Del 2
Nærmere om de enkelte forslagene

3 Direkte skatt for personlige skattytere

3.1 Endringer i formuesskatten

3.1.1 Innledning og sammendrag

Sekundærbolig og næringseiendom verdsettes fremdeles vesentlig lavere i formuesskatten enn andre investeringsobjekter. Det er både attraktivt og enkelt for bemidlede personer å redusere sin skattemessige formue ved å investere i fast eiendom. Skjevhetene i verdsettingen vrir investeringene og svekker omfordelingen gjennom formuesskatten.

Regjeringen foreslår å øke ligningsverdiene av sekundærbolig og næringseiendom fra 40 pst. til 50 pst. av anslått markedsverdi. Sikkerhetsventilen på 60 pst. av markedsverdi holdes uendret. I tillegg foreslår Regjeringen å øke bunnfradraget til 870 000 kroner. Ektepar, som lignes under ett for begges formue, får samlet et bunnfradrag på 1 740 000 kroner med forslaget.

Forslaget anslås å redusere provenyet med 20 mill. kroner påløpt og 16 mill. kroner bokført i 2013. Om lag 590 000 skattytere vil få redusert formuesskatt, mens om lag 115 000 skattytere vil få økt formuesskatt. De som får skjerpelser, har gjennomgående høy bruttoinntekt. Samlet vil forslaget innebære at om lag 50 000 færre skattytere betaler formuesskatt. Om lag 16 pst. av skattyterne anslås å betale formuesskatt i 2013 med forslaget.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 4-10 og forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 2-1 og § 2-3. Det foreslås at endringene trer i kraft fra og med inntektsåret 2013.

3.1.2 Gjeldende rett

Hovedregelen i skatteloven § 4-1 er at skattepliktig formue fastsettes til omsetningsverdien per 1. januar i ligningsåret av skattyterens eiendeler med fradrag for gjeld. Skatteloven § 4-10 første ledd åpner imidlertid for at verdien av fast eiendom kan settes lavere enn omsetningsverdien.

Skatteloven § 4-10 annet ledd regulerer hvordan ligningsverdien av boligeiendom skal fastsettes. Ligningsverdien settes til boligens areal multiplisert med en kvadratmetersats. Kvadratmetersatsen settes til en prosentandel av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter, hvor det tas hensyn til boligtype, byggeår, areal og geografisk beliggenhet. Prosentandelen er 25 for primærbolig og 40 for sekundærbolig. Kvadratmetersatsene fastsettes årlig av Skattedirektoratet på grunnlag av beregninger fra Statistisk sentralbyrå. Metoden gjelder også for boenhet i boligselskap som lignes etter skatteloven § 7-3.

Fritidseiendommer, våningshus og boliger i utlandet og på Svalbard verdsettes etter egne regler i Skattedirektoratets takseringsregler.

For primærbolig og fritidsbolig følger det av skatteloven § 4-10 første ledd at ligningsverdien skal settes ned etter krav fra skattyter dersom den overstiger 30 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi. Den tilsvarende sikkerhetsventilen for annen bolig (sekundærbolig) og næringseiendom er 60 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi.

Ifølge skatteloven § 4-10 fjerde ledd kan ligningsverdien av næringseiendom fastsettes på grunnlag av en beregnet utleieverdi. Slik verdsetting kan foretas ved bruk av differensierte kvadratmetersatser. Departementet har gitt utfyllende forskriftsbestemmelser til skatteloven § 4-10 fjerde ledd i forskrift 19. november nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 (FSFIN). Hovedregelen om verdsetting av næringseiendom følger av FSFIN § 4-10-4 og regulerer grunnlaget for beregning av utleieverdi for utleid og ikke-utleid næringseiendom. Ifølge FSFIN § 4-10-4 skal ligningsverdien av næringseiendom settes til 40 pst. av eiendommens beregnede utleieverdi.

Særlige verdsettingsregler gjelder for jordbrukseiendommer, skog og kraftanlegg, jf. skatteloven §§ 4-11 og 18-5.

3.1.3 Vurderinger og forslag

Regjeringen har gjennomført vesentlige endringer i formuesskatten de siste årene. Siden 2005 har bunnfradraget blitt om lag femdoblet for enslige og nesten tidoblet for ektepar. Aksjerabatten og 80-prosentregelen, som ga store lettelser til de aller mest formuende, er blitt avviklet. I tillegg er nye og mer rettferdige verdsettingssystemer for næringseiendom og bolig blitt innført. Som resultat av dette har formuesskatten blitt et mer målrettet verktøy for omfordeling. Det er en stadig lavere andel av skattyterne som betaler formuesskatt, jf. figur 2.12, og de mest formuende betaler en større del av formuesskatten enn tidligere.

Formuesskatten kan forbedres ytterligere. Sekundærbolig og næringseiendom verdsettes fremdeles vesentlig lavere enn andre investeringsobjekter. Den lave verdsettingen stimulerer skattyterne til å investere i fast eiendom. Eiendomsinvesteringer som ikke er lønnsomme før skatt, vil kunne bli lønnsomme etter skatt dersom spart formuesskatt overstiger tapt avkastning før skatt. Den skjeve verdsettingen kan dermed bidra til at det investeres for mye i fast eiendom, og at den samlede avkastningen av kapitalen blir lavere enn hva den ville vært med en mer ensartet verdsetting.

Skjevhetene i verdsettingen svekker også fordelingsvirkningene av formuesskatten. Det er svært attraktivt og enkelt for bemidlede personer å redusere sin skattemessige formue ved å investere i fast eiendom. Med en verdsetting av sekundærbolig og næringseiendom til 40 pst. av markedsverdi kan skattyter slippe formuesskatt ved å gjeldsfinansiere 40 pst. av eiendomsinvesteringen, jf. boks 3.1. Personer med store investeringer i eiendom, enten direkte eller gjennom ikke-børsnoterte selskaper, har i dag en vesentlig større reell formue enn formuen de betaler skatt av.

Regjeringen ønsker fremdeles en moderat skattlegging av folks hjem, men mener at sekundærboliger og næringseiendom bør verdsettes mer på linje med annen formue. Det foreslås derfor å øke ligningsverdiene av sekundærbolig og næringseiendom fra 40 pst. til 50 pst. av anslått markedsverdi. Økte ligningsverdier av sekundærboliger kan virke positivt på boligmarkedet ved at de skattemessige insentivene til å plassere penger i flere boliger dempes. Sikkerhetsventilen på 60 pst. av markedsverdien foreslås uendret. Avstanden mellom prosentandelen og sikkerhetsventilen blir dermed redusert. Dette gir økt skattemessig likebehandling av ulike sekundærboliger og næringseiendommer.

For sekundærbolig foreslås endringen gjennomført ved endring i skatteloven § 4-10 annet ledd tredje punktum. For næringseiendom følger prosentandelen av forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 (FSFIN) § 4-10-4. Departementet vil gjøre nødvendige endringer i FSFIN § 4-10-4 dersom forslaget blir vedtatt av Stortinget.

Provenyet fra de økte ligningsverdiene gir rom for å øke bunnfradraget i formuesskatten. Regjeringen foreslår å øke bunnfradraget fra 750 000 kroner til 870 000 kroner (1 740 000 kroner for ektepar), se forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 §§ 2-1 og 2-3.

Samlet sett innebærer forslaget at om lag 590 000 skattytere vil få redusert formuesskatt, mens om lag 115 000 skattytere vil få økt formuesskatt. De som får skjerpelser, har gjennomgående høy bruttoinntekt. Gjennomsnittlig skjerpelse vil stige med bruttoinntekten, jf. tabell 1.5. På grunn av bunnfradragsøkningen vil antall skattytere som betaler formuesskatt, gå ned til om lag 650 000 skattytere med forslaget, fra 700 000 skattytere med dagens regler. Andelen skattytere som betaler formuesskatt, anslås til 16 pst. i 2013.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 4-10 og forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 2-1 og § 2-3.

3.1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget anslås å redusere provenyet med 20 mill. kroner påløpt og 16 mill. kroner bokført i 2013.

Når ligningsverdiene av sekundærbolig og næringseiendom økes til 50 pst. av anslått markedsverdi samtidig som sikkerhetsventilen på 60 pst. beholdes, senkes terskelen for at skattyter kan kreve å få satt ned ligningsverdien av sekundærbolig og næringseiendom. Det antas derfor at forslaget vil føre til at flere skattytere vil kreve å få satt ned ligningsverdien ved levering av selvangivelsen eller ved klage på ligningen. De administrative kostnadene for Skatteetaten antas dermed å øke noe.

3.1.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft fra og med inntektsåret 2013.

3.2 Sentrale satser, grenser og fradrag i personbeskatningen

Regjeringen foreslår å justere viktige grenser i personbeskatningen med anslått lønnsvekst i 2013 på 4 pst. Det gjelder

• personfradraget, jf. forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 6-3. Lønnsjustering av personfradraget innebærer en liten lettelse for pensjonister fordi lønnsveksten er noe sterkere enn veksten i alderspensjon. Dermed vil pensjonister overkompenseres. Det anslås at provenyet vil bli redusert med 51 mill. kroner påløpt og 41 mill. kroner bokført;

• øvre grense i minstefradraget i lønnsinntekt, jf. forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 6-1;

• øvre grense i minstefradraget i pensjonsinntekt, jf. forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 6-1. Lønnsjustering av øvre grense i minstefradraget i pensjonsinntekt innebærer en liten lettelse for alderspensjonister fordi minstefradraget dermed økes mer enn inntekten som fradraget gis i. Det anslås at provenyet vil bli redusert med 55 mill. kroner påløpt og 44 mill. kroner bokført;

• innslagspunktene i toppskatten, jf. forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 3-1.

Regjeringen foreslår å øke satsen i minstefradraget i lønnsinntekt med 2 prosentpoeng, fra 38 pst. til 40 pst. Økt sats i minstefradraget i lønnsinntekt vil ha skattemessig betydning for personer med lønnsinntekt under 213 950 kroner. Marginalskatten for mange deltidsarbeidende vil bli redusert med om lag 0,6 prosentpoeng. Redusert marginalskatt vil generelt kunne stimulere til økte stillingsbrøker. Maksimal lettelse som følge av økt sats, utgjør om lag 1 150 kroner i 2013. Forslaget anslås å redusere provenyet med om lag 265 mill. kroner påløpt og 210 mill. kroner bokført i 2013.

Det vises til forslag til endring i satsen i minstefradraget i lønnsinntekt i skatteloven § 6-32 første ledd bokstav a første punktum. Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2013.

Det særskilte skattefradraget for pensjonister foreslås økt i takt med veksten i minste pensjonsnivå, jf. forslag til Stortingets skattevedtak for inntekståret 2013 § 6-5.

3.3 Nytt særfradrag som erstatter skatteklasse 2 for enslige forsørgere

3.3.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å avvikle ordningen med skatteklasse 2 for enslige forsørgere og videreføre fordelen ved klasse 2 i et nytt særfradrag for reelle enslige forsørgere.

Hovedregelen er at personlige skattytere lignes hver for seg i skatteklasse 1. Enslige forsørgere og ektefeller der den ene har lav eller ingen inntekt og dermed lignes under ett, lignes i skatteklasse 2. Ligning i klasse 2 innebærer at skattyter får et høyere personfradrag og eventuelt finnmarksfradrag enn ved ligning i klasse 1. For inntektsåret 2012 er fordelen ved klasse 2 om lag 12 700 kroner. For skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark er fordelen om lag 14 800 kroner.

Ordningen med klasse 2 tilfaller mange som ikke kan anses som reelle enslige forsørgere. Enslige forsørgere som får samboer på varig basis, beholder skatteklasse 2 så lenge de ikke får barn med samboeren eller gifter seg. Anslagsvis 25 pst. av enslige forsørgere som lignes i klasse 2, har i realiteten samboer.

Ordningen er dårlig tilpasset den stadig vanligere praksisen med felles omsorg for barna ved separasjon og skilsmisse. Foreldrene kan lignes i skatteklasse 2 annethvert år, men det forutsetter at de er enige om fordelingen, og at skattekontoret hvert år får opplysninger om hvem av dem som skal ha klasse 2. Ordningen er dessuten lite fleksibel for personer som endrer sivilstatus i løpet av året. Dette skyldes at klasse 2 gis for hele inntektsår basert på status ved årets utgang.

Etter forslaget skal det nye særfradraget kun gis til enslige forsørgere som mottar utvidet barnetrygd etter barnetrygdloven § 9. Utvidet barnetrygd er barnetrygd for ett barn mer enn forsørgeren faktisk bor sammen med, og gis til enslige forsørgere med barn under 18 år. Retten til utvidet barnetrygd opphører dersom mottakeren har inngått samboerskap som har vart over 12 måneder, får barn med samboer eller gifter seg. Disse vilkårene sikrer dermed at ytelsen kun gis til de som kan anses som reelle enslige forsørgere. Ved å knytte retten til særfradraget til mottak av utvidet barnetrygd blir det samsvar mellom hvem som defineres som enslig forsørger etter barnetrygdloven og skatteloven.

Det nye særfradraget skal gis i alminnelig inntekt med et fastsatt beløp per måned. Det kan dermed graderes etter antall måneder i løpet av inntektsåret man har vært enslig forsørger. Fradraget vil kunne deles med en halvpart på hver av foreldrene hvis de har avtalt delt bosted for barnet (barna).

Etter forslaget skal størrelsen på særfradraget i 2013 settes slik at fordelen ved klasse 2 opprettholdes. Enslige forsørgere som oppfyller de nye vilkårene, vil dermed komme uendret ut. Personer som tidligere ble lignet i klasse 2, men som ikke får det nye særfradraget, vil få en skatteøkning. Dette gjelder i første omgang tidligere enslige forsørgere som har fått samboer på varig basis, men også enkelte personer som forsørger barn over 18 år. Enslige forsørgere i Nord-Troms og Finnmark vil også få en innstramming ettersom det nye særfradraget ikke kompenserer for at finnmarksfradraget er høyere i klasse 2. Enslige forsørgere som mottar overgangsstønad og skattlegges etter skattebegrensningsregelen, berøres ikke. Arbeidstaker fra et annet EØS-land som mottar utvidet barnetrygd, vil ha rett til det nye særfradraget dersom vedkommende skattlegges for hele eller tilnærmet hele sin inntekt i Norge, jf. skatteloven § 6-71.

Forslaget om å erstatte klasse 2 for enslige forsørgere med et nytt særfradrag anslås å øke provenyet med om lag 425 mill. kroner påløpt og 340 mill. kroner bokført i 2013.

Forslaget vil føre til forenklinger for Skatteetaten, som vil kunne gi særfradraget basert på innberetning fra NAV. For NAV innebærer forslaget at det må innføres nye rutiner for innberetning til Skattetaten av utbetalinger av utvidet barnetrygd.

Departementet viser til forslag til skatteloven ny § 6-80 og endringer i § 15-4 og til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 6-6. Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2013.

3.3.2 Gjeldende rett

Skattesystemet består av to skatteklasser. Hovedregelen er at hver skattyter skattlegges for seg i skatteklasse 1. Ektefeller som lignes under ett, og enslige forsørgere lignes i klasse 2, jf. skatteloven § 15-4 annet ledd. Ligning i skatteklasse 2 innebærer at skattyter får et høyere personfradrag i alminnelig inntekt enn ved ligning i klasse 1. For inntektsåret 2012 er personfradraget 45 350 kroner i klasse 1 og 90 700 kroner i klasse 2, jf. Stortingets skattevedtak § 6-3. Maksimal fordel av å lignes i klasse 2 er dermed om lag 12 700 kroner i 2012. Skattytere i Nord-Troms og Finnmark som lignes i klasse 2, får i tillegg et høyere finnmarksfradrag i alminnelig inntekt, jf. skatteloven § 15-5 annet ledd. For inntektsåret 2012 er finnmarksfradraget 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. I Nord-Troms og Finnmark er derfor den maksimale fordelen ved å lignes i klasse 2 om lag 14 800 kroner.

Formålet med skatteklasse 2 har vært å skattlegge skattytere med forsørgeransvar noe lempeligere for å ta hensyn til høyere kostnader. Enslige forsørgere har fått skatteklasse 2 siden 1970, da den tidligere klassefradragsordningen ble erstattet av dagens system med to skatteklasser.

Som enslig forsørger regnes en «enslig som har omsorg for barn som ikke har fylt 18 år ved utgangen av inntektsåret», jf. skatteloven § 15-4 annet ledd bokstav b nr.1. Enslig forsørger kan lignes i klasse 2 selv om barnet er bosatt i utlandet. For barn i denne aldersgruppen er det tilstrekkelig at den enslige forsørgeren har omsorgen for barnet. Forsørgelse i økonomisk forstand behøver ikke foreligge. Det kan derfor gis klasse 2 selv om barnet er selvforsørget og eventuelt lignes for seg.

Å ha omsorg for barnet vil normalt innebære at den enslige forsørgeren har foreldreansvaret og barnet boende fast hos seg. En kan likevel anses som enslig forsørger når barnet bor hjemmefra på grunn av skolegang, opphold i institusjon eller lignende, så lenge den enslige forsørgeren opprettholder jevnlig kontakt med barnet. Det er sivilstatusen ved utløpet av inntektsåret som er avgjørende, og det er ikke et krav at omsorgssituasjonen har bestått i hele eller i en vesentlig del av inntektsåret. En som blir enslig forsørger etter samlivsbrudd, eller en enslig som får barn ved fødsel eller adopsjon ved utgangen av året, får skatteklasse 2. Har barnets (barnas) foreldre felles omsorg for det enkelte barn vil den som har hatt den daglige omsorgen det meste av året, anses som enslig forsørger. Dersom barnet (barna) etter avtale eller rent faktisk oppholder seg like lenge hos hver av foreldrene, vil hver av foreldrene kunne anses som enslig forsørger annethvert år. Er det flere barn og hver av foreldrene har eneomsorgen for minst ett av barna etter samlivsbrudd, vil begge kunne anses som enslig forsørger hvert år, jf. Lignings-ABC 2011/12.

Etter ligningspraksis gis skatteklasse 2 også til enslig forsørger som har samboer, så lenge samboeren ikke er barnets forelder og de samboende heller ikke har felles barn. Enslig forsørger som gifter seg eller får barn med samboer, mister imidlertid retten til klasse 2 fra og med det inntektsåret ekteskapet inngås eller barnet fødes. Eneforsørgere som bor sammen med andre enn barnets forelder eller samboer, for eksempel med egne foreldre eller søsken i såkalte «flerfamiliehusholdninger», skattlegges også i klasse 2.

Klasse 2 gis også til enslig forsørger som har eldre barn, dvs. barn som er 18 år eller eldre, og «som vedkommende virkelig forsørger», jf. § 15-4 annet ledd bokstav b nr. 2. Det er i prinsippet ingen øvre aldersgrense for barnet, men det er ikke nok at den enslige forsørgeren har omsorgen for barn i denne aldersgruppen. Det må foreligge virkelig forsørgelse, dvs. tilnærmet full forsørgelse. Etter ligningspraksis kan virkelig forsørgelse normalt anses å foreligge når barnets beregnede inntekt ikke overstiger halvparten av gjennomsnittlig grunnbeløp (G) (40 577 kroner for inntektsåret 2012). Barn som har avtjent førstegangstjeneste mer enn halve inntektsåret, anses ikke forsørget selv om barnets inntekt er under dette beløpet. Det samme gjelder barn som har mottatt lån eller stipend fra Lånekassen uten behovsprøving mot foreldrenes inntekt, når lånet/stipendet, med tillegg av eventuell inntekt, overstiger beløpsgrensen. For barn som har mottatt behovsprøvd lån og/eller stipend ved videregående opplæring som vedkommende har rett til etter opplæringslova § 3-1, skal derimot et eventuelt stipend/lån ikke regnes med ved beregningen av barnets inntekt.

Mange enslige forsørgere med yngre barn og forholdsvis lave inntekter mottar overgangsstønad fra folketrygden, jf. folketrygdloven § 15-6. Overgangsstønad er en ytelse til livsopphold som gis til enslig mor eller far som er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, på grunn av omsorg for barn eller fordi vedkommende først etter en utdanningstid eller omstillingstid kan få arbeid. Stønaden er på maksimalt 2 G årlig og avkortes mot arbeidsinntekt. Enslige forsørgere med overgangsstønad skattlegges etter den særskilte skattebegrensningsregelen, jf. skatteloven § 17-1 første ledd bokstav c, og betaler lite eller ingen skatt. Disse får ikke ytterligere skattelette gjennom skatteklasse 2. Det er dermed kun enslige forsørgere som ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen, enten fordi de ikke mottar overgangsstønad eller fordi de har for høy inntekt til å få skattebegrensning, som får fordel av skatteklasse 2.

3.3.3 Vurderinger og forslag

Avvikle skatteklasse 2 for enslige forsørgere

Det er flere svakheter ved skatteklasse 2 for enslige forsørgere slik ordningen fungerer i dag. For det første tilfaller klasse 2 ikke bare dem som kan anses som reelle enslige forsørgere. Anslagsvis 25 pst. av dem som får skattelette gjennom ordningen, er samboere. Dette skyldes at enslige forsørgere beholder fordelen ved skatteklasse 2 når de inngår samboerskap, så lenge de ikke får barn med samboeren eller gifter seg.

I motsetning til de fleste støtteordningene på utgiftssiden gis klasse 2 for hele inntektsår basert på status ved årets utgang. Ordningen er dermed lite fleksibel for dem som endrer status i løpet av året. En person som blir enslig forsørger i desember, får fordel av klasse 2 for hele inntektsåret, mens en person som har vært enslig forsørger gjennom nesten hele inntektsåret, men gifter seg eller får barn med samboer i desember, ikke får noen fordel av skatteklasse 2.

Ordningen med klasse 2 er i tillegg dårlig tilpasset den stadig vanligere praksisen med felles omsorg for barna ved separasjon og skilsmisse. Har foreldrene felles omsorg, gis klasse 2 til den av foreldrene som det meste av året har hatt den daglige omsorgen for barnet. Dersom barnet (barna) etter avtale eller rent faktisk oppholder seg like lenge hos hver av foreldrene, kan foreldrene lignes i skatteklasse 2 annethvert år. Det er imidlertid ingen automatikk i ligningssystemet for skifte av klasse annethvert år. Skattyter må derfor selv gjøre skattekontoret oppmerksom på dette.

Etter departementets oppfatning er det først og fremst de høyere kostnadene ved å bo og leve alene med barn som kan begrunne en lempeligere beskatning av enslige forsørgere. I tråd med dette bør støtten til samboere med særkullsbarn fjernes, mens fordelen av skatteklasse 2 videreføres for dem som kan anses som reelle enslige forsørgere. Ettersom ordningen med klasse 2 heller ikke fungerer tilfredsstillende for personer som endrer sivilstatus i løpet av året, og foreldre med felles omsorg for barn, foreslår departementet at ordningen med skatteklasse 2 for enslige forsørgere avvikles helt. Fordelen ved klasse 2 bør i stedet videreføres for reelle enslige forsørgere i en ny særfradragsordning.

Innføre et særfradrag for enslige forsørgere

Departementet foreslår å innføre et nytt særfradrag i alminnelig inntekt for enslige forsørgere, som erstatter fordelen av dagens skatteklasse 2. Fradraget foreslås innrettet som skatteklasse 2, dvs. som et flatt fradrag i alminnelig inntekt. Særfradraget fastsettes til et beløp per måned, slik at det kan graderes etter antall måneder i løpet av inntektsåret man har vært enslig forsørger. Et nytt særfradrag vil dermed være bedre tilpasset personer som endrer sivilstatus i løpet av året, enn dagens klasse 2. For inntektsåret 2013 settes særfradraget til 3 930 kroner per påbegynt måned. Fullt årlig fradrag vil være 47 160 kroner.

Etter departementets oppfatning bør det nye særfradraget kun gis til enslige forsørgere som bor alene med barn. Denne avgrensningen av gruppen som skal ha rett til fradraget, kan oppnås ved å sette som vilkår for fradraget at skattyter har mottatt utvidet barnetrygd.

Utvidet barnetrygd gis til enslige forsørgere som er alene om omsorgen for barn, jf. barnetrygdloven § 9. Utvidet barnetrygd er barnetrygd for ett barn mer enn forsørgeren faktisk har omsorg for. Det er et vilkår for rett til utvidet barnetrygd at mottakeren reelt sett er enslig. Får en enslig forsørger samboer, faller retten til utvidet barnetrygd bort når samboerskapet har vart i mer enn 12 måneder i løpet av de siste 18 månedene. Får en enslig forsørger barn med samboer eller gifter seg før samboerskapet har vart så lenge, faller retten til utvidet barnetrygd bort fra måneden etter at barnet er født eller ekteskapet inngått. For å få utvidet barnetrygd må man framsette krav om det til NAV, og man må opplyse om forhold av betydning for retten til stønad, herunder sivilstand. Etter at retten til utvidet barnetrygd er innvilget, har mottakeren plikt til å melde fra til NAV dersom vedkommende inngår samboerskap og fra hvilket tidspunkt.

Ved å knytte retten til særfradraget for enslige forsørgere til om vedkommende har mottatt utvidet barnetrygd i løpet av inntektsåret, blir vilkårene for å få særfradraget i realiteten de samme som for å få utvidet barnetrygd. Dermed blir gruppen skattytere som får skattefordelen, begrenset til enslige forsørgere som definert i barnetrygdloven. En vil dermed utelukke dem som lever i lengre samboerskap, hvor en eller begge i dag får skatteklasse 2 fordi de har særkullsbarn og ingen felles barn. En vil også utelukke gruppen eneforsørgere med barn over 18 år som forsørges av forelderen. Disse kan i dag få klasse 2 i tilfeller med tilnærmet full forsørgelse. På den annen side vil enslige forsørgere med barn som fyller 18 år i løpet av inntektsåret, få en fordel ved at utvidet barnetrygd utbetales til og med måneden før barnet fyller 18 år, mens klasse 2 bare gis for hele år basert på status ved årets utgang. Har barnet for eksempel bursdag i november, vil forelderen kunne få særfradrag for ti måneder, men ikke kvalifisere til klasse 2 etter dagens regler.

Et særfradrag som knyttes opp mot reglene om utvidet barnetrygd, vil etter departementets syn være bedre tilpasset situasjoner med delt bosted enn klasse 2. Ordinær barnetrygd og utvidet barnetrygd kan deles likt mellom foreldrene når begge bor alene og har avtalt delt bosted for barnet (barna) etter barneloven § 36, jf. barnetrygdloven § 2 tredje ledd. Det forutsetter at det foreligger skriftlig avtale mellom foreldrene om delt bosted for barnet, og at begge foreldrene framsetter krav om at barnetrygden deles. Barnetrygden kan ikke fordeles på annen måte enn halvparten på hver, uansett om foreldrene har avtalt at barnet skal bo mer hos en av dem. Dersom kun den ene forelderen oppfyller vilkårene for utvidet barnetrygd når barnet har delt bosted, for eksempel dersom den andre forelderen er gift eller har samboer, gis halv utvidet barnetrygd til den som oppfyller vilkårene. Etter departementets oppfatning bør det på tilsvarende måte gis et halvt særfradrag til hver av foreldrene i tilfeller der den utvidede barnetrygden deles mellom dem, og bare til den ene som mottar halv utvidet barnetrygd når den andre forelderen ikke oppfyller vilkårene. På denne måten blir retten til fradraget fullt ut individualisert.

Departementet legger opp til at NAV hvert år gir opplysninger til skattemyndighetene om hvem som har fått utvidet barnetrygd i løpet av inntektsåret, for hvor mange måneder de har mottatt utvidet barnetrygd, og eventuelt om den utvidede barnetrygden er delt mellom foreldrene. Departementet legger til grunn at innberetningsplikten for NAV for utbetalinger av utvidet barnetrygd følger av ligningsloven § 6-13 nr. 2 bokstav a og forskrift 17. april 2008 nr. 386 om offentlige myndigheters mv. plikt til ukrevet å gi ligningsmyndighetene opplysninger om utbetaling av erstatninger, tilskudd, bidrag, trygder, stønader mv.

Regler om utbetaling av utvidet barnetrygd innenfor EØS-området følger av forordning nr. 833/2004. Barnetrygd og utvidet barnetrygd skal utbetales av det landet EØS-borgeren arbeider i, selv om oppholdet i arbeidslandet varer mindre enn ett år, og selv om barnet bor i et annet EØS-land. Utover dette må vedkommende oppfylle barnetrygdlovens vilkår for utvidet barnetrygd. Departementet legger til grunn at en arbeidstaker fra et annet EØS-land som får utbetalt utvidet barnetrygd fra NAV, vil ha rett til det nye særfradraget for enslige forsørgere dersom vedkommende skattlegges for hele eller tilnærmet hele sin inntekt i Norge, jf. skatteloven § 6-71.

Forslaget forutsetter at det innføres en ny bestemmelse om særfradrag for enslig forsørger i skatteloven. I tillegg må skatteloven § 15-4 om personfradrag endres. Departementet foreslår at det nye særfradraget reguleres i ny § 6-80 i skatteloven. Størrelsen på særfradraget foreslås regulert i Stortingets årlige skattevedtak. Det vises til forslag til skatteloven ny § 6-80 og forslag til endringer i § 15-4 samt forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 6-6.

3.3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Provenyøkningen av forslaget er beregnet til 425 mill. kroner påløpt og 340 mill. kroner bokført i 2013. For enslige forsørgere som oppfyller vilkårene for særfradraget, vil omlegging av klasse 2 til et særfradrag være en fordel ettersom særfradraget vil være mer fleksibelt. I tillegg vil foreldre som praktiserer delt bosted for barna, slippe å melde fra til skattekontoret om hvem av dem som skal ha klasse 2.

Personer som tidligere ble lignet i klasse 2, men som ikke får det nye særfradraget, vil få en skatteøkning. Dette gjelder i første omgang tidligere enslige forsørgere som har fått samboer på varig basis, men også enkelte personer som forsørger eldre barn over 18 år. Enslige forsørgere i Nord-Troms og Finnmark vil også få en innstramming ettersom det nye særfradraget ikke tar hensyn til at finnmarksfradraget er høyere i klasse 2. Enslige forsørgere som mottar overgangsstønad og skattlegges etter skattebegrensningsregelen, berøres ikke.

Forslaget vil innebære forenklinger for Skatteetaten ved utskriving av skattekort og ved ligningen. Det skyldes at særfradraget kan baseres på innberetning fra NAV om utbetaling av utvidet barnetrygd. Endringene i regelverket vil ha begrensede virkninger for Arbeids- og velferdsetaten.

3.3.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2013.

3.4 Endring i fradraget for fagforeningskontingent

Etter skatteloven § 6-20 kan arbeidstakere på nærmere vilkår kreve fradrag for betalt fagforeningskontingent med inntil 3 750 kroner. Aktive yrkesutøvere og næringsdrivende kan få fradrag for kontingent betalt til visse yrkes- og næringsorganisasjoner med samme beløp, eller med inntil 2 promille av samlet lønnsutbetaling, jf. skatteloven § 6-19.

Fradraget for fagforeningskontingent ble i tråd med regjeringspartienes politiske plattform i Soria Moria I doblet i perioden 2006 – 2009. I Soria Moria II skriver Regjeringen at den vil øke fradraget for fagforeningskontingent. Det maksimale fradraget ble økt fra 3 660 kroner for 2011 til 3 750 kroner for 2012. Regjeringen foreslår en ytterligere økning for inntektsåret 2013, til 3 850 kroner. Forslaget innebærer en skattelettelse på om lag 8 mill. kroner påløpt og 6 mill. kroner bokført i 2013.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 6-19 annet ledd fjerde punktum og § 6-20 fjerde ledd annet punktum. Det foreslås at endringene trer i kraft fra og med inntektsåret 2013.

3.5 Gevinstbeskatning ved realisasjon av tomannsbolig

3.5.1 Innledning og sammendrag

Skattereglene for tomannsboliger var særlig gunstige fram til 2012. Inntektene fra utleie av inntil halvparten av boenheten som eieren bodde i samt hele den andre boenheten, var skattefrie. Skattefritaket gjaldt også om den utleide boenheten hadde større utleieverdi enn boenheten eieren brukte selv. Fra 2012 ble skatteloven § 7-2 endret slik at leieinntekter fra tomannsbolig nå bare er skattefrie når eieren bruker minst halvparten av tomannsboligen selv, regnet etter utleieverdien.

Gevinstbeskatningsreglene er fortsatt spesielt gunstige for tomannsboliger sammenlignet med andre boligtyper. Tomannsboliger kan realiseres skattefritt dersom eieren bruker minst halvparten av den ene boenheten selv, regnet etter utleieverdien. For andre boligtyper må eieren bruke minst halvparten av bygningen (regnet etter utleieverdi) for å kunne realisere boligen skattefritt.

Departementet mener at vilkårene om brukens omfang for å kunne realisere tomannsboliger skattefritt bør være de samme som for å få skattefrie inntekter fra utleie av slike boliger. Vilkårene for skattefri realisasjon av tomannsboliger bør derfor tilpasses endringen fra 2012 for skattefrie leieinntekter. Det vil likestille tomannsboliger med andre boligtyper også når det gjelder gevinstbeskatning. Departementet foreslår derfor å endre skatteloven § 9-3 tredje ledd, slik at også eiere av tomannsboliger må ha brukt minst halvparten av bygningen som egen bolig (regnet etter utleieverdi) for at hele gevinsten ved realisasjon av boligen skal være skattefri. Forslaget antas å ha ubetydelige provenyvirkninger.

Departementet viser til forslag til endring i skatteloven § 9-3 tredje ledd. Det foreslås at endringen trer i kraft fra og med inntektsåret 2013.

3.5.2 Gjeldende rett

Gevinst ved realisasjon av bolig er i utgangspunktet skattepliktig inntekt etter skatteloven § 5-1. Gevinst ved realisasjon av bolig er likevel skattefri dersom skattyter har eid eiendommen i mer enn ett år når realisasjonen finner sted eller avtales, og eieren har brukt hele eiendommen som egen bolig i minst ett av de siste to årene før realisasjonen, jf. skatteloven § 9-3 annet ledd. Ifølge skatteloven § 9-3 tredje ledd bokstav b er det imidlertid tilstrekkelig at eieren har brukt minst halvparten av bygningen som egen bolig, regnet etter utleieverdi, så lenge den øvrige delen er utleid til boligformål.

Skattefritaket gjelder tilsvarende for tomannsbolig når eieren har brukt den ene leiligheten som egen bolig, jf. skatteloven § 9-3 tredje ledd bokstav a. I ligningspraksis er det lagt til grunn at det er tilstrekkelig at eieren bruker minst halvparten av den ene boenheten selv, regnet etter utleieverdi, så lenge den øvrige delen er utleid til boligformål. Eieren kan skattefritt realisere hele tomannsboligen (samlet eller hver for seg), den utleide boenheten, eller egen boenhet og beholde den utleide delen. I ligningspraksis er det lagt til grunn at tomannsboliger er useksjonerte tomannsboliger. Seksjonerte tomannsboliger regnes som to separate boliger.

Hvis eieren har brukt en mindre del av bygningen som egen bolig eller bygningen er delvis brukt i virksomhet, er den forholdsmessige delen av gevinsten som faller på eierens leilighet unntatt fra skatteplikt, jf. skatteloven § 9-3 tredje ledd bokstav c.

Eventuelt tap er fradragsberettiget i den utstrekning eventuell gevinst ville vært skattepliktig, jf. skatteloven § 9-4.

3.5.3 Vurderinger og forslag

Fra inntektsåret 2012 ble regelen om skattefri utleie av tomannsbolig endret, slik at leieinntekter fra tomannsboliger er skattefrie dersom eieren bruker minst halvparten av tomannsboligen selv (regnet etter utleieverdi). For at en gevinst ved realisasjon av en tomannsbolig skal være skattefri, er det imidlertid tilstrekkelig at eieren bruker minst halvparten av den ene boenheten som egen bolig. Eierens bruk kan dermed være for liten til at leieinntektene er skattefrie, selv om gevinsten ved et eventuelt salg er skattefri. På denne bakgrunn har departementet vurdert om vilkårene for skattefri realisasjon av tomannsboliger bør tilpasses endringen for skattefrie leieinntekter, slik at gevinsten bare er skattefri dersom eieren har brukt minst halvparten av hele tomannsboligen som egen bolig (regnet etter utleieverdi). Da blir vilkåret om eierens bruk for å oppnå skattefrihet tilsvarende for begge regelsettene.

Gevinstbeskatningsreglene er dermed spesielt gunstige for tomannsboliger sammenlignet med andre boliger. Andre boliger enn tomannsboliger kan bare realiseres skattefritt dersom minst halvparten av bygningen er brukt som egen bolig. For tomannsboliger er det mulig å leie ut mer enn halvparten av bygningen, og likevel realisere boligen skattefritt.

Fram til inntektsåret 2012 var det en viss sammenheng mellom reglene om skattefri utleie og skattefri realisasjon av tomannsbolig. Leieinntektene var skattefrie dersom eieren brukte minst halvparten av den ene leiligheten som egen bolig, dvs. det samme brukskravet som gjelder for å kunne realisere boligen skattefritt. Også for eneboliger, leiligheter mv. (selvstendige boenheter) har kravet til egen bruk vært det samme for hhv. skattefrie leieinntekter og skattefri gevinst ved realisasjon. Dette taler for å tilpasse brukskravet for skattefri gevinst til det nye brukskravet for skattefri utleie av tomannsboliger.

For noen tomannsboligeiere kan en slik endring føre til at (deler av) gevinst ved salg av tomannsboligen går fra å være skattefri til å bli skattepliktig, og at tap blir fradragsberettiget. I prinsippet er ikke dette annerledes enn terskelvirkningene etter gjeldende regler om langvarig utleie av litt under, eller litt over, halvparten av egen enebolig eller selveierleilighet mv.

For alle andre boligtyper enn tomannsboliger må eieren bruke minst halvparten av boligen eller bygningen som egen bolig for at hele realisasjonsgevinsten skal være skattefri. Hensynet til lik behandling av ulike boligtyper taler dermed også for å endre brukskravet for tomannsboliger.

Useksjonerte tomannsboliger skattlegges allerede gunstig gjennom den alminnelige boligbeskatningen. Resultatet for tomannsboliger kan dessuten være spesielt gunstig fordi boligtypen egner seg godt til (skattefri) utleie. Ettersom skattefri utleie av tomannsbolig nå er avhengig av at eieren bruker minst halvparten av tomannsboligen selv, er det ikke lenger grunn til å opprettholde en særlig gunstig regel om realisasjonsgevinst for denne boligtypen.

På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve spesialregelen for tomannsboliger, slik at skattefri realisasjon av tomannsbolig også er avhengig av at eieren har brukt minst halvparten av bygningen som egen bolig (regnet etter utleieverdi).

Etter skatteloven § 9-3 tredje ledd bokstav b er gevinsten ved realisasjon av «annen boligeiendom» skattefri dersom eieren har brukt minst halvparten av bygningen som egen bolig (regnet etter utleieverdi), og den øvrige delen har vært utleid til boligformål. Når vilkårene for skattefri realisasjonsgevinst blir de samme for tomannsbolig og annen boligeiendom, kan en felles regel for gevinstbeskatning av disse boligtypene tas inn i skatteloven § 9-3 tredje ledd bokstav a. Skatteloven § 9-3 tredje ledd bokstav c blir bokstav b.

Departementet viser til forslag til endring i skatteloven § 9-3 tredje ledd.

3.5.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet antar at flere eiere av tomannsboliger har tilpasset seg innstrammingen i reglene om skattefri utleie ved å ta i bruk en større del av boligen selv. For disse eierne får forslaget ingen betydning. Departementet mener det er grunn til å tro at boligeiere som forventer en realisasjonsgevinst og som ikke allerede har økt bruken, vil tilpasse bruken til de nye reglene i planleggingen av et eventuelt salg. På denne bakgrunn legger departementet til grunn at endringen gir bedre symmetri i regelverket, men at den vil få liten praktisk betydning og ubetydelig provenyvirkning.

3.5.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen trer i kraft fra og med inntektsåret 2013.

3.6 Endring i satsen for skattefri kilometergodtgjørelse

Satsen for kilometergodtgjørelse ved bruk av egen bil på tjenestereiser fastsettes i forhandlinger mellom staten og arbeidstakerorganisasjonene i staten. Satsen blir i praksis benyttet i store deler av arbeidslivet. Inntil 2011 fikk den framforhandlede satsen automatisk virkning som skattefri grense. Fra 2011 fastsettes grensen for skattefrihet i statsbudsjettet, løsrevet fra forhandlingene. De skattefrie satsene skal i utgangspunktet fastsettes slik at et eventuelt overskudd av godtgjørelsen blir behandlet som skattepliktig lønn.

Ettersom staten er forpliktet til å utbetale de framforhandlede godtgjørelsene, uavhengig av om de blir ansett som skattepliktige eller ikke, vil de administrative kostnadene ved en eventuell fordelsbeskatning av kilometergodtgjørelse bli relativt betydelige. Også andre offentlige og private arbeidsgivere kan være forpliktet til å yte kilometergodtgjørelse etter statens satser. Det er imidlertid ikke aktuelt å fastsette ulike skattemessige satser for ulike deler av arbeidslivet.

Departementets beregninger viser at satsene for 2012 allerede gir et visst overskudd. Årlig kjøres det et stort antall kilometer som godtgjøres med statens satser. Dette medfører at det blir beregnet en stor skatteutgift av skattefri kilometergodtgjørelse, jf. omtale i vedlegg 1.

Samtidig er den framforhandlede økningen av kilometergodtgjørelsen for bil i 2013 større enn prisjustering av 2012-satser. Når de framforhandlede satsene økes reelt, blir det et provenytap for staten om de skattefrie satsene økes til samme nivå som de framforhandlede satsene. En skattelettelse på dette området må derfor veies mot andre skatte- og avgiftslettelser, og vurderes i lys av prinsippet om at alle fordeler vunnet ved arbeid skal skattlegges som lønn.

Etter en helhetsvurdering har departementet kommet til at de framforhandlede satsene for kilometergodtgjørelse i 2013 bør kunne benyttes uten at det utløser skatteplikt. De skattemessige beløpsgrensene vil derfor bli økt i tråd med forhandlingsresultatet. For 2013 innebærer dette at kilometersatsen for bruk av egen bil økes fra 3,90 til 4,05 kroner per km for reiser inntil 10 000 km, og fra 3,25 til 3,40 kroner per km for reiser utover dette. De skattemessige satsene for andre framkomstmidler enn bil økes også i tråd med forhandlingsresultatet. Forslaget reduserer provenyet med 60 mill. kroner påløpt og 48 mill. kroner bokført i 2013.

Endringene gjennomføres ved forskriftsendring i Skattedirektoratets takseringsregler.

3.7 Andre satser, grenser og fradrag i inntektsbeskatningen av personer

Det foreslås å lønnsjustere viktige grenser i personskattesystemet med 4 pst., herunder personfradraget, øvre grense i minstefradragene i lønns- og pensjonsinntekt og innslagspunktene i toppskatten, jf. punkt 3.2. Den skattefrie nettoinntekten for enslige og gifte uførepensjonister mv. under skattebegrensningsregelen foreslås også lønnsjustert, jf. forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 6-4.

Enkelte beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet innslagspunktene i arveavgiften, det særskilte fradraget i arbeidsinntekt, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, særfradraget for uførhet, grensene i foreldrefradraget, grensene i det særskilte fradraget i næringsinntekt for jordbruk mv., maksimumsgrensen i fradraget for gaver til frivillige organisasjoner, maksimumsgrensen i fradraget for innbetaling til individuell pensjonsordning, formuestillegget i skattebegrensningsregelen for uførepensjonister mv., nedre grense i minstefradragene i lønns- og pensjonsinntekt, nedre grense og kilometersatsene i fradraget for reiser mellom hjem og arbeid og maksimal sparing i Boligsparing for ungdom (BSU). Særfradraget for store sykdomsutgifter ble i fjorårets budsjett vedtatt faset ut over tre år fra 2012. Nedre grense for utgifter for å kunne kreve særfradrag er 9 180 kroner i 2012. Beløpet holdes uendret i 2013.

Det er en fordel for skattyter at nedre grense i særfradraget for store sykdomsutgifter og nedre grense i fradraget for reiser mellom hjem og arbeid holdes nominelt uendret. De øvrige grensene som videreføres nominelt, medfører en innstramming.

Samlet sett øker påløpt proveny i 2013 med 244 mill. kroner som følge av justering og nominell videreføring av enkelte satser, grenser og fradrag mv. Av dette utgjør nominell videreføring av innslagspunktene i arveavgiften 73 mill. kroner. Nominell videreføring av nedre grense og kilometersatsene i fradraget for reiser mellom hjem og arbeid utgjør en netto innstramming på om lag 32 mill. kroner påløpt. Samlet bokført provenyøkning av å justere og videreføre enkelte satser, grenser og fradrag nominelt mv. anslås til 159 mill. kroner i 2013.

3.8 Produktavgiften (kap. 5700 post 71)

Av næringsinntekt skal det normalt svares 11 pst. trygdeavgift, mens satsen er 7,8 pst. for lønnsinntekt. I fiskerinæringen betales 7,8 pst. trygdeavgift. Mellomlegget opp til 11 pst. dekkes av en særskilt produktavgift, som ilegges all fangst fra norskregistrerte fartøy. Produktavgiften skal dessuten dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. I brev av 31. august 2012 tilrår Fiskeri- og kystdepartementet at satsen settes til 2,6 pst. for 2013. I brevet fra Fiskeri- og kystdepartementet heter det blant annet:

«Fiskeri- og kystdepartementet har innhentet prognose på førstehåndsverdi og pensjonsgivende inntekt fra Fiskeridirektoratet. NAV har kommet med opplysninger om utviklingen i kostnadene ved kollektiv tilleggstrygd til sykepenger for fiskere og Garantikassen for fiskere har opplyst om utviklingen i utbetalingene av arbeidsledighetstrygd for fiskere så langt i år. På bakgrunn av disse opplysningene har departementet utarbeidet en prognose for utbetalinger av a-trygd og sykepenger i 2013.

