har ikke vært utredet nærmere, og er ikke omfattet av forslaget som har vært på høring. Siden det i høringsnotatet er lagt til grunn at innberetningsplikten skal påhvile drosjesentraler, som drosjeeiere har plikt til å være tilknyttet, og det er uklart hvem enhetene som forestår innfordring av kredittkjøring er, vil det etter departementets vurdering være vanskelig å pålegge disse en innberetningsplikt nå. Videre kan det i seg selv være problematisk å innføre en rapporteringsplikt for enheter, som drosjeeiere kan velge om de ønsker å være tilsluttet. For drosjeeiere som planlegger å unndra omsetning, vil det i slike tilfeller være mulig å velge ikke å være tilsluttet en slik enhet.

Departementet ser på den annen side at ordningen vil kunne virke enda mer effektivt mot skatte- og avgiftsunndragelser om skatte- og avgiftsmyndighetene også får opplysninger om drosjeeiere som ikke er tilknyttet en drosjesentral, men andre frivillige enheter. Det kan derfor på et senere tidspunkt være aktuelt å vurdere en utvidelse av ordningen, slik at denne også omfatter opplysninger om drosjeeiere som ikke er tilknyttet drosjesentral.

Som det framgår av omtalen av drosjenæringen i punktet om drosjeeieren (løyvehaver) under gjeldende rett, legger departementet til grunn at det først og fremst er løyvehavere med såkalt bopelløyve, jf. yrkestransportforskriften § 46, som ikke har plikt til å være tilknyttet godkjent drosjesentral. I den grad en drosjeeier med bopelløyve frivillig er tilsluttet en drosjesentral, vil innberetningsplikten for drosjesentralen også omfatte disse løyvehaverne.

Norges Taxiforbund har, som det framkommer i punkt 4, spilt inn at det bør innføres en innberetningsplikt generelt i transportnæringen, slik at godssentraler og turbilsentraler også omfattes. Departementets grunnlag for å foreslå en innberetningsplikt for drosjenæringen er Skatteetatens lange erfaring med omfattende unndragelser i denne bransjen. Høringsforslaget er begrenset til drosjenæringen, og departementet har ikke nå vurdert erfaringer fra den øvrige transportnæringen.

Departementet viser til forslag til ligningsloven ny § 6 – 3 nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

16.5.3 Hvilke data som skal overføres til sentral og innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene

I forslaget som har vært på høring, er det foreslått at det er opplysninger fra skiftlappen som skal innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene. Hvilke opplysninger som framgår der varierer, men må minimum fylle kravene i bokføringsforskriften § 8 – 2 – 2 om inntektslegitimasjon for drosjeeiere. Skiftlappen skal nummereres fortløpende og inneholde løyvenummer og taksameterets serienummer. Skiftlappen skal for hvert skift minimum inneholde skiftets dato, klokkeslett for skiftets begynnelse og slutt, antall turer, brutto innkjørt beløp fordelt på kontant og kreditt, totale og besatte kilometer, sjåførens navn og fødselsnummer eller annen identifikasjonskode, samt akkumulerte tall for totale kilometer og totalt innkjørt i kroner. Kilometer og kroner skal oppgis med henholdsvis minimum seks og nisifrede tall. Skiftlappen lastes over til sentralen enten direkte etter hvert avsluttet skift, eller samlet en gang per måned.

I høringsforslaget er det uttalt at det til skatte- og avgiftsformål ikke er nødvendig å overføre alle opplysningene. I henhold til forslaget er det bare behov for opplysninger som kan knyttes til næringsvirksomheten for, at de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven m/vedlegg kan kontrolleres. Det er foreslått at hvilke opplysninger drosjesentralene skal innberette fastsettes i forskrift med hjemmel i ligningsloven § 6 – 16 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8. Siden rammen for hvilke opplysninger som kan kreves innberettet er klart angitt i forslaget til lovtekst, jf. «opplysninger fra skiftlappen» i ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8 og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8, er det forutsatt at egen høring av forskriften ikke er nødvendig.

I høringen er det kommet merknader om at lønnsopplysninger bør omfattes av innberetningsplikten, slik at det vil være mulig å kontrollere og avdekke svart avlønning av sjåfører.

Norges Kemner og Kommuneøkonomers Forbund (NKK) har uttalt følgende:

«Tilgang til innrapporterte skiftdata vil gi skatteoppkreverne verdifull informasjon i forbindelse med arbeidsgiverkontroll. Skatteoppkreverens erfaringer viser at mangelfull lønnsinnberetning er et problem i drosjenæringen. I høringsforslaget vektlegges informasjon til bruk for de statlige skatte- og avgiftsmyndighetene. I forslaget er det under pkt. 5.2, 2. avsnitt på side 7, uttalt at bare en del av opplysningene på skiftlappen er nødvendig for kontroll av de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven. Det kan synes som om kontrollbehovet på lønnsområdet ikke er iakttatt. Skiftlappen inneholder også vesentlig lønnsinformasjon, som utbetalt lønn, beregnet forskuddstrekk samt sjåførens identitet uavhengig av kjørt bil. Dette er sentrale opplysninger til bruk ved kontroll på lønnsområdet.»

Oslo Politidistrikt har uttalt dette om det samme:

«Vi ønsker å presisere at en regimeendring må sikre at all vesentlig aktivitet pr. skift må komme fram på skiftlappen og at disse opplysningene/skiftlappene lagres hos drosjesentralene ved skiftets slutt. De sentrale opplysningene (skiftlappene) er omtalt i høringsbrevets side 7, første avsnitt. Uten registrering og innrapportering av de parametre som der omtales, vil en kunne åpne for manipulering. I tillegg til de opplysningene som nevnes på side 7 i avsnittet, må skiftlappen inneholde en «lønnsdel» med skatteprosent og lønn til sjåføren, samt andre kostnader under skiftets gang. Disse opplysningene må innrapporteres. Hvis lønnsopplysningene lagres og innrapporteres, vil mulighetene for «svart» avlønning reduseres betraktelig. En underliggende effekt av dette vil også være at trygdebedragerier blant sjåførene vanskeliggjøres.

……

Et annet sentralt poeng er uregistrert bortbestyring av løyver. Dette har vært et gjennomgangstema i noen av de største drosjesakene vi har iretteført – hvor betydelige millionbeløp er inntjent av eiere som uregistrert har bestyrt andres løyver.»

Norges Taxiforbund mener på sin side at innberetningsplikten bare skal omfatte opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om brutto omsetning i den næringsdrivendes oppgaver er riktige, og uttaler følgende:

«Det er fem tall som etter vårt syn vil være nødvendig for å kontrollere om gitt opplysninger om brutto-omsetning i den næringsdrivendes oppgaver er riktige. Det er totalt utkjørte kilometer, besatte kilometer og bruttoomsetning, splittet på andel kontant og kreditt for det enkelte løyve. Det er disse tallene som i dag blir rapportert fra sentralene som har etablert en frivillig ordning.

…….

Personvernhensyn tilsier at det ikke rapporteres ytterligere opplysninger, jmf. drøftingen i notatets punkt 5.6.»

Departementet viderefører forslaget som har vært på høring. Departementet ser at lønnsopplysninger, som utbetalt lønn, foretatt forskuddstrekk og sjåførers identitet, vil kunne være nyttig for skatteoppkrevernes gjennomføring av arbeidsgiverkontrollen, men ønsker ikke nå å foreslå at innberetningsplikten skal omfatte disse opplysningene. Lønnsopplysninger er opplysninger som skiftlappen inneholder, og vil således være dekket av forslaget til lovtekst som har vært på høring. I forslaget som har vært på høring fokuseres det imidlertid på at innberetningsplikten skal gjelde opplysninger fra skiftlappen som kan være med å kontrollere de vesentligste størrelsene i næringsoppgaven m/vedlegg for drosjeeierne (løyvehaverne). Fordi rammen for hvilke opplysninger fra skiftlappen innberetningsplikten skal omfatte er omtalt i høringsnotatet, er det også forutsatt at den nærmere angivelsen av disse opplysningene skal kunne bli fastsatt i forskrift, uten egen høring.