Følgende størrelser ligger derfor til grunn ved fastsetting av nivået på produktavgiften for 2013:

Fiskeri- og kystdepartementet legger samtidig til grunn følgende prognoser for ytelser produktavgiften skal dekke i 2013.

Satsen for 2012 ble fastsatt av Stortinget til 2,7 %. Reviderte grunnlagstall tilsa i mai 2012 at det ikke var behov for å justere satsen i RNB. Oppdaterte tall viser at vurderingen står seg. Samtidig er det viktig å se utviklingen over flere år i sammenheng, og regnskapet fra 2011 viser at fiskerne betalte inn et overskudd på 60 mill. kr. Hovedårsaken til dette er at førstehåndsomsetningen ble mye høyere enn først antatt. Dette kom imidlertid etter en lengre periode med underskudd, så vurderingen i mai var at det ville være fornuftig å avvente justering og se an utviklingen i den nye ordningen med a-trygd og sykepengeutbetalingene.

Beregningene viser at riktig sats på produktavgiften vil være 2,6 % for 2013. Reduksjonen skyldes at førstehåndsomsetningen fortsatt forventes på et høyt nivå og sykepengeutbetalingene på et forholdsvis lavt nivå. Økningen i dagpengeutbetalinger fra 26 mill. kr med gammel ordning i 2010 til en prognose på 65 mill. kr i 2013 påvirker derfor i mindre grad satsen.»

Finansdepartementet foreslår derfor, i tråd med Fiskeri- og kystdepartementets tilrådning, at satsen i produktavgiften settes til 2,6 pst. i 2013.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskere og hval- og selfangstnæringen for 2013.

3.9 Kommunale og fylkeskommunale skattører og fellesskatt for 2013

Fastsetting av skattørene skjer innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommuner og fylkeskommuner mellom overføringer og skatter.

I Prop. 110 S (2011 – 2012) Kommuneproposisjonen 2013 ble det signalisert at skattørene for 2013 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Dette oppnås ved å videreføre de kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlige skattytere på samme nivå i 2013 som i 2012. Den kommunale skattøren for personlige skattytere holdes uendret på 11,60 pst. i 2013. Den fylkeskommunale skattøren holdes uendret på 2,65 pst. Satsen for fellesskatt til staten for personlige skattytere holdes uendret på 13,75 pst. Samlet skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere utgjør dermed 28 pst. Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2013 § 3-2 og § 3-8.

4 Endringer i skattereglene for uføreytelser fra 2015

4.1 Innledning og sammendrag

Folketrygdens uførepensjon skal erstattes av ny uføretrygd fra 2015. Stortingets vedtak om at bruttoytelsen for nye uføre fra 2015 skal økes til 66 pst. av tidligere inntekt (opp til 6 G) forutsetter at ny uføretrygd skattlegges som lønn. Dagens uførepensjon skal også konverteres til ny uføretrygd som skattlegges som lønn. Med like skatteregler for lønn og uføreytelser vil det bli enklere å kombinere arbeid og trygd. Det blir enklere å gjennomskue de økonomiske konsekvensene av å bli ufør og av å arbeide mens man mottar uføretrygd.

Departementet fremmer her forslag til nødvendige endringer i folketrygdloven og skatteloven. Forslaget er en oppfølging av endringer i folketrygdloven vedtatt 16. desember 2011.

Skattlegging av ny uføretrygd som lønnsinntekt innebærer at særreglene for beskatning av uførepensjon må oppheves. Departementet foreslår derfor å oppheve reglene om skattebegrensning ved uførhet og særfradraget for uførhet. Videre foreslås endringer i skatteloven slik at satsen og beløpsgrensene for minstefradraget blir de samme som for lønnsinntekt. I tillegg foreslås en endring i folketrygdloven slik at trygdeavgiftssatsen for den nye uføreytelsen blir den samme som for lønnsinntekt, det vil si 7,8 pst. Ettersom den nye uføretrygden skal skattlegges som lønnsinntekt og ikke lenger omfattes av pensjonsinntektsbegrepet i skatteloven §§ 5-42 og 12-2, må også disse bestemmelsene endres.

Dagens uførepensjon er omfattet av reglene om kildeskatt på pensjon. Departementet foreslår en lovendring for å tydeliggjøre at også den nye uføretrygden etter folketrygdloven og uføreytelser fra andre ordninger skal omfattes av kildeskattreglene.

Etter omlegging av folketrygdens uførepensjon skal uføres opptjening av alderspensjon skje på grunnlag av den bortfalte inntekten, og ikke på grunnlag av selve uføreytelsen. Uføreytelsen vil dermed ikke i seg selv være pensjonsgivende. Det foreslås derfor et unntak for denne ytelsen i folketrygdlovens bestemmelse om pensjonsgivende inntekt.

Det foregår nå et arbeid med å tilpasse uføreytelsen fra offentlige tjenestepensjonsordninger til ny uføretrygd fra folketrygden. Videre vil Banklovkommisjonen i sin neste utredning foreslå tilpasninger i reglene for uførepensjon fra private tjenestepensjonsordninger til ny uføretrygd fra folketrygden. Det vil være en klar fordel om uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden også skattlegges som lønn, på linje med andre helserelaterte ytelser fra folketrygden som denne pensjonen ofte kombineres med. Det sikrer et enklere og mer ensartet skattesystem for trygdede med tilleggsytelser fra andre ordninger. Departementet foreslår derfor at alle lovendringene også skal gjelde for uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden. Av hensyn til personer som får en skatteskjerpelse uten å bli kompensert gjennom økt uføretrygd fra folketrygden, foreslås det at departementet gis hjemmel til å gi regler som i en overgangsperiode letter overgangen til de nye skattereglene for enkelte skattytergrupper som mister et halvt særfradrag.

Forslaget vil på usikkert grunnlag redusere statens nettoutgifter med om lag 80 mill. kroner i 2015 for dagens uføre som mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden. Virkningen knyttet til nye uføre etter 2015 som mottar uførepensjon fra andre ordninger, vil avhenge av hvordan ordninger i privat og offentlig sektor tilpasses ny uføretrygd fra folketrygden. Økonomiske virkninger er nærmere omtalt i punkt 4.6.

Departementet viser til forslag til endringer i folketrygdloven §§ 3-15 og 23-3 og skatteloven §§ 2-3, 5-42, 6-32, 12-2, 16-1, 17-1 og 17-2 samt forslag til oppheving av skatteloven § 6-81. Det foreslås at alle endringene trer i kraft samtidig med innføring av den nye uføretrygden, trolig fra og med inntektsåret 2015. Forslaget vil følgelig ikke ha virkning på budsjettet for 2013.

4.2 Bakgrunn – ny uføretrygd

Forslag til ny uføretrygd ble fremmet av Arbeidsdepartementet i Prop. 130 L (2010 – 2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Forslaget var en oppfølging av Uførepensjonsutvalgets rapport, NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. Omlegging av uføreytelsen er dels en nødvendig tilpasning til pensjonsreformen av folketrygdens ytelser til uføre, dels et ledd i en fornyelse av folketrygdens stønadsordninger for personer med helseproblemer (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon).

Beregningsgrunnlaget for den nye uføretrygden skal være gjennomsnittet av inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet. Årlig inntekt opp til 6 G skal inngå i beregningsgrunnlaget, og kompensasjonsgraden settes til 66 pst. av beregningsgrunnlaget. Kompensasjonsgraden på 66 pst. er fastsatt under forutsetning av at ytelsen skattlegges som lønnsinntekt. Et formål med endringen er at uføreytelsen i større grad skal gjenspeile den inntekten som falt bort på grunn av uførheten (inntektserstatningsmodellen). Uføretrygden skal kun beregnes ut fra egen inntekt og ikke lenger avhenge av sivilstand. Minsteytelsen vil imidlertid fortsatt differensieres etter sivilstand. Nivået på minsteytelsen etter skatt i dag skal opprettholdes.

Det nye regelverket legger til rette for at uføre som kan arbeide noe, kan utnytte sin restarbeidsevne ved å kombinere uføretrygd og arbeidsinntekt. Arbeidsinntekt under en beløpsgrense på 0,4 G skal ikke føre til reduksjon av uføretrygden. Ved arbeidsinntekter utover dette beløpet skal uføretrygden reduseres med en sats tilsvarende kompensasjonsgraden (66 pst.) av denne inntekten. Uføretrygdens nedre grense opprettholdes på 20 pst. som i dag, og utbetaling av uføretrygden skal derfor opphøre når inntekten utgjør over 80 pst. av inntektsnivået før uførhet. Den som har økt arbeidsinnsatsen slik at uføretrygden faller bort, skal kunne beholde retten til uføretrygd med opprinnelig uføregrad i inntil fem år. Retten til uføretrygd kan etter søknad beholdes i ytterligere fem år.

Behovsprøvd barnetillegg til uførepensjonen skal videreføres på samme nivå etter skatt som i dag. Ektefelletillegg til uførepensjonister som forsørger ektefelle, skal imidlertid avvikles. De som mottar ektefelletillegg når de nye reglene trer i kraft, skal likevel beholde dette ut vedtaksperioden, men maksimalt i ti år etter at regelverket trer ikraft.

De som mottar dagens uførepensjon når de nye reglene trer i kraft, skal overføres til nytt regelverk. Dagens uførepensjon blir konvertert slik at de får om lag uendret nettoinntekt, gitt at de kun har uførepensjon fra folketrygden og kun benytter standardfradrag. I 2015 vil hovedtyngden av mottakerne av uføreytelser være konvertert fra dagens ordning, mens et mindretall er nye uføre. Arbeidsdepartementet vil på et senere tidspunkt komme tilbake til hvordan konverteringsreglene konkret skal utformes.

Omleggingen av folketrygdens uførepensjon får også betydning for uføreytelsene fra offentlige og private tjenestepensjonsordninger og private forsikringsordninger mv. Disse ordningene har ulike vilkår for utbetaling av uføreytelser, men det er vanlig at uføreytelser fra disse forutsettes kombinert med uførepensjon fra folketrygden og/eller baserer seg på uføregraden i folketrygden.

På oppdrag fra Finansdepartementet utreder Banklovkommisjonen behovet for tilpasninger og endringer i pensjonslovene i privat sektor som følge av pensjonsreformen. Kommisjonen har så langt levert to utredninger med vurderinger av og forslag til hvordan alderspensjon fra de private tjenestepensjonsordningene kan tilpasses folketrygdens alderspensjon. Pensjonsreformen medfører også behov for tilpasninger og endringer i foretakspensjonsloven kapittel 6 om uføreytelser. Banklovkommisjonen uttaler i NOU 2012: 13 Pensjonslovene og folketrygdreformen II at den tar sikte på å utrede disse spørsmålene i sin neste utredning om pensjonslovene og folketrygdreformen. Denne utredningen er ventet vinteren 2013.

Regjeringen er videre i dialog med tariffpartene i offentlig sektor for å tilpasse uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene til ny uføretrygd i folketrygden. Det ligger til grunn for arbeidet at den nye uføreytelsen skal sikre at offentlig ansatte ikke taper kjøpekraft som følge av skatteendringen. Arbeidsdepartementet tar sikte på å sende ut forslag til endringer på høring i løpet av 2012.

4.3 Gjeldende skatteregler for uførepensjon

Pensjonister og andre personer med trygdeytelser blir i utgangspunktet skattlagt likt med andre personlige skattytere. Viktige unntak sikrer imidlertid at de betaler mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. Disse unntakene var tidligere felles for alders- og uførepensjonister, men som følge av pensjonsreformen ble skattereglene for AFP- og alderspensjonister vesentlig endret fra og med inntektsåret 2011. Uførepensjonister ble i mindre grad berørt av disse endringene.

Uførepensjonister og enkelte andre grupper med lave inntekter og formuer sikres skattereduksjon gjennom skattebegrensningsregelen, jf. skatteloven § 17-1. For uførepensjonister må ervervsevnen være redusert med minst 2/3. Med 2012-regler innebærer skattebegrensningsregelen at en nettoinntekt på 122 100 kroner for enslige og 112 200 kroner for hver ektefelle er skattefri. Beløpsgrensen fastsettes årlig og tilpasses nivået på folketrygdens minstepensjon. Nettoinntekten beregnes som brutto lønns-, pensjons-, nærings- og kapitalinntekt fratrukket minstefradrag og andre fradrag utenom særfradrag og personfradrag. I tillegg blir et formuestillegg lagt til inntekten. I 2012 er formuestillegget 1,5 pst. av nettoformue over 200 000 kroner for enslige og 100 000 kroner for hver ektefelle. Bolig brukt som primærbolig holdes utenfor beregningen. Fordelen av skattebegrensningsregelen nedtrappes ved at inntekter over skattefri nettoinntekt skattlegges med 55 pst. inntil skattlegging etter de ordinære reglene gir lavere skatt. Tidligere ble ektefellers samlede inntekt og formuestillegg fastsatt under ett ved skattebegrensningen. Fra og med 2011 er hovedregelen at ektefellers inntekt skal fastsettes hver for seg, uansett om ektefellene lignes under ett eller særskilt, jf. skatteloven § 17-2. I tilfeller hvor den ene ektefellen mottar ektefelletillegg sammen med uførepensjon, skal ektefellenes samlede inntekt og formuestillegg likevel beregnes under ett. Inntektsgrensen er da 224 400 kroner.

Skattyter som har mottatt uførepensjon fordi ervervsevnen er nedsatt med minst 2/3, gis et særfradrag i alminnelig inntekt på 2 667 kroner per påbegynte måned, jf. skatteloven § 6-81. Uføre med lavere nedsatt ervervsevne som har mottatt uførepensjon etter folketrygdloven eller andre lover, får et særfradrag tilsvarende halvparten av dette beløpet for hver påbegynte måned. Særfradrag for uførhet gis ikke til skattyter som samtidig mottar arbeidsavklaringspenger fra folketrygden. Utformingen av skattebegrensningsregelen gjør at bare uførepensjonister som har så høy inntekt at de ikke omfattes av skattebegrensningsregelen, drar nytte av særfradraget for uførhet.

Trygdeavgiften på pensjonsinntekt er 4,7 pst., mens den er 7,8 pst. på lønnsinntekt. Minstefradraget i pensjon utgjør 26 pst. av samlet pensjonsinntekt, minimum 4 000 kroner og høyst 65 450 kroner. Minstefradraget i lønn utgjør 38 pst. av samlet lønnsinntekt, minimum 31 800 kroner og høyst 78 150 kroner, jf. skatteloven § 6-32 og Stortingets skattevedtak 2012 § 6-1.

Ved overgang fra uførepensjon til alderspensjon gjelder de nye pensjonsskattereglene fullt ut. For alderspensjonister er skattebegrensningsregelen og særfradraget erstattet av et skattefradrag for pensjonsinntekt, jf. skatteloven § 16-1. Maksimalt skattefradrag fastsettes årlig av Stortinget og er 29 300 kroner for inntektsåret 2012. Fradraget nedtrappes i to trinn, med en sats på 15,3 pst. av pensjonsinntekt mellom 165 000 kroner og 251 700 kroner, og med en sats på 6 pst. av pensjonsinntekt på 251 700 kroner eller høyere. I tilfeller hvor skattyter oppfyller vilkårene for både skattebegrensning og skattefradrag for samme inntektsår, fastsetter ligningsmyndighetene skatten etter det alternativet som gir lavest skatt, jf. skatteloven § 16-1 fjerde ledd.

4.4 Høring og høringsinstansenes merknader

Uførepensjonsutvalget foreslo i NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre at den nye uføreytelsen skulle skattlegges som lønnsinntekt. Utvalgets rapport ble sendt på høring med høringsfrist 1. oktober 2007, og flertallet av høringsinstansene sluttet seg til forslaget. Høringsinstansenes merknader er behandlet i Prop. 130 L (2010 – 2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) og gjengis derfor kun kort her.

Arbeids- og velferdstilsattes yrkesorganisasjon, Kommunal Landspensjonskasse (KLP), Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS), Norges bygdekvinnelag, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter forslaget om at den nye uføreytelsen skattlegges etter samme regelverk som arbeidsinntekt. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) støtter forslaget forutsatt at særfradraget for uførhet ikke fjernes eller reduseres.

En del høringsinstanser gir uttrykk for usikkerhet hva gjelder spørsmålet om skattlegging. Juss-Buss peker på at dette må ses i sammenheng med nivået, mens Statens råd for funksjonshemmede synes det kan være problematisk at man i stor grad trekker inn hva disponibel inntekt etter skatt vil utgjøre, da skattesystemet endres vesentlig oftere enn pensjonssystemet.

Akademikerne, Arbeidsmiljøskaddes Landsforening, KLP, Norsk Sykepleierforbund, Norsk Tjenestemannslag NAV og Unio viser til konsekvensene for uførepensjonen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Enkelte av disse høringsinstansene mener at man må vente med å ta stilling til skattleggingen til tilpasningen av offentlig tjenestepensjon er avklart, eller forutsetter at offentlig ansatte får kompensert for nedgangen som følger av endrede skatteregler.

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) mener at skattlegging av uføreytelsen som lønn vil gi et enklere system og mer forutsigbare endringer for den enkelte, men tar ikke stilling til skattleggingen.

4.5 Vurderinger og forslag

4.5.1 Folketrygdens uføreytelse

Skattlegging av den nye uføretrygden må ses i sammenheng med kompensasjonsgraden og endringen i uføreytelsen før skatt. Arbeidsdepartementet understreker i Prop. 130 L (2010 – 2011) at ny uføretrygd med 66 pst. kompensasjonsgrad vil gi en vesentlig høyere uføreytelse før skatt enn dagens uførepensjon. Skattlegging som lønn er derfor en forutsetning for en kompensasjonsgrad på 66 pst. Arbeidsdepartementet peker også på følgende positive konsekvenser av å skattlegge den nye uføretrygden som lønn:

«Dagens system med ulike og til dels svært kompliserte skatteregler for pensjons- og trygdeytelser kan oppfattes som uforutsigbart. Blant annet inneholder dagens system uheldige terskeleffekter ved at skattebegrensningen faller bort dersom uføregraden reduseres til under 2/3. Ulike skatteregler for uføretrygd og arbeidsinntekt kan bidra til å tilsløre de økonomiske konsekvensene for den enkelte av overgang mellom arbeid og trygd.

Dersom uføretrygden skattlegges som lønnsinntekt, vil det i hovedsak bli et felles skattesystem for personer i yrkesaktiv alder; sykepenger, dagpenger og arbeidsavklaringspenger skattlegges også som lønnsinntekt. Dette vil innebære en forenkling av skattesystemet. Departementet vil peke på at når lønnsinntekt og uføretrygd skattlegges likt, vil inntekten etter skatt bli den samme uavhengig av om inntekten er uføretrygd eller lønnsinntekt. De økonomiske konsekvensene av å bli ufør og av å øke arbeidsinnsatsen mens man mottar uføretrygd blir da enklere å gjennomskue for den enkelte. Sammen med nye regler for reduksjon av uføretrygd mot arbeidsinntekt, som foreslås i kapittel 8, legges det bedre til rette for at uføretrygd og arbeidsinntekt skal kunne kombineres fleksibelt, og for at flere skal stimuleres til å motta gradert uføretrygd i kombinasjon med fortsatt arbeid.»

Skattlegging som lønnsinntekt innebærer følgende endringer for folketrygdens uføreytelse:

• Trygdeavgiften økes fra 4,7 pst. til 7,8 pst. (2012-regler).

• Minstefradraget økes fra 26 pst. til 38 pst. og maksimalt fradrag økes fra 65 450 kroner til 78 150 kroner (2012-regler).

• Retten til skattebegrensning og særfradrag for uførhet bortfaller.

Økt skatt som følge av dette skal kompenseres med økt brutto uføreytelse slik at nye uføre i gjennomsnitt kommer noe bedre ut enn med dagens skatteregler. Personer som mottar dagens uførepensjon ved inngangen til 2015, skal få beregnet ny uføretrygd på en slik måte at inntekten etter skatt blir uendret, gitt at man ikke har andre inntekter enn uføreytelsen og kun har standardfradrag.

Ektefelletillegget som gis til uførepensjonister som forsørger ektefelle, skal som nevnt i punkt 4.2 avvikles. De som mottar tillegget når de nye reglene trer i kraft, beholder det likevel ut vedtaksperioden, maksimalt i ti år etter regelverkets ikrafttreden. Det er ikke tatt stilling til om ektefelletillegget skal økes for å kompensere for skatteøkningen eller gjøres skattefritt i overgangsperioden. Departementet vil foreslå eventuelle endringer i skattereglene for ektefelletillegget på et senere tidspunkt.

Endret skattlegging av uføreytelser forutsetter endringer i en rekke bestemmelser i folketrygdloven og skatteloven. Det vises til forslag til endringer i folketrygdloven §§ 3-15 og 23-3 og i skatteloven §§ 2-3, 5-42, 6-32, 6-81,12-2, 16-1, 17-1 og 17-2. De enkelte endringsforslagene er beskrevet i punkt 4.8.

4.5.2 Uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden

Etter dagens regler skattlegges også uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden som pensjonsinntekt, dvs. med lav trygdeavgift og lavt minstefradrag. Dette gjelder uføreytelser fra offentlige tjenestepensjonsordninger og tjenestepensjonsordninger i privat sektor samt uføreytelser fra individuell pensjonsforsikringsavtale og pensjonsspareavtale (inkludert tidligere IPA) og kollektive livrenteavtaler inngått før 2007. Uførepensjon fra disse ordningene gir også rett til skattebegrensning eller særfradrag for uførhet dersom ervervsevnen er nedsatt med minst 2/3. Lovfestede ordninger gir rett til et halvt særfradrag dersom uføregraden er lavere enn 2/3.

Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) mottok om lag 361 000 personer uførepensjon fra folketrygden i 2010. Det antas at om lag 124 500 av disse (om lag 35 pst.) også mottok uføreytelser fra andre ordninger. Om lag 44 600 personer mottok arbeidsavklaringspenger i kombinasjon med uføreytelser fra andre ordninger. I tillegg kommer om lag 15 200 personer som bare mottok uføreytelse fra andre ordninger enn folketrygden. Til sammen mottok dermed om lag 174 900 personer en uføreytelse i 2010 som ikke kom fra folketrygden.

Etter departementets oppfatning bør heller ikke uførepensjon fra andre ordninger gi rett til skattebegrensning eller særfradrag for uførhet når skattereglene for ny uføretrygd legges om. I motsatt fall vil uføre med tilleggsytelser i mange tilfeller ende opp med å betale lavere skatt enn uføre som kun mottar ytelser fra folketrygden. Dette vil ikke være rimelig. Det vil være en klar fordel om uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden skattlegges som lønn, på linje med arbeidsavklaringspenger og uføretrygd fra folketrygden som denne pensjonen ofte vil kombineres med. Det sikrer et enklere og mer ensartet skattesystem for trygdede med tilleggsytelser fra andre ordninger. Denne gruppen vil da blant annet slippe å forholde seg til ulike minstefradrag og ulike trygdeavgiftssatser.

De økonomiske konsekvensene for personer som mottar uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden, enten i kombinasjon med ny uføretrygd eller alene, behandles i punkt 4.6.2. Det vises også til punkt 4.7 om overgangsregler for skattytere som bare mottar uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden.

4.5.3 Uføreytelser til personer bosatt i utlandet

Dagens uførepensjon er omfattet av reglene om kildeskatt på pensjon, jf. skatteloven § 2-3 fjerde ledd. Selv om den nye uføretrygden vil bli beregnet og skattlagt på en ny måte, vil den ha karakter av å være en pensjonslignende ytelse. Det tilsier at den nye uføretrygden, på linje med dagens uførepensjon, bør være underlagt kildeskatt når den utbetales fra Norge til en person bosatt i utlandet.

Det kan reises tvil om skatteloven § 2-3 fjerde ledd er utformet slik at uføretrygden vil dekkes av bestemmelsen når den skattlegges som lønn for personer bosatt i Norge. For å tydeliggjøre beskatningshjemmelen for personer bosatt i utlandet, foreslår departementet å endre ordlyden i skatteloven § 2-3 fjerde ledd slik at det blir klart at den nye uføretrygden etter folketrygdloven og uføreytelser etter andre ordninger er dekket av bestemmelsen.

Omleggingen av uførepensjon til uføretrygd reiser spørsmål om forholdet mellom den nye ytelsen og skatteavtalenes pensjonsbestemmelser. Da uføretrygden etter sin art er en pensjonslignende ytelse, antas den å være dekket av skatteavtalens begrep «pensjon og andre lignende utbetalinger». Dette er tilfellet selv om ytelsen skattlegges som lønnsinntekt etter de interne norske reglene. Når uføretrygden utbetales i henhold til folketrygdloven, vil den etter skatteavtalen også anses som en utbetaling i henhold til trygde- eller sosiallovgivingen. Departementet legger derfor til grunn at den nye ytelsen regelmessig vil være dekket av pensjonsbestemmelsene i de norske skatteavtalene. Det vises til forslag til endring i skatteloven § 2-3 fjerde ledd.

4.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

4.6.1 Økonomiske konsekvenser

Stortingets vedtak om ny uføretrygd ble høsten 2011 anslått å øke statens netto utgifter med om lag 50 mill. 2011-kroner i 2015, vel 1 mrd. kroner i 2025 og vel 0,5 mrd. kroner i 2050, jf. Prop. 130 L (2010 – 2011), kapittel 13. Beregningene forutsatte at antall uføre i ulike aldre som andel av befolkningen er konstante over tid.

Prop. 130 L (2010 – 2011) vurderte ikke virkningene av endrede skatteregler for de som mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden. Departementet har på nåværende tidspunkt ikke grunnlag for å anslå de økonomiske konsekvensene for nye uføre etter 2015 som både mottar ny uføretrygd fra folketrygden og uførepensjon fra andre ordninger. Virkningene for denne gruppen vil avhenge av den endelige utformingen av uførepensjonsordningene utenfor folketrygden.

Gitt at bruttoytelsene i eksisterende uføreordninger utenfor folketrygden ikke endrer seg, er det mulig å anslå virkningen for dagens mottakere av uføreytelser. I Prop. 130 L (2010 – 2011) ble nettokostnaden knyttet til dagens mottakere av uførepensjon fra folketrygden anslått til null. Det vil si at økt uføreytelse fra folketrygden samlet sett blir motvirket fullt ut av økt skatt. Departementet har foreløpig ikke grunnlag for å endre dette anslaget når en også tar hensyn til uførepensjon fra andre ordninger.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger vil få økt trygdeavgift på en eventuell uførepensjon de mottar fra andre ordninger enn folketrygden, mens trygdeytelsen ligger fast. Samtidig får de eventuelt økt minstefradrag. Departementet anslår at skatten for denne gruppen isolert sett vil øke med om lag 45 mill. kroner i 2015. Det utgjør en gjennomsnittlig skatteøkning på 0,3 prosentpoeng.

Uføre som kun mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden, vil få økt skatt på denne uførepensjonen. Hovedsakelig skyldes dette økt trygdeavgift, og for enkelte avviklingen av særfradraget for uførhet. Departementet anslår at skatten for denne gruppen isolert sett vil øke med om lag 35 mill. kroner i 2015, gitt en overgangsregel som skissert i punkt 4.7. Det utgjør en gjennomsnittlig skatteøkning på 0,5 prosentpoeng. Uten den skisserte overgangsregelen øker skatten med om lag 45 mill. kroner.

Punkt 4.6.2 redegjør nærmere for konsekvensene for de ulike gruppene som mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden.

4.6.2 Nærmere om konsekvenser for ulike grupper uføre

I Prop. 130 L (2010 – 2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre), kapittel 12, ble det redegjort for konsekvenser for dem som bare mottar uføretrygd fra folketrygden. Arbeidsdepartementet anslo at gjennomsnittlig uføretrygd etter skatt ville være om lag 3 pst. høyere for nye mottakere i 2015 enn om dagens uførepensjonsordning ble videreført, jf. kapittel 13. Proposisjonen inneholdt ikke forslag til endringer i uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden. Beregningene omfattet derfor ikke uførepensjon fra andre ordninger.

Reglene for uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor er ennå ikke bestemt. Derfor er det ikke nå mulig å gjøre fullstendig rede for hvordan de foreslåtte skatteendringene slår ut i alle tilfeller. En mer fullstendig analyse kan først presenteres når forslag til regelendringer i tjenestepensjonsordningene fremmes.

I dette avsnittet presenteres enkelte eksempelberegninger for de som er uføre etter dagens regler. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at utbetalingene av uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger i offentlig og privat sektor ikke endres. Det er ikke lagt opp til at utmålte uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden skal konverteres ved overgangen til ny uføretrygd. Det legges derfor til grunn at ytelsene fra tjenestepensjonsordningene holdes uendret ved overgangen til ny uføretrygd, og gjøres om til et samordningsfritt netto tillegg til den nye uføretrygden. Med disse forutsetningene, samt skatteregler og grunnbeløp for 2012, beregnes hvordan forslaget til skattlegging av uførepensjonen slår ut for den enkelte, gitt at inntekten kun består av uføreytelser og det kun benyttes standardfradrag.

Personer som mottar uførepensjon både fra folketrygden og andre ordninger

Ifølge tall fra SSB mottok om lag 361 000 personer uførepensjon fra folketrygden i løpet av 2010. Ved utgangen av 2011 mottok ifølge NAV om lag 307 000 personer uførepensjon fra folketrygden. Av personene som mottok uførepensjon fra folketrygden i 2010, antas det at om lag 35 pst. dvs. om lag 124 500 personer, også mottok uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden.

Personer som mottar uførepensjon fra folketrygden ved inngangen til 2015, skal over på ny uføretrygd. Konverteringen fra uførepensjon til ny uføretrygd vil innebære at uførepensjonistene får fastsatt et fiktivt beregningsgrunnlag for den nye uføretrygden. Nærmere regler om beregningsgrunnlaget skal fastsettes i forskrift. Arbeidsdepartementet vil fremme forslag til forskrift på et senere tidspunkt. I Prop. 130 L (2010 – 2011) la Arbeidsdepartementet til grunn at uføreytelsen etter skatt skal påvirkes minst mulig av omleggingen. Ved å legge til grunn at uføre ikke har andre inntekter enn uføreytelsen og kun har standardfradrag, vil en sikre at personer med lik uførepensjon i dag også får lik uføretrygd etter konverteringen. Personer med andre inntekter og/eller andre fradrag enn standardfradrag vil kunne få en noe høyere eller lavere inntekt etter skatt som følge av at ytelsen blir skattlagt som lønn. Stortinget sluttet seg til dette.

Dagens uførepensjonister omfattes av skattebegrensningsregelen dersom de har en uføregrad over 2/3. Så lenge en omfattes av skattebegrensningsregelen, vil pensjon fra andre ordninger enn folketrygden kunne bli skattlagt med en skattesats på opp til 55 pst. Departementet anslår at om lag 46 pst. av de uføre vil ha høy marginalskatt på pensjon på grunn av skattebegrensningsregelen i 2013. Med lønnsbeskatning av alle uføreytelser vil skatten på uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden gå ned for denne gruppen, forutsatt at økt skatt på uføreytelsen fra folketrygden kompenseres gjennom økt brutto ytelse. Mange av dagens uføre med både ytelse fra folketrygden og uførepensjon fra andre ordninger vil dermed komme bedre ut. Personer med høyere inntektsnivå, og som i dag ikke omfattes av skattebegrensningsregelen, vil imidlertid komme dårligere ut, hovedsakelig som følge av økt trygdeavgift på uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden.

Figur 4.1 viser skatt på uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger med dagens og nye regler for en enslig som er 100 pst. ufør. Det er beregningsteknisk lagt til grunn en tjenestepensjonsordning som sikrer 66 pst. av tidligere inntekt inntil 12 G (om lag 973 800 kroner i 2012). Det antas at tjenestepensjonen før skatt ikke endrer seg ved overgang til nye regler.1

Figuren viser at nye regler gir lavere skatt på tjenestepensjon når tidligere inntekt er mindre enn om lag 590 000 kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 4.2 viser samme eksempel som i figur 4.1, men nå med endring i nettoinntekt. De som har en tidligere inntekt under 590 000 kroner, vil få en høyere nettoinntekt når uførepensjonen fra tjenestepensjonsordning skattlegges som lønn. De med tidligere inntekt utover 590 000 kroner vil få lavere nettoinntekt, dels som følge av økt trygdeavgift, dels som følge av økt toppskatt på grunn av økt bruttoinntekt.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 4.1 viser virkningen for typeeksemplet Karl, som mottar 100 pst. uførepensjon etter dagens regler. Tidligere inntekt er 4,5 G (om lag 365 200 kroner i 2012). Karl mottar en uførepensjon fra folketrygden på 200 400 kroner. I tillegg får han en uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen på 40 000 kroner. Det gir en kompensasjonsgrad før skatt på om lag 66 pst. Nettoinntekten er 209 700 kroner. Når Karls uførepensjon konverteres til ny uføretrygd, får han en ytelse fra folketrygden på 235 900 kroner. Det gir en samlet bruttoinntekt på 275 900 kroner gitt at bruttoytelsen fra tjenestepensjonsordningen ikke endres. Med lønnsbeskatning gir dette en nettoinntekt på 211 700 kroner, dvs. 2 000 kroner høyere enn i dag.

Tabell 4.2 viser et tilsvarende eksempel for Kristin. Kristin er også enslig ufør med 100 pst. uførepensjon etter dagens regler. Hun har imidlertid en tidligere inntekt på 8,5 G (om lag 690 000 kroner). Det gir en ny konvertert uføretrygd på om lag 303 100 kroner. I tillegg har hun 150 000 kroner i uførepensjon fra en tjenestepensjonsordning. For Kristin vil omleggingen gi en nedgang i nettoinntekten på om lag 3 900 kroner.

Personer som mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden og arbeidsavklaringspenger fra folketrygden

Personer som omfattes av uføreordninger i offentlig og privat sektor, kan normalt få utbetalt uførepensjon i kombinasjon med arbeidsavklaringspenger. I 2010 var det ifølge tall fra SSB om lag 211 900 personer som mottok arbeidsavklaringspenger. Av disse var det om lag 21 pst. som samtidig mottok uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden, det vil si om lag 44 600 personer.

Etter gjeldende skatteregler har ikke mottakere av arbeidsavklaringspenger rett til skattebegrensning eller særfradrag for uførhet. Arbeidsavklaringspenger påvirkes heller ikke av omleggingen til ny uføretrygd. Skattlegging av uførepensjon fra tjenestepensjonsordninger mv. som lønn innebærer økt trygdeavgift, men også økt minstefradrag.

Figur 4.3 viser endring i nettoinntekt for en mottaker av arbeidsavklaringspenger ved inngangen til 2015 som omfattes av en tjenestepensjonsordning som sikrer en bruttoinntekt på 66 pst. av tidligere inntekt. I dette eksemplet betales det ut pensjon fra tjenestepensjonsordningen ved en tidligere inntekt på om lag 487 000 kroner (det vil si ved 6 G). Det er først ved dette nivået at tjenestepensjonsordningen i eksemplet gir en høyere pensjon enn arbeidsavklaringspenger. Utover dette nivået vil økt trygdeavgift gi økt skatt.

I noen tjenestepensjonsordninger, blant annet Statens pensjonskasse, legges det ved beregning av uførepensjonen til grunn at arbeidsavklaringspenger fra folketrygden er ¼ G lavere enn faktisk utbetaling. Dette er en såkalt samordningsfordel som gjør at samlet pensjon overstiger 66 pst. av tidligere inntekt, og at det betales ut pensjon fra tjenestepensjonsordningen også ved en tidligere inntekt lavere enn 487 000 kroner. Figuren viser også et eksempel med en slik samordningsfordel. I dette eksemplet gir det en innstramming på om lag 630 kroner opp til om lag 487 000 kroner. På tidligere inntekt under om lag 280 000 kroner vil forslaget gi om lag uendret skatt. Dette henger sammen med at økt trygdeavgift kompenseres av økt minstefradrag på disse inntektsnivåene.

Kilde: Finansdepartementet.

Personer som bare mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden

Enkelte personer mottar kun uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden. Ifølge tall fra SSB gjaldt dette om lag 15 200 personer i 2010. De aller fleste i denne gruppen har for lav uføregrad til å kvalifisere for uførepensjon fra folketrygden, men høy nok til å kvalifisere for ytelser fra andre ordninger. Hovedregelen er at uføregraden minst må være 50 pst. for å motta uførepensjon fra folketrygden. Det finnes imidlertid både offentlige og private ordninger (kollektive og individuelle) som gir rett til ytelser ved lavere uføregrader. For eksempel gir foretakspensjonsloven anledning til å gi uførepensjon for uføregrader ned til 20 pst. I Statens pensjonskasse og kommunale pensjonsordninger gis det også uførepensjon ved lavere uføregrader.

I tillegg er det noen få personer som får ytelser fra andre ordninger basert på en høyere uføregrad enn 50 pst. men som likevel ikke kvalifiserer til uførepensjon fra folketrygden. Blant annet benytter Statens pensjonskasse ikke nødvendigvis det samme sykdomsbegrepet som folketrygden. Om lag 400 personer får uførepensjon fra Statens pensjonskasse med en uføregrad som er høyere enn 2/3, uten at de mottar en folketrygdytelse. Uten særregler vil denne gruppen kunne komme dårlig ut av de foreslåtte skatteendringene. Siden antall mottakere er lavt, kan det nok være mest hensiktsmessig å tilpasse brutto uføreytelse fra Statens pensjonskasse. Arbeidsdepartementet arbeider nå med å tilpasse uføreytelsen fra offentlige tjenestepensjonsordninger. Finansdepartementet vil avvente utfallet av dette arbeidet før det vurderes om det er nødvendig å innføre særregler i skattesystemet for denne gruppen.

De aller fleste som mottar uførepensjon fra andre ordninger enn folketrygden, og som ikke samtidig mottar en folketrygdytelse, har imidlertid en uføregrad under 50 pst. og kombinerer denne uførepensjonen fra andre ordninger med lønnsinntekt. En uføregrad under 2/3 i lovfestede uføreordninger gir kun rett til et halvt særfradrag etter dagens skatteregler. Eksempler på lovfestede ordninger er Statens pensjonskasse og pensjonsordningen for sykepleiere. Kommunale pensjonsordninger, individuelle uføreforsikringer og pensjon over drift er eksempler på ikke-lovfestede ordninger som ikke gir rett til særfradrag. Halvt særfradrag er 16 000 kroner i 2012, og har en skatteverdi på maksimalt 4 480 kroner. Om lag 25 pst. av de rundt 15 000 personene som bare mottar uførepensjon utenfor folketrygden, har særfradrag for uførhet. Avviklingen av særfradraget vil ikke kompenseres i og med at de ikke mottar uføretrygd fra folketrygden. Departementet foreslår derfor en overgangsregel for denne gruppen, som gir en gradvis overgang til nye regler, jf. punkt 4.7.

Figur 4.4 viser endring i nettoinntekt for en enslig pensjonist som er 30 pst. ufør, arbeider i 70 pst. stilling og har et halvt særfradrag for uførhet. Det legges til grunn at tjenestepensjonsordningen gir en kompensasjonsgrad på 66 pst. ved 100 pst. uførhet, og at bruttonivået på uførepensjonen fra tjenestepensjonen ikke endres. I eksemplet er det ikke tatt hensyn til en eventuell overgangsregel. Innstrammingen øker fra om lag 4 400 kroner for en med tidligere inntekt på 150 000 kroner til vel 10 000 kroner for en som har en tidligere inntekt på 1 mill. kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 4.5 viser tilsvarende eksempel for en person med en tjenestepensjonsordning fra en ikke-lovfestet ordning. Også her antas det at tjenestepensjonsordningen gir en kompensasjonsgrad på 66 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatteskjerpelsen vil variere en del fra person til person, avhengig av inntekt, uføregrad og om man har rett til særfradrag eller ikke. Departementet anslår at gruppen samlet sett vil få en skatteskjerpelse på om lag 3 000 kroner i gjennomsnitt. Om lag 81 pst. av gruppen har en bruttoinntekt mellom 300 000 kroner og 600 000 kroner. Om lag 5 pst. har en bruttoinntekt under 250 000 kroner.

Blant de vel 15 000 personene som kun mottar uførepensjon utenfor folketrygden, er det enkelte som får en betydelig skatteskjerpelse selv om de har relativt lav bruttoinntekt. Det kan være krevende for disse å tilpasse seg til nye regler. Departementet foreslår derfor å innføre en overgangsregel slik at skatteskjerpelsen kommer gradvis over flere år. Se nærmere omtale i punkt 4.7.

4.6.3 Administrative konsekvenser

Forenkling av skattereglene for uføre vil medføre kostnader for Skatteetaten til endringer i etatens forskudds- og ligningssystemer. Kostnadene vil avhenge av overgangsreglene. I tillegg vil etaten i en overgangsperiode ha kostnader til en informasjonskampanje og en forventet økning i henvendelser til Skatteopplysningen og veiledningtjenestene. Kostnadene dekkes innenfor etatens gjeldende budsjettrammer.

På sikt vil endringene innebære en administrativ forenkling for Skatteetaten. Dette skyldes at særreglene for skattlegging av uføreytelser oppheves slik at etaten ikke lenger vil ha oppgaver knyttet til denne særskilte skatteberegningen.

4.7 Ikrafttredelse og overgangsregler

Endringene i skatteloven må tre i kraft samtidig med innføring av den nye uføretrygden i folketrygden, trolig fra og med inntektsåret 2015. For å kunne samordne ikrafttredelsestidspunktene foreslår departementet at endringene i folketrygdloven og skatteloven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Som det fremgår i punkt 4.6.2, vil skattytere som kun mottar uføreytelse fra annen ordning enn folketrygden, få økt skatt som følge av omlegging til lønnsbeskatning. Dette gjelder i hovedsak personer med lav uføregrad, dvs. under 50 pst. ufør, og som derfor ikke har krav på uførepensjon fra folketrygden. Flere vil miste det halve særfradraget som de får i dag, uten at dette kompenseres gjennom økt uføreytelse fra folketrygden. Departementet mener imidlertid at det ikke er noen løsning å videreføre dagens særskilte regler for å skjerme dem som bare mottar uførepensjon fra ordninger hvor økt skatt ikke kompenseres gjennom økt bruttoytelse. En slik skjerming kunne gitt en urimelig forskjell i skattleggingen av personer med uføredekning utover folketrygden og personer som bare mottar uføretrygd fra folketrygden. Dessuten innebærer dagens regler en forskjellsbehandling ettersom halvt særfradrag bare gis til mottakere av uførepensjon fra lovbestemte ordninger, som for eksempel Statens pensjonskasse. Disse får dermed en fordel sammenlignet med dem som mottar uførepensjon fra ordninger som ikke er lovbestemte.

Departementet foreslår at det gis en overgangsregel som gir departementet hjemmel til i forskrift å gi regler som, for en periode, reduserer skatteskjerpelsen for enkelte skattytergrupper som mister et halvt særfradrag for uførhet uten at dette kompenseres gjennom økt brutto uføreytelse fra folketrygden. Det vil lette overgangen til nye regler for denne gruppen. Det tas sikte på at overgangsreglene utformes slik at fordelen av halvt særfradrag for uførhet fases ut gradvis over flere år for de som har halvt særfradrag og ikke mottar ytelser fra folketrygden i 2014. Det vises til forslag til overgangsregel til endringer i skattereglene for uførepensjon.

4.8 Merknader til de enkelte paragrafene i lovforslaget

Til folketrygdloven

Til § 3-15

Bestemmelsen regulerer hvilke ytelser som er pensjonsgivende. Hovedregelen følger av første ledd som sier at som pensjonsgivende inntekt regnes personinntekt etter skatteloven § 12-2 og nærmere angitt inntekt etter Svalbardskatteloven. I annet ledd listes opp en rekke unntak. Uføres opptjening av alderspensjon skal skje på grunnlag av den bortfalte inntekten, og ikke på grunnlag av selve uføretrygden. Ny uføretrygd fra folketrygden vil derfor ikke i seg selv være pensjonsgivende. Departementet legger til grunn at heller ikke uføreytelser fra andre ordninger enn folketrygden skal være pensjonsgivende. En foreslår at unntaket reguleres i annet ledd ny bokstav f.

Til § 23-3

Bestemmelsen regulerer av hvilke ytelser trygdeavgift skal beregnes med henholdsvis lav sats, mellomsats og høy sats. Når den nye uføreytelsen skal skattlegges som lønnsinntekt, må trygdeavgift beregnes etter mellomsats. En foreslår at uføretrygd fra folketrygden og uføreytelser fra andre ordninger inntas i annet ledd nr. 2 bokstav b, sammen med arbeidsavklaringspenger.

Til skatteloven

Til § 2-3

Bestemmelsen regulerer hvilke pensjons- og pensjonslignende ytelser mv. som anses som skattepliktig inntekt for personer som er skattemessig bosatt i utlandet. For å tydeliggjøre beskatningshjemmelen også for denne skattytergruppen, må § 2-3 fjerde ledd endres slik at det blir klart at den nye uføretrygden etter folketrygdloven og uføreytelser etter andre ordninger er dekket av bestemmelsen.