Om praktiseringen av ordningen viser at det er behov for at innberetningsplikten også bør omfatte lønnsopplysninger, bør en forskriftsendring om dette sendes på høring.

Departementet vil peke på at drosjeeier, som arbeidsgiver, allerede er pliktig til å innberette opplysninger om ansatte sjåførers lønn til skattemyndighetene, jf. ligningsloven § 6-2. Departementet antar videre at plikten for drosjesentraler til å rapportere inn omsetning mv. for tilknyttede drosjeeiere også vil føre til at lønnsutbetalinger til ansatte sjåfører vil bli oppgitt i større grad og med korrekt beløp, enn det som blir gjort i dag.

Når det gjelder ulovlig bortbestyring av løyver, er det Skatteetatens erfaring at verken bortbestyrer eller bestyrer oppgir omsetning fra den aktuelle bilen til beskatning. Når drosjesentralene nå får plikt til å innberette opplysninger, vil dette i større grad unngås. Opplysningene vil i det foreslåtte systemet bli innberettet på den som offisielt står som innehaver av løyvet. Om det er en annen som har bestyrt løyvet, vil bortbestyrer kunne kreve tilbake den skatten som er betalt fra bestyrer, eventuelt vil bortbestyrer oppgi til skattemyndighetene hvem som reelt har drevet løyvet. Om verken bortbestyrer eller bestyrer betaler det aktuelle skattekravet, vil det oppstå en skatterestanse på den som offisielt står som innehaver av løyvet. Skatterestansen vil kunne få konsekvenser for retten til å inneha løyvet.

Departementet viser til forslag til ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8, endring i ligningsloven § 6 – 16 bokstav c og merverdiavgiftsloven ny § 16 – 8.

16.5.4 Frist og leveringsmåte for oppgavene

I forslaget som har vært på høring, er det foreslått at fristen for å rapportere til skatte- og avgiftsmyndighetene fastsettes i forskrift, og at fristen settes slik at opplysningene er tilgjengelige for skatte- og avgiftsmyndighetenes oppgavekontroll. For skatteformål er det tilstrekkelig at rapporteringen skjer samlet en gang i året etter inntektsåret. For avgiftsformål vil en årlig innberetning gjøre at skiftdata ikke er tilgjengelige for oppgavekontroll av drosjeeiere med ordinære tomånedsterminer. Det antas imidlertid å være uforholdsmessig byrdefullt å pålegge sentralene en tomåneders innberetning i tillegg til en årlig innberetning. Det ble derfor foreslått at drosjesentralene rapporterer inn en gang årlig samlet for skatt og merverdiavgift inntil videre, og at det på sikt kan være aktuelt å vurdere om det er behov for at skiftdata også er tilgjengelig for avgiftsmyndighetenes oppgavekontroll ved de ordinære tomånedersterminene.

Høringsinstansene har ikke hatt merknader til dette.

Departementet foreslår derfor at oppgave skal leveres en gang i året, innen en frist som fastsettes i forskrift.

16.5.5 Personvern

Formålet med lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) er å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Som personopplysninger anses opplysninger og vurderinger som kan knyttes til enkeltpersoner, jf. personopplysningsloven § 2 nr. 1.

Etter personopplysningsloven § 8 kan behandling av personopplysninger bare skje dersom den registrerte har samtykket i behandlingen, hvis den er fastsatt i lov eller dersom ett av nødvendighetskriteriene i bestemmelsen bokstav a til f er oppfylt.

Det framgår av forslaget som ble sendt på høring at Skattedirektoratet har vurdert om forslaget reiser problemstillinger knyttet til personopplysningsloven og det forhold at opplysninger om drosjeeieren og ansatte sjåfører lastes ned til en tredjepart, drosjesentralene, før de innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene. Siden det bare er opplysninger som er nødvendige for å føre kontroll med drosjeeiers/løyvehavers omsetning mv. (skatte- og avgiftsgrunnlaget) ble dette vurdert ikke å være tilfelle.

Datatilsynet har avgitt en høringsuttalelse som støtter dette synspunktet. De uttaler bl.a. følgende:

«Det er i høringsnotatet vurdert om lovendringen reiser problemstillinger knyttet til personopplysningsloven. Slik Datatilsynet forstår forslaget er opplysningene som ønskes oversendt knyttet til selve drosjen. Opplysingene er derfor ikke direkte knyttet til eventuelle ansatte hos løyveinnehaverne.