Til § 5-42

Bestemmelsen regulerer hvilke trygdeytelser mv. som anses som skattepliktig inntekt. Når uføreytelsen ikke lenger omfattes av pensjonsinntektsbegrepet i skatteloven § 5-1 første ledd, må det positivt angis i bokstav b at uføretrygd fra folketrygden og uføreytelser fra andre ordninger er skattepliktig inntekt.

Til § 6-32

Bestemmelsen regulerer hvordan minstefradraget skal fastsettes. Det må fremgå av første ledd bokstav a at minstefradraget i uføretrygd fra folketrygden og uføreytelser fra andre ordninger skal beregnes med samme sats som lønnsinntekt. Nedre og øvre beløpsgrense for minstefradraget fastsettes av Stortinget, jf. skattevedtaket § 6-1.

Til oppheving av § 6-81

Etter gjeldende bestemmelse gis mottakere av uførepensjon som har nedsatt ervervsevne med minst 2/3, et særfradrag i alminnelig inntekt på 2 667 kroner per påbegynt måned. Mottakere av uførepensjon med lavere nedsatt ervervsevne gis et særfradrag tilsvarende halvparten av dette beløpet per påbegynt måned. Bestemmelsen gir mottakere av uførepensjon lavere skatt enn skattlegging etter skattereglene for lønnsinntekt, og foreslås derfor opphevet.

Til § 12-2

Bestemmelsen regulerer hvilke inntekter som faller inn under beregningsgrunnlaget personinntekt. Personinntekt er beregningsgrunnlag for toppskatt til staten og trygdeavgiften, jf. § 12-1. Uføreytelsen vil etter omleggingen ikke lenger omfattes av pensjonsinntektsbegrepet i § 12-2 bokstav b. En foreslår derfor at uføretrygd fra folketrygden og uføreytelser fra andre ordninger inntas i en ny bokstav j.

Til § 16-1

Skattefradraget for pensjonsinntekt som gis til mottakere av alderspensjon fra folketrygden og avtalefestet pensjon (AFP), nedtrappes mot skattyters samlede pensjonsinntekt når denne overstiger fastsatte beløpsgrenser. Samlet pensjonsinntekt omfatter alle pensjonsytelser som skattyter mottar etter overgang til alderspensjon eller AFP. Derimot inngår ikke uførepensjon og andre ytelser som nevnt i skatteloven § 17-1 som skattyter har mottatt forut for overgang fra slike ytelser til alderspensjon i løpet av inntektsåret, jf. tredje ledd. Ettersom uførepensjon ikke lenger skal gi grunnlag for skattebegrensning etter § 17-1 og dermed tas ut av den bestemmelsen, jf. nedenfor, foreslås en tilsvarende endring i tredje ledd sjette punktum.

Til § 17-1

Etter første ledd bokstav a skal det for uførepensjonister med uføregrad på minst 2/3 ikke utlignes skatt eller trygdeavgift hvis alminnelig inntekt med enkelte tillegg ikke overstiger et beløp fastsatt av Stortinget. Denne skattebegrensningsregelen gir mottakere av uføreytelser lavere skatt enn skattlegging etter reglene for lønnsinntekt, og en foreslår derfor at første ledd bokstav a oppheves.

Til § 17-2

Bestemmelsen gjelder skattebegrensning ved lav alminnelig inntekt for ektefeller, og regulerer hvordan ektefellenes inntekt skal beregnes. Hovedregelen etter første ledd er at ektefellers inntekt skal fastsettes hver for seg. Annet ledd første punktum gir et unntak fra dette når den ene ektefellen mottar uførepensjon og ektefelletillegg etter folketrygdloven. Ektefellenes inntekt skal da fastsettes under ett. Dette unntaket mister sin betydning når retten til skattebegrensning bortfaller for mottakere av uføreytelser, og regelen må derfor oppheves. Annet punktum, som gjelder ektefeller som får skattebegrensning ved liten skatteevne etter § 17-4, blir nytt første punktum. Teksten må da tilpasses noe.

5 Beskatning av aksjer mv. som forvaltes av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak

5.1 Innledning og sammendrag

Fritaksmetoden for aksjer mv. har vist seg å gi en utilsiktet, ubegrunnet skattefordel for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak (pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak).

Fritaksmetoden innebærer at utbytte og gevinst på aksjer mv. som eies av selskaper mv., er fritatt for beskatning. Selskapsoverskudd beskattes dermed én gang i selskapssektoren. Motstykket er at det ikke gis fradragsrett for tap på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden. Midler som tas ut av selskapssektoren til personlige aksjeeiere, skattlegges etter aksjonærmodellen.

Livsforsikringsselskap og pensjonsforetak mottar premieinntekter og forvalter kundemidler etter forsikringslovgivningen. Disse midlene beskattes etter skattelovens alminnelige regler. Videre får forsikringsselskapene skattemessig fradrag for avsetning til forsikringsfond eller annet fond som skal dekke eller sikre forpliktelser overfor de forsikrede, jf. skatteloven § 8-5 første ledd. Fradraget tilsvarer aktuelle avsetninger etter forsikrings- og regnskapslovgivningen.

Hensikten med fradraget for avsetninger er å utligne beskatningen av kundemidlene. Som følge av fritaksmetoden får imidlertid selskapene også fradrag for avsetninger basert på avkastning fra aksjer mv. som ikke skattelegges i selskapet.

Regjeringen foreslår at fritaksmetoden ikke lenger skal omfatte avkastning på aksjer mv. i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som inngår i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen. Også utenlandsk selskap som driver forsikringsvirksomhet i Norge gjennom filial, er omfattet av forslaget. Forslaget omfatter ikke skadeforsikringsselskap.

Departementet sendte et slikt forslag på høring 31. desember 2011. I høringsnotatet foreslår departementet at endringene gis virkning fra og med 1. januar 2012. I høringen kom det ikke prinsipielle innvendinger til forslaget. Flere av høringsinstansene mente imidlertid at forslaget kommer på et uheldig tidspunkt fordi næringen allerede har utfordringer ved innføring av et nytt solvensregelverk og et generelt lavrenteregime.

I denne proposisjonen fremmes forslag til lovendringer som i hovedsak bygger på høringsforslaget, men med visse justeringer i lys av høringen.

Forslaget innebærer at inntekter fra slike aksjer mv. skal skattlegges som alminnelig inntekt. Tilsvarende kan selskapet eller pensjonskassen kreve fradrag for tap på aksjer mv. Forslaget omfatter også aksjer mv. som eies indirekte, for eksempel gjennom et deltakerlignet selskap. Aksjeinntekt og aksjetap vil inngå i fradraget for avsetninger til forsikringsfond mv. etter skatteloven § 8-5, som i dag. Forslaget retter opp en utilsiktet og urimelig skatteeffekt, og bidrar til at livsforsikringsselskapene og pensjonsforetakene i større grad vil betale skatt på sine overskudd slik som andre aksjeselskaper.

Forslaget omfatter ikke aksjer mv. som inngår i selskapsporteføljen i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak.

Forslaget vil øke skatten på selskapets hånd i år med positiv avkastning på aksjer. Tilsvarende reduseres skatten i år med negativ avkastning på aksjer. Samlet sett har de berørte virksomhetene store skattemessige underskudd til framføring, noe som vil skjerme mange av selskapene mot å betale skatt de nærmeste årene. Selskaper uten framførbare underskudd kan få økt skatt allerede for 2012. På usikkert grunnlag anslås forslaget å øke provenyet med 300 mill. kroner påløpt i 2012. Beløpet bokføres i 2013.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 2-38 syvende ledd og nytt åttende ledd, § 10-41 annet ledd annet punktum, § 9-2 annet ledd og § 10-36 nytt fjerde ledd.

For å unngå skattemotiverte tilpasninger ved at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak realiserer aksjegevinster skattefritt før endringene trer i kraft og venter med å realisere aksjetap til etter ikrafttredelsestidspunktet, foreslår Regjeringen som i høringsnotatet at endringene trer i kraft fra og med den dato høringsforslaget ble offentliggjort. Det vil si at fritaksmetoden ikke kommer til anvendelse på aksjer mv. i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen som realiseres fra og med 1. januar 2012. Tilsvarende vil utbytter på slike aksjer mv. som innvinnes fra og med 1. januar 2012, ikke være omfattet av fritaksmetoden.

Endringene i skatteloven § 9-2 og § 10-36 ble ikke omtalt i høringsnotatet. Av hensyn til forutberegnelighet hos forsikringsselskapene foreslår Regjeringen at disse endringene trer i kraft fra og med framleggelsen av forslaget, det vil si 8. oktober 2012.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Fritaksmetoden mv.

Fritaksmetoden innebærer at selskaper som hovedregel er fritatt for skatt på utbytte og gevinst på aksjer mv., samtidig som det ikke gis fradragsrett for tap på slike eierandeler.

Skatteloven § 2-38 første ledd angir hvilke selskaper mv. som kan motta skattefrie inntekter etter fritaksmetoden, eventuelt som ikke kan kreve fradrag for tap. Dette gjelder blant annet aksjeselskap, allmennaksjeselskap og gjensidig forsikringsselskap.

Finansdepartementet har i flere uttalelser lagt til grunn at skattereglene for gjensidige forsikringsselskaper får tilsvarende anvendelse for pensjonskasser (selveiende institusjon). Det innebærer blant annet at også pensjonskasser kan motta skattefrie inntekter etter fritaksmetoden.

Videre angir skatteloven § 2-38 positivt hvilke inntekter og tap som er regulert av fritaksmetoden. Dette er typisk gevinst eller tap ved realisasjon av aksjer og andeler i aksjefond, eller utbytte på slike eierandeler. Eierandel i selskap mv. omfattet av fritaksmetoden som objekt, blir i det følgende omtalt som «aksjer mv.» Videre blir inntekter (gevinst og utbytte) og tap på aksjer mv. omtalt som «aksjeinntekter mv.».

Aksjeinntekter mv. som tilordnes forsikringsselskapet, kan innenfor forsikringslovgivningen utdeles videre til forsikringsselskapets eiere. I livsforsikringsselskap eller innskuddspensjonsforetak kan dette være inntekt på aksjer mv. som inngår i selskapsporteføljen, og som motsvarer forsikringsselskapets ansvarlige kapital og eventuell annen gjeld enn forsikringsforpliktelser, jf. lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven) § 9-7 og § 8-4. Utdelinger fra forsikringsselskap til eier skattlegges etter skattelovgivningens alminnelige regler. Eksempelvis skal utdelinger fra et allmennaksjeselskap til personlige eiere beskattes etter aksjonærmodellen.

Inntekt på aksjer mv. som eies i forsikringsselskapets navn, men som etter forsikringslovgivningen forvaltes for forsikringskundenes regning og risiko, kan ikke utdeles videre til forsikringsselskapets eiere. I livsforsikringsselskap eller pensjonsforetak inngår slike aksjer mv. i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen, som motsvarer forsikringsmessige avsetninger til dekning av kundeforpliktelser, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-7, § 7-10 og § 8-4. Netto inntekter på aksjene kan over tid bli utdelt videre til kunder eller medlemmer mv.

Etter gjeldende rett blir inntekter og tap på kundemidlene beskattet på forsikringsselskapets hånd etter de alminnelige skattereglene. Inntekter omfattet av fritaksmetoden er skattefrie, mens tap ikke gir rett til fradrag. Andre aksjeinntekter og aksjetap skattlegges hos forsikringsselskapet etter skatteloven §§ 10-31 flg.

Kundemidler kan innenfor forsikringslovgivningen også forvaltes gjennom et deltakerlignet selskap. Deltakerlignet selskap (blant annet ansvarlig selskap og kommandittselskap) er ikke eget skattesubjekt. Ved fastsetting av alminnelig inntekt settes deltakerens overskudd eller underskudd av deltakelsen til en andel av selskapets overskudd eller underskudd fastsatt etter reglene i skattelovgivningen som om selskapet var skattyter, jf. skatteloven § 10-41. Aksjeinntekter mv. omfattet av fritaksmetoden inngår ikke i beregningen av selskapets inntekt, jf. skatteloven § 10-41 andre ledd.

Skatteloven kapittel 10 hjemler ikke skatt på utdeling til selskaper som eier andeler i deltakerlignede selskaper. Videre vil gevinst ved realisasjon av andeler i deltakerlignede selskaper være fritatt for skatt etter skatteloven § 2-38 annet ledd bokstav b.

Skattemessig underskudd i et forsikringsselskap kan videre benyttes til å utligne overskudd i et annet konsernselskap gjennom bruk av konsernbidrag, jf. skatteloven §§ 10-2 flg. Konsernbidrag regnes som skattepliktig inntekt for mottakeren i samme inntektsår som det er fradragsberettiget for giveren. Dette er eksempelvis aktuelt i finanskonsern som består av et livsforsikringsselskap og en bank. Et vilkår for å yte konsernbidrag er at selskapene tilhører samme konsern etter reglene i aksjelovgivningen, og at morselskapet eier mer enn ni tideler av aksjene i datterselskapet samt har en tilsvarende del av stemmene som kan avgis på generalforsamlingen. Videre innholder lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) § 2a-8 særlige regler om konsernbidrag i finanskonsern.

5.2.2 Avsetninger etter forsikringslovgivningen

Hovedregelen i forsikringsvirksomhetslovens regler for livsforsikring er at det skilles fullt ut mellom kundemidler og selskapsmidler. Kundemidler er eiendeler som motsvarer forsikringsmessige avsetninger til dekning av kundeforpliktelser. Disse midlene forvaltes i kundeporteføljene (kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen, med ev. underporteføljer), mens selskapsmidlene forvaltes i selskapsporteføljen (med ev. underporteføljer). Selskapet skal ha et system for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i de ulike porteføljene, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 åttende ledd.

Selskapene skal i sin årsbalanse føre opp forsikringsmessige avsetninger til dekning av

• kontraktfastsatte forpliktelser

• forpliktelser knyttet til verdien av særskilt investeringsportefølje

• forpliktelser knyttet til premiefond, innskuddsfond og pensjonsreguleringsfond

• øvrige forsikringsmessige forpliktelser

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 at eiendeler som motsvarer avsetninger til dekning av kontraktfastsatte forpliktelser, skal forvaltes i kollektivporteføljen, og at eiendeler som motsvarer avsetninger til dekning av forpliktelser knyttet til verdien av særskilt investeringsportefølje, skal forvaltes i investeringsvalgporteføljen. Premiefond, innskuddsfond og pensjonsreguleringsfond anses som del av den porteføljen de øvrige midler knyttet til kontrakten inngår i.

Avkastning ved forvaltning av midler plassert i kollektivporteføljen skal årlig fordeles forholdsmessig mellom de kontrakter som omfattes av porteføljen. Avkastning ved forvaltning av midler plassert i særskilt investeringsportefølje skal årlig tilordnes den kontrakt porteføljen er knyttet til. Til forskjell fra tidligere regler (forsikringsvirksomhetsloven av 1988) – hvor selskapet hadde adgang til å betinge seg en andel av årets overskudd (inntil 35 pst.) – skal selskapets fortjeneste betales inn som premie fra kundene, jf. regler om pristariffer i forsikringsvirksomhetsloven §§ 9-3 flg. Dette innebærer at avkastning på kundemidlene tilfaller kundene.

Enkelte typer kontrakter følger imidlertid ikke hovedregelen fullt ut. Dette kan gjelde fripoliser, individuelle kontrakter per 1. januar 2008 og produkter uten overskuddsrett.

Fripoliser er fullt betalte kontrakter, som selskapet ikke kan kreve premie for. Selskapet har likevel rett til inntil 20 pst. av overskuddet, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-12. Fripolisene forvaltes i kollektivporteføljen, men overskuddsdelingen innebærer at ikke all avkastning tilfaller kunden.

Det er fastsatt særskilte regler for individuelle kontrakter per 1. januar 2008. Disse kontraktene kan etter livsforsikringsforskriften kapittel 7 skilles ut i en egen underportefølje til kollektivporteføljen (dvs. at de inngår i kundemidlene). Kontraktene er imidlertid underlagt 1988-reglene om overskuddsdeling (inntil 35 pst. kan holdes tilbake av selskapet), samt enkelte andre særregler, jf. forskriften § 7-1.

For produkter uten overskuddsrett, som for eksempel gruppelivsforsikringer, vil overskuddet i realiteten tilfalle forsikringsselskapet, jf. forskrift til forsikringsloven § 4-1.

I skadeforsikring er det ikke trukket et tilsvarende skille mellom kundemidler og selskapsmidler. Det skal også her foretas avsetninger til dekning av forpliktelser overfor forsikringskundene, jf. forsikringsvirksomhetsloven kapittel 12, men forvaltningskapitalen og avkastningen på midlene tilhører selskapene. Eiendelene er ikke inndelt i porteføljer, men etter forsikringsvirksomhetsloven § 12-9 skal selskapet ha eiendeler som dekker forsikringstekniske avsetninger og minstekrav til ansvarlig kapital mv. Det er heller ikke noe lovkrav om registrering av eiendeler som dekker de ulike forsikringstekniske avsetningene.

Prinsippet om at all avkastning tilfaller selskapet, er ikke slått fast direkte i forsikringsvirksomhetsloven. I Prop. 134 L (2009 – 2010) om endringer i forsikringsvirksomhetslovens regler om skadeforsikring står det imidlertid følgende i punkt 6.4:

«I skadeforsikring tilfaller avkastningen på alle investeringsmidlene selskapet. Dette skiller seg fra livsforsikringsvirksomhet, hvor en ikke ubetydelig del av midlene forvaltes for forsikringskundenes regning og risiko, ofte kombinert med en avkastningsgaranti. Avkastningen på disse midlene tilordnes kunden/forsikringstaker. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke nødvendig å lovfeste at avkastningen på et skadeforsikringsselskaps midler skal tilfalle selskapet. Departementet foreslår derfor ikke å følge opp Banklovkommisjonens utkast på dette punktet.»

5.2.3 Særlige skatteregler for forsikringsselskap mv.

Premieinntekter som forsikringsselskapene mottar, blir inntektsført fortløpende. Samtidig etablerer forsikringsavtalene og forsikringslovgivningen forpliktelser for forsikringsselskapet, typisk krav om senere utbetaling av livsforsikring eller pensjon.

Avkastningen på kundemidler, herunder aksjegevinster og utbytte, skattlegges på forsikringsselskapets hånd etter skattelovens alminnelige regler.

For blant annet å nøytralisere beskatningen av kundemidlene, inneholder skatteloven § 8-5 første ledd en særregel for forsikringsvirksomhet. Bestemmelsen lyder:

«Forsikringsaksjeselskap, forsikringsallmennaksjeselskap og gjensidig forsikringsselskap gis fradrag for avsetning til forsikringsfond eller annet fond som er nødvendig for å dekke eller sikre kontraktsmessig overtatte forpliktelser overfor de forsikrede».

Fradraget etter skatteloven § 8-5 er etter ligningspraksis sammenfallende med de aktuelle avsetningene etter forsikringslovgivningen.

Dette betyr blant annet at det er inntekter og tap som føres i regnskapet etter forsikrings- og regnskapsreglene, som legges til grunn ved beregning av fradrag etter skatteloven § 8-5. Eksempelvis blir aksjeinntekter som er fritatt for skatt etter fritaksmetoden, inntektsført regnskapsmessig og danner grunnlag for avsetninger etter forsikringslovgivningen. Skattefrie aksjeinntekter tilordnet kundene gir dermed rett til fradrag for forsikringsselskapet etter skatteloven § 8-5 gjennom økte avsetninger. Motsatt kan aksjetap uten skattemessig fradragsrett medføre en reduksjon i forsikringsmessige avsetninger, som skattemessig skal tas til inntekt. Resultatet kan bli høyere skattepliktig inntekt i år forsikringsselskapet har realiserte aksjetap.

Utbetaling av pensjon eller forsikring er skattemessig fradragsberettiget for forsikringsselskapet. Slike utbetalinger vil isolert sett også redusere forpliktelsene til forsikringsselskapet. De forsikringsmessige avsetningene reduseres tilsvarende.

Videre beskattes forsikringstakere eller andre som har rett til ytelser etter forsikringsavtalen, for avkastning på innestående midler. Beskatningen skjer ved hver utbetaling. Dette gjelder både kollektive og individuelle forsikringer, herunder også pensjonsordninger. Det er bare avkastning på kapitalforsikringer med garantert avkastning som skattlegges løpende. Når det gjelder de skattefavoriserte pensjonsordningene der det gis fradrag for premier og innskudd, skattlegges også tilbakebetaling av premien ved utbetaling av ytelsene. Utbetalingene fra disse ordningene beskattes i sin helhet som pensjon. Avkastning i alle de andre avtalene inngår bare i grunnlaget for alminnelig inntekt.

5.3 Høringen

Departementet sendte 31. desember 2011 på høring et forslag om at fritaksmetoden ikke skal gjelde aksjer mv. i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som inngår i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen. Forslaget innebærer at inntekt på slike aksjer mv. skal skattlegges som alminnelig inntekt på forsikringsselskapets hånd.

Etter forslaget skal aksjeinntekter mv. som tilordnes forsikringskunde (kundemidler) fortsatt inngå i fradragsgrunnlaget for forsikringstekniske avsetninger, jf. skatteloven § 8-5. For livsforsikringsselskap og pensjonsforetak gir dette en symmetrisk skattemessig behandling ved at skattepliktig avkastning på kundemidlene motsvares av et skattemessig fradrag for forsikringstekniske avsetninger. Etter forslaget skal endringene gis virkning for aksjeinntekter og aksjetap som blir innvunnet fra og med 1. januar 2012.

Høringsforslaget er med enkelte justeringer videreført i denne proposisjonen.

Høringsforslaget ble sendt til 23 høringsinstanser. Av disse har 13 instanser avgitt høringsuttalelse. Uttalelsene fra følgende høringsinstanser inneholder konkrete merknader til forslaget:

• Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

• Finanstilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Nærings- og handelsdepartementet

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Pensjonskasseforeningen

• Skattedirektoratet

I tillegg har departementet mottatt merknader fra Netfonds Livsforsikring AS og NTL Skatt.

Ingen høringsinstanser har framsatt grunnleggende skattemessige innvendinger mot departementets høringsforslag. Pensjonskasseforeningen sier tvert i mot at:

«dagens skatteregler har effekter som neppe har vært tilsiktet og som samlet sett kan fremstå som for gunstige.»

Netfonds Livsforsikring AS støtter forslaget, da dagens regler etter deres vurdering er lite gunstige for relativt nystartede selskap. Også LO, NTL Skatt og Skattedirektoratet støtter forslaget.

Flere av høringsinstansene har merknader som knytter seg til konsekvensene for selskapene, særlig knyttet til tidspunktet for endringen som de mener er uheldig fordi forslaget kommer på toppen av andre utfordringer bransjen står overfor, særlig knyttet til innføringen av Solvens II. Enkelte høringsinstanser reiser også spørsmål om forslaget vil være i strid med Grunnlovens bestemmelser om tilbakevirkende kraft.

Høringsinstansenes merknader kommenteres nærmere i avsnittene nedenfor.

5.4 Vurderinger og forslag

5.4.1 Innledning

Ulik behandling av eiendeler og inntekter etter hhv. regnskapslovgivningen og skattelovgivningen kan generelt gi opphav til asymmetriske skatteeffekter for forsikringsselskap. Etter forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper skal eksempelvis finansielle instrumenter innregnes og måles til virkelig verdi med visse unntak. Urealiserte gevinster (og tap) på investeringene inntektsføres (fradragsføres) i resultatregnskapet. Både urealiserte og realiserte inntekter på slike eiendeler kan da inngå i beregningen av forsikringsmessige avsetninger som gir rett til fradrag etter skatteloven § 8-5. Urealiserte verdiendringer og aksjeinntekter under fritaksmetoden skal imidlertid ikke inntektsføres ved beregning av alminnelig inntekt på forsikringsselskapets hånd.

Gjeldende asymmetriske skatteeffekter kan reduseres ved å innføre skatteregler som innebærer at alle inntekter og tap skal inntektsføres eller fradragsføres i henhold til regnskapsreglene. Dette vil blant annet medføre at aksjeinntekter og urealiserte verdiendringer på slike eiendeler skal inntektsføres løpende ved beskatningen (et markedsverdiprinsipp). Departementet har ikke vurdert et slikt generelt tiltak nærmere.

Departementet mener imidlertid det er behov for tiltak som hindrer at skattefrie aksjeinntekter under fritaksmetoden kan utdeles videre til kunde og medlemmer med fradragsrett på forsikringsselskapets hånd. Dette gjelder særlig aksjeinntekter mv. i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som forvaltes i kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen, jf. omtalen i foregående punkter. Det er også uheldig at de skattefrie aksjeinntektene samtidig gir rett til skattemessig fradrag etter skatteloven § 8-5. Tilsvarende er det uheldig at aksjetap uten skattemessig fradragsrett isolert sett kan medføre en skattemessig inntektsøkning hos forsikringsselskapet. Samlet sett gir dette en utilsiktet skattevirkning, som ble forsterket ved innføring av fritaksmetoden.

Departementet viser også til at dagens regler gir en fordel for forsikringsselskapene sammenlignet med annen næringsvirksomhet, og at det kan være mer gunstig å spare i livs- og pensjonsforsikringsprodukter enn i andre spareformer.

Videre kan underskudd som etableres i forsikringsselskapene som følge av dagens skatteregler, benyttes av andre overskuddsselskap i samme finanskonsern gjennom konsernbidrag. Den skjeve skattemessige behandlingen av aksjeinntekter mv. på kundemidlene kan derfor umiddelbart redusere skattebelastningen til banker og andre selskaper i samme konsern.

I stedet for å innføre et «regnskapsprinsipp» eller andre generelle tiltak i beskatningen av forsikringsselskap, har departementet vurdert endringer som skal redusere den asymmetriske skatteeffekten knyttet til inntekter på aksjer mv. omfattet av fritaksmetoden som tilordnes kundene i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Departementet har i høringsforslaget vurdert to alternative tiltak, enten å endre fradragsbestemmelsen i skatteloven § 8-5 eller å beskatte alle aksjeinntekter mv. som tilordnes kundemidlene.

I høringsforslaget foreslo departementet å skattlegge alle aksjeinntekter mv. som tilhører kundene i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Ettersom slike aksjeinntekter øker de fradragsberettigede avsetningene, gir dette økt symmetri i den samlede skattemessige behandlingen av hhv. premieinnbetalinger, netto avkastning på kundemidler og utbetaling av midler til kunder og medlemmer mv.

Departementet viser også til at eierne av forsikringsselskap ikke har tilgang til avkastningen på kundemidlene. Fritaksmetoden og aksjonærmodellen passer derfor dårlig på denne type aksjeinvesteringer. I stedet beskattes forsikringskundene ved utbetaling fra forsikringsselskapet etter skattereglene for pensjons- og forsikringsprodukter.

En tilsvarende løsning for å avverge asymmetrisk skattebehandling av urealiserte verdiendringer på fast eiendom eid av livsforsikringsselskap ble gjennomført i 2003, jf. skatteloven § 6-10 fjerde ledd. I lovproposisjonen (Ot.prp. nr. 1 (2002 – 2003) kapittel 7) uttaler departementet blant annet:

«Så lenge urealiserte verdiendringer på eiendommene inngår i grunnlaget for avsetninger som gir rett til skattemessig fradrag etter skatteloven § 8-5 første ledd, må det også, for å unngå skattemessig asymmetri, foretas en tilsvarende inntekts- eller utgiftsføring av verdiendringene».

5.4.2 Forholdet til Grunnloven

Tre høringsinstanser (FNO, LO og NHO) reiser spørsmål om forslaget, slik det er utformet, vil ha tilbakevirkende kraft i strid med Grunnloven § 97. FNO uttaler at:

«(d)et kan ikke utelukkes at en regimeendring uten overgangsregel som fritar urealiserte gevinster opptjent i tidligere år, kan innebære en grunnlovsstridig tilbakevirkning.»

Departementet viser til at det i rettspraksis er oppstilt et hovedskille mellom regelendringer med virkning for hendelser som allerede har inntruffet, og regelendringer som får betydning for framtidige hendelser knyttet til allerede etablerte posisjoner, se høyesterettsdom inntatt i Rt. 2010 side 143 (Rederiskattedommen) avsnitt 153:

«Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer.»

Etter hovedregelen om inntekt i skatteloven anses ikke urealiserte verdiendringer på formuesobjekter som skattepliktig inntekt. Netto gevinster eller tap på slike objekter, herunder aksjer, kommer først til beskatning ved realisasjon, jf. skatteloven § 5-1 og § 6-2. Før realisasjonstidspunktet har eieren dermed ikke innvunnet en aksjeinntekt (eller tap) i skattemessig forstand. Departementet viser for øvrig til at et markedsverdiprinsipp for utenlandske aksjer og noterte aksjer ble avvist ved skattereformen i 1992, se Ot.prp. nr. 35 (1990 – 91) side 299.

I utgangspunktet er Grunnloven § 97 ikke til hinder for at nye inntektsskatteregler omfatter latente realisasjonsgevinster og tap opparbeidet før endringslovens virkningstidspunkt, se blant annet Rt. 2005 side 855 (Allseasdommen) avsnitt 67:

«Det aksepteres også i meget betydelig utstrekning at en ny lovbestemmelse gjør endringer i skattelovens inntektsbegrep, blant annet slik at noe som tidligere ikke ble regnet som inntekt, etter lovendringen tas med ved beregningen av inntekten.»

I lys av dette mener departementet at Grunnloven § 97 ikke er til hinder at forslaget også regulerer aksjer mv. som forsikringsselskapene har ervervet før 1. januar 2012 (virkningstidspunktet). Dette innebærer at aksjeinntekter mv. innvunnet etter virkningstidspunktet kan beskattes etter forslaget her. Realisasjonsgevinster (og tap) på slike aksjer mv. realisert før virkningstidspunktet, skal fortsatt beskattes etter gjeldende regler. Tilsvarende gjelder utbytte innvunnet før dette tidspunktet. Departementet viser for øvrig til at de alminnelige reglene om beskatning av gevinst og tap på aksjer ved flere anledninger er endret med virkning også for eksisterende aksjeinvesteringer.

En annen problemstilling er om endringer i gevinstbeskatningsreglene kan gis med tilbakevirkende kraft for aksjeinntekter mv. som blir innvunnet i innføringsåret, men før Stortingets lovvedtak foreligger. Departementet viser her til høyesterettsdom inntatt i Rt. 2006 side 293 (Arves Trafikkskole) avsnitt 62 og 63:

«På skatte- og avgiftsrettens område har det tradisjonelt vært skilt mellom alminnelig inntekts- og formuesskatt og de såkalte handlingsskattene, som dokumentavgift, arveavgift og toll. En langvarig rettspraksis har godtatt at satsene for alminnelig inntekts- og formuesskatt fastsettes i slutten av et inntektsår og dermed gis tilbakevirkende kraft. I vid utstrekning er det også – med utgangspunkt i plenumsdommen i Rt-1925 – 588 – akseptert at inntekts- og fradragsregler kan endres med tilbakevirkende kraft innenfor inntektsåret dersom lovgiveren har funnet det nødvendig. Begrunnelsen er at Stortinget først ved utgangen av et inntektsår har full oversikt over de inntekter som kan beskattes, og statens inntektsbehov. Det er fremhevet at det er den samlede skatteevnen og ikke en enkeltstående handling som rammes.

Når det gjelder den alminnelige inntekts- og formuesskatt, synes det imidlertid som det kan ha skjedd en viss glidning fra en klar regelteori mot standardteorien. Av nyere rettsavgjørelser går det frem at det er begrensninger i adgangen til å gi lover tilbakevirkende kraft også her. Jeg viser særlig til avgjørelsen i Rt-2001 – 762 hvor førstvoterende på side 767 ved vurderingen av Grunnloven § 97 som grense for skattelovers tilbakevirkning tar utgangspunkt i den norm som ble stilt opp i Borthendommen, som altså rettet seg mot klart «urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning».

Departementets forslag om å begrense fritaksmetoden for aksjer mv. eid av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak ble sendt på høring 31. desember 2011. Etter forslaget skal endringen få virkning for aksjeinntekter mv. innvunnet fra og med 1. januar 2012. Gitt at Stortinget vedtar departementets forslag, vil regelendringene bli vedtatt innen utløpet av 2012. Hensynet til uheldige skattemessige tilpasninger nødvendiggjør at lovendringene trer i kraft fra og med offentliggjøringen av forslaget, se omtalen i punkt 5.6 under. Departementet viser videre til at forslaget retter opp en asymmetrisk og uheldig effekt i skattesystemet. Dessuten vil skatt på aksjeinvesteringer som forvaltes i kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen, motsvares av fradraget for forsikringstekniske avsetninger. Skatteeffekten for selskapene blir dermed utlignet både i perioder med netto avkastning og netto tap på disse kundemidlene. Departementet kan i lys av dette ikke se at forslaget gir en «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning» for inntektsåret 2012 for forsikringsselskapene.

Etter departementets syn kan forslaget vedtas uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97.

5.4.3 Forslagets hovedinnhold

Som i høringsnotatet foreslår departementet at fritaksmetoden ikke skal gjelde aksjer mv. som forvaltes av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak til dekning av kontraktsmessige forpliktelser, jf. punkt 5.4.1. Også utenlandsk selskap som driver forsikringsvirksomhet i Norge gjennom filial, er omfattet av forslaget.

Forslaget omfatter aksjer mv. som forvaltes i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-7, § 7-10 og § 8-4.

Forslaget betyr at aksjeinntekter mv. på kundemidler skal skattlegges som alminnelig inntekt i forsikringsselskapet, jf. skatteloven § 10-11 og § 10-31. Tilsvarende kan selskapet kreve fradrag for aksjetap. Forslaget omfatter også slike aksjer mv. som eies indirekte gjennom et datterselskap eller deltakerlignet selskap. Aksjeinntekten mv. vil fortsatt inngå i fradraget etter skatteloven § 8-5.

Fritaksmetoden vil fortsatt gjelde aksjer mv. som forvaltes i selskapsporteføljen. Inntekt på slike aksjer inngår ikke i avsetningsfradraget etter skatteloven § 8-5.

Forslaget retter opp en utilsiktet og urimelig skatteeffekt som følge av gjeldende regelverk. Skatteplikt for avkastning på kundemidler skal fortsatt nøytraliseres. Videre vil endringen bidra til likere skattemessig behandling av pensjonssparing der det foreligger et forsikringselement, og der det ikke gjør det.

LO ber departementet vurdere tiltak for å skjerme ikke-kommersielle pensjonsinnretninger som OPF (Oslo Pensjonsforsikring AS) og pensjonskasser.

Departementet viser til at bakgrunnen for endringsforslaget er at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak i dag får fradrag for avsetninger generert av skattefri avkastning på aksjer mv., og på den måten kan akkumulere store skattemessige underskudd. Departementet kan ikke se at «ikke-kommersielle» aktører med alminnelig skatteplikt skal være skjermet mot forslaget, ettersom også slike innretninger kan kreve fradrag for forsikringstekniske avsetninger. En avgrensning mot ikke-kommersielle aktører vil også ha en uheldig konkurransemessig side, ved at sparing i hhv. livsforsikringselskap og visse pensjonsinnretninger undergis ulike rammebetingelser. Et slikt skille kan også være problematisk etter EØS-avtalen.

I høringsnotatet foreslår departementet at skadeforsikringsselskap ikke skal være omfattet av forslaget. To høringsinstanser (FNO og Finanstilsynet) bemerker at det eksisterer produkter som tilbys både av livs- og skadeforsikringsselskaper. Eksempelvis kan skadeforsikringsselskap tilby visse risikoforsikringer, mens yrkesskadeforsikring kan tilbys av livsforsikringsselskap. FNO mener forslaget må justeres for å hindre en forskjellsbehandling mellom skadeforsikringsselskap og livsforsikringsselskap som tilbyr samme produkt.

Departementet viser til at skadeforsikringsselskapene kan tilby livsforsikringer i form av rene risikoforsikringer som etter avtalen er av høyst ett års varighet og gir rett til utbetaling av erstatning som engangsbeløp, eller som oppfyller andre produktkrav fastsatt i forskrift, se forsikringsvirksomhetsloven § 1-3 og forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsloven § 1-5. Skadeforsikringsselskap kan også tilby visse kollektive forsikringer knyttet til dødelighetsrisiko eller uførerisiko mv. Departementet er enig med FNO i at beskatningen i prinsippet bør være lik uavhengig av om forsikringsproduktet tilbys av et skade- eller livsforsikringsselskap. Det er imidlertid vesentlige forskjeller mellom de to forsikringsbransjene. Et typisk trekk er at livsforsikringsselskapene tilbyr forsikringsprodukter knyttet til hendelser langt fram i tid, mens skadeforsikringsselskapene selger forsikringsprodukter med en langt kortere tidshorisont. Også forsikringsproduktenes karakter krever ulik kapitalforvaltning og risikostyring hos hhv. skade- og livsforsikringsselskap.

Ulikhetene mellom skade- og livsforsikringsvirksomhet gjenspeiles i forsikringslovgivningen, blant annet ved at investeringer som skadeforsikringsselskapene foretar, ikke er inndelt i porteføljer. Det er heller ikke lovkrav om registrering av eiendeler som dekker de ulike forsikringstekniske avsetningene, og overskudd på investeringene tilfaller skadeforsikringsselskapet. Aksjeinntekter mv. på skadeforsikringsselskapets midler bør fortsatt være omfattet av fritaksmetoden, jf. også omtalen i neste avsnitt. Videre vil det etter gjeldende regler i forsikringslovgivningen være vanskelig å identifisere hvilke investeringer skadeforsikringsselskap foretar for å møte forpliktelser knyttet til den ordinære skadeforsikringsvirksomheten, og hvilke investeringer som er knyttet til livsforsikringsforpliktelser etter forsikringsvirksomhetsloven § 1-3. Eventuelle skattetiltak som inkluderer skadeforsikringsselskapene i lovforslaget, vil etter departementets syn være praktisk utfordrende og lite treffsikre. I lys av dette fastholder departementet at skadeforsikringsselskapene ikke skal være omfattet av forslaget. Departementet vil imidlertid se an utviklingen for å vurdere eventuelle endringer i skattereglene for skadeforsikringsselskap.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 2-38 syvende ledd.

5.4.4 Nærmere om beskatning av aksjer mv. som forvaltes i kundeporteføljene

Departementets forslag om å begrense fritaksmetoden for aksjer mv. forvaltet av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak forutsetter at selskapene registrerer skattemessig inngangsverdi og utgangsverdi på alle aksjer mv. samt mottatt utbytte. Dette har selskapene gjort fram til i dag, blant annet for å beregne 3 pst. inntektsføring etter skatteloven § 2-38 sjette ledd. Treprosentregelen ble endret med virkning fra og med inntektsåret 2012, se Prop. 1 LS (2011 – 2012) kapittel 14. Løpende beregning av skattemessig inntekt og tap er også nødvendig i dag ved beregning av skatt på aksjeinntekter mv. som faller utenfor fritaksmetoden. Også forsikringslovgivningen krever at forsikringsselskapene etablerer systemer for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i de ulike porteføljer, se forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 åttende ledd.

Selv om det er etablert et klart skille i forsikringslovgivningen mellom forsikringsselskapets midler og kundenes midler, kan selskapet i visse tilfeller motta en andel av overskudd på kundemidlene, jf. omtalen over om gjeldende rett. Dette gjelder overskudd tilordnet fripoliser og pensjonskapitalbevis med kontraktfastsatte forpliktelser (forsikringsvirksomhetsloven § 9-12), individuelle livsforsikringskontrakter med kontraktfastsatte ytelser som er inngått før 1. januar 2008 (forskrift til forsikringsloven kapittel 7) og produkter uten overskuddsrett (forskrift til forsikringsloven § 4-1).

Etter departementets vurdering bør fritaksmetoden i prinsippet gjelde aksjeinntekt mv. som forsikringsselskapet mottar gjennom slik overskuddsdeling mv. Etter forsikringsvirksomhetslovens regler om kapitalforvaltning er det ikke krav om at særskilte investeringer må være knyttet til enkeltkontrakter i kollektivporteføljen. Departementet foreslår derfor at forsikringsselskapene gis et sjablongfradrag som skal motsvare beskatningen av aksjeinntekter som inngår i grunnlaget for overskuddsdelingen mv. Sjablongfradraget tilsvarer aksjeinntektenes forholdsmessige andel av overskuddet som tilordnes selskapet, hensyntatt at det også kan være andre resultatelementer som tilføres selskapet som overskudd (risiko og administrasjon).

Dette krever at forsikringsselskapet kan dokumentere hvilke aksjeinntekter mv. under fritaksmetoden som inngår i overskuddsdelingen, og verdiandelen av overskuddet som relateres til slike aksjeinntekter. Tilsvarende bør en forholdsmessig andel av aksjeinntekter mv. som tilordnes selskapet ved samlet kapitalforvaltning etter forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 niende ledd, holdes utenfor forslaget. Departementet foreslår at slike sjablongfradrag mv. reguleres i forskrift, jf. omtale nedenfor.

FNO uttaler at det ved saminvesteringer mellom kollektiv- og selskapsporteføljen må avklares hvorvidt selskapsporteføljens andel av en gevinst (som kan være omfattet av fritaksmetoden) skal beregnes ut fra kollektivporteføljens totale investering i den realiserte aksje eller ut fra størrelsen i adskilte deler av kundeporteføljene. Tilsvarende gjelder saminvestering mellom porteføljer med overskuddsdeling og andre kollektiv- og investeringsvalgporteføljer.

Departementet viser til kravet i forsikringslovgivningen om at selskapene skal ha et system for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i de ulike porteføljene, jf. omtalen over. Selskapene skal dermed ha oversikt over hvor stor andel av saminvesteringer som eksempelvis tilhører hhv. selskapsporteføljen og kollektivporteføljen (med eventuelle underporteføljer). Fritaksmetoden bør bare komme til anvendelse på andel av saminvesteringer i aksjer mv. som inngår i selskapsporteføljen. Ved samlet kapitalforvaltning skal aksjeinntekter mv. etter forslaget fordeles ut fra porteføljenes totale investering i den aktuelle aksje. Det er i denne sammenheng ikke avgjørende om investeringen tilordnes en eller flere underporteføljer eller lignende. Tilsvarende skal avkastning på aksjer mv. i underliggende investeringsfond fordeles etter porteføljenes andeler i fondet.

Videre uttaler FNO at det må avklares hvordan såkalte «historiske fifu-rekker» skal fordeles dersom selskapene har investert i de samme aksjene i både selskaps-, kollektiv- og investeringsvalgporteføljen.

Departementet viser til at aksjer som forvaltes i selskaps-, kollektiv- og investeringsvalgporteføljen anses eid av forsikringsselskapet i skatterettslig forstand. Først inn, først ut-prinsippet (FIFU) i skatteloven § 10-36 regulerer skattyters samlede beholdning av aksjer mv. fra samme aksjeklasse. Den aksjen som var først anskaffet, anses å være realisert først. Direkte gjelder dette uavhengig av hvilken portefølje aksjen inngår i. En slik løsning kan gi uheldige effekter for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Dersom selskapet eksempelvis realiserer en aksje som forvaltes i selskapsporteføljen, kan først inn, først ut-prinsippet medføre at det er en aksje i samme aksjeklasse som forvaltes i kollektivporteføljen som anses realisert skattemessig, dersom sistnevnte aksje var anskaffet først.

For å unngå slike effekter bør først inn, først ut-prinsippet etter departementets syn komme til anvendelse innenfor den enkelte portefølje ved beskatning av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Som FNO viser til har forsikringsselskapene en oversikt over ervervstidspunkt og inngangsverdi for den enkelte aksje, og hvilken portefølje aksjen er ervervet i, jf. omtalen over. Dette medfører at ervervstidspunkt og inngangsverdi mv. for den enkelte aksje bør være kjent for forsikringsselskapene.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 10-36 nytt fjerde ledd.

FNO påpeker også at livsforsikringsselskapene kan foreta transaksjoner mellom selskapsporteføljen og kollektivporteføljen, og at forslaget bør ta høyde for dette.

Departementet viser til at det etter forsikringslovgivningen ikke er forbud mot å overføre eiendeler mellom porteføljene. Slike overføringer må skje til markedsmessig verdi. Ettersom selskapet skatterettslig eier aksjene i alle porteføljene, vil overføringer mellom porteføljene skje innenfor samme skattesubjekt. Slike overføringer utløser i prinsippet ikke skatt.

Departementets høringsforslag åpner for skattemotiverte tilpasninger ved at gevinstaksjer eksempelvis kan overføres fra kollektivporteføljen til selskapsporteføljen, som deretter kan realiseres skattefritt etter fritaksmetoden. Tilsvarende kan aksjer med latent tap overføres fra selskapsporteføljen til kollektivporteføljen, slik at selskapet senere kan realisere aksjene med tapsfradrag.

En mulig løsning er at aksjer mv. anses realisert fra den porteføljen de opprinnelig ble ervervet i. Løsningen kan gi uheldige skattemessige insentiver og innlåsningseffekter. Eksempelvis kan det være skattemessige gunstig at forsikringsselskapet handler aksjer mv. gjennom selskapsporteføljen, som deretter blir overført til kundeporteføljene. Alle etterfølgende transaksjoner blir da fritatt for beskatning. Et annet mulig tiltak er at overføringer mellom porteføljene anses som realisasjon, men at skattleggingen utsettes til aksjen blir realisert til tredjemann. Også en slik løsning kan gi uheldige insentiver, og forsikringsselskapene vil i tillegg opparbeide uønskede skattekreditter.

For å hindre skattemotiverte overføringer mellom porteføljene foreslår departementet i stedet at overføring av aksjer mv. mellom kundeporteføljene og selskapsporteføljen skal ha umiddelbar skattemessig effekt. Dette medfører at det ved overføring av aksje mv. fra kollektiv- eller investeringsvalgsporteføljen til selskapsporteføljen skal beregnes en inntekt eller tap som om aksjen var realisert. Inntekten eller tapet tidfestes etter realisasjonsprinsippet. Forslaget innebærer lik skattemessig behandling av aksjer mv. som selskapet forvalter på vegne av kundene, uavhengig av om aksjen overføres til forsikringsselskapet eller tredjemann. Tilsvarende anses aksje mv. realisert ved overføring fra selskapsporteføljen til kollektiv- eller investeringsvalgsporteføljen. Overføring av aksjer mv. mellom kundeporteføljene kan fortsatt gjennomføres uten beskatning.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 9-2 annet ledd. Departementet har i lovforslaget benyttet «kundeportefølje» som samlebegrep på kollektivporteføljen og investeringsvalgsporteføljen.

Departementets forslag krever særlig regulering av sjablongfradraget som skal utligne skatt på aksjeinntekter mv. som inngår i grunnlaget for overskuddsdeling mv., og som tilfaller forsikringsselskapet, jf. omtale ovenfor. Det kan også i enkelte tilfeller være behov for å klargjøre hvilke aksjeinntekter mv. som tilhører kundemidlene, og hvilke aksjeinntekter mv. som fortsatt skal fritas for beskatning etter fritaksmetoden (selskapets egne midler). Departementet foreslår at sjablongfradraget samt avgrensninger og presiseringer av lovforslaget inntas i forskrift til skatteloven § 2-38. Departementet viser til forslag til endring av forskriftshjemmelen i § 2-38 gjeldende syvende ledd, som blir nytt åttende ledd.

Departementet viser også til forslag til endring av skatteloven § 10-41 annet ledd, som innebærer at endringene i skatteloven § 2-38 får tilsvarende virkning for aksjeinntekter mv. som innvinnes eller realiseres gjennom et deltakerlignet selskap.

5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.5.1 Provenyvirkning

Lovendringen berører alle livsforsikringsselskap og pensjonsforetak – til sammen 117 selskaper inkl. filialer ifølge Finanstilsynets konsesjonsregister. Forslaget kan som følge av adgangen til å yte og motta konsernbidrag også få konsekvenser for konsernet som helhet i de tilfellene de berørte selskapene er del av en konsernstruktur. Denne problemstillingen er kun aktuell for livsforsikringsselskapene og innskuddspensjonsforetak.

I år med positiv avkastning på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden innebærer departementets forslag isolert sett at de berørte selskapenes skattepliktige inntekt øker. Motsatt reduseres den skattepliktige inntekten dersom avkastningen på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden er negativ. Hvorvidt økt (redusert) skattepliktig inntekt faktisk slår ut i økt (redusert) skatt avhenger av om endringen gjør at selskapet går fra skattemessig underskudd til skattemessig overskudd (eventuelt at underskuddet reduseres).

Endringen i skattepliktig inntekt som følge av departementets forslag avhenger av utviklingen i aksjemarkedet, valutakurser samt hvor stor andel av kundemidlene som er plassert i aksjer og andre papirer omfattet av fritaksmetoden. Andelen av kundeporteføljen som har vært investert i aksjer, har historisk vist betydelig variasjon. I den forbindelse uttaler FNO i sin høringsmerknad at innføringen av Solvens II trolig vil måtte medføre en betydelig nedjustering av den gjennomsnittlige aksjeandelen i kollektivporteføljen. Etter departementets vurdering bidrar dette isolert til å begrense virkningene av forslaget, ved at aksjeandelen, som er den delen av porteføljen som påvirkes av forslaget, reduseres.

Virkningen av forslaget vil uansett kunne variere betydelig både fra år til år og fra selskap til selskap. Provenyvirkningen av forslaget avhenger heller ikke bare av den skattepliktige inntekten i et enkeltår, men også av størrelsen på de framførbare underskuddene. De berørte virksomhetene har til sammen framførbare underskudd på mer enn 43 mrd. kroner per 1. januar 2012, blant annet nettopp som følge av de gunstige virkningene gjeldende regler har bidratt til. Det er imidlertid betydelige forskjeller imellom virksomhetene når det gjelder størrelsen på det framførbare underskuddet.

Selv om forslaget innebærer økt skattebelastning i år med positiv avkastning i aksjemarkedet, er det viktig å minne om at i år med negativ avkastning i aksjemarkedet kan virksomhetene få redusert sin skattebelastning sammenlignet med dagens regler. Forslaget vil derfor dempe svingninger i aksjemarkedet og dermed ha en stabiliserende effekt. Det er derfor ikke opplagt hvordan forslaget faktisk vil slå ut for det enkelte selskap og bransjen som helhet, noe også ulik størrelse på de framførbare underskuddene bidrar til. Denne usikkerheten bekreftes av at FNO i sin høringsmerknad skriver at: «(D)et må antas at opphevelse av fritaksmetoden vil gi økt skattekostnad for livsforsikringsselskaper og pensjonsforetak.» Departementet merker seg den usikkerheten som FNO gir uttrykk for, men mener likevel det er hensiktsmessig å knytte noen vurderinger til hvilken betydning forslagene har for henholdsvis livsforsikringsselskaper og pensjonskasser.

Forslaget vil etter departementets vurdering ha begrensede konsekvenser for pensjonskassene de nærmeste årene. Forslaget innebærer ingen avskjæring mot å bruke framførbare underskudd, heller ikke dersom underskuddet er en konsekvens av gjeldende regler. Flertallet av pensjonskassene har underskudd til framføring som kan benyttes dersom de i enkeltår skulle få et skattemessig overskudd. Det kan likevel ikke utelukkes at forslaget for enkelte pensjonskasser kan bidra til et positivt skattemessig resultat og tilhørende skatteøkning i enkeltår.

Livsforsikringsselskapene har også betydelige framførbare underskudd samlet sett, men sammenlignet med pensjonskassene er det større forskjeller imellom selskapene. Utslagene blir på kort sikt størst for selskaper uten framførbare underskudd per 1. januar 2012. Flere av de store livsforsikringsselskapene skjermes sannsynligvis fra en umiddelbar skatteøkning ved at de kan få utnyttet framførbare underskudd. Storebrand har i sin kvartalsrapport for 2. kvartal 2012 beskrevet konsekvensene av forslaget slik:

«Storebrand vil med den foreslåtte endringen få en skattekostnad på inntil 28 prosent. Det er ikke foreslått begrensninger i anvendelsen av fremførbare underskudd og de fremførbare underskudd Storebrand-konsernet har vil derfor skjerme selskapet fra å betale skatt i en periode.»

Ved beregning av det skattemessige provenyet av forslaget har departementet lagt til grunn en moderat, positiv avkastning i aksjemarkedet og at aksjeandelen i kundeporteføljene er om lag som i dag. Samtidig er det sett hen til størrelsen på de framførbare underskuddene. På denne bakgrunn anslår departementet at forslaget samlet sett vil øke provenyet med 300 mill. kroner i 2012. Anslaget er usikkert, og usikkerheten knytter seg særlig til utviklingen i aksjemarkedet. Beløpet bokføres i sin helhet i 2013.

5.5.2 Administrative konsekvenser

FNO gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at forslaget vil kreve til dels betydelige tilpasninger av de tekniske systemene.

I forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 åttende ledd stilles det krav om at selskapene skal ha et system for registrering av hvilke eiendeler som til enhver tid forvaltes i hhv. kollektivporteføljen, investeringsvalgporteføljen og selskapsporteføljen.

Videre må forsikringsselskapene etter gjeldende regler holde orden på hvilke aksjer som er innenfor og utenfor fritaksmetoden i forbindelse med utfylling av selvangivelsen. Det er også krav om at livsforsikringsselskapene skal rapportere om de enkelte finansobjektene, herunder aksjer etter landtilhørighet/registreringsadresse i FORT/PORT (Forsikringsselskapene/Pensjonskassenes Offentlige Regnskaps- og Tilsynsrapportering). Departementet legger derfor til grunn at selskapene vil ha løpende oversikt over hvilke aksjer som faller innenfor fritaksmetodens bestemmelser.

For gamle forsikringsavtaler som baserer seg på overskuddsdeling, skal selskapene også ha oversikt over den løpende verdien av kundemidlene. Det skal etter forsikringsvirksomhetsloven § 9-2 annet ledd utarbeides eget regnskap for individuelle livsforsikringskontrakter med kontraktsfastsatte forpliktelser som er inngått før 2008, og som selskapet har skilt ut i egen portefølje. På denne bakgrunn antas det at forslaget, til begrensede kostnader, skal være praktisk mulig å implementere for de berørte selskapene.

For skattemyndighetene vil fjerningen av fritaksmetoden ikke medføre nevneverdig økt ressursbruk.

5.5.3 Konsekvenser for næringen

Tre høringsinstanser (FNO, NHO og Pensjonskasseforeningen) uttaler at lovendringen kommer på et uheldig tidspunkt. To instanser ber om en utsettelse av ikrafttredelsestidspunktet. Som begrunnelse er det vist til byrden forslaget vil pålegge selskapene i en tid der rammebetingelsene generelt er utfordrende for næringen:

• innføring av nytt solvensregelverk

• den lave renten

• at den foreslåtte endringen kan føre til økte premier

• at den foreslåtte endringen vil kreve betydelige tilpasninger av tekniske systemer

Høringsinstansene har ikke kvantifisert hvordan forslaget vil påvirke næringen. Instansene ber om at forslaget blir utsatt til foretakene har innrettet seg etter de nevnte forhold.

Departementet viser til at den foreslåtte skatteendringen retter opp en asymmetri i skattelovgivningen for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak som ble forsterket ved innføringen av fritaksmetoden. Ved en eventuell utsetting vil selskapene ha tid til å tilpasse seg ved å selge gevinstaksjer før ikrafttredelsen av forslaget og utsette realisasjon av tapsaksjer til etter ikrafttredelsen.

Videre viser departementet til at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak i praksis ikke betaler skatt i år med regnskapsmessig overskudd, typisk som følge av nettogevinster på aksjer mv. I år med tap på aksjer mv. tilordnet kundeporteføljene øker selskapenes skattebelastning. Slike uheldige skattemessige effekter bør rettes opp uavhengig av nye egenkapitalkrav mv. etter forsikringslovgivningen.

Forslaget har videre økt sannsynligheten for at selskapenes framførbare underskudd kan benyttes (noe som ble regnet som usannsynlig tidligere).

Som det framgår både av høringsnotatet og merknadene til dette, pågår det flere internasjonale prosesser som også påvirker norske finansinstitusjoner. Der de viktigste er Basel III/CRD IV (omhandler kapitalkrav til bankene) og Solvens II (omhandler nye soliditetsregler for forsikringsselskaper). I tillegg har livsforsikringsselskapene og pensjonskassene særlige utfordringer som følge av økt levealder, som innebærer at reservene må økes. I sum tilsier dette at livsforsikringsselskapene behøver mer kapital. Departementet vil kort kommentere enkelte viktige problemstillinger for næringen nærmere.

Solvens II

Solvens II-direktivet gir nye soliditetsregler for forsikringsselskap. Reglene skulle etter planen tre i kraft i norsk rett fra 2013. Fastsettelsen av gjennomføringsdirektivet og arbeidet med de materielle bestemmelsene til direktivet er imidlertid forsinket i EU. De endelige reglene er ennå ikke fastsatt. Det synes nå overveiende sannsynlig at ikrafttredelsestidspunktet for sentrale deler av regelverket utsettes til 1. januar 2014, og da med overgangsregler.

Et av målene med Solvens II er å sikre at forsikringsselskapene blir underlagt krav til avsetninger og soliditet som reflekterer den reelle risikoen i forsikringsselskapene. Direktivet stiller krav til prinsippene for verdsetting av forsikringsforpliktelsene, til systemene for styring og kontroll med risiko i selskapene, til internrevisjon og til aktuar. Det blir også stilt krav om at selskapene jevnlig gjennomfører en grundig vurdering av risiko og soliditet.

Direktivet pålegger to typer kapitalkrav: solvenskapitalkrav («Solvency Capital Requirement», SCR) og minstekapitalkrav («Minimum Capital Requirement», MCR). Ved brudd på solvenskapitalkravet (SCR) skal tilsynsmyndighetene kreve at selskapet setter i verk tiltak for å gjenopprette soliditeten. Ved brudd på minstekravet (MCR) skal konsesjonen til selskapet trekkes tilbake dersom ikke kravet blir oppfylt innen kort tid.

Det nye soliditetsregelverket for forsikringsselskap bygger på en 3-pilarstruktur tilsvarende Basel II-regelverket på bankområdet. De nye soliditetsreglene vil føre til vesentlige endringer for norske forsikringsselskap. Blant annet skal eiendeler og forpliktelser vurderes til virkelig verdi. For norske livsforsikringsselskaper, som i dag diskonterer eiendeler og forpliktelser med en fast beregningsrente, er dette en betydelig utfordring.

Deparetmentet vurderer at den forventede innstrammingen som ligger i forslaget om å avgrense fritaksmetoden for forsikringsselskaper mv., i noen grad vil kunne øke selskapenes utfordringer knyttet til å oppfylle kravene i Solvens II, slik også flere av høringsinstansene trekker fram. Departementet mener likevel at forslaget ikke vil være avgjørende for om selskapene klarer å oppfylle forpliktelsene i Solvens II eller ikke. Dette skyldes ikke minst at forslaget er symmetrisk og åpner for å trekke fra tap i dårlige år. Det er også full adgang til å utnytte framførbare underskudd, som det med gjeldende regler kunne være usikkert om noen gang ville bli realisert.

Kapitaldekningsreglene

Kapitaldekningsreglene skal sørge for at finansinstitusjonene skal ha en buffer i form av ansvarlig kapital for å ha evne til stå imot risikoen for tap som de tar på seg gjennom virksomheten. Den ansvarlige kapitalen tjener som et vern for kundene og i siste instans også samfunnet. Kapitalen stimulerer eierne til forsvarlig drift ved at de selv risikerer å tape egenkapital dersom driften går med underskudd. Soliditet i finansinstitusjonene er også viktig for å dempe konjunktursvinginger i økonomien.

Departementets forslag vil sammenlignet med gjeldende regler kunne øke skattebelastningen for finansinstitusjonene som driver virksomhet som berøres av forslaget i perioder med god avkastning i aksjemarkedet. Samtidig vil forslaget kunne redusere skattebelastningen i perioder med negativ avkastning på aksjer. Slik sett er forslaget et bidrag til å styrke skattesystemets rolle som automatisk stabilisator. Størrelsen på den økte skattebelastningen er usikker. Virkningene vil etter departementets vurdering neppe være avgjørende for selskapenes evne til å oppfylle framtidige krav knyttet til for eksempel egenkapitaldekning.

Utfordringer knyttet til en lav rente og garantert avkastning

Flere av produktene til de berørte selskapene innebærer at selskapene forplikter seg til å gi kundene en garantert avkastning. I år der avkastningen på de investerte midlene er svakere enn den lovede avkastningen må selskapene trekke på tilleggsavsetninger eller egenkapitalen for at kundene skal få den avkastningen de har krav på. Kursreguleringsfondet består av netto urealisert gevinst på eiendeler i kollektivporteføljen, som vurderes til virkelig verdi. Det er bare realisert gevinst som tildeles kunden som overskudd. Selskapene kan trekke på tilleggsavsetninger for å dekke avkastning mellom null og den garanterte renten. Negativ avkastning må dekkes av egenkapitalen.

Den lave renten på «sikre» investeringer som for eksempel obligasjoner gjør at selskapene er avhengige av å investere i mer risikable aktiva som aksjer. Når bortfallet av fritaksmetoden begynner å materialisere seg, vil det medføre en økt skattekostnad og ikke en reduksjon i avkastningen. I den grad livsforsikringsselskapene må dekke negativ avkastning eller trekke av tilleggsavsetninger når avkastningen er under den garanterte renten, vil selskapene fortsatt ha insitament til å investere i aksjer slik at selskapenes forventninger om avkastning maksimeres. Pensjonskasser vil trolig avveie forventet avkastning mot en økning i premien eller behovet for økt kapitalinnskudd.

Departementet mener forslaget i større grad likebehandler ulike investeringsobjekter, noe som kan bidra til en mer samfunnsøkonomisk riktig fordeling av porteføljen. Selskapenes utfordringer knyttet til lav rente er uavhengig av forslaget om å avgrense fritaksmetoden.

5.5.4 Konsekvenser for kundene

Økt skattebelastning for de berørte selskapene kan i prinsippet kompenseres ved å øke inntektene/administrasjonspremien, slik at prisen til kundene øker. FNO trekker i sin høringsmerknad fram at skatt er en del av selskapenes lønnsomhetskalkyle, og at økt skattekostnad kan påvirke lønnsomheten i vesentlig grad og derigjennom føre til økte premier gjennom påslag i fortjenesteelementer. I livsforsikring har kundene flytterett. Etter departementets vurdering vil en vesentlig prisøkning derfor kunne medføre at selskapene mister kunder dersom de andre selskapene ikke følger prisendringen. Videre vil reguleringen av premiefastsettelsen bidra til å redusere sannsynligheten for at departementets forslag vil slå ut i vesentlig økte priser til kundene.

Departementet antar at forslaget i begrenset grad vil øke premiene kundene står overfor.

5.5.5 Virkninger for aksjemarkedet

Forslaget vil som nevnt kunne ha skattemessige virkninger for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Det er imidlertid liten grunn til å tro at dette vil påvirke deres investeringer i aksjer vesentlig. Selskapene vil fortsatt være opptatt av å finne investeringsobjekter med høy forventet avkastning som gjør at de klarer å oppfylle forpliktelsene de har overfor kundene.

5.6 Ikrafttredelse og overgangsordninger

For å unngå skattemotiverte tilpasninger ved at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak realiserer aksjegevinster skattefritt før endringene trer i kraft og venter med å realisere aksjetap til etter ikrafttredelsestidspunktet, foreslår departementet at forslaget trer i kraft fra og med den dato høringsforslaget ble offentliggjort. Det vil si at fritaksmetoden ikke kommer til anvendelse på aksjer mv. i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen som realiseres fra og med 1. januar 2012. Tilsvarende vil utbytter på slike aksjer mv. innvunnet fra og med 1. januar 2012 ikke være omfattet av fritaksmetoden.

Forslag til endringer i skatteloven § 9-2 og § 10-36 ble ikke varslet i høringsnotatet. Av hensyn til forutberegnelighet for selskapene foreslår departementet at disse lovendringene trer i kraft fra og med framleggelsen av proposisjonen, det vil si 8. oktober 2012.

To høringsinstanser (FNO og Pensjonskasseforeningen) ber om en overgangsordning som innebærer at forsikringsselskapene kan benytte markedsverdien på ikrafttredelsestidspunktet som inngangsverdi i stedet for historisk kostpris.

Videre ber Netfonds Livsforsikring AS om en overgangsordning slik at selskapene kan få skattefradrag for aksjetap som er henført til investeringsvalgporteføljen, og som er realisert fram til 2012.

Etter departementets oppfatning vil en overgangsordning som FNO og Pensjonskasseforeningen beskriver, medføre at selskapene får permanente skattefritak for latente aksjegevinster opparbeidet før 2012. Dette vil øke effekten av dagens asymmetriske regler ved innføringen, og kan få store provenyvirkninger på sikt. Videre vil overgangsordningen som Netfonds Livsforsikring AS ber om innebære at forslaget gis tilbakevirkende kraft for tidligere inntektsår, og av symmetrihensyn bør overgangsordningen også omfatte realiserte aksjegevinster. Overgangsordningen som Netfonds Livsforsikring AS ber om skiller også mellom kundeporteføljene.

Etter departementets syn er det ikke aktuelt å foreslå slike overgangsordninger.

6 Oppheving av skatteplikt for inntekt og avskjæring av fradragsrett for kostnader og tap ved utvinning av petroleum i utlandet

6.1 Innledning og sammendrag

Departementet legger fram forslag om å innføre fritak fra skatteplikt for inntekt ved utvinning av petroleum i utlandet. Da vil det heller ikke være fradragsrett for kostnader og tap pådratt i tilknytning til slik inntekt. Forslaget innebærer innføring av et territorialprinsipp for denne typen virksomhet. Bakgrunnen for forslaget er å hindre at skattesystemet subsidierer utvinning av petroleum i utlandet. Med gjeldende regler vil oljeselskap som er hjemmehørende i Norge, systematisk kunne få fradrag for store deler av kostnadene ved utenlandsaktiviteten i skattegrunnlaget for landbasert virksomhet i Norge. Samtidig vil Norge kun få helt beskjedne skatteinntekter fra utvinningsvirksomheten i utlandet. Denne asymmetrien er prinsipielt uheldig, og på noe lengre sikt kunne den fått svært store økonomiske konsekvenser hvis gjeldende regler ikke endres.

Det foreslås at skattyters gjeldsrenter skal fordeles etter regelen i skatteloven § 6-91, og at renteinntekter samt gevinster og tap på valuta og andre finansielle poster ikke omfattes av skattefritaket. Forslaget muliggjør også visse forenklinger av bestemmelsene i skatteloven §§ 16-21 og 16-22.

Skattefritaket foreslås regulert i en ny § 2-39 i skatteloven. Det foreslås at endringen gis virkning fra og med inntektsåret 2013.

Det foreslås at underskudd ved petroleumsutvinningsvirksomhet i utlandet som oppstår i inntektsåret 2012, ikke skal kunne framføres til fradrag i senere år. Det gjelder likevel ikke den delen av underskuddet som skyldes tap ved realisasjon av formuesgode før 15. juni 2012, som er datoen for utsendelsen av høringsnotatet. Det kan ikke kreves fradrag for konsernbidrag for å dekke opp underskudd som skattyter ikke kan framføre til fradrag i senere år. Disse reglene foreslås nedfelt i skatteloven § 14-6 nytt femte ledd og § 10-2 annet ledd. Det foreslås også en overgangsregel om at innføring av skattefritaket ikke resulterer i uttaksbeskatning etter reglene i skatteloven §§ 9-14 og 14-60 flg.

Forslaget antas å gi administrative besparelser i noen grad for skattyterne og for skattemyndighetene. Når det gjelder økonomiske virkninger, anslås på usikkert grunnlag at påløpt provenyvirkning for 2013 vil beløpe seg til i størrelsesorden 500 mill. kroner, bokført i 2014. Justeringen i konsernbidragsreglene anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet med 500 mill. kroner påløpt i 2012 og bokført i 2013. På lengre sikt legger departementet til grunn at forslaget vil ha betydelig provenyeffekt. Forslaget forutsetter endringer i skatteloven samt overgangsregler.

6.2 Gjeldende rett

Det norske skattesystemet bygger på globalinntektsprinsippet og kreditprinsippet. Dette betyr at inntekter er skattepliktige uavhengig av hvor i verden de er opptjent, men at Norge som hjemstat gir fradrag (kredit) i norsk skatt for skatt betalt i utlandet på inntekter med utenlandsk kilde. Et grunnleggende trekk ved vårt kreditsystem er at fradraget i norsk skatt ikke skal overstige den norske skatten som faller på utenlandsinntekten slik at skatten på øvrig (norsk) inntekt ikke reduseres selv om skattyteren oppebærer inntekter fra utlandet som er underlagt et høyere skattenivå enn i Norge (maksimalt kreditfradrag). Det underliggende hensyn er at utenlandsaktiviteten og utenlandske skattebetingelser ikke skal uthule skattefundamentet knyttet til skattyters hjemlige virksomhet.

Ligningsbehandlingen har vist at gjeldende skatteregler ikke er robuste nok til å motvirke at det norske skattefundamentet blir uthulet når skattyter driver petroleumsvirksomhet i utlandet gjennom norske selskap med alminnelig skatteplikt til Norge. Dette er et resultat av den spesielle inntekts- og kostnadsprofilen som kjennetegner virksomheten, i kombinasjon med en høy naturressursbeskatning i kildelandet og måten våre skatteregler samlet virker på.

Petroleumsvirksomhet kan grovt deles i tre faser. Første fase består av undersøkelse (leting), og i tilfelle lønnsomt funn, utbygging av forekomsten for utvinning. I denne fasen pådras bare kostnader. Gjennom konsernbidragsreglene eller andre regler for skattemessig samordning kan underskuddet som oppstår i en tidlig fase i utenlandsvirksomheten, avregnes mot skattepliktig overskudd som skattyter selv eller et konsernforbundet selskap oppebærer fra landbasert virksomhet i Norge.

Når virksomheten kommer over i produksjonsfasen, skapes store inntekter. I det landet hvor ressursene ligger vil inntektene gjennomgående bli høyt beskattet. Det kan være gjennom særlige skatteregler eller ved produksjonsdelingsavtaler der en viss mengde av petroleumen tilfaller det nasjonale statsoljeselskapet/staten. Skattesatsen, eller andelen petroleum som tilfaller ressurslandet, er som regel svært høy, gjerne 70 – 80 pst. og reflekterer grunnrentebeskatning av ressursene. I Norge er utenlandsinntekten gjenstand for ordinær selskapsbeskatning med 28 pst. Samtidig gis det – for å unngå dobbeltbeskatning – fradrag (kredit) i utlignet norsk skatt for den skatten som er betalt i utlandet, begrenset til den andelen av beregnet norsk skatt som faller på utenlandsinntekten. Den store satsforskjellen gjør at kreditfradraget for utenlandsk skatt vil utligne og eliminere all norsk skatt. Det gjelder normalt selv om skattegrunnlaget er langt bredere i Norge enn i utlandet, typisk fordi skattyter ved ligningen i Norge ikke har framførbart underskudd i behold (dette har i mange tilfeller vært løpende avregnet mot konsernforbundne selskapers overskudd, jf. ovenfor), og fordi skattyter ved ligningen i Norge bare i beskjeden grad foretar skattemessige avskrivninger på driftsmidlene, jf. nedenfor. Norge vil dermed ikke få skatteinntekter av betydning fra utenlandsaktiviteten.

Siste fase er nedstengingsfasen. Her påløper det igjen bare kostnader, som fjernings- og andre nedstengingskostnader. I tillegg vil gjenstående skattemessig saldo på utrangerte driftsmidler framkomme som tap når feltene stenges ned. Disse tapene kan potensielt bli svært store da ligningen har avdekket at skattytere i sitt norske skatteregnskap bare i liten grad tar skattemessige avskrivninger i produksjonsfasen. Gjennom konsernbidrag eller andre former for skattemessig samordning kan disse kostnadene og tapene da komme til fradrag i selskapets eget eller et konsernforbundet selskaps overskudd fra fastlandsaktivitet i Norge.

Hittil har en ved ligningsbehandlingen registrert at norsk landbasert inntekt har blitt redusert som et resultat av at det har vært gitt konsernbidrag til beslektede selskap som har hatt underskudd fra lete- og utbyggingsvirksomhet i utlandet. De virkelig store økonomiske konsekvensene av dagens regler ligger imidlertid noe fram i tid, når de første utenlandsfeltene kommer over i nedstengingsfasen.

Den uthulingen av skattefundamentet som her er beskrevet, forutsetter at skattyter/konsernet både har landbasert aktivitet i Norge og driver utvinningsaktiviteten i utlandet gjennom selskap som har alminnelig skatteplikt til Norge. I prinsippet kan dette utnyttes også av utenlandsk eide oljeselskap som har norsk landaktivitet. Men det forutsetter at de driver utvinningsvirksomhet også i andre land gjennom sine norske datterselskap.

Det understrekes at skattegrunnlaget fra utvinningsaktivitet på norsk sokkel ikke blir redusert, verken grunnlaget for alminnelig inntekt eller særskattegrunnlaget. Inntekt fra sokkelområdet kan ikke reduseres ved konsernbidrag, og slik inntekt kan heller ikke på annen måte samordnes med underskudd eller tap ved virksomhet i utlandet. Det er altså inntekter fra oljeselskapenes landbaserte aktivitet i Norge som reduseres. Dette vil typisk være inntekter fra raffinering og annen prosessering av petroleum på land, finansinntekter samt inntekter fra fast eiendom og anlegg og eventuell annen landvirksomhet.

6.3 Høringen

6.3.1 Høringsnotatet

Temaet ble kort omtalt og mottiltak varslet i skatteopplegget for 2012, i Prop. 1 LS (2011 – 2012). Den 15. juni 2012 sendte Finansdepartementet så på høring et forslag til lovendring for å motvirke den uthulingen av det norske skattegrunnlaget som er beskrevet over. Ulike alternativer ble vurdert i høringsnotatet:

Justering av kreditreglene

Det ble vurdert å justere reglene for beregning av maksimalt kreditfradrag, for eksempel ved å innføre en per land-begrensning for utvinningsinntekt. Dette alternativet ble ansett for komplisert og lite effektivt. En innstramming av Finansdepartementets samtykkepraksis etter skatteloven § 16-26 ble ansett som et effektivt tiltak overfor skattytere som opererer i land som benytter produksjonsdelingsavtaler, men for å være prinsipielt svakt begrunnet og dessuten vanskelig å utpensle og praktisere. Tiltaket vil uansett ikke hjelpe i tilfeller der aktiviteten er underlagt ordinære beskatningssystemer i utlandet. Departementet konkluderte med at en justering av kreditreglene alene ikke ville være et effektivt tiltak.

Justering av tidfestingsreglene

Innføring av en tvungen skattemessig avskrivning av driftsmidlene (for eksempel lineært over antatt levetid) ble ansett for på sikt å kunne avdempe de mest ekstreme utslagene av dagens regler. Et slikt tiltak vil likevel ikke hindre at lete-, utbyggings- og nedstengingskostnader går til fradrag i Norge, og det vil uansett ikke omfatte felt som allerede er i produksjonsfasen. Departementet avviste tiltaket som utilstrekkelig.

Justering av konsernbidragsreglene

Justering av konsernbidragsreglene slik at det ikke gis skattemessig fradrag for bidrag til dekning av underskudd i utvinningsvirksomhet i utlandet ble ansett effektivt på kort sikt, fordi virksomheten i dag drives i separate selskaper. Tiltaket er imidlertid ikke robust for det tilfellet at utenlandsvirksomheten legges inn i et selskap som også driver norsk landbasert virksomhet. Departementet la til grunn at det i praksis neppe er aktuelt å drive risikofull utenlandsaktivitet og norsk landvirksomhet i samme selskap. Til gjengjeld vil det være mer sannsynlig med omstruktureringer der utenlandsaktiviteten legges inn i selskap med norsk landaktivitet etter hvert som risikoen i utlandet avtar. Departementet konkluderte med at justering av konsernbidragsreglene alene ikke ville være tilstrekkelig.

Generell avskjæring av samordningsadgang

Departementet vurderte videre en generell avskjæring av muligheten til skattemessig samordning mellom norsk landbasert aktivitet og utenlandsk petroleumsutvinningsaktivitet. Underskudd fra petroleumsvirksomhet i utlandet ville da måtte framføres mot, og bare kunne gå til fradrag i, senere inntekter fra slik virksomhet i samme selskap. Departementet la til grunn at dette kunne være et effektivt tiltak. Det ble likevel ikke anbefalt fordi det ble ansett som mer administrativt krevende for skattyterne og for skattemyndigheten enn det foretrukne tiltaket, jf. nedenfor.

Høringsnotatets forslag – territorialprinsipp for petroleumsutvinning

I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve skatteplikten for inntekt ved utvinning av petroleum i utlandet (utenfor det geografiske området som er angitt i petroleumsskatteloven § 1). Virkningen blir at tilknyttede kostnader eller tap heller ikke vil være fradragsberettiget ved ligningen i Norge, og dermed heller ikke vil gå til fradrag i det norske landskattegrunnlaget.

Departementet la til grunn at en oppheving av skatteplikten var substansielt likeverdig med en fortsatt skatteplikt for petroleumsvirksomheten i utlandet uten adgang til skattemessig samordning, i den forstand at heller ikke dette siste alternativet vil gi framtidige skatteinntekter av betydning til Norge. Departementet foretrakk alternativet med oppheving av skatteplikten ut fra administrative hensyn. En la til grunn at dette ville være administrativt besparende både for skattyterne og for skattemyndighetene sammenlignet med en fortsatt skatteplikt uten adgang til skattemessig samordning. Sistnevnte alternativ forutsetter at utenlandsinntekten må lignes, atskilt fra annen virksomhet. Man måtte da fortsatt beregne underskudd til framføring, maksimalt kreditfradrag og kreditfradrag til framføring, herunder utarbeide, gjennomgå og vurdere dokumentasjon for betalt utenlandsk skatt (eventuelt «profit petroleum» avstått etter produksjonsdelingsavtalene). Selskapene måtte fortsatt søke Finansdepartementet om individuell godkjenning for at petroleum som avstås til lokale statsoljeselskap etter produksjonsdelingsavtalene, skal anses som krediterbar skatt. Departements vurdering var at alt dette er unødvendig hvis virksomheten likevel aldri gir skatteinntekter av betydning. På denne bakgrunn gikk departementet i høringsnotatet inn for at inntekt fra utvinning av petroleum i utlandet gjøres skattefri i Norge.

6.3.2 Høringsinstansenes merknader

18 av i alt 33 høringsinstanser har respondert på høringsnotatet. I tillegg har departementet mottatt merknader fra Bayerngas Norge AS. De fleste støtter forslaget eller har ingen merknader, herunder Olje- og energidepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Skattedirektoratet og Finansnæringens Fellesorganisasjon.

Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening synes innforstått med at dagens regler ikke kan videreføres uendret. De aksepterer derfor store deler av substansen i forslaget, men de er av den oppfatning at høringsnotatets forslag går for langt og kan få enkelte utilsiktede konsekvenser.

Disse instansene har konsentrert sitt høringssvar om å argumentere for videreføring av en avgrenset del av det gjeldende regelverket; nemlig en fortsatt fradragsrett for leteutgifter når det ikke gjøres kommersielt drivverdige funn og utvinningstillatelsen derav oppgis eller på annen måte realiseres. Det framheves at de fleste andre land har ordninger der hjemstaten tillater at oljeselskapene får fradrag for letekostnader som ikke leder til drivverdige funn. De argumenterer for at det vil gå ut over norske oljeselskapers evne til å konkurrere om tillatelser i utlandet om Norge stenger retten til å fradragsføre slike kostnader, som heller ikke kan fradragsføres i noen kildestat. De viser til ordninger i Storbritannia og Nederland. Særlig framheves lovprosessen som nylig har vært gjennomført i Storbritannia, der et generelt forslag om å innføre skattefritak for utenlandske filialer ble forlatt, blant annet av hensyn til britisk olje- og gassektor. I stedet ble det åpnet for at selskapene kan velge mellom fortsatt skatteplikt og kredit, eller skattefrihet og manglende fradragsrett for kostnader.

I forlengelsen av dette anfører Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening at høringsnotatets forslag kan gjøre det nødvendig å legge eierskapet til utenlandsengasjementene til utlandet – og dermed også nødvendiggjøre oppbygging av aktivitet og inntekter der for å få effektivt fradrag for kostnadene ved mislykkede leteprosjekter. Dette vil igjen kunne gå utover kompetanseoppbygging og arbeidsplasser i Norge.

Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening går på denne bakgrunn inn for at det skattefritaket departementet har foreslått i høringsnotatet, suppleres med en særskilt regel som gir rett til fradrag i Norge dersom letingen er resultatløs. Statoil ASA har også utarbeidet et alternativt lovforsalg for å oppnå det samme innenfor dagens lovverk basert på globalskatteplikt og kredit for utenlandsk skatt.

Næringslivets Hovedorganisasjon støtter ikke forslaget. Organisasjonen viser til at høringsnotatets forslag representerer et brudd med globalinntektsprinsippet som vårt skattesystem bygger på. Det vises ellers til de samme argumenter som Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening anfører, og gis uttrykk for at disse instansers alternative forslag er et konstruktivt forslag som ivaretar de sentrale hensyn. Bayerngas Norge AS støtter forslaget til Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening om fradragsrett for mislykkede leteprosjekter.

DNO International ASA kan i utgangspunktet støtte forslaget i høringsnotatet, men ser behov for enkelte tilpasninger. DNO-konsernet har ikke virksomhet i Norge og dermed heller ikke noe norsk skattefundament som kan reduseres som følge av deres utenlandsvirksomhet. DNO International ASA kan likevel få inntekter som er skattepliktige til Norge uten å være gjenstand for lokal petroleumsbeskatning i utlandet. Dette kan for eksempel dreie seg om valutagevinster og renteinntekter. Selskapet mener at det bør gjøres tilpasninger i det foreslåtte regelverket slik at skattytere som er i tilsvarende situasjon som DNO International ASA, ikke får betalbar skatt på slike poster til Norge.

Skattedirektoratet støtter forslaget i høringsnotatet. Skattedirektoratet peker imidlertid på at det kan være grunn til å vurdere om det er behov for en tilsvarende avskjæringsregel for rentefradrag, som i bestemmelsen i skatteloven § 6-91. Opprettholdelse av fullt rentefradrag vil etter Skattedirektoratets syn representere en fortsatt skattesubsidiering av petroleumsvirksomhet i utlandet.

6.4 Vurderinger og forslag

6.4.1 Generelle vurderinger

Norske oljeselskap har i de senere årene foretatt betydelige investeringer i utlandet. Petroleumsvirksomheten i utlandet er organisert på ulike måter, men en betydelig del drives gjennom aksjeselskap som er etablert i Norge, men som utelukkende har virksomhet i det aktuelle utlandet. Det er ved denne organisasjonsformen at problemet med uthuling av det norske skattefundamentet oppstår. At norske oljeselskaps utenlandsvirksomhet nærmest systematisk skal kunne lede til uthuling av skattegrunnlaget for deres landbaserte virksomhet i Norge, strider mot grunnleggende prinsipper i vårt skattesystem.

Departementet finner det nødvendig å gjøre noe med denne svakheten i skattesystemet. Inntrykket fra høringen er at næringen er innforstått med at regelveket må endres, men at den ønsker seg mindre gjennomgripende endringer enn foreslått i høringsnotatet ved at det fortsatt skal være fradragsrett for letekostnader til mislykkede prosjekter. Utover dette, har ikke høringsrunden avdekket vesentlige innvendinger mot det virkemidlet som ble foreslått i høringsnotatet, nemlig å unnta petroleumsutvinningsvirksomhet i utlandet fra det norske skatteregimet.

Forslaget fra Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening har støtte fra andre aktører i næringen, som DNO International ASA og Bayerngas Norge AS. Forslaget går ut på å innføre høringsnotatets forslag om å unnta petroleumsvirksomhet i utlandet fra det norske skatteregimet, supplert med en positiv rett til inntektsfradrag for kostnader pådratt til resultatløse leteprosjekter som ikke resulterer i produksjonsinntekter for skattyter. Statoil ASA viser til at forslaget vil forhindre den vesentligste del av de skjevhetene som dagens system leder til. Næringens forslag innebærer nemlig at lete-, utbyggings- og nedstengingskostnader i prosjekter som har resultert i kommersielt drivverdige funn, ikke vil kunne belastes det norske skatteregimet.

Departementet viser til at essensen i næringens forslag er et ønske om at staten skal ta en del av nedsiderisikoen i utenlandsprosjektene. Forslaget innebærer at staten gjennom skattesystemet skal dekke en del (28 pst.) av tapene ved resultatløse prosjekter, samtidig som staten ikke har utsikter til å få skatteinntekter fra vellykkede prosjekter. Dette representerer et brudd med det generelle symmetrihensynet i skattesystemet som tilsier fradragsrett bare for kostnader der tilhørende inntekter er formelt og reelt skattepliktige. Videre vil et slikt system kunne føre til at selskapene tar for høy risiko når de vurderer leteprosjekter siden staten dekker en del av nedsiderisikoen ved mislykket leting. Forslaget innebærer således fortsatt subsidiering av utenlandsvirksomheten, om enn i mer begrenset omfang enn med dagens regler.

Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening viser til at flere andre land har skattesystemer som gir mulighet til skattemessig fradrag i hjemlandet. Det at andre land på denne måten subsidierer petroleumsvirksomhet i utlandet, er etter departementets syn ikke noe godt argument for at Norge skal gjøre det samme. Den allerede betydelige virksomheten i utlandet og planene om ytterligere ekspansjon understreker behovet for å fjerne skattemessige insentiver til oljeleting i utlandet slik at beslutningsgrunnlaget blir nøytralt, snarere enn at næringens ønske om et konkurransedyktig norsk skatteregime gir argumenter for at den norske stat skal bære nedsiderisiko gjennom skattesystemet.

Høringsnotatets forslag kan medføre at eierskapet til en større del av utenlandsengasjementene vil bli lagt til utenlandske konsernselskap. Det er etter departementets oppfatning liten grunn til å tro at norske oljeselskap mister kompetanse selv om de organiserer utenlandsvirksomheten gjennom datterselskap etablert i utlandet. Det er mulig at enkelte aktiviteter vil flyttes ut dersom de skulle velge en annen organisasjonsform for selskapet. Med den aktiviteten som er i norsk økonomi og spesielt i oljesektoren, er det etter departementets vurdering ikke nødvendig med særlige tiltak for å motvirke eventuell utflytting.

Et skattesystem som innebærer subsidiering av petroleumsvirksomhet i utlandet vil dessuten kunne utnyttes av utenlandseide selskap, som kan velge å etablere en base med landvirksomhet i Norge.

Departementet følger ikke opp forslaget fra Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening. I stedet fastholdes høringsnotatets forslag med enkelte presiseringer.

6.4.2 Nærmere om departementets forslag

Departementet foreslår at rekkevidden av skattefritaket skal være inntekt ved «utvinning av petroleum i utlandet utenfor det geografiske området som er angitt i petroleumsskatteloven § 1». Se forslag til ny § 2-39 første ledd i skatteloven. Dette krever avgrensning av hva som skal anses som «inntekt fra utvinning», hva som menes med «petroleum» og hvilket geografisk område fritaket gjelder for.

Når det gjelder hva som skal anses som «inntekt ved utvinning» (utvinningsbegrepet), så er dette i stor grad klarlagt ved tolking og i administrativ praksis knyttet til tilsvarende begrep i petroleumsskatteloven. Det er nærliggende å forstå begrepet på samme måte her. Det er altså bare selve utvinningsinntekten som fritas, ikke inntekter fra eventuelle tilknyttede tjenesteaktiviteter, som for eksempel boring, brønnstimulering, seismiske undersøkelser og ankerhåndtering. Inntekter fra videre bearbeiding og foredling av petroleum faller utenfor utvinningsbegrepet. Grensen skal i utgangspunktet trekkes på samme måte som etter petroleumsskatteloven. Inntekter fra rørledningstransport omfattes ikke av skattefritaket. Departementet er kjent med at rørledningstransport i noen tilfeller inngår som en integrert del av virksomheten i en utvinningstillatelse. I disse tilfellene må inntekter og kostnader tilordnes mellom utvinnings- og transportvirksomheten etter alminnelige prinsipper. Departementet legger til grunn at renteinntekter og valutagevinster i alminnelighet ikke er inntekt ved utvinning, men foreslår å regulere dette spesifikt, se punkt 6.4.3 nedenfor. Begrepet «petroleum» skal forstås på samme måte som begrepet «petroleumsforekomster», som er definert i petroleumsskatteloven § 1 fjerde ledd.

Begrepet «utlandet» skal forstås som motstykke til «riket», det vil si Kongeriket Norge. Svalbard er en del av Kongeriket Norge og eventuell aktivitet i form av utvinning av petroleum på Svalbard omfattes dermed ikke av skattefritaket. Departementet forutsetter at dersom det blir aktuelt med undersøkelse etter eller utvinning av petroleum på Svalbard, vil skattebetingelsene for slik virksomhet måtte vurderes nærmere, herunder forholdet til skattelovens og petroleumsskattelovens regelverk. Departementet legger videre til grunn at et generelt skattefritak i skatteloven i alminnelighet må vike for en positiv skatteplikt nedfelt i en særlov som petroleumsskatteloven. For å unngå enhver tvil om dette foreslås det presisert i forslaget til § 2-39 nytt første ledd at skattefritaket skal gjelde inntekt ved utvinning av petroleum i utlandet utenfor de geografiske områder som er angitt i petroleumsskatteloven § 1.

Det bærende hensyn bak det forslaget som her fremmes er avskjæring av retten til fradrag for løpende kostnader og tap som er knyttet til den fritatte utvinningsinntekten. Departementet foreslår å regulere dette spesifikt i annet ledd i § 2-39 i skatteloven. Noen typiske kostnader og tap som ikke vil være fradragsberettiget er oljeselskapenes kostnader til undersøkelse (leting) etter petroleum, til signaturbonuser (for å få tildelt tillatelser), kostnader til utbygging av anlegg og andre driftsmidler i utvinningsvirksomheten, øvrige løpende direkte og indirekte driftskostnader, samt tap ved realisasjon og utrangering av anlegg og driftsmidler og avslutnings- og fjerningskostnader.

Som det framgår ovenfor foreslår departementet å regulere skattefritaket og avskjæringen av fradragsretten for tilhørende kostnader og tap i en egen bestemmelse, inntatt som ny § 2-39 i skatteloven. Dette er en annen lovteknisk løsning enn i høringsnotatet. Departementets forslag innebærer at kreditreglene i skatteloven §§ 16-20 flg. kan forenkles ved at det ikke blir nødvendig å skille ut og beregne et eget maksimalt kreditfradrag for inntekter fra utvinning av petroleum i utlandet.