Opplysninger om juridiske personer regnes ikke i utgangspunktet som personopplysninger i personopplysningslovens forstand. I den grad opplysninger om et enkeltmannsforetak ikke bare kan knyttes til foretaket, men også til den fysiske personen som driver foretaket, vil imidlertid også juridiske personer omfattes av loven. Det vises i høringsnotatet til at rapportering av omsetningsstørrelser også vil medføre at lønnsutbetalinger til ansatte sjåfører i større grad oppgis og med korrekt beløp. Datatilsynet legger til grunn at høringsforslaget ligger i utkanten av personopplysningslovens anvendelsesområde, men at kontrollen kan ha konsekvenser for enkeltpersoners personvern.»

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet forutsetter at i den grad personopplysninger skal utleveres, skal dette begrenses til de opplysninger som er nødvendige for å oppnå formålet – dvs. for kontroll mot selvangivelsen og næringsoppgaven. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at begrunnelsen for at forslaget ikke reiser problemstillinger mot personopplysningsloven med fordel kan utdypes, og at det bør framgå hvilket rettslig behandlingsgrunnlag som legges til grunn, jf. personopplysningsloven § 8.

Departementet deler Datatilsynets oppfatning av at forslaget ligger i utkanten av personopplysningsloven. Det er fortrinnsvis opplysninger knyttet til juridiske personer som foreslås innberettet til skatte- og avgiftsmyndighetene. Forslaget til lovtekst åpner for at det også kan overføres personopplysninger fra skiftlappen, for eksempel lønnsopplysninger knyttet til ansatte sjåfører. Som det framgår i punkt 16.5.3 inngår ikke denne typen opplysninger i utgangspunktet i forslaget som har vært på høring.

For det tilfelle at opplysningene som skal innberettes er å anse som personopplysninger, vil departementet peke på at de foreslåtte reglene er i tråd med kravene i personopplysningsloven § 8. Som nevnt foran kan behandling av personopplysninger bare skje om det foreligger et behandlingsgrunnlag for dette. For at det skal anses å foreligge behandlingsgrunnlag fastsatt i lov er det ikke tilstrekkelig at det i lov er bestemmelser som forutsetter behandling av personopplysninger. Det må framgå klart i lov, eller forskrift som er gitt i medhold av en lov, at personopplysninger kan samles inn og behandles. Forslaget her fyller disse kravene. Rammen for hvilke opplysninger som kan behandles – opplysninger fra skiftlappen (hvilke opplysninger skiftlappen skal inneholde framgår av bokføringsforskriften § 8 – 2 – 2) – og nærmere hvilke opplysninger som skal innberettes til skatte- og avgiftsmyndighetene, skal fastsettes i forskrift.

16.5.6 Sanksjoner ved manglende rapportering

I forslaget som har vært på høring, er det gitt uttrykk for at de som er pliktig til å gi oppave etter ligningsloven kapittel 6, kan ilegges en løpende tvangsmulkt fram til oppfyllelse skjer etter ligningsloven § 10 – 6 eller ilegges gebyr ved for sent eller ikke innleverte oppgaver etter ligningsloven § 10 – 8. Etter merverdiavgiftsloven § 21 – 1 første ledd kan avgiftsmyndighetene pålegge den som ikke har etterkommet plikten til å gi opplysninger eller kontrolloppgave etter §§ 16 – 1 til 16 – 6 å gi opplysninger under en daglig løpende tvangsmulkt. Det er foreslått at sanksjonen som skal benyttes ved overtredelse av innberetningsplikten er gebyr etter ligningsloven § 10 – 8. Bestemmelsen om gebyr i ligningsloven § 10 – 8 henviser til oppgaver som skal leveres i maskinlesbar form etter ligningsloven § 6 – 16 bokstav c. For at drosjesentralene skal kunne ilegges gebyr ble det foreslått at ligningsloven § 6 – 16 bokstav c endres, slik at den også viser til ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8.