Det vises til forslag til ny § 2-39 første og annet ledd i skatteloven samt endringer i skatteloven § 16-21 første ledd og § 16-22.

6.4.3 Behandling av rente- og valutaposter

Skattedirektoratet har pekt på at gjeldsrenter er fradragsberettiget etter § 6-40 i skatteloven, uten at det stilles som vilkår at rentene er knyttet til skattepliktig inntekt. Skattedirektoratet ber om at departementet vurderer om det her er behov for en tilsvarende regel som i skatteloven § 6-91 som avgrenser fradragsretten for gjeldsrenter i tilfeller hvor skattyter oppebærer inntekt som er unntatt fra beskatning i Norge etter skatteavtale.

Departementet er enig med Skattedirektoratet i at det er behov for en avgrensningsregel for rentekostnader. I motsatt fall ville gjeldsrenter knyttet til utenlandsvirksomheten fortsatt gå til fradrag i Norge. Det foreslås derfor at § 6-91 skal gjelde tilsvarende der skattyteren oppebærer inntekt som er fritatt etter § 2-39 første ledd i skatteloven. Dette innebærer at det ikke gis fradrag for gjeldsrenter som svarer til forholdet mellom verdien av eiendeler i den skattefrie utvinningsvirksomheten og verdien av skattyters samlede eiendeler, basert på bokført verdi i regnskap oppgjort i samsvar med regnskapsloven.

Skatteloven § 6-91 angir en materielt fornuftig avgrensningsregel for gjeldsrenter der en del av skattyters inntekter er unntatt fra beskatning. Ulempen er at regelen kan være vanskelig å praktisere da det ikke er gitt anvisning på hvordan eiendelene skal fordeles mellom ulike deler av virksomheten, og i noen grad manipulerbar ved at fordelingsnøkkelen er koblet til bokførte verdier. Departementet antar likevel at regelen kan fungere for de relativt få skattytere som er omfattet av forslaget her. Det vises for øvrig til at bestemmelsen allerede inneholder hjemmel for departementet til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift. Departementet viser videre til at det er fradragsberettigede renter som skal fordeles etter regelen i skatteloven § 6-91. Eventuell konsernintern opplåning i utvinningsselskapet utover det et uavhengig selskap i tilsvarende situasjon ville kunne oppnådd, gir grunnlag for avkorting av rentefradragets størrelse basert på armlengderegelen i skatteloven § 13-1.

DNO International ASA har tatt opp spørsmål om behandlingen av renteinntekter og valutaposter. Selskapets oppfatning er at slike poster bør unntas fra skatteplikten på linje med utvinningsinntekten. Departementet er ikke enig i dette. Renteinntekter vil normalt oppstå ved plassering av virksomhetens overskuddslikviditet, og utgjør følgelig ikke utvinningsinntekt. Departementet legger til grunn at gevinster og tap på valutaposter og andre finansielle poster i alminnelighet heller ikke er å anse som utvinningsinntekt. Slike poster vil ofte ikke være gjenstand for beskatning – og i alle fall ikke grunnrentebeskatning – i det landet hvor utvinningen skjer. Da faller også begrunnelsen for et skattefritak i Norge bort. Etter departementets oppfatning bør slike poster derfor ikke omfattes av skattefritaket i skatteloven § 2-39. For å unngå uklarhet forslår departementet å ta inn en uttrykkelig bestemmelse om dette i § 2-39 tredje ledd.

Dersom det betales skatt til utlandet på finansielle inntektsposter og inntekten har kilde i utlandet, kan det kreves fradrag (kredit) i norsk skatt for utenlandsk skatt på inntekten etter ordinære regler.

Når det gjelder opplåning i de valutaer som er mest vanlig i dag, er det vanskelig for skattyterne å forvente entydige valutagevinster og -tap over tid. I en situasjon med avkorting av fradragsrett for rentekostnader samtidig som valutatap er fradragsberettiget, kan det foreligge visse tilpasningsmuligheter. Departementet gjør ikke noe med dette nå, men vil holde problemstillingen under oppsikt.

Det vises til forslag til skatteloven ny § 2-39 annet ledd annet punktum og tredje ledd.

6.4.4 Forholdet til regler om uttaksbeskatning

Statoil ASA og Oljeindustriens Landsforening bemerker at høringsnotatets forslag ikke drøfter forholdet til reglene i skatteloven § 9-14 og §§ 14-60 flg. De legger til grunn at det ikke har vært meningen at selve regelendringen skal lede til uttaksbeskatning etter disse reglene. Oljeindustriens Landsforening ber om at dette presiseres i lovteksten. Departementet er enig i dette og foreslår en særskilt overgangsregel der det presiseres at selve innføringen av skattefritaket ikke anses som en begivenhet som utløser uttaksbeskatning etter bestemmelsene i skattloven § 9-14 og § 14-64 jf. § 14-60.

En senere overføring av driftsmidler, eiendeler eller forpliktelser fra skattepliktig norsk virksomhet til den skattefrie petroleumsvirksomheten i utlandet, vil imidlertid være en begivenhet som er å anse som et uttak etter de nevnte bestemmelser, jf. også at ordlyden i § 9-14 annet ledd og § 14-60 tredje ledd ble endret ved lov 22. juni 2012 slik at det klart framgår at oppregningen i disse bestemmelsers punkt a) til c) ikke er uttømmende.

6.4.5 Behandling av framførbart underskudd

Når skattefritaket innføres fra inntektsåret 2013, oppstår det spørsmål om behandling av underskudd skattyter har opparbeidet ved overgangen til det nye skatteregimet, det vil si ved utgangen av 2012.

Etter departementets syn kan skattyterne vanskelig ha noen berettiget forventning om at underskudd ved utvinningsvirksomheten i utlandet nærmest systematisk skal kunne komme til fradrag i det norske landskattegrunnlaget, når situasjonen er den at utenlandsvirksomheten aldri vil gi skatteinntekter til Norge. Når det nå fremmes forslag til lovendringer for å avbøte en vesentlig svakhet i skattesystemet, bør reglene gis virkning straks. Departementet har likevel kommet til at det vil kunne framstå som urimelig med umiddelbar virkning å avskjære framføringsadgang for underskudd som er pådratt ved utgangen av inntektsåret 2011. En generell framføringsadgang også for underskudd som pådras i 2012, vil departement imidlertid ikke foreslå. Det ville gitt et sterkt insitament til skattemessige tilpasninger og endret atferd hos skattyterne, kanskje særlig til å realisere tap og øke avskrivninger på driftsmidlene i 2012 med sikte på senere utnyttelse av disse fradragene. Departementet finner likevel at den delen av underskuddet i 2012 som skyldes tap ved realisasjon av formuesgoder (herunder ved oppgivelse av tillatelse som gir rett til utvinning av petroleum) før høringsnotatet ble utsendt den 15. juni 2012, bør kunne framføres til fradrag i senere år. Det vises til forslag til nytt femte ledd i skatteloven § 14-6.

Det oppstår videre spørsmål om underskuddet som tillates framført bare skal kunne gå til fradrag i skattepliktig inntekt som skattyteren selv oppebærer i framtidige år, eller om de skal kunne dekkes opp med konsernbidrag fra nærstående selskap og dermed redusere et skattepliktig overskudd i giverselskapet(ene). Etter departementets syn bør dette spørsmålet ses i sammenheng med hvor vid framføringsadgangen gjøres. I og med at det foreslås at underskudd som pådras i 2012 ikke skal kunne framføres til fradrag i senere år (med unntak av den delen av underskuddet som skyldes realisasjon av formuesobjekt før 15. juni 2012), finner departementet at underskudd som tillates framført også bør kunne dekkes opp med konsernbidrag etter de alminnelige reglene. Motstykket blir da at det ikke gis fradrag for konsernbidrag til dekning av underskudd som ikke kan framføres til fradrag i senere år, jf. forslaget til ny § 14-6 femte ledd. Det vises til forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 10-2 annet ledd.

6.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget antas å gi administrative besparelser i noen grad for skattemyndighetene og for skattyterne. Det vises til omtale i punkt 6.3.1 ovenfor. Når det gjelder økonomiske virkninger av forslaget, anslås på usikkert grunnlag at påløpt provenyvirkning for 2013 vil beløpe seg til i størrelsesorden 500 mill. kroner, bokført i 2014. Justeringen i konsernbidragsreglene anslås på usikkert grunnlag å gi en påløpt provenyvirkning på 500 mill. kroner i 2012, bokført i 2013. På lengre sikt legger departementet til grunn at forslaget vil ha betydelig provenyeffekt.

6.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at fritaket for skatteplikt for inntekt ved utvinning av petroleum i utlandet og avskjæringen av fradragsrett for tilhørende kostnader og tap gis virkning fra og med inntektsåret 2013.

Forslaget om å avskjære adgangen til å framføre underskudd som er pådratt i 2012 (med unntak av tap ved realisasjon av formuesgode før 15. juni 2012) og forslaget om å avskjære adgangen til å dekke opp slikt underskudd med konsernbidrag, gis virkning fra og med inntektsåret 2012.

Den foreslåtte overgangsregelen om at selve innføring av skattefritaket ikke resulterer i uttaksbeskatning etter reglene i skatteloven §§ 9-14 og 14-60 flg. trer i kraft med virkning for inntektsåret 2013.

7 Næringsbeskatning forøvrig

7.1 Endringer i reglene om avskjæring av fradragsrett ved tap på fordring mellom nærstående selskap

7.1.1 Innledning og sammendrag

I forbindelse med statsbudsjettet for 2012 ble det vedtatt en regel om avskjæring av tap på fordring mellom nærstående selskap i skatteloven § 6-2 tredje ledd. Avskjæringsregelen skal forhindre skattemotiverte tilpasninger knyttet til forskjellen mellom beskatningen av aksjeinntekter etter fritaksmetoden og de alminnelige reglene om fradragsrett ved tap på fordring.

En forutsetning for slike tilpasninger er at både kreditorselskapet og debitorselskapet er omfattet av fritaksmetoden. Hensynet bak avskjæringsregelen tilsier derfor at den bare bør gjelde for selskap som er omfattet av fritaksmetoden. Avskjæringsregelen i skatteloven § 6-2 tredje ledd rammer imidlertid også enkelte fordringer der debitorselskapet ikke er omfattet av fritaksmetoden. Dette gjelder blant annet fordringer på selskap i lavskatteland og fordringer på boligselskap. Departementet foreslår å endre avskjæringsregelen slik at den avgrenses mot disse tilfellene.

Videre er det i skatteloven § 6-2 tredje ledd siste setning gitt forskriftshjemmel for departementet til utfylling, gjennomføring og avgrensning av «leddet her». Denne formuleringen avviker fra tilsvarende henvisninger andre steder i skatteloven. Departementet foreslår å endre ordlyden til «dette ledd» i tråd med tilsvarende henvisninger andre steder i skatteloven.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven § 6-2 tredje ledd. Forslaget forventes ikke å få vesentlige provenymessige eller administrative konsekvenser. Det foreslås at endringen trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2012.

7.1.2 Gjeldende rett

Endelig konstaterte tap på utestående fordringer er fradragsberettiget når fordringen har tilknytning til kreditors virksomhet, jf. skatteloven § 6-2 annet ledd. Fradragsretten avskjæres imidlertid etter nærmere vilkår hvis fordringen er mellom nærstående selskap, jf. skatteloven § 6-2 tredje ledd. Avgrensningen av nærstående selskap og hvilke fordringer som skal omfattes av avskjæringsregelen, er nærmere regulert i skattelovforskriften § 6-2-2.

Avskjæringsregelens virkeområde er avgrenset til fordringer mot debitorselskap som omfattes av skatteloven § 2-38 annet ledd bokstav a og b, jf. § 6-2 tredje ledd. Eierandeler i slike selskap vil normalt også være omfattet av fritaksmetoden, såfremt andelene ikke er omfattet av unntakene i skatteloven § 2-38 tredje ledd. Avskjæringsregelen vil således kunne gjelde i enkelte tilfeller der aksjene i debitorselskapet ikke er omfattet av fritaksmetoden. Dette gjelder i følgende tilfeller:

• fordringer på selskap hjemmehørende i lavskatteland

• fordringer på boligselskap (borettslag og boligaksjeselskap)

• fordringer på selskap i normalskatteland utenfor EØS der kravet om eier- og stemmerettsandel på minst 10 pst. de siste to år ikke er oppfylt

• fordringer på deltagerlignede selskap dersom selskapets aksjer i selskap som ikke omfattes av fritaksmetoden, i løpet av de to siste årene har oversteget 10 pst. av selskapets totale verdier av aksjer

7.1.3 Vurderinger og forslag

Avskjæringsregelen skal forhindre skattemotiverte tilpasninger knyttet til forskjellen i beskatning mellom aksjeinntekter etter fritaksmetoden og de alminnelige regler om fradragsrett ved tap på fordring. Slike tilpasninger, som er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter, avgifter og toll 2012, undergraver hensynet til en symmetrisk skattemessig behandling av gevinster og tap.

En forutsetning for de tilpasninger som avskjæringsregelen skal forhindre, er at eierandelene i debitorselskapet er omfattet av fritaksmetoden. Dette kan tilsi at avskjæringsregelen bare bør gjelde for lån til selskap som er omfattet av fritaksmetoden. Som omtalt ovenfor kommer imidlertid avskjæringsregelen også til anvendelse i enkelte tilfeller der debitorselskapet ikke er omfattet av fritaksmetoden.

Selskap hjemmehørende i lavskatteland er ikke omfattet av fritaksmetoden, jf. skatteloven § 2-38 tredje ledd bokstav a. De tilpasningene som avskjæringsregelen skal motvirke kan derfor ikke gjennomføres med selskap i lavskatteland. Departementet viser i denne sammenheng også til at lavskattelandselskap som omfattes av avskjæringsregelen, i mange tilfeller vil være omfattet av NOKUS-reglene. I slike tilfeller vil de norske eierne skattlegges direkte, og etter norske regler, for overskudd i selskapet.

Etter departementets oppfatning tilsier sammenhengen i regelverket at fordringer mot datterselskap i lavskatteland ikke bør omfattes av avskjæringsregelen. Et slikt unntak bør imidlertid kombineres med et vilkår om at debitorselskapet må ha vært hjemmehørende i et lavskatteland under hele fordringens levetid. Dette vil forhindre tilpasninger ved at debitorselskapet først etableres i et normalskatteland, for så å flytte til et lavskatteland før et eventuelt fordringstap realiseres. På denne bakgrunn foreslår departementet at det i avskjæringsregelen gjøres et unntak for fordringer mot selskap i lavskatteland, såfremt debitorselskapet har vært hjemmehørende i et lavskatteland i hele fordringens levetid. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 6-2 tredje ledd.

Tilsvarende hensyn gjør seg etter departementets syn gjeldende i relasjon til fordringer mot boligselskap, da andeler i slike selskap ikke omfattes av fritaksmetoden, jf. skatteloven § 2-38 tredje ledd bokstav g. På denne bakgrunn foreslår departementet at avskjæringsregelen avgrenses mot fordringer på boligselskap. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 6-2 tredje ledd.

Etter departementets oppfatning bør det ikke gjøres tilsvarende unntak i avskjæringsregelen for fordringer på selskap i normalskatteland som faller utenfor fritaksmetoden fordi eier(tids)kravet ikke er oppfylt, jf. skatteloven § 2-38 tredje ledd bokstav b til d. Vurderingen av om aksjer i slike selskap faller inn under fritaksmetoden kan i enkelte tilfeller gi ulikt resultat, alt etter som om aksjonæren er i gevinstposisjon eller tapsposisjon. I disse tilfellene vil det også være mulig å bevege seg ut av fritaksmetoden i løpet av en toårsperiode. Dette kan undergrave regelen om at kreditorselskapet omfattes av avskjæringsregelen hvis eierkravet er oppfylt på noe tidspunkt i løpet av en tidsperiode mellom 1. januar det fjerde året forut for året fordringen realiseres og realisasjonstidspunktet, jf. skattelovforskriften § 6-2-2.

De samme innvendingene mot et unntak fra avskjæringsregelen gjelder etter departementets oppfatning også for fordringer på deltagerlignede selskap som faller utenfor fritaksmetoden fordi deres samlede verdi av aksjer i selskap som ikke omfattes av fritaksmetoden overstiger 10 pst. av selskapets totale verdier av aksjer, jf. skatteloven § 2-38 tredje ledd bokstav e og f. Også her kan selskapet bevege seg ut av fritaksmetoden i løpet av en toårsperiode. Etter departementets syn bør det derfor heller ikke gjøres unntak i avskjæringsregelen for fordringer mot slike selskap.

I skatteloven § 6-2 tredje ledd siste setning er det videre en hjemmel for departementet til å gi forskrift til utfylling, gjennomføring og avgrensning av «leddet her». Denne formuleringen avviker fra tilsvarende henvisninger andre steder i skatteloven. På denne bakgrunn foreslår departementet at ordlyden endres til «dette ledd». Det vises til forslag til endring av skatteloven § 6-2 tredje ledd.

7.1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at det å avgrense avskjæringsregelen mot fordringer på selskap i lavskatteland og fordringer på boligselskap samlet sett ikke vil medføre administrative konsekvenser av vesentlig betydning for skattemyndighetene eller skattyterne. Ved slike fordringer vil det ikke lenger være nødvendig å foreta en nærmere vurdering av om de øvrige vilkårene i avskjæringsreglen er oppfylt, herunder hvorvidt selskapene er nærstående. På den annen side vil det ved fordringer som ikke omfattes av avskjæringsregelen være nødvendig å vurdere hvorvidt fordringen oppfyller de alminnelige vilkår for tapsfradrag i skatteloven.

Forslaget forventes ikke å få vesentlige provenymessige konsekvenser.

7.1.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2012.

7.2 Omdanning til aksjeselskap fra norskregistrert utenlandsk foretak med begrenset ansvar som skattemessig er hjemmehørende i Norge

7.2.1 Innledning

Finansdepartementet foreslår å utvide området for skattefri omdanning til også å gjelde omdanning av selskap med begrenset ansvar stiftet i utlandet (NUF) med skatteplikt som hjemmehørende i Norge, til et norsk aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Det foreslås bare skattefrihet ved slik omdanning til nystiftet norsk aksjeselskap. Det er en forutsetning at det vesentlige av virksomheten mv. videreføres i det nystiftede selskapet.

Formålet med forslaget er å legge til rette for at virksomhet med alminnelig skatteplikt til Norge, og som i dag drives gjennom selskap med begrenset ansvar stiftet i utlandet, skal kunne endre selskapsform til norsk aksjeselskap eller allmennaksjeselskap uten at transaksjonen utløser skatteplikt i Norge.

Forslaget antas bare å ha ubetydelige provenymessige konsekvenser.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 11-20 første ledd. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

7.2.2 Bakgrunn

Ved utgangen av 2011 var det registrert vel 17 000 utenlandske foretak i Foretaksregisteret. Det antas at det overveiende antall utenlandske selskap som er registrert i Norge ikke driver virksomhet utenfor Norge. Til sammenligning var det på samme tidspunkt registrert ca. 220 000 aksjeselskap og allmennaksjeselskap i Foretaksregisteret.

Regjeringen har i de senere år gjennomført flere tiltak for at det skal bli billigere og enklere å etablere og drive aksjeselskap. Fra og med 2012 er kravet til minste aksjekapital i aksjeselskap redusert til 30 000 kroner. I motsetning til tidligere kan den innskutte kapitalen nå benyttes til å dekke utgifter til stiftelse av aksjeselskapet. Videre kan nå også finansinstitusjoner, og ikke bare revisorer, bekrefte at selskapet har mottatt den innskutte aksjekapitalen. Fra 1. mai 2011 er kravet til revisjon lempet slik at det i virksomheter med mindre enn 5 mill. kroner i samlede driftsinntekter, selskapets balansesum er mindre enn 20 mill. kroner og gjennomsnittlig antall ansatte ikke overstiger 10 årsverk, kan besluttes at selskapets regnskaper ikke skal revideres etter revisorloven, jf. aksjeloven § 7-6 første ledd. Alle disse tiltakene innebærer at det er blitt rimeligere å stifte og drive aksjeselskap. Dette har også medført økt interesse for å omdanne selskap med begrenset ansvar stiftet i utlandet til norske aksjeselskaper.

I brev av 9. mai 2011 til Stortingets finanskomité, i tilknytning til Stortingets behandling av fremsatte lovforslag om skattefri omorganisering mv. i Prop. 78 L (2010 – 2011), ble det uttalt at Finansdepartementet i lys av de da foreslåtte endringene i aksjelovgivningen, ville vurdere om det er mulig å forenkle de skattemessige reglene for å omdanne fra NUF til norsk aksjeselskap.

7.2.3 Gjeldende rett

I skattelovforskriften er det med hjemmel i skatteloven 11 – 20 gitt regler om skattefri omdanning av selskap og virksomhet. Enkeltpersonforetak og ansvarlig selskap kan på nærmere vilkår omdannes uten beskatning til aksjeselskap eller allmennakseselskap. Videre kan blant annet interkommunale selskap og samvirkeforetak omdannes til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap etter forskriften. Adgangen til skattefri omdanning ble utvidet fra og med 1. januar 2011 i forbindelse med en større revisjon av regelverket for skattefri omdanning, jfr. Prop. 78 L (2010 – 2011) Endringer i skatteloven (skattefri omorganisering mv.) kapittel 11.

Det er imidlertid ikke gitt hjemmel for å gi forskrift om skattefri omdanning av norskregistrert utenlandsk selskap til norsk aksjeselskap. Det gjelder selv om det utenlandske selskapet anses skattemessig hjemmehørende i Norge. En avvikling av et slikt selskap med overføring av hele virksomheten til et nyregistrert norsk aksjeselskap, vil derfor medføre realisasjonsbeskatning for både selskapet og for dets norske aksjonærer med mindre aksjonærene er fritatt for beskatning etter fritaksmetoden. En omdanning av norskregistrert utenlandsk selskap hjemmehørende i Norge til et norsk aksjeselskap, kan imidlertid gjennomføres uten beskatning gjennom en fusjon som oppfyller kravene i skatteloven §§ 11-2 til 11-10. Å gjennomføre en slik fusjon kan nok for en del fremstå som komplisert og krevende, da dette vil kreve at en må forholde seg til selskapslovgivningen i flere land.

7.2.4 Vurderinger og forslag

Regjeringen har i de senere år gjennomført flere endringer som gjør det rimeligere å stifte og drive et norsk aksjeselskap. Dette har medført økt interesse for å omdanne norskregistrert utenlandsk selskap med begrenset ansvar til et norsk aksjeselskap. I dag kan en slik omdanning bare gjennomføres skattefritt etter reglene om skattefri fusjon. Å gjennomføre slike fusjoner vil ofte kreve kunnskap om selskapsregler i flere land.

Etter departementets vurdering bør det være mulig å omdanne fra et NUF til norsk aksjeselskap skattefritt uten at skattyteren trenger å gå veien om en skattefri fusjon. Både for selskapet selv og dets aksjonærer, og for instanser i Norge som skal forholde seg til selskapet, som kontraktsparter og offentlige myndigheter, for eksempel skattemyndighetene, vil det ofte være enklere at selskapet er et norsk aksjeselskap som er regulert av norsk selskapsrett.

Departementet foreslår derfor å gi lovhjemmel til å gi forskrift om skattefri omdanning av norskregistrert utenlandsk selskap med begrenset ansvar som er hjemmehørende i Norge. Slike selskap foreslås å kunne omdannes til aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, men det er nok den først nevnte selskapsformen som er mest aktuell. Forskriftshjemmelen foreslås tatt inn i skatteloven § 11-20 første ledd som en ny bokstav g.

Adgangen til omdanning foreslås avgrenset til norskregistrert utenlandsk selskap med begrenset ansvar som er alminnelig skattepliktig til Norge etter skatteloven § 2-2 første ledd bokstav e. Dette innebærer at selskapet må anses skattemessig hjemmehørende i Norge.

Et sentralt vilkår ved skattefri omdanning av selskap og virksomhet er at omdanningen gjennomføres med skattemessig kontinuitet. Dette er også et grunnvilkår for skattefri omdanning etter skatteloven § 11-20 annet ledd. Kravet om skattemessig kontinuitet er viktig for å sikre at skattefritaket ved omdanningen ikke blir endelig, men kun er en utsettelse med beskatningen til endelig realisasjon skjer ved en senere skatteutløsende begivenhet. Skattemessig kontinuitet innebærer at skattemessige posisjoner knyttet til eiendeler mv. videreføres av det nye selskapet og at eierne viderefører sine inngangsverdier og øvrige eierposisjoner i det tidligere foretaket på de nye aksjene. I skattelovforskriften §§ 11-20-3 til 11-20-10 er det nærmere regulert hvilke krav som stilles til skattemessig kontinuitet ved skattefri omdanning av selskap og virksomhet. Disse bestemmelsene vil i det vesentlige også kunne gjøres gjeldende for skattefri omdanning fra norskregistrert utenlandsk selskap til norsk aksjeselskap. Det er i Prop. 78 L (2010 – 2011) kap. 11 gitt en nærmere omtale av kravene til kontinuitet ved omdanning av virksomhet eller selskap.

Det vises til utkast til endring av skatteloven § 11-20 første ledd.

7.2.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer at det kan gis forskrift om skattefri omdanning av norskregistrert utenlandsk foretak, som skattemessig er hjemmehørende i Norge, til norsk aksjeselskap uten å gå veien om en fusjon. Dette vil forenkle gjennomføringen av slike omdanninger. Forslaget antas ikke å ha provenymessige konsekvenser av noen betydning.

7.2.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

8 Bruk av formuesgrunnlag ved eiendomsskattetaksering av bolig

8.1 Innledning og sammendrag

Taksering for eiendomsskatteformål kan medføre betydelige kostnader for kommunene. I noen kommuner kan takseringsutgiftene bli så høye at kommunene unnlater å skrive ut eiendomsskatt fordi de ikke vil ta kostnaden med å gjennomføre taksering. Samtidig ligger eiendomsskattetakstene etter gjeldende regler fast i 10 år etter taksering for alle eiendommer utenom kraftverk. Dette innebærer at takstgrunnlaget gjennom denne perioden kan ha beveget seg langt fra eiendommens markedsverdi.

I 2009 og 2010 ble det innført markedsbaserte verdsettingssystemer for hhv. bolig- og næringseiendom for formuesskatteformål. De nye systemene har forbedret formuesverdiene vesentlig for disse eiendomstypene, blant annet ved at formuesverdiene er koblet til den underliggende markedsutviklingen. Dette aktualiserer spørsmålet om en skal åpne for at kommunene skal kunne bruke det underliggende formuesskattegrunnlaget for bolig- og næringseiendom også for eiendomsskatteformål. Ved å gi kommunene anledning til å utnytte allerede tilgjengelig offentlig informasjon, kan de kommunale takseringskostnadene reduseres.

I Prop. 1 LS (2011 – 2012) ble det varslet at:

«Departementet vil arbeide for å finne en løsning som gjør at kommunene innenfor visse bestemmelser kan dra nytte av de nye verdsettingssystemene i formuesskatten ved utskriving av eiendomsskatt. Det tas sikte på å legge fram et høringsnotat om problemstillingene knyttet til bruk av formuesverdier for eiendomsskatteformål rundt årsskiftet 2011 – 2012, slik at saken kan presenteres for Stortinget i løpet av 2012.»

Som oppfølging av dette fremmet departementet i høringsnotat 28. mars 2012 forslag til et nytt, frivillig takseringsalternativ ved utskriving av kommunal eiendomsskatt.

Regjeringen foreslår at kommunene innenfor visse rammer skal kunne benytte formuesgrunnlaget ved utskriving av eiendomsskatt på bolig. Formuesgrunnlagene for næringseiendom er i prinsippet godt egnet for eiendomsskattetaksering, men langt fra alle næringseiendommer er tilordnet en formuesverdi fastsatt etter de nye formuesreglene. Blant annet verdsettes alle børsnoterte aksjer til børsverdien, slik at en ikke har en egen verdsetting av eiendom som eies gjennom børsnoterte selskaper. Forslaget omfatter derfor ikke næringseiendom. Formuesgrunnlagene for fritidseiendom og andre eiendomstyper er per i dag så mangelfulle at de ikke bør brukes for eiendomsskatteformål. Kommuner som ønsker å benytte forslaget til et nytt takseringsalternativ for bolig, må derfor fortsatt verdsette øvrige eiendomsskattepliktige eiendommer etter dagens regler.

Forslaget innebærer at kommunene skal kunne hente ut relevante eiendomsdata fra en internettbasert portal utviklet av Skattetaten. For å sikre at eiendomsskattegrunnlagene ikke overstiger boligens markedsverdi, innebærer det nye systemet at det innføres en obligatorisk reduksjonsfaktor for bolig på 0,67 i skatteåret 2014, dvs. at formuesgrunnlaget reduseres med 33 pst. Som en konsekvens av Regjeringens forslag til endringer i formueskatten (jf. punkt 3.1), endres den obligatoriske reduksjonsfaktoren til 0,8 med virkning fra og med skatteåret 2015, dvs. at formuesgrunnlaget reduseres med 20 pst. Kommunene skal fortsatt kunne bruke en lokal reduksjonsfaktor og eventuelt bunnfradrag.

Kommunene må selv vurdere virkningene ved bruk av det nye takseringsalternativet for bolig. Dette gjelder både praktiske og administrative forhold og hvordan boligtaksering med utgangspunkt i formuesgrunnlaget vil slå ut i eiendomsskatteinntektene til kommunen sammenlignet med taksering etter dagens regler. Det foreslås at kommunene kan velge å benytte det nye takseringsalternativet for bolig fra og med 2014.

Etter at departementets forslag ble sendt på høring er det vedtatt nye saksbehandlingsregler for eiendomsskatt, jf. lov 22. juni 2012 nr. 44 om endringar i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane. Endringsloven inneholder også en teknisk revisjon av gjeldende takseringsregler. Dette medfører blant annet ny paragrafinndeling i eigedomsskattelova kapittel 3 om skattegrunnlaget. De nye reglene trer i kraft fra og med 2013. Departementets merknader til de ulike lovbestemmelsene er inntatt i punktene under.

Departementet viser til forslag om endringer i eigedomsskattelova § 8 A-1 nytt tredje ledd, ny § 8 C og § 19 annet ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft fra og med 2014. På bakgrunn av Regjeringens forslag til endringer i formuesskattereglene, endres forslaget til ny § 8 C med virkning fra og med 2015. Departementet viser til forslag til ikrafttredelsesbestemmelse.

Videre viser departementet til forslag om endring av ligningsloven § 9-2 nr. 4. Departementet foreslår at endringen i ligningsloven § 9-2 trer i kraft straks.

8.2 Gjeldende rett og praksis

8.2.1 Verdsetting for eiendomsskatteformål

Ved endringslov 22. juni 2012 nr. 44 ble det vedtatt en lovteknisk revisjon av gjeldende takseringsregler i eiendomsskatten med virkning fra 2013. Lovrevisjonen medfører ingen materielle endringer i reglene om eiendomsskattetaksering, se Prop. 112 L (2011 – 2012) punkt 3.7.

Hovedreglene om taksering og verdsettingsprinsipper mv. er inntatt i eigedomsskattelova § 8 A-1 første ledd, jf. §§ 8 A-2 flg. Reglene er en videreføring av bestemmelsene som fram til 2013 følger av byskatteloven fra 1911 og lov 17. desember 1982 nr. 82 om mellombels tillegg til eigedomsskattelova, jf. eigedomsskattelova § 33. Kraftverk takseres etter egne regler, jf. under.

Eigedomsskattelova § 8 A-2 sier at «Verdet av eigedomen skal setjast til det beløp ein må gå ut frå at eigedomen etter si innretning, brukseigenskap og lokalisering kan bli avhenda for under vanlege salstilhøve ved fritt sal.»

Verdien av eiendommen skal verdsettes ved takst, og det er kommunen som har ansvaret for takseringen, jf. eigedomsskattelova § 8 A-3. Videre skal alminnelig taksering av eiendommene gjennomføres hvert tiende år. Kommunene må selv dekke kostnadene ved alminnelig taksering.

Takstene ligger i utgangspunktet fast i takstperioden, men dersom det foreligger «særlege tilhøve» kan det foretas ny taksering innenfor takstperioden, jf. eigedomsskattelova § 8 A-3 andre ledd andre punktum. Kommunene kan videre vedta å videreføre takstene med oppjustering utover 10-årsperioden (såkalt kontorjustering), jf. eigedomsskattelova § 8 A-4. Etter etablert praksis er det krav om utvendig befaring av eiendommene ved takseringen.

Både bolig- og fritidseiendom og næringseiendom kan takseres ved hjelp av sjablonger. En sjablong kan for eksempel være faste kvadratmeterpriser for ulike typer eiendommer, med fradrag eller tillegg i taksten pga. bygningens alder og konstruksjon osv. Departementet har tidligere vurdert at bruk av sjablonger ved takseringen ikke er i strid med reglene i byskatteloven. Dette forutsetter imidlertid at sjablongene er hjelpemidler som kommer i tillegg til befaringen av hver enkelt eiendom. En har derfor allerede akseptert prinsippet om bruk av sjablonger ved taksering av bolig for eiendomsskatteformål.

Høyesterett har også lagt til grunn at sjablonger kan benyttes som ledd i verdsettingen av verk og bruk utenom kraftverk, se Rt. 2011 s. 51 (Sydvarangerdommen) avsnitt 49 og 50.

Departementet er ikke kjent med hvor mange kommuner som i dag benytter en sjablongmetode i forbindelse med eiendomsskattetaksering.

En reduksjonsfaktor kan brukes til å justere ned verdien av de takserte eiendommene. Med reduksjonsfaktor menes en lik prosentvis reduksjon i takstene i forhold til det eiendommene i utgangspunktet ble taksert til. Mange kommuner benytter en reduksjonsfaktor for å oppnå et ønsket nivå på eiendomsskattegrunnlagene ved utskrivingen. En reduksjonsfaktor vil også fungere som en buffer mot at takstene overstiger faktisk markedsverdi. Bruken av reduksjonsfaktor er ikke lovregulert, men basert på langvarig praksis i kommunene. Finansdepartementet har uttalt at reduksjonsfaktoren skal være lik for all eiendom som kommunen takserer, og ligge fast inntil det foretas ny alminnelig taksering.

197 av 430 kommuner hadde innført eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom i hele eller deler av kommunen i 2011.2 I tillegg til generelle regler og praksis er det enkelte regler i eigedomsskattelova som gjelder særskilt for bolig- og fritidseiendom.

For bolig- og fritidseiendom kan kommunene vedta et bunnfradrag (kronebeløp), jf. eigedomsskattelova § 11 annet ledd. Bunnfradraget anses ikke som en del av taksten, og vedtas av kommunestyret fra år til år. Det kan ikke gis bunnfradrag for andre typer eiendom. Bunnfradraget gis i form av et fast beløp, ikke et prosentvis fradrag.

Eigedomsskattelova inneholder ingen øvre grense for bunnfradraget. 86 kommuner oppgir at de benyttet et bunnfradrag for bolig- og fritidseiendom i 2011, det gjennomsnittlige bunnfradraget var om lag 250 000 kroner.3

Kommunestyret kan i tillegg gi fritak for eiendomsskatt på nye boliger i inntil 20 år, jf. eigedomsskattelova § 7 bokstav c. 73 kommuner benyttet denne muligheten i 2011. I gjennomsnitt fritas nye boliger for eiendomsskatt i 7 år.4

Etter gjeldende rett skal eiendomsskattetaksten på verk og bruk gi uttrykk for eiendommens objektive omsetningsverdi. Som hovedregel skal denne omsetningsverdien uttrykkes gjennom substansverdien, det vil si hva det ville koste å kjøpe tilsvarende nytt, med fradrag for slitasje og elde. Departementet viser blant annet til høyesterettsdom inntatt i Rt. 2011 s. 51 (Sydvarangerdommen).

For vannkraftanlegg skal anleggenes formuesverdi (ligningsverdi) legges til grunn ved eiendomsskatteutskrivingen.

8.2.2 Verdsetting for formuesskatteformål

Fram til 2010 ble formuesverdien av bolig i praksis satt til om lag 30 pst. av kostpris for ny bygning og grunn. Formuesverdien ble ikke endret ved omsetning, men det kunne bli foretatt generelle prosentvise justeringer i de årlige statsbudsjettene. Denne metoden ivaretok ikke behovet for et enhetlig takstgrunnlag, slik at boliger med samme markedsverdi kunne ha svært ulik formuesverdi. Særlig skyldes dette at formuesverdiene, etter oppføring av boligen, ikke ble justert i takt med prisutviklingen. Sammenlignet med markedsverdien hadde dyre boliger jevnt over lavere ligningsverdier enn rimelige boliger, og boliger i sentrale strøk hadde lavere ligningsverdier enn i distriktene. Det var også store og urimelige variasjoner innenfor den enkelte kommune.

Fra og med inntekstsåret 2010 ble det innført nye regler for formuesverdsetting av bolig. De nye reglene har gitt en langt bedre og mer ensartet sammenheng mellom formuesverdien og faktisk markedsverdi for boliger, jf. Prop. 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Prop. 1 L (2009 – 2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. – lovendringer. Formuesverdiene baserer seg på beregnede kvadratmetersatser fra Statistisk sentralbyrå. Satsene differensieres med hensyn til geografisk plassering, boligtype, byggeår og areal. Andre egenskaper ved boligeiendommen, som utsikt, tomtestørrelse, etasje, innvending standard mv., tas ikke med i vurderingen. En del av variasjonene i boligenes markedsverdier vil følgelig ikke fanges opp av det nye verdsettingssystemet.

Skatteloven § 4-10 skiller mellom primærbolig og sekundærbolig ved fastsetting av formuesverdien. Primærboliger (bolig som skattyteren selv bor i) verdsettes til 25 pst. av den beregnede markedsverdien, mens sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke defineres som nærings- eller fritidseiendom) verdsettes til 40 pst. Boligeiere kan etter den såkalte sikkerhetsventilen få satt ned formuesverdien dersom de kan dokumentere at den utgjør mer enn 30 pst. av markedsverdien (60 pst. for sekundærboliger). I Regjeringens forslag til statsbudsjett foreslås formuesverdien for sekundærbolig økt til 50 pst. av beregnet markedsverdi med virkning fra og med inntektsåret 2013. Sikkerhetsventilen er ikke foreslått endret.

Formuesverdiene for boliger oppdateres årlig på bakgrunn av prisutviklingen på bolig.

Skjevhetene i formuesverdiene for fritidseiendom er trolig minst like store som de var for ordinære boliger i verdsettingssystemet som gjaldt til og med 2009. En har imidlertid så langt ikke funnet det praktisk mulig å innføre et tilsvarende sjablongsystem for fritidseiendom som for bolig. Formuesverdiene av fritidsbolig fastsettes fortsatt til om lag 30 pst. av kostpris for ny bygning og grunn etter Skattedirektoratets takseringsregler. Ligningsverdiene for fritidseiendom oppdateres eventuelt med prosentvise justeringer i de årlige statsbudsjettene, sist gang i 2012-budsjettet (pluss 10 pst.) Formuesverdiene for fritidseiendom er gjennomgående vurdert å være lave sammenlignet med antatt markedsverdi.

Formuesverdiene av utleid næringseiendom fastsettes fra 2009 til 40 pst. av nåverdien av den faste, periodevise utleieinntekten. Metoden er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2008 – 2009) Skatte- og avgiftsopplegget 2009 – lovendringer. I Regjeringens forslag til statsbudsjett foreslås formuesverdien for næringseiendom økt til 50 pst. av beregnet markedsverdi med virkning fra og med inntektsåret 2013.

Fra og med 2010 ble det også innført en ny verdsettingsmetode for ikke-utleid næringseiendom, basert på samme prinsipp som for utleid eiendom. Departementet viser til Prop. 1 L (2009 – 2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. – lovendringer for en nærmere omtale av denne metoden.

Sikkerhetsventilen i skatteloven § 4-10 gjelder både utleid og ikke-utleid næringseiendom, og skal sikre at ingen næringseiendommer får en formuesverdi høyere enn 60 pst. av markedsverdi. Sikkerhetsventilen endres ikke i Regjeringens forslag til statsbudsjett.

Kraftanlegg er ikke omfattet av reglene om formuesverdsetting av næringseiendom, men verdsettes etter skatteloven § 18-5. Heller ikke andel i boligselskap, jordbrukseiendom og skog verdsettes som næringseiendom etter skatteloven § 4-10.

8.2.3 Begrepsbruk

Etter skatteloven § 4-10 med tilhørende forskrift fastsettes «verdien» av fast eiendom til hhv. 25 eller 40 pst. av en beregnet markedsverdi (bolig), beregnet utleieverdi (næringseiendom) eller kostpris (fritidseiendom), jf. beskrivelsen av gjeldende rett i punktene over. Denne verdien blir ofte betegnet som eiendommens formuesverdi eller ligningsverdi. Beregningsgrunnlaget som formuesverdien bygger på, kan defineres som eiendommens formuesgrunnlag. Formuesgrunnlaget tar sikte på å gi uttrykk for eiendommens antatte markedsverdi på verdsettingstidspunktet.

I det følgende vil departementet benytte begrepet markedsverdi som fellesbegrep på beregnet omsetningsverdi.

I eiendomsskatten skal fast eiendom etter gjeldende regler normalt verdsettes til markedsverdi ved taksering. Ved bruk av reduksjonsfaktor mv. kan imidlertid eiendomsskatten skrives ut på grunnlag av en lavere verdi enn markedsverdien, jf. omtalen i punktene over. Det er vanlig å benytte begrepet skattegrunnlaget eller eiendomsskattegrunnlaget for verdien som kommunen faktisk legger til grunn ved eiendomsskatteutskrivingen, dvs. uavhengig av om eiendomsskatten skrives ut på grunnlag av antatt omsetningsverdi eller på et lavere grunnlag ved bruk av reduksjonsfaktor mv.

I det videre legger departementet til grunn at det er formuesgrunnlagene kommunene eventuelt kan velge å bruke som utgangspunkt ved utskriving av eiendomsskatt på bolig. Det vises særlig til at formuesverdien kan variere for samme eiendom, avhengig av om det er en primærbolig eller sekundærbolig for eieren. Hvorvidt en eiendom i formuesskatten er en primær- eller sekundærbolig bør være uten betydning ved utskriving av eiendomsskatt. Blant annet er et slikt skille lite forenlig med eiendomsskatten som en objektskatt.

8.3 Høringen

Forslag om frivillig bruk av formuesgrunnlag ved utskriving av eiendomsskatt på bolig ble sendt på høring 28. mars 2012.5 Notatet ble sendt til 47 høringsinstanser. Departementet har mottatt høringsinnspill fra 35 instanser, hvorav 28 hadde synspunkter til høringsnotatet.

I dette punktet redegjør departementet for høringsinstansenes generelle innspill til høringsforslaget om frivillig bruk av formuesgrunnlag ved utskriving av eiendomsskatt på bolig. Uttalelser som gjelder spesielle forhold vedrørende høringsforslaget, blir omtalt nærmere i etterfølgende punkter.

Høringsnotatet inneholder i hovedsak de samme endringsforslagene som fremmes i denne proposisjonen, med enkelte avvik.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Norges Bondelag, Haugesund kommune, Hemnes kommune og Karmøy kommune støtter forslaget om at kommunene skal gis anledning til å anvende formuesgrunnlag ved eiendomsskatteverdsetting av boligeiendommer. Etter NHOs oppfatning vil forslaget gjøre det enklere å dempe eller skjerme eiendomsskatt på næringseiendommer.

Norges Huseierforbund støtter intensjonen om å redusere kostnadene til taksering av bolig.

KS er positiv til en frivillig adgang for kommunene til å bruke formuesgrunnlag ved utskriving av eiendomsskatt på bolig. Det er sentralt for KS at ordningen ikke blir obligatorisk. KS mener bruk av formuesgrunnlag generelt gir lavere kvalitet på takstene sammenlignet med lokal verdsetting i dagens system. KS mener det også kan være hensiktsmessig med et pilotprosjekt som kan gi bedre grunnlag for å vurdere hvilke tilpasninger som bør gjøres før departementets forslag blir vedtatt.

Landssamanslutninga av Vassdragskommunar (LVK) er i utgangspunktet positiv til intensjonen bak forslaget om å benytte formuesgrunnlag ved utskriving av eiendomsskatt. LVK forutsetter at ordningen blir et frivillig takseringsalternativ for kommunene, og at forslaget kun omfatter boligeiendom. Videre forutsetter LVK at kommunene gis klagerett på formuesverdiene av bolig der disse benyttes for eiendomsskatteformål.

Norges Takseringsforbund mener ulik takseringspraksis i kommunene bidrar til usikkerhet omkring systemet og svekket tillit til ordningen. Videre tar dagens takseringspraksis og forslaget til nytt takseringssystem for lite hensyn til individuelle forhold ved eiendommene. Dette kan gi store utslag i takstverdiene. Etter Norges Takseringsforbunds oppfatning er den takstfaglige beste løsningen en modell med taksering basert på befaring utført av faglig kvalifiserte takstmenn.

Skattebetalerforeningen er kritisk til eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom, og mener det er uheldig at departementet foreslår tiltak som kan gjøre det enklere for kommunene å innføre en slik skatt. Skattebetalerforeningen mener likevel at forslaget kan være rasjonelt dersom dette medfører lavere kostnader for kommunene. Etter Skattebetalerforeningens syn vil forslaget komplisere regelverket om eiendomsskatt.

Også Huseiernes Landsforbund mener forslaget øker kompleksiteten i eiendomsskatten. Forbundet finner det uakseptabelt at forslaget ikke viser noen interesse for problemstillinger knyttet til skattyternes grunnleggende krav på likebehandling eller om en reell klageadgang er ivaretatt. Huseiernes Landsforbund ber om at forslaget trekkes i sin helhet.

Norges Hytteforbund mener eiendomsskatten er med på å undergrave grunnleggende demokratiske prinsipper. Norges Hytteforbund er derfor også imot et hvert forslag som kan føre til økning av denne skatteformen.

Vaksdal kommune, Lom kommune, Hjelmeland kommune slutter seg til høringsuttalelsene fra LVK og KS. Selbu kommune slutter seg til høringsuttalelsen fra LVK.

8.4 Vurderinger og forslag

8.4.1 Bakgrunn for forslaget

Kommunene kan velge om de vil innføre eiendomsskatt. Det ble skrevet ut eiendomsskatt i 316 av 430 kommuner i 2011, en økning fra 272 kommuner i 2007.6 163 kommuner skrev ut eiendomsskatt i hele kommunen. Med unntak for kraftanlegg må kommunene selv taksere eiendommene som omfattes av eiendomsskatten.

Kommunene har allerede en betydelig fleksibilitet i utformingen av eiendomsskatten. Fleksibiliteten knytter seg til hvilke eiendommer som skal omfattes, fastsetting av skattesatser, bruk av reduksjonsfaktor ved verdsettingen og årlig fastsettelse av et eventuelt bunnfradrag. Regjeringen har siden 2005 blant annet vært opptatt av å øke fleksibiliteten i eiendomsskatten, særlig når det gjelder utskrivingsalternativer. Spesielt har muligheten til å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen fra 2007 økt betydningen av den lokale eiendomsskatten.

Innføringen av markedsbaserte verdsettingssystemer for bolig- og næringseiendom for formuesskatteformål i 2009 og 2010 har forbedret formuesverdiene vesentlig for disse eiendomstypene. Blant annet oppdateres formuesverdiene i tråd med markedsutviklingen. Bedre formuesverdsetting aktualiserer spørsmålet om en skal åpne for at kommunene skal gis adgang til å bruke det underliggende formuesskattegrunnlaget for bolig- og næringseiendom også for eiendomsskatteformål.

Departementet har oppfattet at enkelte kommuner som står overfor en retaksering av eiendommene i kommunen eller vurderer å innføre eiendomsskatt, har vært opptatt av denne problemstillingen. Det sentrale argumentet synes å ha vært at bruk av formuesskattegrunnlaget kan bidra til å redusere takseringskostnadene betydelig. En slik adgang kan gjøre det enklere å innføre eiendomsskatt i kommuner som ennå ikke har innført denne skatteformen. I tillegg slipper kommunene å bruke ressurser på eventuelt å utvikle et eget sjablongsystem. Et tilleggsmoment for å benytte formuesgrunnlagene kan være at takstgrunnlaget da vil følge markedsutviklingen, i motsetning til dagens system der taksten ligger fast i en 10-årsperiode.

Departementet har med bistand fra KS eiendomsskatteforum (KSE) kartlagt kommunenes kostnader knyttet til taksering for eiendomsskatteformål. Selv om utvalget i den uformelle kartleggingen var begrenset (20 kommuner) og usikkerheten knyttet til innrapporteringen er betydelig, framkommer det noen interessante observasjoner. Alle kommunene som responderte, hadde fått dekket inn alle sine takseringskostnader gjennom eiendomsskatteinntektene det første året. I gjennomsnitt utgjorde takseringskostnadene 30 pst. av eiendomsskatteinntektene dette skatteåret, men variasjonen er betydelig. Gjennomsnittlig takseringskostnad var 780 kroner per eiendom og 550 kroner per innbygger. Også her var variasjonen betydelig mellom kommuner. Takseringskostnaden per enhet og per innbygger var lavest i den kommunen som oppga at den benytter et sjablongsystem ved takseringen (både for bolig-, fritids- og næringseiendom). Det er videre en tydelig forskjell mellom takseringskostnadene for henholdsvis bolig- og fritidseiendom (om lag 400 kroner per enhet) og næringseiendom (3 000 kroner per enhet).

Kartleggingen gir ikke grunnlag for å si noe om hvor stor andel av takseringskostnadene som knytter seg til kravet til befaring. Det er likevel grunn til å tro at kostnadene til profesjonelle takstmenn utgjør en vesentlig del.

Departementet ser at det kan være besparelser for kommunene ved å åpne for bruk av formuesgrunnlagene for eiendomsskatteformål. En slik endring framstår videre som en effektiv utnyttelse av lett tilgjengelig offentlig informasjon som er samlet inn for formuesskatteformål.

Samtidig reiser bruk av formuesgrunnlagene for eiendomsskatteformål flere nye problemstillinger. I tillegg til å vurdere hvilke eiendomstyper som skal omfattes av forslaget, må en vurdere om og eventuelt i hvilken grad kommunene skal tillates å justere formuesgrunnlagene. Her finnes det i prinsippet to ytterpunkter:

• Ingen fleksibilitet, dvs. obligatorisk bruk av ujusterte formuesgrunnlag i eiendomsskatten for alle kommuner med eiendomsskatt.

• Full fleksibilitet, dvs. at hver enkelt kommune kan bruke formuesgrunnlagene som de selv ønsker.

Mellom disse ytterpunktene finnes det en rekke alternativer med forskjellig grad av fleksibilitet for kommunene.

Departementet ønsker i utgangspunktet at et nytt takseringsalternativ i eiendomsskatten skal være fleksibelt. Dette bidrar til å opprettholde den allerede betydelige kommunale valgfriheten knyttet til utformingen av eiendomsskatten. Etter departementets oppfatning er det imidlertid også i et fleksibelt system nødvendig med visse rammer for bruken av formuesgrunnlagene. Blant annet må en vurdere forholdet til eksisterende regler.

Departementet vil i det følgende drøfte nærmere hvilke eiendomstyper som skal omfattes av forslaget, deretter hvordan formuesgrunnlagene kan benyttes for eiendomsskatteformål.

8.4.2 Hvilke eiendomstyper bør omfattes av forslaget?

Skattelovgivningen inneholder flere regler om formuesverdsetting av fast eiendom. De særskilte formuesverdsettingsreglene for bolig og næringseiendom tar utgangspunkt i eiendommenes antatte markedsverdi, og verdiene blir justert årlig i takt med prisutviklingen, jf. punkt 8.2.2.

I høringsnotatet viser departementet til at det er gode grunner til at kommunene kan benytte verdsettingssystemet for bolig også i eiendomsskatten. Ikke minst kan dette redusere kommunenes takseringskostnader og være en god utnyttelse av det nye systemet for formuesverdsetting av boligeiendommer. En slik løsning åpner for at eiendomsskattegrunnlaget kan variere med utviklingen i de underliggende markedsprisene.

Departementet mener videre at formuesgrunnlaget for næringseiendom etter skatteloven § 4-10 i prinsippet er godt egnet for eiendomsskatteverdsetting. Eiendom som eies av børsnoterte selskaper, skal imidlertid ikke verdsettes etter formuesskattereglene for næringseiendom etter skatteloven § 4-10. Tilsvarende skal næringseiendom ikke verdsettes etter skatteloven § 4-10 dersom «eiendommen i sin helhet eies av aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som er fritatt fra oppgaveplikt etter § 4-12-5 første ledd annet og tredje punktum», jf. forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 (FSFIN) § 4-10-3 tredje ledd. Dette omfatter næringseiendom som eies av ikke-børsnotert selskap som direkte eller indirekte i sin helhet eies av et børsnotert aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Tilsvarende gjelder for ikke-børsnotert selskap som direkte eller indirekte i sin helhet er eid av personer eller institusjoner som er fritatt for skatteplikt etter skatteloven § 2-30. Eksempelvis skal næringseiendom som eies av selskap heleid av stat eller kommune, ikke verdsettes etter skatteloven § 4-10.

Bakgrunnen for unntaksregelen i FSFIN § 4-10-3 tredje ledd er at det er børskursen til aksjene, og ikke skattemessig verdi av selskapets eiendeler, som legges til grunn ved formuesbeskatning av aksjer i børsnoterte selskaper. Det er heller ikke behov for å innrapportere formuesverdi etter sjablongen for næringseiendom som indirekte er heleid av stat, kommune og andre skattefrie institusjoner etter skatteloven § 2-30, ettersom det ikke utlignes formuesskatt i slike tilfeller.

Selskap som er fritatt for slik oppgaveplikt, skal imidlertid føre opp fast eiendom i næringsoppgaven til selvangivelsen. Næringseiendom som avskrives etter saldoreglene, eksempelvis forretningsbygg i saldogruppe i), føres opp til nedskrevet skattemessig verdi. Ikke-avskrivbare næringseiendommer (tomt mv.) settes til kostpris. Saldoverdi eller kostpris for en næringseiendom avviker nesten alltid fra formuesverdien som fastsettes for tilsvarende eiendom eid av øvrige skattytere. Avvikene kan være betydelige. Unntaket i § FSFIN § 4-10-3 tredje ledd betyr at en stor andel næringseiendommer i Norge ikke blir verdsatt etter skatteloven § 4-10.

Dersom kommunene skulle gis anledning til å verdsette næringseiendom gjennom bruk av verdsettingssystemet i formuesskatten, vil det i eiendomsskatten oppstå et skille mellom næringseiendom som eies direkte eller indirekte av hhv. børsnoterte selskap og skattefrie institusjoner mv., og næringseiendom som eies av andre selskap og personer. Etter departementets oppfatning er det uholdbart at ulike eierforhold skal få betydning for eiendomsbeskatning av næringseiendom. Departementet viser særlig til at eiendomsskatten er en objektskatt, og at eierskapet til eiendommen ikke bør være avgjørende for eiendomsskattens størrelse.

For å sørge for at alle næringseiendommer får fastsatt en formuesverdi etter like prinsipper kunne en eventuelt endre formuesskattereglene, slik at også børsnoterte konserner mv. må verdsette næringseiendom etter skatteloven § 4-10 med tilhørende oppgaveplikt. Det er imidlertid ikke alle kommuner som skriver ut eiendomsskatt på næringseiendom. En obligatorisk opplysningsplikt for eierne av næringseiendom som i dag er fritatt, ville påføre mange skattytere med eiendom i kommuner uten eiendomsskatt en unødvendig opplysningsplikt. Departementet vil i tråd med høringsforslaget ikke foreslå en slik utvidet opplysningsplikt.

Et annet alternativ kan være at eiere av næringseiendom som er fritatt fra oppgaveplikten, pålegges en tilsvarende rapporteringsplikt kun til kommuner som ønsker å skrive ut eiendomsskatt med utgangspunkt i formuesgrunnlag for næringseiendom. I dag er det kommunene som skal dekke takseringskostnadene ved taksering av fast eiendom. Ved å pålegge selskapene en slik særskilt rapporteringsplikt vil kommunen velte deler av takseringskostnadene over på eierne av næringseiendom. Etter departementets oppfatning er det uheldig å påføre eierne en slik utvidet verdsettings- og rapporteringsplikt til kommunene.

NHO har forståelse for at høringsforslaget ikke omfatter næringseiendommer, men mener det er et stort forbedringspotensial i reglene for fastsetting av grunnlaget for eiendomsbeskatning av næringseiendommer, ikke minst prinsipper for verdsettelsesnivå. Videre uttaler NHO at:

«Det er svært uheldig at eiendomsskatteverdien i visse tilfeller lovlig kan overstige en foreliggende og direkte sammenlignbar omsetningsverdi.»

LVK er enig i at formuesgrunnlag ikke kan benyttes som eiendomsskattegrunnlag for andre eiendomstyper enn bolig.

Departementet viser til omtalen i Prop. 1 LS (2011 – 2012) der det framgår at de eksisterende formuesverdiene på fritidsbolig er nokså vilkårlige og lite egnet for utskriving av eiendomsskatt. Formuesgrunnlaget for fritidsboliger med samme markedsverdi kan variere mye, også innenfor samme kommune. Dette har sin bakgrunn i at verdsettelsen av fritidseiendom tar utgangspunktet i 20 – 30 pst. av byggekostnaden med generelle, sjablongmessige oppjusteringer. Dette medfører ofte at eldre fritidseiendommer gjennomgående blir verdsatt betydelig lavere for formuesskatteformål enn nye og like verdifulle eiendommer.

Denne forskjellen eksisterer allerede i formuesskatten. Dette kan isolert sett tilsi at kommuner som vil akseptere denne forskjellen, bør kunne benytte disse mindre treffsikre verdiene for eiendomsskatteformål. Eiendomsskatt utskrives imidlertid på en bruttoverdi, uten fradrag for gjeld. Eventuelle skjevheter i verdsettelsen mellom eiendommer vil da fort få vesentlig større utslag i eiendomsskatten enn i formuesskatten. På denne bakgrunn avviser departementet i høringsnotatet at kommunene skal kunne benytte formuesgrunnlagene for fritidseiendom i forbindelse med utskriving av eiendomsskatt.

I høringsforslaget legger departementet ikke opp til at kommunene skal gis anledning til å benytte formuesgrunnlaget på andre typer eiendommer enn bolig ved utskriving av eiendomsskatt. Et eksempel på andre typer eiendommer er utmarksområder som ikke formuesverdsettes etter skatteloven § 4-10 (næringseiendom) eller § 4-11 (skog). Slik eiendom blir ofte verdsatt til historisk kostpris for formuesskatteformål, og vil ha et formuesgrunnlag som kan avvike betydelig fra dagens markedsverdi. Departementet viser også til at våningshus ikke verdsettes etter boligtakseringsreglene i skatteloven § 4-10, og er dermed ikke omfattet av departementets forslag.

Norges Bondelag mener at:

«kommunenes praksis med verdifastsettelse av våningshus ikke følger prinsippet som er nedfelt i departementets brev til Norges Bondelag datert 10.03.2006 (ref 05/1707SL EL/rla). I flere tilfeller har våre medlemmer opplevd at verdigrunnlaget for våningshus har vært betydelig høyere enn landbrukseiendommens markedsverdi. På bakgrunn av dette anmoder Norges Bondelag om at departementet vurderer å lovfeste prinsippet for verdsettelse av våningshus.»

Departementet viser til at hovedreglene i eigedomsskattelova om taksering er generelle, og at det ikke er ønskelig å lovfeste særlige takseringsregler for en enkelt boligtype.

I høringsnotatet foreslår departementet ingen endringer i reglene om verdsetting av kraftanlegg. Det betyr at eiendomsskatt på kraftanlegg fortsatt skal skrives ut med utgangspunkt i anleggets formuesverdi etter gjeldende regler, uavhengig av om kommunen ønsker å benytte departementets forslag til et nytt takseringsalternativ for bolig.

I lys av høringen fastholder departementet forslaget i høringsnotatet om at et nytt takseringsalternativ ved bruk av formuesgrunnlag i eiendomsskatten bare skal omfatte boliger som formuesverdsettes etter skatteloven § 4-10. Departementets forslag innebærer at all eiendomsskattepliktig eiendom som ikke klassifiseres som boligeiendom etter skatteloven § 4-10, fortsatt må takseres av kommunen etter gjeldende regler.

Departementet viser til forslag til eigedomsskattelova § 8 C.

8.4.3 Hvor fritt skal kommunene kunne bruke formuesgrunnlagene for bolig?

Byskatteloven slår fast at eiendommens markedsverdi skal være utgangspunktet for beregning av eiendomsskatten. Fra 2013 framgår dette av eigedomsskattelova § 8 A-2 første ledd. Mange kommuner justerer dette utgangspunktet for å finne fram til det endelige eiendomsskattegrunnlaget gjennom bruk av reduksjonsfaktor. Adgang til å bruke formuesgrunnlagene for bolig ved utskriving av eiendomsskatt reiser spørsmål om i hvilken grad kommunene skal ha anledning til å fravike det beregnede formuesgrunnlaget som blir utgangspunkt for eiendomsskattetakseringen.

Obligatorisk bruk av formuesgrunnlagene ved utskriving av eiendomsskatt på bolig kan gi et enhetlig eiendomsskattegrunnlag i hele landet. Det kan samtidig redusere kommunenes samlede takseringskostnader betydelig. Bruk av samme skattegrunnlag som utgangspunkt for hhv. eiendomsskatten og formuesskatten kan også gi bedre sammenheng i skattesystemet og utnytte allerede tilgjengelig offentlig informasjon på en effektiv måte. Selv om sjablongmetoden for beregning av formuesgrunnlagene gjennomgående gir et godt anslag på verdien til en boligeiendom, kan enkelte kommuner ønske en lokal taksering av boligeiendommer for å øke presisjonen i eiendomsskattetakstene. Tradisjonell taksering kan blant annet fange opp forskjeller i tomteverdi på en mer presis måte enn det den relativt grove sjablongmetoden i formuesskatten gjør.

Både KS, LVK og Norges Huseierforbund legger vekt på at det nye takseringsalternativet må være en frivillig ordning for kommunene.

Departementet forslår som i høringsnotatet at bruk av formuesgrunnlagene ved eiendomsskattetaksering skal være en frivillig ordning for kommunene.

En mulig utforming av et frivillig alternativ for taksering av bolig er at kommunene kan velge om de vil gjøre bruk av formuesgrunnlagene, og samtidig stå fritt til å justere disse. På den måten kan formuesgrunnlagene justeres individuelt dersom grunnlaget for enkelte eller flere av eiendommene ikke treffer markedsverdien.

Stor lokal valgfrihet med hensyn til bruken av formuesgrunnlag ved eiendomsskattetakseringen reiser en rekke nye problemstillinger. En kommunal justering av formuesgrunnlagene på grunn av lokale forhold, eller justering for særskilte trekk for enkelteiendommer, vil etter departementets vurdering ikke nødvendigvis forenkle takseringsarbeidet sammenlignet med dagens takseringssystem. Departementet viser til at en justering av formuesgrunnlagene kan bli komplisert og kostnadskrevende. Et slikt system vil dermed bli unødig administrativt krevende for Skatteetaten og kommunene. Det vil også svekke koblingen mellom formuesgrunnlagene og eiendomsskattegrunnlaget, og det kan oppstå usikkerhet for eier knyttet til verdsettingen.

I lys av dette fastholder departementet høringsforslaget om at kommunene ikke bør gis en generell adgang til å justere formuesgrunnlagene på grunn av lokale forhold mv.

I følgende kapitler drøfter departementet et takseringsalternativ for bolig i eiendomsskatten som innebærer at kommunene kan velge å bruke av formuesgrunnlagene ved takseringen, men uten adgang til å justere grunnlagene for individuelle eiendommer. Grunnlagene kan imidlertid bli justert ved bruk av lokal reduksjonsfaktor, se omtalen i punkt 8.4.11. I tillegg kan kommunene vedta et årlig bunnfradrag for bolig og fritidseiendom, som i dag.

8.4.4 Nærmere om metoden

Hovedbegrunnelsen for departementets forslag er å legge til rette for en enklere og rimeligere taksering for eiendomsskatt gjennom bruk av det eksisterende verdsettingssystemet for boligeiendom i formuesskatten. Samtidig kan bruk av formuesgrunnlagene også bidra til at eiendomsskattegrunnlaget varierer med den underliggende markedsutviklingen.

Departementets forslag betyr at kommuner som velger det nye takseringsalternativet for boligeiendom, må benytte formuesgrunnlagene for alle eiendomsskattepliktige boliger ved utskriving av eiendomsskatt.

Ved formuesverdsetting av bolig fastsetter Skatteetaten, med utgangspunkt i statistisk materiale fra Statistisk sentralbyrå, en formuesverdi (ligningsverdi) for den enkelte eiendom. Formuesverdien for primærbolig settes til 25 pst. av den sjablongberegnede markedsverdien (formuesgrunnlaget), jf. skatteloven § 4-10 annet ledd. For sekundærbolig utgjør formuesverdien 40 pst. av formuesgrunnlaget. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet at prosentandelen for sekundærbolig økes til 50 med virkning fra og med inntektsåret 2013. Med departementets forslag til nytt takseringssystem i eiendomsskatten, får den foreslåtte endringen i formuesskatten betydning for boliger som eiendomsskattetakseres fra og med skatteåret 2015, se omtale i neste punkt.

Etter departementets forslag skal formuesgrunnlaget benyttes som utgangspunkt ved eiendomsskattetakseringen, se omtalen i punkt 8.2.3 om begrepsbruk. For å regne seg tilbake til formuesgrunnlaget fra formuesverdien som framkommer i skatteoppgjøret, må formuesverdien etter gjeldende regler multipliseres med 4 for primærboliger og 2,5 for sekundærboliger. Med Regjeringens forslag til endringer i formuesskatten må formuesverdien for sekundærboliger multipliseres med 2 med virkning fra og med skattåret 2015. Lovteknisk gjennomføres dette i lovforslaget ved at prosentandelen på hhv. 25 for primærbolig og 40 (evt. 50) for sekundærbolig i skatteloven § 4-10 annet ledd tredje punktum erstattes med 100 for begge boligtypene ved eiendomsskattetakseringen, se forslag til eigedomsskattelova ny § 8 C-1 annet ledd annet punktum.

Etter skatteloven § 4-10 første ledd kan formuesverdien for primærbolig settes ned etter klage dersom den overstiger 30 pst. av dokumentert markedsverdi (sikkerhetsventilen). For sekundærboliger er sikkerhetsventilen 60 pst. av dokumentert markedsverdi. Sikkerhetsventilene blir ikke endret i Regjeringens forslag til statsbudsjett. Formuesgrunnlaget for eiendommen blir imidlertid ikke justert dersom formuesverdien blir satt ned etter klage. For boligeiendommer som har fått endret formuesverdien etter klage, er det etter forslaget nødvendig å beregne en markedsverdi som tar utgangspunkt i den justerte formuesverdien. Det er dette beregnede grunnlaget som danner grunnlaget for eiendomsskattetakseringen. For primærboliger vil den beregnede markedsverdien med gjeldende regler tilsvare den justerte formuesverdien (30 pst. av dokumentert markedsverdi) multiplisert med 3,33. For sekundærboliger vil verdien med gjeldende regler tilsvare den justerte formuesverdien (60 pst. av dokumentert markedsverdi) multiplisert med 1,66. Bruk av faktorene 3,33 og 1,66 gir dermed et grunnlag som tilsvarer antatt markedsverdi ved endret formuesverdi etter klage.

Uten ytterligere justeringer kan boliger med en formuesverdi mellom 25 og 30 pst. (primærboliger) og mellom 40 og 60 pst. (sekundærboliger) av markedsverdi i utgangspunktet få et eiendomsskattegrunnlag som overstiger 100 pst. av markedsverdi. Som en konsekvens av Regjeringens forslag til endringer i formuesskatten, kan sekundærboliger mellom 50 og 60 pst. av markedsverdi i utgangspunktet få et eiendomsskattegrunnlag som overstiger 100 pst. av markedsverdi med virkning fra og med skattåret 2015. Dette skyldes at eieren i slike tilfeller ikke har anledning til å klage, selv om det kan dokumenteres at formuesgrunnlaget overstiger markedsverdien. Dette er akseptert for formuesskatteformål blant annet fordi formuesverdien uansett er vesentlig lavere enn boligens dokumenterte markedsverdi, og fordi formuesskatten har romslige bunnfradrag.

Dersom kommunene får anledning til å bruke grunnlagene beskrevet over uten ytterligere korrigeringer, kan dermed eiendomsskatten i prinsippet bli skrevet ut på et grunnlag som overstiger den observerte markedsverdien med inntil 20 pst. for primærboliger og 50 pst. for sekundærboliger. I lys av Regjeringens forslag til endringer i formuesskatten, kan eiendomsskatt på sekundærboliger bli skrevet ut på et grunnlag som overstiger den observerte markedsverdien med inntil 20 pst. med virkning fra og med skatteåret 2015 (tilsvarende primærboliger). Som i høringsnotatet foreslår departementet derfor at det innføres en obligatorisk reduksjonsfaktor for boliger som takseres etter forslaget her. Etter gjeldende regler kan kommunene selv velge om de vil benytte en lokal reduksjonsfaktor ved taksering av fast eiendom, jf. omtalen over av gjeldende rett. Begrepet vil derfor allerede være kjent fra eiendomsskatten. En obligatorisk reduksjonsfaktor må utformes slik at ingen bolig skal få beregnet et eiendomsskattegrunnlag som overstiger 100 pst. av markedsverdien.

Det innebærer i utgangspunktet at den obligatoriske reduksjonsfaktoren må være 0,83 for primærboliger og 0,67 for sekundærboliger for skatteåret 2014. Årsaken til at det blir to ulike faktorer, er at sikkerhetsventilen i formuesskatten for primærbolig gir en romsligere klageadgang enn sikkerhetsventilen for sekundærbolig.

Bruk av en differensiert reduksjonsfaktor på grunnlag av eiers anvendelse av boligen er uheldig i eiendomsskatten, som er en objektsskatt. Blant annet vil eiendomsskattetaksten for en bolig med en slik løsning bli endret når eieren leier ut primærboligen. Videre vil to identiske boliger få ulik eiendomsskattetakst avhengig av om den ene leies ut og den andre benyttes av eieren som egen bolig.

Departementet foreslår derfor som i høringsforslaget at det innføres en felles, obligatorisk reduksjonsfaktor i eiendomsskatten på 0,67 for boliger som takseres etter departementets forslag med virkning for skatteåret 2014. I lovforslaget § 8 C-1 annet ledd første punktum er den obligatoriske reduksjonsfaktoren uttrykt som 0,67.

Regjeringens forslag til endringer i formuesskattereglene innebærer at den obligatoriske reduksjonsfaktoren som utgangspunkt må være 0,83 både for primærboliger og sekundærboliger med virkning fra og med skatteåret 2015. Denne reduksjonsfaktoren sikrer at ingen bolig får et eiendomskattegrunnlag som overstiger markedsverdien. Departementet foreslår at faktoren blir rundet ned til 0,8. I lovforslaget § 8 C-1 annet ledd første punktum er den obligatoriske reduksjonsfaktoren uttrykt som 0,8 med virkning fra og med skatteåret 2015.

Dersom formuesverdien for bolig er satt ned etter klage, jf. skatteloven § 4-10 første ledd, skal den justerte formuesverdien multipliseres med hhv. 3,33 for primærboliger og 1,66 for sekundærboliger (se over). Av likhetshensyn skal også disse grunnlagene reduseres med den obligatoriske reduksjonsfaktoren. I forslaget til ny § 8 C-1 tredje ledd er dette uttrykt som faktorene 2,23 (3,33*0,67) og 1,11 (1,66*0,67) med virkning for skatteåret 2014. Fra og med skatteåret 2015 foreslår departementet at faktorene i § 8 C-1 tredje ledd uttrykkes som 2,67 (3,33*0,8) og 1,33 (1,66*0,8).

Den obligatoriske reduksjonsfaktoren vil være en del av eiendomsskattetaksten, og er lik for alle eiendomsskattepliktige boliger som kommunen takserer etter departementets forslag.

Det legges videre opp til at kommunene selv kan redusere eiendomsskattegrunnlaget ytterligere ved bruk av lokal reduksjonsfaktor, som i dag, se nærmere om dette i omtalen under. Kommunene kan også fastsette et årlig bunnfradrag etter gjeldende regler. Norges Huseierforbund mener det er en styrke med forslaget at kommunene fortsatt har mulighet til å redusere grunnlaget for eiendomsskatt enten gjennom bruk av bunnfradrag eller lokal reduksjonsfaktor.

8.4.5 Konsekvenser ved bruk av formuesgrunnlag på bolig ved eiendomsskattetakseringen

Departementets forslag til nytt takseringsalternativ innebærer at endringer i formuesverdsettingen på grunn av markedsutviklingen eller etter klage får direkte betydning for eiendomsskatten. Det samme gjelder ved eventuelle endringer i formuesskattereglene som berører verdsettingen.

Videre skal eiendomsskattegrunnlaget som fastsettes etter forslaget til nytt takseringsalternativ, settes til formuesgrunnlaget justert med en obligatorisk reduksjonsfaktor, jf. omtalen over.

Den enkelte kommune må selv vurdere hvordan bruk av det nye takseringsalternativet vil slå ut lokalt. Bruk av formuesgrunnlagene kan gi reduserte eiendomsskatteinntekter for enkelte kommuner sammenlignet med dagens takseringsregler. Andre kommuner kan i større grad nærme seg markedsverdien med det nye systemet, særlig dersom det er lenge siden siste alminnelige taksering. Den enkelte kommune må også vurdere konkret administrative kostnader og praktiske forhold knyttet til ulike takseringsmetoder mv.

Etter skatteloven § 4-1 skal skattepliktig formue fastsettes til omsetningsverdi per 1. januar i ligningsåret, dvs. ved utløpet av inntektsåret. Etter departementets forslag vil formuesgrunnlag for bolig ved utgangen av inntektsåret bli benyttet ved utskriving av eiendomsskatt for det skatteåret som starter ett år etter dette verdsettingstidspunktet. Eksempelvis vil boligens omsetningsverdi for inntektsåret 2012 (per 31. desember) bli fastsatt ved ligningen høsten 2013. Dette formuesgrunnlaget kan kommunene benytte ved utskriving av eiendomsskatt på bolig for skattåret 2014. Det vil si at eiendomsskatten bygger på en historisk beregnet markedsverdi. Etter departementets syn vil svingninger i markedsverdien på bolig i perioden mellom verdsettingstidspunktet i formuesskatten og tidspunktet for utskriving av eiendomsskatt ikke medføre at verdien anses å overskride antatt omsetningsverdi etter eiendomsskattereglene. Det er altså boligverdien på verdsettingstidspunktet etter formuesskattereglene som er avgjørende, selv om markedsverdien for boligen eksempelvis er redusert på tidspunktet for utskriving av eiendomskatt. Tilsvarende tidsforskyvning gjelder verdiendringer som følge av påbygninger mv. i perioden mellom takseringstidspunktet i formuesskatten og eiendomsskatteutskrivingen. En slik effekt eksisterer også i dag for kraftanlegg.

Formuesgrunnlaget eller den beregnede markedsverdien etter klage framgår ikke direkte av skatteoppgjøret som blir tilsendt eieren høsten etter inntektsåret. I skatteoppgjøret framkommer kun formuesverdien. Det kan derfor virke uklart for enkelte at eiendomsskatten etter forslaget skal skrives ut med utgangspunkt i formuesgrunnlaget (beregnet markedsverdi), og ikke formuesverdien. For å unngå slik usikkerhet bør kommunene i forbindelse med utskriving av eiendomsskatt opplyse om sammenhengen mellom formuesverdi, formuesgrunnlag og eiendomsskattegrunnlag.

Etter LVKs oppfatning bør eiendomskattegrunnlaget framgå direkte av skattoppgjøret som ligningsmyndighetene sender eieren. En slik løsning vil også klargjøre skillet for hva som kan påklages til ligningsmyndighetene, og hva som gjelder utskrivingsspørsmål som skal behandles av kommunen.

Departementet viser til at kommunene kan velge om de vil skrive ut eiendomsskatt. Det er etter departementets oppfatning naturlig at det er kommunen, og ikke Skatteetaten, som oppgir opplysninger om grunnlag som gjelder eiendomsskatteutskrivingen.

LVK og KS stiller spørsmål om hvordan kommunene skal taksere eiendom som delvis benyttes til boligformål og delvis i næringsvirksomhet.

Videre viser KS til at klassifisering av en eiendom etter skatteloven § 4-10 kan avvike fra hvordan eiendommen blir vurdert av kommunen etter gjeldende regler og praksis. Eksempelvis kan Skatteetaten og en kommune trekke en ulik grense mellom bolig og fritidseiendommer. Det kan derfor oppstå forskjellsbehandling ved at relativt like objekter takseres etter to ulike takstmetoder. Bruk av forslaget til et nytt takseringssystem kan også bety at en del av bygningsmassen holdes utenfor takstgrunnlaget sammenlignet med dagens takseringsordning. Videre viser KS til at areal registrert i matrikkelen er bruksareal, mens arealberegningene for formuesverdsetting etter skatteloven § 4-10 tar utgangspunkt i primærrom.

Departementet viser til at hver matrikkelenhet normalt skal vurderes under ett ved formuesverdsettingen, se blant annet Prop. 1 L (2009 – 2010) punkt 3.3.3 og 4.3.2. Et utslag av forslaget til et nytt takseringsalternativ i eiendomskatten er at matrikkelenheter som blir verdsatt som bolig etter skatteloven § 4-10, også skal verdsettes som bolig ved eiendomsskattetaksering etter forslaget her. Tilsvarende skal matrikkelenhet som benyttes til hhv. bolig og næring, verdsettes av kommunen etter gjeldende regler dersom enheten blir formuesverdsatt som næringseiendom etter skatteloven § 4-10. Også praktiske og administrative hensyn tilsier at formuesgrunnlaget for matrikkelenheten (boligen) blir benyttet av kommunene ved eiendomsskattetakseringen, uten at det gis anledning til oppdeling av grunnlaget med etterfølgende taksering av næringsdelen av eiendommen.

Videre blir det skatterettslige skillet ved formuesverdsetting av bolig, fritidsbolig og næringseiendom etter skatteloven § 4-10 avgjørende for hvilke eiendommer som skal takseres etter departementets forslag. Det betyr eksempelvis at to relativt like eiendommer kan bli taksert etter hhv. gjeldende takseringsregler eller etter departementets forslag, avhengig av den skattemessige klassifiseringen.

En annen konsekvens av forslaget er at verdsetting av bolig bygger på arealbegrepet primærrom, jf. skatteloven § 4-10. Påbygg og andre påkostninger på boligen skal innrapporteres til Skattetaten etter alminnelige regler.

Departementet ser at de systemmessige følgene omtalt over kan by på enkelte administrative utfordringer for kommunene. En viktig forutsetning for forslaget er imidlertid at formuesgrunnlagene i størst mulig grad kan benyttes uten justeringer, jf. punkt 8.4.3. Departementet fastholder derfor at det er boligbegrepet slik det følger av skatteloven som skal benyttes når kommunene velger å taksere slike eiendommer etter det nye takseringsalternativet.

KS viser til at utskriving av eiendomsskatt etter dagens ordning i vesentlig grad bygger på opplysninger fra matrikkelen. Eiendomsskattekommuner har ofte en matrikkel av svært god kvalitet. KS mener kommunene til dels har dårlig erfaring med påliteligheten av Skattetatens eiendomsopplysninger, og er bekymret for at takstene vil få for lav kvalitet dersom en velger å skrive ut eiendomsskatt i tråd med forslaget. KS mener forslaget nødvendiggjør styrket kontroll med eiendomsopplysningene i Skattetaten.

Miljøverndepartementet uttaler at:

«bruk av formuesgrunnlag ved utskriving av eiendomsskatt på bolig, styrker behovet for utveksling av enkelte bygningsopplysninger mellom skattemyndighetene og matrikkelen. Det ligger til rette for dette etter en endring i matrikkellova 20. januar 2012, jf. Prop. 118 L (2010 – 2011).

Endringen er ikke satt i kraft i påvente av at Statens kartverk i samarbeid med Skattedirektoratet utarbeider praktiske ordninger for tilbakerapportering av slike opplysninger fra skattemyndighetene til matrikkelen.»

Departementet vil følge utviklingen i arbeidet med å øke kvaliteten på opplysningene i matrikkelen, herunder muligheten for samordning av eiendomsopplysninger.

8.4.6 Krav til lik beskatning av eiendomsskattepliktig eiendom

Mange kommuner benytter i dag sjablonger ved takseringen, for eksempel faste satser per kvadratmeter boligareal og tomt, med fradrag eller tillegg i taksten for alder, konstruksjon mv. Departementet har lagt til grunn at dette ikke er i strid med eigedomsskattelova såfremt sjablongene er et hjelpemiddel som kommer i tillegg til befaring av hver enkelt eiendom. Bruk av sjablonger kan både bidra til å holde kostnadene ved takseringen nede og til å sikre likebehandling. Bruken av sjablonger i eiendomsskatten baserer seg langt på vei på de samme grunnleggende prinsipper som sjablongmetoden i formuesskattene selv om statistikkgrunnlaget kan være ulikt.

Bruk av sjablonger ved eiendomsskattetaksering av bolig gir uansett ikke adgang til å fastsette et skattegrunnlag som overstiger markedsverdien. Dersom kommunen velger å benytte en sjablongmetode ved verdsettelsen, må den sikre at skattegrunnlaget avspeiler variasjonene i markedsverdien på boligene i kommunen på en tilfredsstillende måte. Dette må til for å sikre likebehandling i beskatningen.

Samtidig må det aksepteres at taksering for eiendomsskatteformål er masseoperasjoner, hvor man ikke kan stille samme krav som for eksempel til takster ved enkeltstående salg. Departementet har i brev også uttalt at:

«Fordi det må kunne aksepteres et betydelig sjablonelement i takseringssystemet i kommunen, vil det med en slik generell begrunnelse kunne opereres med ulike kvadratmetersatser for bolig og hytte, selv om det i enkelttilfeller da kan bli ulik takst på to reelt like verdifulle eiendommer.»

Etter departementets oppfatning vil bruk av formuesgrunnlagene for eiendomsskatteformål tilfredsstille kravene til likebehandling av boliger, jf. omtalen over. Det må derfor aksepteres at enkelte boligeiendommer med lik markedsverdi innenfor samme kommune kan få et ulikt eiendomsskattegrunnlag på grunn av sjablongreglene i formuesskatten.

Skattebetalerforeningen uttaler at en konsekvens av forslaget er:

«at det høyeste lovlige grunnlaget for eiendomsskatt på bolig, taksert etter nye regler, er 67 prosent av omsetningsverdi, mens det ikke er noen slik obligatorisk begrensning for fritidseiendommer. […] En slik systematisk forskjellsbehandling til fordel for boligeiere må klart anses ulovlig.»

Departementet viser til at eigedomsskattelova og etablert praksis i dag hjemler ulike metoder og prinsipper for taksering av hhv. bolig- og fritidsbolig, verk og bruk og kraftanlegg. Målet for samtlige metoder er å beregne markedsverdien for den enkelte eiendomstype. Utforming av takseringsmetodene vil nødvendigvis innebære varierende innslag av standardisering, sjablonger og skjønn mv. Det må derfor aksepteres visse forskjeller mellom takst og dokumentert markedsverdi for de ulike eiendomstypene som følge av metodebruk. Etter departementets syn kan taksering av eiendomsmassen i kommunen ved bruk av ulike takseringsprinsipper innenfor lovfastsatte regler og praksis ikke anses som rettsstridig forskjellsbehandling etter eiendomsskattereglene.

Departementets forslag om en obligatorisk reduksjonsfaktor i den nye takseringsmetoden er nødvendig for å sikre at ingen boliger blir taksert over faktisk markedsverdi. Den obligatoriske reduksjonsfaktoren inngår som ett element i den nye metoden, og kan ikke vurderes separat. Departementet kan ikke se at bruk av den nye takseringsmetoden regulert i eigedomsskattelova medfører ulovlig forskjellsbehandling sammenlignet med andre eiendomstyper som takseres etter andre metoder. Dette gjelder både fastsetting av grunnlag for bolig (herunder bruk av obligatorisk reduksjonsfaktor) og etterfølgende verdiendringer som følge av prisutviklingen. Departementet viser for øvrig til at Regjeringens forslag til endringer i formuesskatten medfører at den obligatoriske reduksjonsfaktoren økes fra 0,67 i skatteåret 2014 til 0,8 fra og med skatteåret 2015.

8.4.7 Tilgang til formuesgrunnlagene

Etter eigedomsskattelova § 10 skal kommunestyret hvert år i forbindelse med budsjettet fastsette hvilke regler og satser som skal benyttes ved utskriving av eiendomsskatt for det kommende skatteåret. Antatt verdi på eiendommene i kommunen er viktig for å anslå eiendomsskatteinntektene for det kommende budsjettåret. Videre skal eiendomsskatten som hovedregel skrives ut innen 1. mars i skatteåret, jf. eigedomsskattelova § 14.

Departementet viser også til at formuesgrunnlagene normalt blir fastsatt av Skatteetaten på høsten etter inntektsåret i forbindelse med ligningen.

Departementets forslag til et nytt takseringsalternativ i eiendomsskatten forutsetter at kommunene gis tilgang til formuesgrunnlagene relativt kort tid etter at skatteoppgjøret er ferdigbehandlet. LVK mener dette særlig er nødvendig første året nytt takseringssystem skal benyttes av kommunen. I etterfølgende år kan kommunene basere budsjettet på fjorårets grunnlag. LVK foreslår videre at kommunene senest 1. august 2013 må gis tilgang til formuesgrunnlagene mv. KS anmoder om at fristen for tilgang til formuesverdiene settes til utgangen av oktober, slik at rådmannen kan innarbeide dette i budsjettforslaget.

Departementet viser til at skatteoppgjøret for personlige skattytere skjer løpende i perioden juni til oktober i året etter inntektsåret, se blant annet omtalen i Prop. 1 LS (2010 – 2011) punkt 15.3. Selskap mv. får normalt skattoppgjøret i oktober. Departementet mener det er lite hensiktsmessig at kommunene får tilgang til opplysningene før skatteoppgjøret er avsluttet. Ettersom det ikke er lovfestet når skatteoppgjøret skal være ferdig, foreslår departementet ingen lovbestemt frist for når kommunene skal få tilgang til formuesgrunnlagene.

Departementet legger opp til at kommunene elektronisk kan hente ut relevante eiendomsdata fra en internettbasert portal hos Skatteetaten så snart skatteoppgjøret er avsluttet. En slik portal gir tilgang til registrerte opplysninger som Skatteetaten besitter vedrørende formuesverdsetting av boliger i den aktuelle kommune. Kommunen får ikke tilgang til øvrige opplysninger om eiers inntekts- og formuesforhold. Kommunen får heller ikke tilgang til opplysninger om eiendommer i andre kommuner.

Departementet foreslår at kommunen kan hente ut opplysninger fordelt på gårds, bruks- og seksjonsnummer. Opplysningene vil angi registrerte eierforhold, eiendomsdata (størrelse, gateadresse mv.), formuesverdi og formuesgrunnlag mv. Videre må det oppgis om formuesverdien er justert etter klage, med tilhørende beregnet markedsverdi.

Departementet vil be Skattedirektoratet utrede muligheten for at portalen også kan tilby en tjeneste som automatisk legger inn den obligatoriske reduksjonsfaktoren i grunnlaget som kommunen skal benytte. Kommunen må selv justere dette grunnlaget med en eventuell lokal reduksjonsfaktor før eiendomsskattegrunnlaget kan fastsettes og eiendomsskatten kan skrives ut. Ved utskrivingen av eiendomsskatt må kommunene sørge for at skattyter på en enkel måte kan se sammenhengen mellom formuesverdien og eiendomsskattegrunnlaget.

Etter ligningsloven § 8-11 skal ligningsmyndighetene fastsette det som er nødvendige for utskriving av eiendomsskatt. Denne bestemmelsen er kun satt i kraft med virkning for kraftanlegg, jf. kongelig resolusjon 17. juli 1998 nr. 614 med endring 16. oktober 1998 nr. 956. Dersom forslaget til nytt takseringssystem blir vedtatt av Stortinget, må ligningsloven § 8-11 ved kongelig resolusjon settes i kraft også for bolig som takseres etter departementets forslag.

Etter departementets forslag vil kommunene få tilgang til formuesgrunnlagene tidsnok til at eiendomsskatteinntektene kan anslås i budsjettet, og at eiendomsskatten kan skrives ut innen 1. mars i skatteåret. Konsekvensene av en eventuell endring av formuesgrunnlag gjennom klage på ligningen blir omtalt i neste punkt.

Departementets forslag medfører eksempelvis at formuesgrunnlagene for inntektsåret 2012 blir endelig fastsatt høsten 2013, og kan legges til grunn ved utskriving av eiendomsskatt for 2014. Tilsvarende tidsforskyvning eksisterer i dag ved utskrivning av eiendomsskatt på kraftanlegg, jf. eigedomsskattelova § 8 første ledd (bestemmelsen videreføres i eigedomsskattelova § 8 B-1 første ledd fra og med 2013).

Opplysninger som kommunen får tilgang til fra portalen, kan være underlagt taushetsplikt etter ligningsloven § 3-13, jf. eigedomsskattelova § 29. Taushetsplikten omfatter ikke innholdet i eiendomsskattelister som legges ut til offentlig gjennomsyn etter eigedomsskattelova § 15. Departementet forutsetter at kommunene etablerer systemer og rutiner som sikrer at opplysningene blir behandlet i tråd med taushetspliktsreglene i ligningsloven.

Etter eigedomsskattelova § 18 skal skattekontoret gi eiendomsskattekontoret alle opplysninger som er nødvendige for utskriving av eiendomsskatt. Bestemmelsen er kun trådt i kraft for kraftanlegg. Dersom forslaget blir vedtatt, legger departementet opp til at eigedomsskattelova § 18 settes i kraft for bolig som takseres etter lovforslaget § 8 C.

LVK foreslår en presisering av eigedomsskattelova § 18, som blant annet skal gi eiendomsskattekontoret rett til å bli orientert dersom eieren klager på formuesverdsettingen.

Departementet viser til at kommunen ikke er part ved ligningen. Departementet vil derfor ikke foreslå en endring av eigedomsskattelova § 18 slik LVK foreslår. Dersom formuesgrunnlaget blir justert etter klage fra eieren mv., vil imidlertid kommunen få løpende tilgang til de justerte grunnlagene gjennom portalen.

Nærmere regler om praktisk tilgang til opplysninger fra portalen mv. vil eventuelt bli fastsatt i forskrift, se forslag til forskriftshjemmel i lovforslaget § 8 C-1 femte ledd.