Bare Norges Taxiforbund og NTL-Skatt har hatt merknader til dette. Norges Taxiforbund støtter forslaget om bruk av gebyr ved overtredelse av innberetningsplikten. NTL-Skatt uttaler at de ikkehar merknader til at det skal ilegges gebyr etter ligningsloven § 10 – 8 ved manglende rapportering. Siden tvangsmulktbestemmelsen i ligningsloven § 10 – 6 gir en generell adgang til å ilegge tvangsmulkt for overtredelser av ligningsloven kapittel 6, foreslår NTL-Skatt at det tas inn en presisering i bestemmelsen om at den ikke skal gjelde for overtredelser av innberetningsplikten for drosjesentraler i ligningsloven § 6 – 3 ny nr. 8.

Departementet er av den oppfatning at det ikke er nødvendig å ta inn en slik presisering i ligningsloven § 10 – 6 som NTL-Skatt foreslår. Hjemmelen til å ilegge tvangsmulkt i § 10 – 6 brukes i dag normalt heller ikke ved overtredelser av andre tredjepartsplikter etter ligningsloven kapittel 6. Den vanlige sanksjonen også for slike overtredelser er gebyr etter ligningsloven § 10 – 8.

Departementet viser til forslag til endring i ligningsloven § 6 – 16 bokstav c.

16.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

I forslaget som har vært på høring ble det gitt uttrykk for at om lag 80 pst. av drosjeeierne overfører i dag fortløpende opplysninger fra taksameterets skiftlapp elektronisk til drosjesentralene. Norges Taxiforbund har i sitt høringssvar opplyst at nær alle løyvehavere har slikt elektronisk utstyr i dag. For disse vil ikke forslaget innebære noen ekstra kostnader. Dette innebærer at svært få drosjeeiere vil måtte foreta investeringer i tilleggssystemer som muliggjør elektronisk overføring av opplysninger til drosjesentral.

Drosjesentraler må tilrettelegge for at opplysningene fra den enkelte drosje kan mottas, lagres og bearbeides på en slik måte at det kan foretas en årlig innrapportering til skatte- og avgiftsmyndighetene i samsvar med de krav som vil bli stilt i forskrift. Selve mottakelsen av skiftlappene vil ikke medføre vesentlige ekstrakostnader for bransjen da både programvare og øvrig teknisk utstyr for mottakelse allerede er på plass. Derimot vil det være driftsmessige og administrative kostnader knyttet til å bearbeide aktuelle data fra skiftlappene for innrapportering til skatte- og avgiftsmyndighetene. For sentraler som eventuelt ikke har direkte oppkobling må det foretas investeringer som vil kunne få systemtekniske, driftsmessige, økonomiske og administrative konsekvenser.

Forslaget innebærer at Skatteetaten får kontrollopplysninger fra et nytt næringsområde. Selve systemet for mottak av grunnlagsdata er under endring, og det vil ikke påløpe store kostnader å implementere oppgavene fra sentralene når dette er klart. Det vil påløpe enkelte kostnader til å utarbeide informasjonsmateriell og følge opp drosjesentraler og andre enheter i oppstartfasen. Disse kostnadene må ses i sammenheng med den skatte- og kontrollmessige nytteverdien løsningen vil gi ved at det blir enkelt å kontrollere sentrale tallstørrelser hos drosjeeierne allerede under ligningsbehandlingen.

16.7 Forholdet til andre lovforslag

Departementet har i Prop. 141 L (2011 – 2012) Endringer i ligningsloven og merverdiavgiftsloven mv. (kontrollbestemmelser og personalliste) fremmet forslag om endringer i ligningslovens og merverdiavgiftslovens bestemmelser om kontrollopplysninger. Dersom Stortinget vedtar forslagene i Prop. 141 L (2011 – 2012), kan det kreve tilpasninger i forslagene som fremmes her.

16.8 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2013. Dette innebærer at drosjesentralene får plikt til å rapportere opplysninger for inntektsåret 2013. Selv om drosjesentralene skal rapportere bare en gang i året, etter utgangen av det året rapporteringen gjelder, må de derfor starte å samle opplysninger fra begynnelsen av 2013.