8.4.8 Endring av formuesgrunnlagene

Formuesskattesystemet for bolig innebærer at formuesverdien blir justert årlig i takt med markedsutviklingen på slik eiendom.

Ved bruk av det nye takseringssystemet skal eiendomsskattegrunnlagene oppdateres hvert år i samsvar med justeringene i grunnlaget for formuesskatten. Dette betyr at utskrivingen for det enkelte skatteår i utgangspunktet bygger på formuesgrunnlaget som er fastsatt ved ligningen året før skatteåret. En slik løsning gir variasjon i eiendomsskattetakstene fra år til år, i motsetning til dagens regler hvor takstene ligger fast i 10-årsperioden (med eventuelle etterfølgende kontorjusteringer). Eiendomsskattetaksten på eiendommer som takseres etter dagens regler, skal fortsatt ligge fast i 10 år. Det vises imidlertid til omtalen om forholdet til det gjeldende systemet i punkt 8.4.11.

Departementets forslag forutsetter at portalen hos Skatteetaten fortløpende blir oppdatert med justerte formuesverdier og tilhørende formuesgrunnlag, herunder verdier som er justert etter klage. Det er kommunens ansvar å sikre at eiendomsskatten for det aktuelle skatteåret blir skrevet ut med utgangspunkt i de oppdaterte formuesgrunnlagene.

Dersom Skatteetaten endrer ligningen, kan det medføre at boligens formuesverdi blir endret etter at eiendomsskatten for det aktuelle skatteåret er skrevet ut. Eiendomsskattetaksten må da rettes i tråd med slike etterfølgende justeringer i formuesverdiene.

Dersom eieren har betalt for høy eiendomsskatt, skal det overskytende beløpet tilbakebetales med tillegg av renter, jf. forskrift 18. desember 1987 nr. 977.

I høringsnotatet foreslår departementet en ny bestemmelse i eigedomsskattelova § 17 om retting av utskrevet eiendomsskatt som følge av endret formuesverdi etter ligningsloven kapittel 9. En tilsvarende bestemmelse er nå vedtatt ved endringsloven 22. juni 2012 nr. 44, jf. Prop. 112 L (2011 – 2012) kapittel 3. Endringslovens § 17 siste ledd vil omfatte bolig som takseres etter departementets forslag. Se for øvrig omtalen over om hvordan en justert formuesverdi påvirker grunnlaget som skal benyttes i eiendomsskatten.

8.4.9 Klage

Etter forslaget til et nytt takseringsalternativ for bolig i eiendomsskatten er kommunen fortsatt ansvarlig for eiendomsskattetakseringen selv om kommunen ikke har kompetanse til å endre formuesgrunnlagene som legges til grunn for utskrivingen, jf. omtalen over. Eventuelle klager på eiendomsskattetaksten må dermed i utgangspunktet rettes til kommunen etter gjeldende regler. Både klager vedrørende virkeområdet for eiendomsskatten (eigedomsskattelova §§ 3 og 4), satsstruktur (§§ 11-13), feil ved utskrivingen (§§ 16 og 17) og andre forhold knyttet til eiendomsskatteutskrivingen skal behandles av klageorganet i kommunen etter dagens regler.

Etter forslaget har ikke klageorganet i kommunen kompetanse til å endre formuesgrunnlagene som inngår i eiendomsskattetaksene for bolig. Eventuelle klager på formuesgrunnlagene som ligger til grunn for eiendomsskatteutskrivingen, må derfor rettes til Skatteetaten gjennom klage på ligning etter ligningslovens regler. Skattedebitor etter eigedomsskattelova har samme rett som skattyter til å klage etter ligningsloven § 9-2 over avgjørelse som har betydning for eiendomsskatten, jf. ligningsloven § 9-4.

LVK mener kommunen bør ha parts- og klagerettigheter ved formuesverdsetting av bolig. Siden kommunen er part etter eigedomsskattelova § 23, må kommunen også etter LVKs syn gis adgang til å påklage takstgrunnlagene som fastsettes av Skatteetaten. Også KS mener kommunen bør gis rett til å klage på de fastsatte formuesgrunnlagene.

Departementet viser til omtalen i Prop. 112 L (2011 – 2012) punkt 3.6, der departementet på nytt avviser et forslag om utvidet rett for kommunene til innsyn og klage ved formuesverdsetting av kraftanlegg. Flere av hensynene bak departementets standpunkt i Prop. 112 L (2011 – 2012) kan også anføres ved formuesverdsetting av bolig.

For øvrig viser departementet til at eigedomsskattelova § 23 annet punktum, om at kommunen «er part i saker om eigedomsskatt», ble innført som følge av endringer i prosessordningen for skattesaker, jf. endringslov 20. desember 1993 nr. 133. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 17 (1993 – 94) side 12) uttaler departementet at det er:

«ønskelig å presisere at kommunen fremdeles skal ha partsstillingen i saker for retten om eiendomsskatt. En slik presisering bør inntas i eigedomsskattelova § 23».

Departementet kan ikke se at bestemmelsen om skattekreditors partsstilling ved domstolene kan begrunne at kommunen skal gis rett til innsyn ved ligningsbehandlingen.

I lys av dette fastholder departementet at kommunen ikke skal være part ved ligningen, og at kommunen ikke gis klagerett ved fastsetting av formuesgrunnlag på bolig.

Norges Takseringsforbund mener det er svært viktig med en reell og god klageordning som gir mulighet for individuell taksering basert på befaring.

Departementet viser til at verdien av bolig skal settes ned etter krav fra skattyter dersom den overstiger hhv. 30 eller 60 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi, jf. skatteloven § 4-10 første ledd. Typisk kan en takst resultere i at fastsatt formuesverdi på eiendommen blir satt ned. En ordning som gir eieren anledning til å klage på eiendomsskattetaksten til kommunen basert på befaring, vil imidlertid bryte med prinsippet om at formuesgrunnlagene skal legges til grunn ved utskriving av eiendomsskatt. I tillegg vil en slik klageordning komme i konflikt med hensynet bak forslaget om å redusere kommunenes takseringskostnader.

I høringsnotatet foreslo departementet en egen klagebestemmelse i lovforslaget § 8 B femte ledd.

Klagereglene i eiendomsskatten ble imidlertid endret ved endringsloven 22. juni 2012 nr. 44, jf. Prop. 112 L (2011 – 2012) kapittel 3. Etter eigedomsskattelova § 19 første ledd første punktum kan eieren klage til eiendomsskattekontoret på den utskrevne eiendomsskatten. For kraftverk kan «klaga ikkje gjelda det verdet som er sett på eigedomen ved likninga, jf. likningslova § 9-4», jf. eigedomsskattelova § 19 andre ledd.

Etter departementets syn er det ikke lenger behov for forslaget i høringsnotatet om en egen klagebestemmelse for boliger som takseres etter forslaget til et nytt takseringsalternativ i eiendomsskatten. Departementet foreslår at eigedomsskattelova § 19 annet ledd endres til å omfatte boliger som verdsettes etter forslaget til ny § 8 C i eigedomsskattelova. Det vil si at klage på formuesgrunnlag som benyttes ved eiendomsskattetaksering av bolig skal følge reglene i ligningsloven kapittel 9. Klage på øvrige forhold ved utskriving av eiendomsskatt følger reglene i eigedomsskattelova § 19 første ledd.

Departementets forslag kan medføre en økning i antall klager til Skatteetaten. Sikkerhetsventilene i formuesskatten og den obligatoriske reduksjonsfaktoren ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget vil bidra til å redusere klageomfanget. Sammenlignet med i dag kan antallet klager på formuesverdiene øke betydelig fordi også eiere som ikke er i formuesskatteposisjon, har insentiver til å klage på for høye formuesverdier ettersom denne verdien danner grunnlag for beregning av eiendomsskatt. Eiere av fast eiendom i kommuner som ikke benytter forslaget til et nytt takseringssystem for bolig i eiendomsskatten, blir ikke berørt av forslaget.

8.4.10 Endring av takseringsmetode

Kommunen kan av ulike årsaker ønske å legge om eiendomsskatten, typisk ved utskriving av eiendomskatt gjennom bruk av et annet utskrivingsalternativ, jf. eigedomsskattelova § 3. Spørsmålet er om kommunen bør stå fritt til å endre takseringsmetode for boligeiendom fra år til år. Et eksempel er om boliger som takseres med utgangspunkt i formuesgrunnlag i år 1, kan takseres etter gjeldende regler i år 4 når kommunen skal gjennomføre alminnelig taksering av næringseiendom og fritidseiendom.

Etter departementets oppfatning bør kommunen i utgangspunktet ha valgfrihet med hensyn til valg av takseringsmetode for det enkelte skatteår. Kommunene kan selv velge når de eventuelt ønsker å gå over til å bruke formuesgrunnlag for bolig i eiendomsskatten. Hensynet til forutberegnelighet hos eierne tilsier imidlertid at kommunen bør være varsom med stadige endringer i valg av takseringsmetode. Det vises til omtalen i neste punkt.

8.4.11 Forholdet til gjeldende system

Departementets forslag innebærer at boligeiendom i kommunen kan takseres med utgangspunkt i formuesgrunnlaget for bolig, mens andre eiendommer skal takseres etter gjeldende regler.

Departementets forslag endrer ikke reglene om hvilke skattesatser som skal benyttes ved eiendomsskatteutskrivingen. Det vil si at reglene om differensierte satser i eigedomsskattelova § 12 og reglene om nivå på satsene etter lovens § 13 vil gjelde uavhengig av valg av takseringsmetode.

Videre vil overgang til ny takseringsmetode i seg selv ikke ha betydning for oppregulering av satsene etter eigedomsskattelova § 13.

Ved innføring av eiendomsskatt i kommuner som ønsker å benytte det nye takseringsalternativet for boligeiendom, må kommunen taksere alle eiendomskategorier som er omfattet av utskrivingen. Eiendomsskattegrunnlaget tilsvarer formuesgrunnlaget for bolig med den obligatoriske reduksjonsfaktoren, antatt omsetningsverdi for næringseiendom og fritidsbolig mv. og substansverdi for verk og bruk (ev. formuesverdi for kraftanlegg). Kommunen kan i tillegg velge en felles reduksjonsfaktor for alle eiendomskategorier som takseres lokalt, og som anses som en del av taksten. Reduksjonsfaktoren ligger fast i 10-årsperioden (takstperioden) for eiendom som takseres av kommunen etter gjeldende regler. For å sikre at takstnivået i kommunen blir om lag likt for alle skattepliktige eiendommer som takseres av kommunen, må reduksjonsfaktoren videreføres for boliger fram til neste alminnelige taksering. Kommunen kan dermed ikke vedta en annen reduksjonsfaktor for bolig etter innføringsåret som eksempelvis gir en lavere beskatning av denne eiendomskategorien sammenlignet med takstnivået for fritidsbolig.

I kommuner som har eiendomsskatt i dag, og som ønsker å benytte forslaget til nytt takseringsalternativ for bolig, må eksisterende lokale reduksjonsfaktor også benyttes for boliger ved utskrivingen. Det vil si at eiendomsskattegrunnlaget for boliger etter forslaget utgjør formuesgrunnlag (inkludert obligatorisk reduksjonsfaktor) redusert med eksisterende, lokale reduksjonsfaktor.

Departementet viser til forslag til eigedomsskattelova § 8 C-1 fjerde ledd.

Ettersom formuesgrunnlagene som benyttes til utskriving av eiendomsskatt på bolig blir justert årlig etter forslaget her, mens eiendomskattetakstene for annen eiendom normalt ligger fast i ti år, kan det ved innføring av nye boligtakster eller i løpet av 10-årsperioden (takstperioden) oppstå forskjell i takstnivå mellom de ulike eiendomskategoriene som følge av den generelle prisutviklingen på fast eiendom. Eksempelvis vil prisstigning i takstperioden innebære at boliger blir taksert forholdsmessig høyere enn annen eiendom der takstene ligger fast.

For å unngå slike forskjeller har departementet i høringsnotatet foreslått at en egen lokal reduksjonsfaktor kan benyttes til å utligne forskjeller i takstnivå mellom bolig og annen eiendom som takseres lokalt. KS og LVK mener det ikke framgår klart av høringsnotatet hvordan dette skal gjennomføres. LVK mener blant annet at lovbestemmelsen må presiseres slik at det framgår klart at kommunestyrene aldri kan bli forpliktet til å gi skattyter en reduksjon som er ment å gjelde andre eiendomskategorier. For kommuner som ønsker å benytte det nye takstsystemet, bør hovedregelen være at formuesgrunnlaget (med fradrag for obligatorisk reduksjonsfaktor) utgjør eiendomsskattegrunnlaget, uten ytterligere tilpasninger.

Etter departementets syn er en konsekvens av forslaget at eiendomsskattegrunnlaget for bolig skal justeres i takt med prisutviklingen, selv om takstene for andre eiendomstyper ligger fast i takstperioden. Departementet viser til omtalen i punkt 8.4.6. I lys av høringen foreslår departementet at kommunene ikke bør gis anledning til å vedta differensierte reduksjonsfaktorer for hhv. bolig og andre eiendomstyper.

Dersom det oppstår store forskjeller mellom formuesgrunnlaget for boliger og annen eiendom i takstperioden som følge av generell prisstigning eller prisnedgang, kan kommunen gjennomføre ny alminnelig taksering som følge av «særegne forhold», jf. byskatteloven § 4 første ledd annet punktum og omtalen over. Fra 2013 reguleres dette i eigedomsskattelova § 8 A-3 annet ledd. Tilsvarende kan kommuner som allerede har eiendomsskatt, gjennomføre ny alminnelig taksering med virkning for det skatteåret boliger første gang blir taksert etter departementets forslag. Med dette kan kommuner som i dag har eiendomsskatt, taksere både boligeiendom og annen eiendom i samme skatteår, selv om 10-årsperioden ikke er utløpt.

Departementet vil vurdere tiltak som kan dempe effekten av dagens regler om at taksten ligger fast i takstperioden.

Etter eigedomsskattelova § 11 kan kommunen hvert år vedta et bunnfradrag (kronebeløp) for bolig og fritidseiendom. I motsetning til reduksjonsfaktoren er bunnfradraget ikke en del av taksten. Gjeldende regler om bunnfradrag endres ikke med departementets forslag.

I høringsnotatet foreslår departementet endringer i eigedomsskattelova § 33 for å klargjøre forholdet mellom forslaget til et nytt takseringsalternativ for bolig og gjeldende takseringsregler. Eigedomsskattelova ble endret ved lov 22. juni 2012 nr. 44. Som følge av dette bør forholdet mellom de ulike takseringsordningene i eiendomsskatten innarbeides i eigedomsskattelova § 8 A-1, slik den lyder med virkning fra og med skattåret 2013. Departementet viser til forslag til eigedomsskattelova § 8 A-1 nytt tredje ledd.

8.5 Ikrafttredelse og særlig klagefristregel

I Prop. 1 LS (2011 – 2012) punkt 27.1 skriver departementet at avhengig av

«høringsmerknadene kan forslaget eventuelt gi kommunene anledning til å implementere det nye regelverket med virkning fra skatteåret 2013.»

Arbeidet med å taksere eiendomsskattepliktige eiendommer må settes i gang tidsnok til at kommunen kan anslå skatteinntektene i budsjettet for det kommende skatteåret. For at kommunene skal kunne vedta å benytte forslaget til et nytt takseringsalternativ for bolig allerede i 2013, må portalen og nødvendige lovendringer mv. være på plass høsten 2012.

I tillegg opplyser Skattedirektoratet at om lag 10 pst. av boligene i Norge ikke har innrapportert tilstrekkelige opplysninger til å fastsette en ny formuesverdi etter boligmodellen. Ved ligningen for inntektsåret 2010 fikk slike boliger fastsatt boligverdien ved skjønn. Det arbeides med å forbedre formuesverdiene for denne gruppen boliger med virkning for inntektsåret 2011, i tillegg til å rette opp enkelte andre forhold knyttet til boligtakseringssystemet. Disse forbedringene vil få betydning for eiendomsskatteåret 2014.

I høringen uttaler Skattedirektoratet at etaten

«vil kunne levere de etterspurte dataene, med en tilfredsstillende sikkerhet og sporbarhet, til kommunene for utskriving av eiendomsskatt for 2014. Dette under forutsetning at arbeidet påbegynnes i september 2012».

Etter en samlet vurdering foreslår departementet som i høringen at det nye takseringsalternativet kan benyttes av kommunene fra og med skattåret 2014. Som en konsekvens av Regjeringens forslag til endringer i formuesskattereglene, må forslaget til nytt takseringsalternativ for bolig justeres med virkning fra og med skatteåret 2015. Departementet viser til forslag til ikrafttredelsesbestemmelser.

Kommunestyret avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt i kommunen. Kommunestyret fastsetter hvert år i forbindelse med budsjettet hvilke regler og satser som skal benyttes ved utskrivingen. Dette betyr at kommunen kan vedta å benytte det nye takseringsalternativet etter at klagefristen for formuesfastsettingen, som legges til grunn ved utskrivingen for det kommende skatteåret, er utløpt.

For å sikre at eieren gis anledning til å klage på formuesverdiene med virkning for det kommende eiendomsskatteåret, foreslår departementet en regel i ligningsloven som utvider klagefristen for fastsetting av formuesverdi på fast eiendom. Den særlige fristregelen gjelder kun boligeiendom i kommuner som vedtar å benytte forslaget til et nytt takseringssystem for bolig. Det betyr at eieren i innføringsåret eventuelt kan klage på formuesverdien ved ligningen etter at klagefristen etter ligningsloven § 9-2 nr. 4 første punktum er utløpt. Den særlige fristregelen gjelder også det året kommunen gjeninnfører bruk av formuesgrunnlag ved takseringen. For etterfølgende år gjelder de alminnelige klagefristreglene i ligningsloven.

I høringsnotatet foreslår departementet at eieren gis en særskilt klagefrist på seks uker fra kommunestyret vedtar utskriving av eiendomsskatt for det kommende skatteåret. LVK uttaler at skattyter ikke mottar eiendomsskattegrunnlaget ved kommunestyrets beslutning om å skrive ut eiendomsskatt. Det innebærer at skattyterne som oftest ikke kjenner eiendomsskattegrunnlaget før den foreslåtte klagefristen er utløpt.

Departementet er enig i at en utvidet klagefrist i innføringsåret bør starte fra det tidspunkt eieren blir informert om eiendomsskattegrunnlaget. Etter eigedomsskattelova § 14 siste ledd skal kommunen sende eieren en skatteseddel, som blant annet inneholder nødvendige opplysninger om eiendomsskattetaksten.

Departementet foreslår å justere høringsforslaget slik at eieren gis en klagefrist på seks uker fra det tidspunkt skatteseddelen blir mottatt fra kommunen, se forslag om endring av ligningsloven § 9-2 nr. 4.

8.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

KS mener utskriving av eiendomsskatt på grunnlag av formuesgrunnlaget vil føre til at kommunene går glipp av et stort inntektspotensial, selv om mange kommuner i dag bruker et lavt takstnivå. Etter det KS kjenner til, er det store variasjoner i kostnadsnivå ved taksering mellom kommunene. Takseringskostnadene er som regel knyttet til verdsetting av verk og bruk. Fjerning av kravet til befaring også i dagens takseringsordning vil medføre samme besparelse som departementet ønsker å oppnå. KS peker videre på at det er knyttet kostnader til taksering etter departementets forslag. Blant annet må det utvikles og kjøpes inn nye dataprogramløsninger. KS peker også på at departementet ikke har utredet de økonomiske konsekvensene ved å benytte formuesgrunnlagene ved utskriving av eiendomsskatt.

Etter departementets syn vil forslaget innebære en mer effektiv utnyttelse av tilgjengelig offentlig informasjon og bidra til å redusere kostnadene knyttet til taksering av bolig for de kommunene som velger å bruke det nye systemet. Særlig vil oppheving av kravet til befaring av boligeiendommene bidra til å redusere kommunenes takseringskostnader. Skatteetaten vil i en overgangsfase kunne få flere klager på formuesverdiene enn det de gjør i dag, noe som kan øke ressursbruken knyttet til klager. Samtidig vil kommunene få tilsvarende mindre arbeid knyttet til klager på verdsettelsen. Det er videre positivt at kvaliteten på ligningsverdiene vil øke, gitt at flere skattytere vil klage på eiendomsskatten enn på formuesskatten, ettersom eiendomsskatten er en objektskatt som innkreves uavhengig av formue og inntekt for øvrig.

Skatteetatens kostnader knyttet til økning i antall klager som følge av forslaget er av Skattedirektoratet estimert til 6 årsverk, dvs. om lag 4 mill. kroner. Skattedirektoratet anslår på usikkert grunnlag kostnadene ved å utvikle første versjon av portalen til 19 til 25 mill. kroner. Videre vil drift og forvaltning av portalløsningen kreve om lag 5 mill. kroner årlig. Skattedirektoratet har i høringen anslått kostnadene til innhenting av manglende boligdata for eiendom som i dag ikke blir formuesverdsatt etter boligmodellen, til om lag 2 mill. kroner. I tillegg kommer kommunenes kostnader.

Forslaget bidrar isolert sett til at eiendomsskattegrunnlaget kan variere med den underliggende prisutviklingen for boliger. Dersom trenden med stigende boligpriser fortsetter, bidrar dette isolert sett til å øke eiendomsskattegrunnlaget og dermed kommunenes inntekter fra eiendomsskatt på bolig, alt annet likt.

Kommunene kan fortsatt årlig fastsette både bunnfradrag og eiendomsskattesats, slik at en økning i eiendomsskattegrunnlaget ikke nødvendigvis vil slå ut i høyere eiendomsskatt.

Det nye verdsettingssystemet vil gjøre det rimeligere å innføre eiendomsskatt på bolig for kommuner som i dag ikke har det. 2011 hadde 197 av 430 kommuner eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Ettersom kommunene selv kan bestemme om de vil skrive ut eiendomsskatt, og det nye systemet er en frivillig løsning, er det vanskelig å anslå hvordan forslaget vil påvirke kommunenes samlede eiendomsskatteinntekter. Det er likevel rimelig å anta at de samlede eiendomsskatteinntektene vil øke. Dette skyldes både at flere kommuner vil ønske å innføre eiendomsskatt i hele kommunen, og at kommuner som skal omtaksere eiendommer, ikke utsetter dette utover gjeldende 10-årsgrense.

Bruk av formuesgrunnlagene for bolig for eiendomsskatteformål innebærer at man benytter et relativt grovt sjablongmessig system som baserer seg på gjennomsnittlige verdier for en boligtype i et bestemt område. Sjablongen fanger i mindre grad enn en detaljert taksering med befaring opp forskjeller på tomter, standard mv. Spesielt kostbare eiendommer vil derfor kunne komme forholdsvis bedre ut i et slikt system enn i et system med individuell taksering og befaring, mens boliger med lavere verdi enn gjennomsnittet kan komme dårligere ut. Den obligatoriske sikkerhetsventilen sikrer imidlertid at de negative utslagene begrenses for de mindre verdifulle eiendommene.

9 Fritak for eiendomsskatt på vernet grunn og lavproduktive utmarksområder i statlig eie

9.1 Innledning og sammendrag

Eigedomsskattelova fikk et utvidet anvendelsesområde fra 2007, da det ble åpnet for å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen. I den forbindelse ga departementet uttrykk for at man tok sikte på å komme tilbake med en nærmere vurdering av lovens fritaksregler, se Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006).

I høringsnotat av 28. mars 2012 forslo departementet å:

• innføre obligatorisk fritak for eiendomsskatt på alle eiendommer vernet som naturreservat eller nasjonalpark etter bestemmelsene i naturmangfoldloven og den tidligere naturvernloven

• innføre et obligatorisk fritak for eiendomsskatt på ubebygde, lavproduktive grunneiendommer som tjener allmennyttige formål og er eid av staten direkte eller indirekte

• innføre et obligatorisk fritak for eiendomsskatt på statseide eiendommer som hovedsakelig benyttes av Forsvaret til militært øvingsområde

• oppheve takseringsplikten for eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova §§ 5 eller 7

Naturreservater og nasjonalparker er underlagt meget strenge offentligrettslige rådighetsinnskrenkninger. Restriksjonene er etablert av hensyn til fellesskapets benyttelse og for å bevare naturen som et samfunnsgode. Det framstår derfor som lite rimelig å ilegge eiendomsskatt på naturreservater og nasjonalparker. Regjeringen mener at offentlige og private eiere av slike eiendommer bør behandles likt, slik at skattefritaket for nasjonalparker og naturreservater blir generelt.

Grunneierforvaltningen av allmennyttige lavproduktive eiendommer i direkte eller indirekte statlig eie er konsentrert om aktivt naturvern, tilrettelegging for naturopplevelser, friluftsliv og rekreasjon. Dette er ideelle, offentlige oppgaver til beste for allmennheten. Forvaltning av slike områder medfører stort sett langt større kostnader enn inntekter. Det framstår da som lite rimelig at en statlig grunneier skal betale eiendomsskatt til kommunen som en ekstrakostnad ved denne forvaltningen. De samme forpliktelser gjelder ikke for private eiere av lavproduktive områder. Regjeringen foreslår derfor at fritaket for eiendomsskatt på denne typen eiendom kun skal gjelde for eiendom eid direkte eller indirekte av staten.

Det er lite rimelig at staten skal betale eiendomsskatt for statlig eide arealer som Forsvaret benytter som øvingsfelt. Forsvaret har fra før eiendomsskattefritak for forsvarsanlegg og avgrensede leirområder. Dette fritaket foreslås utvidet til å omfatte øvingsområder.

Fritakene skal ikke omfatte bebygd eiendom eller tomteareal innenfor de områdene som foreslås fritatt. Dermed vil det fortsatt kunne ilegges eiendomsskatt på bebygd eiendom og tomtearealer selv om disse ligger i et område som er vernet som nasjonalpark eller naturreservat. Det samme gjelder dersom bebyggelsen eller tomtearealet befinner seg i et ellers allmennyttig lavproduktivt område som er eid av staten, direkte eller indirekte. Det er uten betydning om disse eiendommene er fradelt fra hovedeiendommen med eget bruksnummer eller ikke. Eventuell bebyggelse innenfor Forsvarets øvingsfelt vil være fritatt for eiendomsskatt i den utstrekning bebyggelsen tjener forsvarsformål.

Departementet har i tillegg vurdert hensiktsmessigheten av eigedomsskattelovas bestemmelse om takseringsplikt på eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt. Etter departementets syn er det lite hensiktsmessig å kreve slik taksering. På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve kravet om takseringsplikt for eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova §§ 5 eller 7.

Det vises til forslag til endring i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a fjerde strekpunkt og § 5 første ledd, ny bokstav j og k. Det vises også til endring i lovens § 15 første ledd.

9.2 Høring

I høringsnotat av 28. mars 2012 foreslo departementet å etablere obligatorisk fritak for eiendomsskatt for alle eiendommer vernet som nasjonalpark eller naturreservat. Departementet foreslo videre fritak for allmennyttige lavproduktive grunneiendommer som eies av staten, direkte eller indirekte, samt for statseide eiendommer som benyttes av Forsvaret som militært øvingsområde. I tillegg ble det foreslått å oppheve plikten til å taksere eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova §§ 5 eller 7.

Notatet ble sendt til 47 høringsinstanser. Departementet har mottatt høringsinnspill fra 35 instanser, hvorav 28 hadde synspunkter til høringsnotatet.

Departementet vil nedenfor gjøre kort rede for hovedtrekkene i høringsinstansenes merknader. Enkeltuttalelser og uttalelser som gjelder spesielle forhold, blir omtalt i de etterfølgende punktene hvor de aktuelle spørsmålene behandles.

Miljøverndepartementet, Statskog SF, Norskog, Norges Huseierforbund (NHF) og Advokatforeningen har helt eller delvis sluttet seg til departementets forslag om obligatorisk fritak for eiendomsskatt for eiendommer vernet som nasjonalpark eller naturreservat samt fritak for lavproduktive grunneiendommer i statlig eie. Miljøverndepartementet mener at også landskapsvernområder bør fritas.

Utmarkskommunenes sammenslutning (USS) og Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) har, med tilslutning fra flere kommuner, gitt uttrykk for at alle typer områder vernet etter lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) bør fritas for eiendomsskatt. Synspunktet støttes av Direktoratet for naturforvaltning.

USS, LVK, Norskog, Advokatforeningen og Kommunal- og regionaldepartementet har, i likhet med flere kommuner, gitt uttrykk for at et fritak for lavproduktive grunneiendommer også bør omfatte slike eiendommer i privat eie. Norskog mener at også områder vernet etter lov 5. juni 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven) § 11 bør omfattes.

USS, LVK og KS har, med støtte fra flere kommuner, uttrykt at de foreslåtte fritakene for eiendomsskatt i hovedsak må være frivillig for kommunene.

9.3 Gjeldende rett mv.

Med virkning fra og med skatteåret 2007 ble virkeområdet til lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) utvidet, slik at kommunene fikk mulighet til å skrive ut eiendomsskatt på all fast eiendom i kommunen (med unntak av eiendommer som er obligatorisk fritatt). Tidligere kunne kommunene skrive ut eiendomsskatt i områder som helt eller delvis er utbygd på byvis, eller der slik utbygging er i gang. Videre kunne kommunene skrive ut eiendomsskatt på «verk og bruk», enten i tillegg til fast eiendom innenfor bymessig område, eller bare på verk og bruk. Formålet med lovendringen var å redusere avgrensningsproblemer og skape større likhet i skattleggingen innenfor den enkelte kommune. I tillegg til at kommunene kunne skrive ut eiendomsskatt både på forretningseiendommer, boliger og fritidseiendommer utenfor bymessige strøk, medførte lovendringen at store arealer med lavproduktive grunneiendommer, som det tidligere ikke kunne skrives ut eiendomsskatt på, ble omfattet.

Med virkning fra skatteåret 2012 ble det innført et nytt utskrivingsalternativ i eigedomsskattelova som gir kommunene adgang til å skrive ut eiendomsskatt på all fast eiendom i kommunen, unntatt verk og bruk og annen næringseiendom.

Etter at departementets forslag ble sendt på høring er det vedtatt nye saksbehandlingsregler for eiendomsskatt. Det ble samtidig gjennomført en teknisk revisjon av gjeldende takseringsregler. Departementet viser til Prop. 112 L (2011 – 2012) kapittel 3 og Innst. 370 L (2011 – 2012) kapittel 3 for en nærmere omtale. Reglene trer i kraft fra og med skatteåret 2013. Departementet vil i det følgende henvise til de nye lovbestemmelsene.

Eigedomsskattelova § 5 inneholder en oppregning av hvilke eiendommer som skal fritas for eiendomsskatt. Departementet vil her kun omtale de fritakene i eigedomsskattelova som er mest relevante for fritaksforslagene som nå fremmes.

Med virkning fra og med skatteåret 2007 ble det innført et obligatorisk fritak for ikke utbygde deler av Finnmarkseiendommen. Departementets begrunnelse for fritaket framgår av Ot.prp. nr. 31 (2007 – 2008) punkt 5.4, der det blant annet vises til Finnmarkseiendommens spesielle rettsstilling, som medfører at Finnmarkseiendommen ikke kan utnytte grunnen sin på samme måte som andre grunneiere. Dette har sammenheng med pliktene knyttet til Finnmarkseiendommens særlige forvalterrolle, herunder påbudet om å ivareta fellesinteresser for innbyggerne i fylket, med særskilt hensyntagen til samisk kultur. Innbyggerne i Finnmark har lovfestede rettigheter til jakt, fiske og multeplukking. I tillegg legger samenes stedsevarige, vederlagsfrie rett til tamreindrift på arealene sterke begrensninger på eierrådigheten. I forarbeidene er det pekt på at Finnmarkseiendommens spesielle rolle til en viss grad kan sammenlignes med eksisterende fritak i eigedomsskattelova § 5, hvor enkelte eiendommer som tjener «ålmennyttige føremål» er obligatorisk fritatt for eiendomsskatt.

Ifølge eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a er eiendom eid av staten og som benyttes til nærmere oppregnede formål, fritatt for eiendomsskatt. Blant annet er «vassfall, fabrikk eller anna føretak som staten eig og som tener ålmennyttige føremål», fritatt. Fritaket kommer bare til anvendelse i de tilfeller hvor eiendommen er eid av staten direkte. Tilsvarende eiendom eid av staten indirekte er ikke fritatt etter denne bestemmelsen.

Eiendom som drives som jordbruk eller skogbruk, er fritatt for eiendomsskatt etter landbruksfritaket i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h. Også statsallmenninger og bygdeallmenninger kan falle inn under dette fritaket. Fredning eller annet omfattende vern av jord- eller skogbrukseiendom kan bringe eiendommen ut av drift og dermed ut av skattefritaket for jord- og skogbruk.

Etter eigedomsskattelova § 7 kan kommunestyret frita visse typer eiendom helt eller delvis for eiendomsskatt. Det må her nevnes at bestemmelsens bokstav a) åpner for fritak for eiendom knyttet til offentlige eller ideelle formål.

Ulike forhold begrunner fritakene som følger av eigedomsskattelova §§ 5 og 7. Visse eiendommer skiller seg fra annen fast eiendom ved at de benyttes til offentlig myndighetsutøvelse, allmennyttig aktivitet eller ivaretakelse av fellesgoder. Enkelte eiendommer er fritatt på grunn av internasjonale avtaler inngått mellom Norge og andre stater. Det kan også være andre forhold som begrunner fritaket.

Siden eiendomsskatten er en objektskatt, bør eierforholdene i minst mulig grad tillegges betydning ved vurderingen av hvilke eiendommer som bør fritas. Statens spesielle stilling kan imidlertid legitimere at eierforholdet tillegges vekt når det gjelder noen av eiendommene som er eid av staten. Dette har sammenheng med statens særskilte rolle og posisjon knyttet til administrasjon og allmennytte, samt ivaretakelse, bevaring og fordeling av fellesgoder. Statlige eiendommer som ikke omfattes av de obligatoriske fritakene i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a, og som kan benyttes til bolig eller forretningsmessig virksomhet uten at det må foretas grunnleggende endringer i eiendommen, er imidlertid ikke fritatt for eiendomsskatt.

Visse organisatoriske endringer av statlig virksomhet har gjort det nødvendig å opprette egne fritaksbestemmelser i eigedomsskattelova § 5. Eksempler på dette er overføring av sykehus og andre helseinstitusjoner til helseforetak heleid av staten, og omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap.

Statens spesielle rolle og rettsstilling begrunner også eigedomsskattelovas fritak for eiendom som eies av staten, og som tjener allmennyttige formål, jf. eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a sjette strekpunkt. Slike eiendommer er obligatorisk fritatt for eiendomsskatt når de eies av staten direkte. I de tilfeller hvor staten eier slike eiendommer indirekte, for eksempel gjennom statsforetak eller heleid aksjeselskap, vil ikke eiendommen være fritatt etter denne bestemmelsen.

Beregningsgrunnlaget for eiendomsskatt er eiendommens objektive omsetningsverdi. Denne skal fastsettes ved taksering, hvor man skal komme fram til «det beløp ein må gå ut frå at eigedomen etter si innretning, brukseigenskap og lokalisering kan bli avhenda for under vanlege salstilhøve ved fritt sal», jf. eigedomsskattelova § 8 A-2 første ledd.

Utskriving av eiendomsskatt på områder som ikke tidligere har vært gjenstand for eiendomsskatt, forutsetter at kommunen takserer disse eiendommene. Med unntak for driftsdelen av landbrukseiendom må alle eiendommer takseres ved utskriving av eiendomsskatt i hele kommunen. Dette omfatter også eiendommer som har lav verdi, og eiendommer som er fritatt etter eigedomsskattelova §§ 5 eller 7. Takseringen må bekostes av kommunen. Etterlevelsen av å verdsette og skattlegge også fritatte eiendommer kan ha variert en del.

9.4 Nærmere om de aktuelle eiendommene

9.4.1 Innledning

I dette punktet gis bl.a. noen faktiske opplysninger knyttet til eiendommer vernet etter naturmangfoldloven, lavproduktive grunneiendommer i statlig eie og Statskog SF.

Departementet finner det hensiktsmessig å bruke betegnelsen «lavproduktive» grunneiendommer som en fellesbetegnelse både på områder som er fullstendig uproduktive, og områder hvor muligheten for ressursutnyttelse er svært begrenset.

Ifølge kartverkets arealstatistikk for 2010 blir om lag 25 pst. av fastlands-Norges areal på 323 787 km² drevet som jord- eller skogbruk. Norges innsjøer og elver utgjør om lag 5 pst. Områdene som er ansett som by eller tettbebygd strøk samt industri utgjorde i 2010 om lag 0,4 pst. av Norges landareal. Selv om grensedragningen for by og tettbebygde strøk i kartverkets arealstatistikk ikke er sammenfallende med eigedomsskattelovas begrep «heilt eller delvis er utbygde på byvis eller der slik utbygging er i gang», anslår departementet at det arealet som kan være gjenstand for eiendomsskatt utgjør i underkant av 70 pst. av fastlands-Norge.

Ved utskriving av eiendomsskatt i hele kommunen vil både lavproduktive grunneiendommer og eiendommer vernet etter naturmangfoldloven omfattes, både over og under skoggrensen.

Utvidelsen av eigedomsskattelovas anvendelsesområde fra 2007 hadde store konsekvenser både for hvilke arealer som kunne omfattes av eiendomsskatten, og for kommunenes potensielle skatteinntekter. Inntektspotensialet ved å kunne skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen beror på hvor store områder som ble omfattet av eigedomsskattelovas anvendelsesområde etter utvidelsen, og verdien av disse eiendommene sammenholdt med kostnadene til taksering.

9.4.2 Eiendommer vernet etter naturmangfoldloven

En rekke kommuner har store områder med tilnærmelsesvis urørt natur som er lavproduktiv, og hvor utnyttelsen i all hovedsak består av rekreasjon og friluftsliv. En del av disse områdene er underlagt vern etter naturmangfoldloven.

Totalt var 16,8 pst. (54 402 km²) av Norges landareal (utenom Svalbard) vernet etter naturmangfoldloven per 31. desember 2011. Av dette utgjør nasjonalparker 9,6 pst., naturreservater 1,7 pst., og landskapsvernområder 5,4 pst. Andre fredninger utgjorde 0,1 pst. av landarealet. Statskog SF er grunneier til om lag halvparten av arealet som er vernet etter naturmangfoldloven, hovedsakelig som nasjonalparker. Områder vernet som naturreservat og som landskapsvern er i all hovedsak eid av private.

Opprettelse av områdevern etter naturmangfoldloven innebærer at det etableres til dels strenge offentligrettslige restriksjoner for grunneiers og allmennhetens utnyttelse av det aktuelle området. Restriksjonene som settes for et verneområde, kan få omfattende betydning for både grunneiere og andre rettighetshavere. Graden av rådighetsinnskrenkninger varierer mellom vernekategoriene, men kan også variere innenfor samme vernekategori, jf. naturmangfoldloven § 34. Av de verneformer etter naturmangfoldloven som har størst utbredelse er det naturreservat og nasjonalpark som innebærer sterkest vern.

9.4.3 Lavproduktive grunneiendommer i statlig eie

Fastlands-Norge består også av store, lavproduktive områder som ikke er vernet, eksempelvis fjell, myr og hei. En betydelig del av disse områdene ligger over skoggrensen og er arealer som nærmest utelukkende kan benyttes til friluftsliv og rekreasjon. Dette er områder som i dag vil være gjenstand for eiendomsskatt ved utskriving av eiendomsskatt i hele kommunen.

Den største eieren av slike områder er den norske stat, som gjennom statsforetaket Statskog SF er landets største grunneier og hjemmelshaver til om lag 1/5 av fastlands-Norge, dvs. om lag 60 000 km².

Statskog SFs hovedoppgaver er å forvalte, drive og utvikle statlige skogeiendommer samt å forvalte statens øvrige utmarks- og fjelleiendommer. Selskapets eierskap til de store grunneiendommene er dels historisk betinget, og har dels sammenheng med at staten som grunneier skal ivareta allmennhetens behov for rekreasjon og friluftsliv mv. Selskapet skal tilrettelegge for allmennhetens rettigheter på statens grunn. Statskog SFs forvaltning av grunneiendommer hvor det ikke drives skogbruk, går isolert sett med underskudd. Underskuddet ved driften av dette ansvarsområdet har delvis blitt dekket gjennom foretakets skogbruksdrift og delvis ved at Landbruks- og matdepartementet kjøper tjenester fra Statskog SF.

Statskog SF har et skogareal som utgjør om lag 10 100 km², dvs. 17 pst. av foretakets eiendommer. Produktiv skog utgjør om lag 4 700 km², dvs. om lag 8 pst. av selskapets eiendommer, hvorav om lag 5 pst. ligger i områder vernet etter naturmangfoldloven. Om lag 24 700 km² (41 pst.) av Statskog SFs eiendommer er vernet etter naturmangfoldloven. Av selskapets eiendommer er 18 500 km², dvs. om lag 31 pst., vernet som nasjonalpark. Naturreservatene utgjør om lag 1 700 km², dvs. om lag 3 pst.

Statskog SFs eiendommer som drives som skogbruk er fritatt for eiendomsskatt etter fritaket for «Eigedom som vert driven som gardsbruk eller skogbruk» i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h. Statskog SF kan imidlertid ikke påberope seg det obligatoriske fritaket i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a sjette strekpunkt, om eiendom som tjener allmennyttige formål. Dette fritaket omfatter bare allmennyttig eiendom som staten eier direkte.

I underkant av 45 pst. av Statskog SFs eiendommer er statsallmenninger, hvor allmenningsretten gir andre enn grunneier rett til å drive ut virke mv. fra allmenningen. Statsallmenningene forvaltes av Statskog SF, fjellstyrene og allmenningsstyrene etter fjellovens og statsallmenningslovens bestemmelser. Statsallmenningene utgjør i areal 26 600 km², og dekker de fleste store høyfjellsområdene i Sør- og Midt-Norge. I tillegg er noen mindre, lavereliggende arealer statsallmenning. Stats- og bygdeallmenninger som inngår i landbruksdrift vil være fritatt for eiendomsskatt etter landbruksfritaket i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav h.

Statskog SF forvalter både utbygde arealer (hyttefelt mv.), produktiv og uproduktiv skog samt andre grunnarealer som fjell, hei og åpne landstrekninger mv. Om lag 80 pst. av Statskog SFs arealer ligger over skoggrensen. Deler av områdene kan til en viss grad utnyttes økonomisk ved salg av jakt- og fiskekort samt hytteutleie, mens arealer som består av høyfjell mv., er lite produktive grunneiendommer med ingen eller svært lav kommersiell verdi.

Andre statlige eiere av større grunnområder er Opplysningsvesenets fond og Forsvaret. Forsvaret eier 340 km² utmark, som benyttes til skyteøvelser mv., og som i varierende grad også benyttes til friluftsliv i øvelsesfrie perioder. I tillegg er det inngått avtaler med ulike grunneiere som gir Forsvaret tilgang til ytterligere om lag 1 200 km² utmark, som dels benyttes til skyte- og øvingsfelt samt dels består i sikringssoner. Opplysningsvesenets fond eide om lag 842 km² skog og utmark ved utgangen av 2011, hvorav om lag 483 km² er produktiv skog.

Staten er også hjemmelshaver til om lag 1 050 eiendommer som eksplisitt er sikret som friluftslivsområder. Hver eiendom har en relativt begrenset størrelse.

I tillegg til de statlig sikrede friluftsområdene som eies av staten eksisterer det også statlig sikrede friluftsområder hvor andre enn staten er hjemmelshaver, eksempelvis kommune, fylkeskommune, interkommunalt friluftsråd eller private. Av det totale antall statlig sikrede friluftsområder er staten hjemmelshaver til om lag 30 pst., mens ulike kommuner har hjemmel til om lag 40 pst.

9.5 Vurderinger og forslag

9.5.1 Innledning

Eigedomsskattelovas utgangspunkt er at alle eiendommer som er omfattet av det aktuelle utskrivingsalternativet, skal ilegges eiendomsskatt. For visse eiendommer kan det likevel foreligge tungtveiende hensyn som tilsier at det bør gjøres unntak fra lovens normalløsning. Det vises til punkt 9.3.1, hvor det er gjort kort rede for eksisterende fritak i eigedomsskattelova.

Etter departementets syn foreligger det slike tungtveiende hensyn for grunneiendommer som er vernet som nasjonalpark eller naturreservat samt for allmennyttige lavproduktive eiendommer i direkte og indirekte statlig eie. Departementets nærmere vurderinger og forslag til fritak for eiendomsskatt for slike grunneiendommer følger nedenfor.

Som nevnt har departementet brukt betegnelsen «lavproduktive» grunneiendommer som en fellesbetegnelse både på områder som er fullstendig uproduktive, og områder hvor det bare kan foregå en svært begrenset ressursutnyttelse. Helt uproduktive områder er fjell- og bergformasjoner uten vegetasjon, og uten jakt- og fiskemuligheter. Det ses da bort fra bergverk og steinbrudd mv., som kan gjøre selv grunnfjell produktivt. Arealer med svært begrenset ressursutnyttelse består av områder uten direkte nyttbar høsting av vegetasjon, men med muligheter for jakt, fiske og friluftsliv mv. Både de helt uproduktive og de mindre produktive områdene vil være omfattet av forslagene som her fremmes, gitt at de øvrige kriteriene for fritak er oppfylt. Tomter, bygninger og anlegg faller utenfor kriteriet lavproduktive arealer, selv om grunnen ligger inne i et ellers lavproduktivt område.

9.5.2 Fritak for områder vernet som naturreservat eller nasjonalpark

Som det framgår av framstillingen ovenfor under punkt 9.4.2 er en stor del av grunneiendommene som kan ilegges eiendomsskatt, underlagt restriksjoner etter naturmangfoldloven. Restriksjonene vil i varierende grad sette begrensninger for grunneiers muligheter til å utnytte eiendommen. Noen eiendommer er underlagt så strengt vern at eiendommen ikke kan utnyttes til andre formål enn friluftsliv og rekreasjon.

Naturmangfoldloven angir fire vernekategorier for vern av naturområder på land. Nasjonalparker, landskapsvernområder og naturreservater er de tre største verneformene, mens biotopvernområder arealmessig utgjør den minste verneformen. Naturreservat er som hovedregel den strengeste verneformen, mens landskapsvernområde normalt er den mildeste.

I et naturreservat må ingen foreta seg noe som forringer verneverdiene angitt i verneformålet. Et naturreservat kan totalfredes mot all virksomhet, tiltak og ferdsel. Vanligvis vil naturreservater ha et generelt forbud mot at det oppføres nye bygninger, og det vil være forbudt å iverksette tiltak som kan endre naturmiljøet. Heller ikke i nasjonalparker skal det finne sted noen varig påvirkning av naturmiljø eller kulturminner, med mindre slik påvirkning er en forutsetning for å ivareta verneformålet. Også for nasjonalparkene er hovedregelen at det er forbud mot oppføring av nye bygninger.

I nasjonalparkene er vernebestemmelsene som regel ikke til hinder for fiske og fangst i samsvar med lakse- og innlandsfiskeloven eller jakt og fangst etter viltloven, men det forekommer at enkelte dyrearter er fredet. I naturreservater er som utgangspunkt fiske, jakt og fangst tillatt, men i enkelte reservater kan det være forbud mot jakt og fangst.

Landskapsvernområde er en vesentlig mildere verneform enn naturreservat og nasjonalpark. I landskapsvernområder kan det ikke iverksettes tiltak som vesentlig kan endre landskapets særpreg eller karakter. Pågående virksomhet kan fortsatt utvikles, så lenge den ikke endrer det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig. Nye tiltak er tillatt, men må tilpasses landskapet.

I et biotopvernområde kan det fastsettes forbud mot virksomhet og ferdsel som kan påvirke eller forstyrre den art verneområdet er opprettet for å verne, eller dens livsbetingelser.

Det uttalte hovedformålet med vern av norsk natur er å sikre viktige nasjonale og internasjonale naturverdier for ettertiden. For eiendommer vernet som naturreservat eller nasjonalpark foreligger det et særlig sterkt behov for å bevare områder av nasjonal verdi for biologisk mangfold, og for opplevelse av naturen gjennom friluftsliv. Ivaretakelse av slike eiendommer har både en økologisk og samfunnsmessig verdi som er viktig, både av hensyn til dagens livsutfoldelse og for senere generasjoner.

Departementet foreslår å frita områder vernet som nasjonalpark og naturreservat. Flere av høringsinstansene mener at også landskapsvernområder og biotopvernområder bør omfattes av fritaket.

Som begrunnelse er det blant annet vist til at vern som biotopvernområde og landskapsvernområde innebærer rådighetsbegrensninger som kan medføre en tilsvarende begrensning i grunneiers utnyttelse av eiendommen som ved andre verneformer. Det er også vist til at det i landskapsvernområder som hovedregel er tillatt å videreføre pågående virksomhet, slik at restriksjonsnivået vil variere avhengig av hva slags virksomhet som har vært i området før vernet. Videre er det argumentert med at begrensninger i eierrådigheten ikke alltid gir seg utslag i verdsettelsen, og at dette taler for at også øvrige verneområder bør kunne fritas for eiendomsskatt.

Departementet ser at etablering av landskapsvern i områder hvor det forut for vernevedtaket har vært lite eksisterende virksomhet, kan begrense grunneiers framtidige adgang til økonomisk utnyttelse. Departementet er også kjent med at det finnes landskapsvernområder med et restriksjonsnivå som ligger nær det høye restriksjonsnivået i nasjonalparker, og at biotopvern ofte vil innebære større regulering av ferdsel enn i nasjonalparker og landskapsvernområder. Isolert sett kunne dette tilsi at også landskapsvernområder og biotopvernområder skulle fritas for eiendomsskatt.

For så vidt gjelder landskapsvernområder tillater imidlertid naturmangfoldloven at det opprettes verneområder hvor restriksjonsnivået er relativt moderat, og hvor grunneiers rådighetsinnskrenkninger er mindre tyngende. Dessuten tillates nye tiltak dersom de tilpasses landskapet og det vernede landskapets særpreg eller karakter ikke endres vesentlig. Generelt vil grunneiers mulighet til å utnytte eiendommer vernet som landskapsvernområde ikke være så begrenset som når eiendommen er vernet som naturreservat eller nasjonalpark. Dermed er ikke de allmennyttige formålene like framtredende. Etter departementets syn er det derfor mindre grunn til å frita slike eiendommer for eiendomsskatt enn eiendommer vernet som naturreservat eller nasjonalpark. Når det gjelder biotopvernområder, vil departementet vise til at hvert område er relativt lite samt at de utgjør en uensartet gruppe. Det er primært de store, sammenhengende arealene departementets forslag er ment å omfatte.

Norskog har pekt på at vern etter markaloven § 11 i praksis innebærer vernegrad tilsvarende naturreservat, og mener at slike områder bør omfattes av fritaket. Bestemmelsen åpner for vern av områder i marka som på grunn av naturopplevelsesverdier har særskilte kvaliteter for friluftslivet.

Departementet vil ikke foreslå at eiendom vernet etter markaloven § 11 skal fritas for eiendomsskatt. Det vises til at det foreløpig ikke er truffet noen vedtak om vern av områder etter markaloven § 11. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har påbegynt verneplanarbeid etter markaloven § 11 for totalt 28 områder, og tar sikte på å sende utkast til verneforslag på høring rundt årsskiftet 2012/2013. Det forventes at de første vernevedtakene etter markaloven § 11 tidligst vil foreligge i 2013. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å ta stilling til om slike verneområder bør fritas for eiendomsskatt før slikt vern faktisk er etablert.

KS har gitt uttrykk for at det er viktig å tilstrebe skattemessig likebehandling mellom ulike former for grunneiendom, og at det er uheldig med favorisering av enkelte eiendommer. KS har pekt på at verdsettelsen normalt vil ta høyde for begrensinger i eierrådigheten. Det vises også til at grunneier kan ha krav på erstatning etter naturmangfoldloven § 50 når eiendommer vernes som nasjonalpark eller naturreservat, og at dette kan innebære at grunneierne i realiteten blir kompensert to ganger.

Departementet viser til at det kan foreligge særskilte grunner for å frita noen eiendommer for eiendomsskatt. I noen tilfeller er det eierforholdet som begrunner fritaket. Det vises til departementets redegjørelse for eksisterende fritak i eigedomsskattelova under punkt 9.3 ovenfor. Departementet ser at skattefritak kan komme i tillegg til erstatning for grunneiere som allerede har mottatt erstatning etter naturmangfoldloven § 50. Dette kan likevel ikke få avgjørende betydning ved vurderingen av om det skal opprettes fritak som foreslått. For framtidig vern legger departementet til grunn at man ved erstatningsutmålingen tar hensyn til at eiendommen er fritatt for eiendomsskatt.

Departementet er enig i at ikke alle begrensninger i eiers råderett gir seg utslag i verdsettelsen, men legger til grunn at de begrensninger som følger av områdevern etter naturmangfoldloven og den tidligere naturvernloven, normalt vil bli tatt hensyn til ved taksering for eiendomsskatteformål. Selv om dette også gjelder for områder vernet som nasjonalpark og naturreservat, mener departementet at rådighetsbegrensningens betydning, og det allmennyttige formålet tilsier fullstendig fritak for slike eiendommer.

Det bør tilstrebes en klar og praktikabel grense mot de eiendomstyper som ikke skal omfattes av fritaket, slik at en unngår vanskelige, skjønnsmessige vurderinger som potensielt bidrar til framtidige tvister mellom grunneier og den aktuelle kommune. I høringsnotatet ble det derfor foreslått å knytte fritak opp mot de vernekategoriene som omfattes av forslaget, og ikke basere dem på en konkret vurdering av innholdet i vernevedtaket og dets betydning for den enkelte eiendom.

LVK og USS har, med tilslutning fra flere høringsinstanser, gitt uttrykk for at en regel basert på kommunestyrets vurdering av de konkrete forhold vil være mer forutsigbar enn en regel som utelukkende henviser til vernekategori. Det er blant annet vist til at valg av vernekategori ofte er basert på en sammensatt vurdering hvor eiendommens økonomiske avkastningsmuligheter eller verdi er underordnet.

Departementet er ikke enig i at den enkelte kommunes konkrete vurdering av områdevernets betydning for den enkelte grunneiendom vil gi en mer forutsigbar regel. En fritaksbestemmelse som henviser til nærmere angitte vernekategorier, vil innebære automatisk fritak for alle eiendommer underlagt vern som nevnt, uten noen nærmere vurdering fra den enkelte kommune. Fritaket vil da ligge fast inntil områdevernet eventuelt oppheves eller eigedomsskattelovas fritaksbestemmelse endres eller oppheves. Etter departementets syn gir dette en mer forutsigbar situasjon for grunneierne og den enkelte kommune. Med en slik regel vil man dessuten unngå ulik praksis i de forskjellige kommunene.

Etter departementets syn tilsier restriksjonene for utnyttelse av eiendommer vernet som nasjonalpark eller naturreservat, grunneiers særlige forvalteransvar for de vernede områder samt hensynet bak opprettelse av områdevernet at ivaretakelsen av slike eiendommer i all hovedsak må anses å tjene allmennyttige formål. Dette gjelder uavhengig av om de vernede arealene er i privat eller offentlig eie. Eiendommens utnyttelsesmuligheter og økonomiske verdi kan i realiteten bli begrenset til det marginale for eierne. Betaling av eiendomsskatt på disse eiendommene vil da være en tilleggskostnad uten noen god begrunnelse. På bakgrunn av dette foreslår departementet at alle eiendommer vernet som nasjonalpark eller naturreservat fritas for eiendomsskatt. Etter forslaget skal bebygde eiendommer og tomtegrunn som ikke er bebygd, kunne ilegges eiendomsskatt i samsvar med eigedomsskattelovas regler selv om de ligger i et område som her foreslås fritatt.

Departementet vil ikke foreslå at det etableres fritak for eiendomsskatt for eiendommer vernet som landskapsvernområder, biotopvernområder eller eiendommer vernet etter markaloven § 11.

Det vises til forslag til eigedomsskattelova § 5 første ledd ny bokstav j.

9.5.3 Fritak for lavproduktive, allmennyttige grunneiendommer i direkte eller indirekte statlig eie

I tillegg til områder som er vernet som naturreservat (1,7 pst.) og nasjonalpark (9,6 pst.), har fastlands-Norge også store områder med lavproduktiv grunn, hvor eventuell aktivitet i all hovedsak består i rekreasjon og friluftsliv. Dette gjelder særlig arealer som består i lite utnyttbare områder over tregrensen, herunder fjellheimen i Norge, snødekte områder og isbreer, myrer og annen grunneiendom med svært lav kommersiell verdi. Den største grunneieren til slike eiendommer er Statskog SF. Statsforetaket er eier av om lag 60 000 km² eiendom, hvorav anslagsvis 80 pst. ligger over skoggrensen.

Departementet foreslår at alle lavproduktive grunneiendommer i direkte eller indirekte statlig eie som tjener allmennyttig formål, skal fritas for eiendomsskatt. Forslaget er hovedsakelig begrunnet med at grunneierforvaltningen av slike eiendommer er konsentrert om tilrettelegging for naturopplevelser, friluftsliv og rekreasjon. Dette utføres som en ideell offentlig oppgave til beste for allmennheten. Ettersom forvaltning av slike områder stort sett medfører langt større kostnader enn inntekter, vil det være lite rimelig om den statlige grunneier skal betale eiendomsskatt til kommunen som en ekstrakostnad ved denne forvaltningen. Forslaget omfatter ikke tilsvarende eiendommer i privat eie. Etter forslaget skal bebygde eiendommer og ubebygd tomtegrunn kunne ilegges eiendomsskatt i samsvar med eigedomsskattelovas regler, selv om de ligger i et område som her foreslås fritatt.

USS og LVK har, med støtte fra flere høringsinstanser, uttrykt at også lavproduktive områder i privat eie bør kunne fritas og er ikke enig i at statens spesielle rettsstilling og rolle tilsier at eierforholdet tillegges vekt ved fritaksbestemmelsens utforming. USS og LVK har vist til at eigedomsskattelova §§ 5 og 6 ble endret i 1992 for å begrense konkurransevridningen når statlige aktiviteter konkurrerer med private. USS og LVK uttaler i denne forbindelse at de:

«(…) er ikke enig i departementets vurdering, og viser til uttalelsene i pkt. 8.2 i Innst.O.nr. 46 (1991 – 1992), der følgende er fremhevet av kommiteens flertall: «Fleirtalet syner i denne samanheng til at grunngjevinga for å ha høve til å skrive ut eigedomsskatt på statseigde eigedomar er å skape skattemessig lik handsaming mellom statleg og privat bruk av eigedom. Eigedomsskatt på statseigde eigedomar som har eit privat brukspotensiale vil då skape slik skattemessig lik handsaming.» (uthevet her)»

Departementet kan ikke se at det i denne sammenheng er relevant å legge vekt på at man ved endringen av eigedomsskattelova i 1992 hadde som overordnet mål å likestille eiendom i privat og offentlig eie. Formålet ved nevnte lovendring var å likestille statseide eiendommer som har et alternativt anvendelsespotensiale i privat sektor. Eiendommene som er omfattet av departementets fritaksforslag, har ikke et slikt alternativt anvendelsesområde. Det var særlig eiendommer som kunne benyttes til bolig eller næringsvirksomhet, man hadde til hensikt å likestille ved lovendringen i 1992.

Som eier og forvalter av statlig eiendom av et svært betydelig omfang står Statskog SF i en særstilling. Statskog SF skal til enhver tid forvalte, drive og utvikle sine skog- og fjelleiendommer i samsvar med virksomhetens formål om å sikre fellesskapets verdier for framtiden. Selskapet utfører naturoppsyn og driver aktivt naturvern på foretakets grunneiendommer. Statskog SF arbeider også aktivt med å tilrettelegge for allmennhetens friluftsliv på disse eiendommene.

Den særlige forvalterrollen begrenser foretakets råderett over eiendommene og eiendommenes inntektsmuligheter. Med unntak av de eiendommer hvor det drives økonomisk virksomhet (skogbruk, hyttefelt mv.), vil betaling av eiendomsskatt til den enkelte berørte kommune i realiteten bare bli en tilleggskostnad for Statskog SF som ikke har noen sterk begrunnelse.

Driften knyttet til Statskog SFs forvaltning av rene utmarksområder går isolert sett med underskudd og har delvis blitt finansiert ved salg av tjenester til Landbruks- og matdepartementet.

KS, LVK og USS har bemerket at eiendomsskatten er en objektskatt, slik at skattyters økonomiske situasjon bør være irrelevant. Det er pekt på at underskuddsdrift av eiendom også kan forekomme for private næringsdrivende, og at disse ikke er berettiget til statlig støtte eller fritak for eiendomsskatt. Synspunktet støttes av flere andre høringsinstanser. KS mener at eventuell statlig støtte bør skje gjennom tilskudd og ikke ved innføring av skattefritak.

Departementet er vel kjent med at det eksisterer privateide utmarkseiendommer som etter sin beskaffenhet prinsipielt sett er sammenlignbare med de omhandlede eiendommer som eies av Statskog SF. Disse eiendommene kan riktignok ha lave avkastningsmuligheter og begrensede bruksmuligheter, men dette kan ikke rokke ved at staten står i en særstilling, med et overordnet ansvar for å tilrettelegge for allmennhetens naturopplevelser, friluftsliv og rekreasjon. Privat eierforvaltning av slike områder har ikke det ideelle, allmennnyttige preg som det offentliges eierforvaltning kjennetegnes av på sine tilsvarende områder. Dersom statens forvaltning av disse områdene skulle skape overskudd, vil det tilfalle hele samfunnet, i motsetning til om eiendommen var i privat eie. Det forhold at eiendomsskatt er en objektskatt utelukker ikke at det etableres obligatoriske fritak for visse eiendommer. Det vises til framstillingen i pkt 9.3.

Departementet vil også framheve at det uten et skattefritak som foreslått kan skrives ut eiendomsskatt på alle grunneiendommer tilhørende Statskog SF som ikke er skogbrukseiendommer eller omfattet av andre fritaksbestemmelser i eigedomsskattelova. Dersom det skrives ut eiendomsskatt på disse eiendommene, vil Statskog SFs driftsunderskudd knyttet til forvaltning av slike grunneiendommer øke. Betaling av eiendomsskatt på disse eiendommene vil derfor i realiteten innebære en overføring av midler fra staten til kommunene som skriver ut eiendomsskatt på Statskog SFs lavproduktive grunneiendommer.

Med unntak av de eiendommer hvor det drives aktivt skogbruk og som dermed er fritatt for eiendomsskatt etter landbruksfritaket i eigedomsskattelova § 5, gir Statskog SFs eiendommer relativt begrensede løpende inntekter. Sett hen til de enorme utmarksarealene Statskog SF forvalter, må foretakets løpende inntekter (salg av fiskekort mv.) på ubebygde grunneiendommer hvor det ikke drives skogbruk, anses som så beskjedne at dette ikke fratar denne delen av Statskog SFs virksomhet det allmennyttige preg.

Selv med lav verdsettelse av Statskog SFs ubebygde, lavproduktive grunneiendommer kan utskrevet eiendomsskatt potensielt utgjøre store summer for Statskog SF. Dette har sammenheng med størrelsen på foretakets eiendomsmasse. Ettersom eiendomsskatten er en objektskatt, som utgjør en viss prosent av eiendomsskattegrunnlaget, vil utskrevet eiendomsskatt stå i forhold til verdien på de eiendommer Statskog SF har eiendomsrett til. Det kan umiddelbart synes lite rimelig å etablere fritak for eiendomsskatt begrunnet i grunneiers samlede eiendomsskatt. Men Statskog SF står i en særstilling som største eier og forvalter av fastlands-Norges naturområder, herunder statsallmenningene. Den økonomiske belastningen Statskog SF påføres ved å være pålagt forvaltning av store grunneiendommer som i liten grad kan utnyttes til annet enn friluftsliv, gjør det mer forsvarlig enn ellers å gi fritak fra eiendomsskatteplikten.

Miljøverndepartementet har bedt om at statlig sikrede friluftsområder nevnes blant de eiendommer som skal få slikt fritak. Det er i denne forbindelse uttalt:

«Dette er statlig eiendom sikret eksplisitt som friluftslivsområder. Vi ber også om at fritaket inkluderer statlig sikrede friluftsområder med statlig eide bygninger med funksjon knyttet til sikringens allmennyttige formål.»

Miljøverndepartementet har følgende høringsmerknader når det gjelder bygningene:

«Dette er i hovedsak toaletter, gapahuk, lavvo, bryggeanlegg, lager mv samt gamle, ofte verneverdige bygningsanlegg som tidligere småbruk, naust, forsvarsanlegg og fyr som nå brukes allmennyttig som dagsturhytter eller overnattingshytter knyttet til Kystleden eller skoleaktiviteter eller ideell foreningsvirksomhet (kystlag, dykkerklubber, jeger- og fiskerforeninger, speidergrupper mv).»

Direktoratet for naturforvaltning har gitt uttrykk for at statlig eide områder som utelukkende har til formål å ivareta allmenhetens behov for friluftsliv og naturopplevelse og/eller ivaretakelse av naturverdier bør fritas for eiendomsskatt.

Departementet går ikke inn for å etablere særskilt fritak for statlig sikrede friluftområder. Departementet viser til punkt 9.4.3 ovenfor, hvor det framgår at staten er hjemmelshaver til omlag 1 050 eiendommer som eksplisitt er sikret som friluftslivsområder. I tillegg eksisterer det statlig sikrede friluftsområder hvor andre enn staten er hjemmelshaver, eksempelvis kommune, fylkeskommune, interkommunalt friluftsråd eller private. Blant det totale antall statlig sikrede friluftsområder er staten hjemmelshaver til om lag 30 pst., mens ulike kommuner eier om lag 40 pst. Som begrunnelse for ikke å innføre særskilt fritak for statlig sikrede friluftsområder vil departementet vise til at disse vil være fritatt for eiendomsskatt i den utstrekning de er eid av staten direkte og tjener allmennyttige formål, jf. eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a sjette strekpunkt. Kommunens egne eiendommer vil være fritatt etter eksisterende fritak i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav d.

Det vises til forslag til eigedomsskattelova § 5 første ledd ny bokstav k.

9.5.4 Forsvarets øvingsfelt og lavproduktiv grunneiendom tilhørende Opplysningsvesenets fond

Den statlige eiendomsmassen er mangeartet og forvaltes av forskjellige offentlige institusjoner. Opplysningsvesenets fond og Forsvaret er to andre statlige grunneiere som disponerer store grunneiendommer som kan ilegges eiendomsskatt.

KS har i sine høringsmerknader gitt uttrykk for at eiendommer tilhørende Opplysningsvesenets fond ikke står i en særstilling som kvalifiserer for obligatorisk fritak for eiendomsskatt. Det er vist til at Opplysningsvesenets fond har som formål å skape verdier for Den norske kirke gjennom profesjonell finans- og eiendomsforvaltning.

Departementet har etter en ny vurdering kommet til at de ubebygde lavproduktive utmarksområdene som er eid av Opplysningsvesenets fond, og som ikke er omfattet av landbruksfritaket, i denne sammenheng ikke kan likestilles med de lavproduktive utmarksområdene som er eid av Statskog SF. Opplysningsvesenets fond har ikke en tilsvarende overordnet rolle og målsetting om forvaltning og drift med formål om å tilrettelegge for friluftsliv og sikring av fellesskapets naturverdier for framtiden som Statskog SF. Etter departementets syn bør derfor disse eiendommene være gjenstand for eiendomsskatt, i likhet med tilsvarende eiendommer i privat eie.

Etter gjeldende bestemmelse i eigedomsskattelova er statens eiendommer fritatt for eiendomsskatt når de benyttes av Forsvaret til forsvarsanlegg, eller når de utgjør et avgrenset leirområde. Eigedomsskattelovas anvendelse på eiendommer som disponeres av Forsvaret ble vurdert i forbindelse med lovendringen i 1992. Det ble da åpnet for utskriving av eiendomsskatt på statseide eiendommer som har et privat anvendelsespotensiale uten at det foretas grunnleggende endringer i anlegg eller bygninger.

Statseide utmarksområder som hovedsakelig brukes til militært skyte- eller øvingsfelt av Forsvaret, eventuelt i kombinasjon med allmennhetens friluftsliv, bør omfattes av et fritak for eiendomsskatt. Departementet viser til at etablering og bruk av øvingsfelt i forsvarsøyemed er en naturlig forutsetning for å opprettholde rikets forsvar. Det er lite rimelig å ilegge eiendomsskatt på eiendommer som benyttes av det offentlige i forbindelse med utføring av slike statlige oppgaver.

På bakgrunn av dette foreslo departementet i høringsnotatet at eiendommer i statlig eie som hovedsakelig benyttes av Forsvaret til militære øvingsområder, skal være fritatt for eiendomsskatt, i likhet med forsvarsanlegg eller avgrensede leirområder, jf. eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a fjerde strekpunkt. Forslaget omfatter ikke militære øvingsområder eller sikringssoner som Forsvaret har tilgang til, men som er i privat eie.

KS, LVK og USS har, med støtte fra flere andre høringsinstanser, anført at det er prinsipielt uheldig at tilsvarende skytefelt i privat eie ikke skal være omfattet av fritaket. Det er vist til at departementets begrunnelse om at private eiere får et økonomisk vederlag fra Forsvaret, og argumentet om at Forsvarets bruk er begrenset i tid og rom, ikke er relevant.

Departementet mener det er relevant at de private grunneierne til slike eiendommer normalt vil ha krav på vederlag fra Forsvaret som kompensasjon for Forsvarets bruk av områdene. I dette ligger det en økonomisk utnyttelse fra grunneierens side. Det er derfor liten grunn til å frita disse privateide eiendommene for eiendomsskatt. Departementet vil på bakgrunn av dette fastholde forslaget om at kun eiendommer i statlig eie skal omfattes av fritaket for eiendommer som benyttes av Forsvaret til militære øvingsområder.

Det vises til forslag til endring i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a fjerde strekpunkt.

9.5.5 Bebygd eiendom og tomteareal

Departementet vil understreke at det må skilles mellom på den ene side ubebygde grunneiendommer, og på den annen side bebygde arealer og tomtegrunn. Likhetshensynet tilsier at bebygde eiendommer og tomtegrunn som ikke er bebygd, kan ilegges eiendomsskatt i samsvar med eigedomsskattelovas regler, selv om de ligger i et område som her foreslås fritatt for eiendomsskatt.

Flere av høringsinstansene har gitt uttrykk for at de er enige i at tomteareal ikke skal være omfattet av fritaket for eiendomsskatt.

For så vidt gjelder begrepet tomt uttaler USS og LVK at de:

«(…) legger til grunn at ordlyden «bygning med tomt og tomteareal» skal tolkes i samsvar med prinsippene om naturlig arrondert tomt til bygg og installasjoner, der tomtestørrelsen ikke er fastsatt på forhånd.»

Departementet mener at det er ikke er grunn til å innføre et fritak for bebygd eiendom eller tomtegrunn innenfor områder regulert som nasjonalpark eller naturreservat. Det samme gjelder når slik grunn ligger i et ellers lavproduktivt og allmennyttig område i direkte eller indirekte statlig eie. I den grad det eksisterer bebyggelse innenfor Forsvarets øvingsfelt vil disse være fritatt for eiendomsskatt, i den utstrekning bebyggelsen tjener et operativt forsvarsformål.

Med hensyn til avgrensning av tomtebegrepet har departementet valgt å benytte samme grensedragning som ved innføring av fritak for eiendomsskatt for Finnmarkseiendommen. Det vises til Ot.prp. nr. 31 (2007 – 2008) kapittel 5. Fra punkt 5.4 siteres:

«For det nærmere innholdet i tomtebegrepet vises det til skatteloven § 9-3 åttende ledd bokstav a), hvor det heter; «(...) Som tomt regnes også hel eller større del av en eiendom, også bebygd areal, når grunnen etter sin beliggenhet og naturlige beskaffenhet finnes egnet for bygging av boliger, fritidsboliger m.v., eller for utnyttelse til industrielt eller annet forretningsmessig formål o.l., og det må antas at vederlaget i vesentlig grad er bestemt ved muligheten til å bruke grunnen til formål som nevnt (...)».

Tomtegrunn vil dermed kunne være eiendomsskattepliktig. Dette vil også gjelde hvor eiendommen ikke er omsatt mot vederlag som nevnt i skl. § 9-3 åttende ledd bokstav a) ovenfor. Videre vil naturlig arrondert tomt rundt hus, hytter, bygg og anlegg være omfattet av skatteplikten, også hvor tomten ikke er oppmålt eller utskilt.»

Det vises til forslag til endring i eigedomsskattelova § 5 første ledd bokstav a fjerde strekpunkt, og § 5 første ledd, ny bokstav j og k.

9.5.6 Frivillig eller obligatorisk fritak

Departementet har foreslått obligatorisk fritak for eiendomsskatt på visse grunneiendommer.

USS og LVK har, med støtte fra flere høringsinstanser, anført at eiendomsskattens karakter av å være objektskatt tilsier at allmennyttig båndleggelse som hovedregel ikke bør innebære obligatorisk fritak for eiendommer vernet etter naturmangfoldloven. Det er anført tilsvarende argumenter mot obligatorisk fritak for lavproduktive utmarksområder. Disse høringsinstansene mener at kommunene som hovedregel bør gis valgfrihet med hensyn til å frita slike objekter for eiendomsskatt. Til støtte for dette er det blant annet vist til at eiendomsskatten er en frivillig skatteart, og at det bør være opp til den enkelte kommune å avgjøre om det er hensiktsmessig å frita nasjonalparker mv. for eiendomsskatt. Ettersom en slik avgjørelse ville bli fattet på grunnlag av lokale hensyn og kjennskap til eiendomsstrukturen i den enkelte kommune, kan eiendomsskatteregelverket tilpasses de lokale forhold og kommunens konkrete vurderinger.

Departementet ser at den enkelte kommune vil få en større grad av fleksibilitet dersom de aktuelle forslagene om fritak for eiendomsskatt ble gjort valgfrie for kommunene. Departementet vil imidlertid understreke at det er behov for å regulere yttergrensene for kommunes valgfrihet selv om eiendomsskatt i prinsippet er en frivillig skatteart for kommunene. Dette samsvarer med eigedomsskattelovas system, og følger allerede av eksisterende grenser for utskriving av eiendomsskatt i eigedomsskattelova § 3 samt eksisterende obligatoriske og frivillige fritaksbestemmelser i lovens §§ 5 og 7.

I høringsnotatet framhevet departementet at kommunenes kostnader forbundet med taksering av den type grunneiendommer som var omfattet av høringsforslaget, kunne være uforholdsmessig høye sammenholdt med de potensielle eiendomsskatteinntektene fra disse eiendommene. Departementet ga uttrykk for at det ville være svært uheldig dersom høye takseringskostnader på lavproduktive arealer i realiteten blir et hinder for utskriving av eiendomsskatt i hele kommunen.

Flere høringsinstanser har vist til at det er den enkelte kommune som er nærmest til å vurdere disse kostnadene opp mot inntektene eiendomsskatt på disse områdene vil innbringe, og at dette tilsier at fritakene bør være frivillige.

Departementet viser til framstillingen ovenfor under punkt 9.5.2. Det framgår her at forslaget om fritak for nasjonalparker og naturreservater særlig er begrunnet i at det er lite rimelig å skrive ut eiendomsskatt på eiendommer hvor det er etablert svært strenge offentligrettslige restriksjoner av hensyn til fellesskapet. Videre vises det til at fritaket for statlige lavproduktive utmarkseiendommer er begrunnet i grunneiers forvalteransvar og særstillingen staten har som grunneier av disse eiendommene. Det er båndlegging gjennom offentligrettslig regulering og nasjonale hensyn som begrunner departementets forslag om fritak. Dette tilsier at fritakene må være obligatoriske. Det kan derfor ikke være opp til den enkelte kommune å avgjøre om disse eiendommene skal være fritatt eller ikke.

9.5.7 Fritak for takseringsplikten for eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt

Det følger av eigedomsksskattelova § 15 første punktum at eiendomsskattekontoret skal føre «ei eigedomsskatteliste der alle faste eigedomar i kommunen vert førde opp og like eins verdet deira anten dei er skatteskyldige eller ikkje.» Det følger av bestemmelsens tredje punktum at i «ei tilleggsliste skal dei eigedomane førast opp som er fritekne for eigedomsskatt heilt eller i nokon mon.»

Som tidligere omtalt ble kommunene fra og med skatteåret 2007 gitt adgang til å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen. Fritaket for driftsdelen av landbrukseiendom ble samtidig gjort obligatorisk. I denne forbindelse uttalte departementet at etterlevelsen av verdsettelseskravet i eigedomsskattelova § 15 kunne virke urimelig ressurskrevende. Det ble vist til at taksering av landbrukseiendom kunne være en særlig omfattende prosess. På denne bakgrunn la departementet til grunn at det ikke lenger ville være nødvendig å taksere landbrukseiendom som er fritatt for eiendomsskatt. Det vises til Ot.prp. nr. 77 (2005 – 2006) punkt 14.4.2.

Etter departementets syn vil tilsvarende hensyn gjøre seg gjeldende også for andre eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt. For kommuner med mange eiendommer som er fritatt, kan det påløpe betydelige kostnader til taksering av eiendom som ikke er gjenstand for eiendomsskatt. Dette gjelder både eiendommer som er obligatorisk fritatt etter eigedomsskattelova § 5, og eiendommer som kommunen kan frita etter lovens § 7. Departementet anser det som uhensiktsmessig og unødvendig å påføre kommunene kostnader til taksering av fritatt eiendom som ikke gir kommunale inntekter, og som det til dels vil være krevende å taksere. Dette gjør seg også gjeldende for eiendommer som er omfattet av høringsforslaget. Eksempelvis i forbindelse med innføring av eiendomsskatt i hele kommunen kan takseringskostnadene bli uforholdsmessig høye for kommuner med store områder av den type som her foreslås fritatt, og som ikke tidligere er taksert for eiendomsskatteformål. Forslaget om oppheving av takseringsplikten for fritatte eiendommer antas å gjøre det enklere for kommunene å innføre eiendomsskatt, utvide kretsen av eiendomsskattepliktige eiendommer eller gjennomføre retaksering av eiendomsskattepliktige eiendommer i kommunen.

Departementet har vurdert hvorvidt et fritak for takseringsplikten bare bør gjelde eiendommer som er obligatorisk fritatt etter eigedomsskattelova § 5, eller om også eiendommer som kommunene kan frita etter eigedomsskattelova § 7, bør være omfattet av fritaket. Departementet kan ikke se at det foreligger noen tungtveiende grunner til å ha ulik takseringsplikt for eiendommer fritatt etter eigedomsskattelova § 5 sammenholdt med eiendommer som er fritatt etter § 7. På bakgrunn av dette foreslår departementet å oppheve takseringsplikten for de eiendommer som er obligatorisk fritatt for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova § 5, samt de eiendommer som kommunen har fritatt med hjemmel i eigedomsskattelova § 7.

Departementet foreslår ingen endring av plikten til å føre tilleggsliste over eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt, jf. eigedomsskattelova § 15 tredje punktum. Det forekommer at et gårds- og bruksnummer for en eiendom består av både en fritatt del og en ikke fritatt del, for eksempel når våningshus på en bondegård ilegges eiendomsskatt, mens jordvei og driftsbygninger er fritatt etter landbruksfritaket. Begge listene, både den for eiendom som skal ilegges eiendomsskatt og listen for eiendom som er fritatt, må derfor kunne omfatte del av eiendom. Departementet vil også presisere at listeføringsplikten for fritatt eiendom bare gjelder for de eiendomstyper og deler av kommunen som skatteutskrivingen gjelder for.

Bakgrunnen for departementets forslag om å videreføre listeføringsplikten for fritatte eiendommer har sammenheng med at det for allmennheten kan være ønskelig og hensiktsmessig med en liste som viser hvilke eiendommer som er fritatt. Dette gjør det mulig å kontrollere om kommunen har anvendt fritaksreglene korrekt. For fritak vedtatt av kommunestyret med hjemmel i eigedomsskattelova § 7 vil en slik liste også kunne bidra til debatt som ledd i lokaldemokratiet.

Mot dette kan det anføres at allmennheten vil kunne kontrollere korrekt regelanvendelse uten at det utarbeides en separat liste for fritatte eiendommer. Listen over de eiendommer som er skattlagt vil i seg selv gi informasjon om at andre eiendommer i kommunen ikke er skattlagt. Men denne informasjonen spesifiserer ikke den enkelte, fritatte eiendom. Opplysningene om hvilke eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt vil være vesentlig lettere tilgjengelig dersom de fritatte eiendommene er oppført i en egen liste. Dette hensynet gjør seg sterkere gjeldende desto flere eiendommer som ligger i den aktuelle kommune. Departementet antar at en slik listeføringsplikt ikke vil være særlig byrdefull for den enkelte kommune. Etter departementets syn vil hensynet til borgernes demokratiske kontroll med eiendomsbeskatningen på dette punkt være tilstrekkelig ivaretatt ved at de eiendommer som er fritatt for eiendomsskatt, skal føres opp i en egen tilleggsliste. Plikten til å føre slik tilleggsliste omfatter både eiendommer som er fritatt etter eigedomsskattelova § 5, og eiendommer som kommunen har fritatt etter lovens § 7.

9.5.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kommuner som ønsker å skrive ut eiendomsskatt på eiendommer som ikke tidligere har vært ilagt eiendomsskatt, må gjennomføre og bekoste taksering av alle eiendommer som vil være omfattet av utskrivingsvedtaket. En rekke kommuner har store arealer med lavproduktive grunneiendommer i form av fjell- og utmarksvidder mv. Flere kommuner har også store områder som er vernet som naturreservat eller nasjonalpark.

Oppheving av plikten til å verdsette fritatte eiendommer innebærer en kostnadsbesparelse for kommuner med store områder med utaksert grunneiendom. Motstykket til dette er at kommunen vil gå glipp av inntektene som utskriving av eiendomsskatt på slike eiendommer ville innbringe.

Forslaget vil berøre kommuner som har innført eiendomsskatt i hele kommunen og i dag skattlegger arealer som foreslås fritatt for eiendomsskatt. I sin høringsmerknad understreker Statskog SF at de kun ilegges eiendomsskatt på utmark i Hattfjelldal kommune, der kravet etter en lengre prosess med kommunen er redusert til om lag 0,5 mill. kroner per år. Ettersom Statskog SF eier det vesentlige av det berørte arealet, finner departementet det rimelig å legge til grunn at kommunenes samlede provenytap av forslaget vil være begrenset. Det kan imidlertid ikke utelukkes at flere kommuner enn Hattfjelldal kan få redusert sine eiendomsskatteinntekter noe som følge av forslaget.

9.6 Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser

Departementet kan ikke se at de foreslåtte endringene i eigedomsskattelova vil foranledige nevneverdig merarbeid for kommunene. Etter departementets syn er det heller ingen andre grunner som nødvendiggjør overgangsregler til lovendringene som foreslås. For kommuner som vil bli berørt gjennom et bortfall av proveny fra eiendomsskatten, legger departementet til grunn at høringen ga et varsel om muligheten for dette, og har gitt kommunene tid og anledning til å tilpasse seg. På denne bakgrunn finner departementet det forsvarlig å foreslå at endringene trer i kraft med virkning fra og med skatteåret 2013.

10 Merverdiavgift (kap. 5521 post 70)

10.1 Innledning

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands omsetning av varer og tjenester. Det beregnes også merverdiavgift ved import og ved uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Den generelle satsen er 25 pst., og det er på enkelte avgrensede områder reduserte satser på 15 og 8 pst. I tillegg har enkelte virksomheter såkalt nullsats, dvs. at virksomheten har full fradragsrett for inngående merverdiavgift selv om det ikke betales utgående merverdiavgift på omsetningen. Merverdiavgiften skal beregnes i alle omsetningsledd. Retten til å fradragsføre inngående merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene i omsetningskjeden. Merverdiavgiften er i hovedsak en beskatning av forbruk. Merverdiavgiften er fiskalt begrunnet og inntektene går til statskassen.

Merverdiavgiften fastsettes av Stortinget ved plenarvedtak for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. Vurderingen av avgiftssatsene inngår i den årlige budsjettbehandlingen. Bestemmelser om fritak for merverdiavgift, unntak fra merverdiavgiftsloven, registreringsplikt mv. framgår av lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven).

10.2 Opphevelse av vei- og banefritaket

10.2.1 Innledning og sammendrag

Merverdiavgiftsloven inneholder fritak ved omsetning av tjenester som gjelder offentlig vei og bane. Siden den opprinnelige begrunnelsen for fritakene ikke lenger gjør seg gjeldende, foreslår Regjeringen at fritakene oppheves. En opphevelse av fritakene vil gi administrative forenklinger for både næringslivet, Statens vegvesen og Skatteetaten.

Opphevelsen av fritakene innebærer at det skal beregnes ordinær merverdiavgift ved omsetning av tjenester til offentlig vei og baneanlegg. Dette vil gi økte merverdiavgiftskostnader for Statens vegvesen ved bygging og drift av riksveier og for kommuner og fylkeskommuner ved bygging og drift av kommunale veier og fylkesveier. De økte kostnadene ved bygging av vei foreslås kompensert gjennom økte bevilgninger over statsbudsjettet. Siden de økte bevilgningene motsvares av økte merverdiavgiftsinntekter, er omleggingen provenynøytral for staten. Opphevelsen av fritaket for leveranse til baneanlegg vil ikke medføre økte merverdiavgiftskostnader når tjenestene gjelder leveranser til merverdiavgiftspliktig banevirksomhet med fradragsrett.

De foreslåtte endringene er en oppfølging av omtalen i Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter, avgifter og toll 2012 punkt 4.2.2, der det ble vist til at Finansdepartementet og Samferdselsdepartementet hadde vurdert ulike modeller for å avvikle veifritaket, men at det ville kreve ytterligere utredninger før en eventuelt kunne fremme et konkret forslag. Det ble samtidig varslet at det ble tatt sikte på å komme tilbake til saken i statsbudsjettet for 2013.

Det foreslås at endringene trer i kraft fra 1. januar 2013.

10.2.2 Bakgrunn og gjeldende rett

Generelt

Omsetning av tjenester i form av bygging, vedlikehold mv. av offentlig vei er etter merverdiavgiftsloven § 6-7 fritatt for merverdiavgift i siste omsetningsledd. Tilsvarende fritak gjelder for omsetning av tjenester i form av bygging, vedlikehold mv. av baneanlegg som utelukkende benyttes til skinnegående, kollektiv persontransport, jf. merverdiavgiftsloven § 6-8.

Ovennevnte fritak avviker fra hovedregelen i merverdiavgiftsloven § 3-1 om at det skal beregnes merverdiavgift ved omsetning av tjenester. Fritakene innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av omsetningen (nullsats), se merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav h. Det vil si at den som fakturerer tjenester på offentlig vei eller baneanlegg, har rett til fradrag for inngående merverdiavgift for anskaffelser til bruk i den registrerte virksomheten.

Nedenfor gjøres det nærmere rede for fritakene for vei og bane.

Nærmere om veifritaket

Da merverdiavgiftsloven trådte i kraft 1. januar 1970 ble tjenester i form av bygging, reparasjon mv. av offentlig vei merverdiavgiftspliktig. Statens vegvesen, som på den tiden også var utøvende entreprenør ved bygging og vedlikehold av veier, hadde ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift. Vegvesenet hadde dermed et incentiv til å produsere entreprenørtjenestene med egne ansatte framfor å kjøpe slike tjenester fra andre med merverdiavgift. For å unngå at private utbyggere skulle få konkurranseulemper sammenlignet med offentlige utbyggere ble det fra 1. januar 1973 innført et fritak for tjenester til offentlig vei, se nærmere Ot.prp. nr. 13 (1971 – 72) og Innst. O. VII (1971 – 72). Fritaket ble først innført som en midlertidig ordning fram til 1. januar 1978, men ble senere forlenget uten tidsbegrensning.

Veifritaket framgår av merverdiavgiftsloven § 6-7 som sier at omsetning av tjenester i form av bygging, vedlikehold mv. av offentlig vei er fritatt for merverdiavgift i siste omsetningsledd. Fritaket gjelder bare tjenester. All varelevering er dermed avgiftspliktig. Nærmere bestemmelser om fritakets omfang framgår av merverdiavgiftsforskriften §§ 6-7-1 flg. Fritaket omfatter planlegging, prosjektering, anlegg, reparasjon og vedlikehold av offentlig vei. Videre omfattes framstilling av bru- og tunnelelementer på verksted eller fabrikk, samt tjenester med nedriving eller destruksjon av offentlig vei. Ettersom fritaket kun gjelder siste omsetningsledd, vil det bare være den som fakturerer tjenestene direkte til oppdragsgiver (stat, fylke eller kommune) som omfattes av fritaket. Videre kan det faktureres avgiftsfritt til et veiselskap, tomteselskap mv. dersom veien skal tas opp som offentlig vei når den er ferdig, jf. merverdiavgiftsforskriften § 6-7-2 annet punktum. Underentreprenører og lignende skal beregne merverdiavgift av sine ytelser.

Veifritaket reiser til dels kompliserte avgrensningsspørsmål. Dette gjelder særlig avgrensningen av fritaket mot avgiftspliktige tjenester. Fritaket stiller også store krav til nøyaktig bokføring. Praktiseringen av veifritaket er ressurskrevende og utfordrende både for næringsdrivende leverandører og for mottakerne av de aktuelle tjenestene, samt for Skatteetaten. Vegdirektoratet har pekt på at veifritakets avgrensning kan virke begrensende for utvikling og innovasjon og kan bidra til at en i enkelte tilfeller ikke velger nye løsninger som teknisk sett er best. Videre er det pekt på at et komplisert og unødig veifritak bidrar til økt byråkrati og redusert effektivitet.

Nærmere om banefritaket

Fritaket for omsetning av tjenester som gjelder baneanlegg ble innført ved lov 14. juni 1974, jf. Ot.prp. nr. 46 (1973 – 1974) og Innst. O. nr. 36 (1973 – 74). Intensjonen bak fritaket var å legge til rette for økt kollektiv persontransport. Ettersom persontransport tidligere var unntatt merverdiavgift, innebar fritaket at transportørene fikk en lavere kostnad knyttet til vedlikehold, prosjektering mv. av egne baneanlegg.

Banefritaket framgår av merverdiavgiftsloven § 6-8 som sier at omsetning av tjenester i form av bygging, vedlikehold mv. av baneanlegg som utelukkende benyttes til skinnegående, kollektiv persontransport, er fritatt for merverdiavgift i siste omsetningsledd. Nærmere bestemmelser om fritakets omfang framgår av merverdiavgiftsforskriften §§ 6-8-1 flg. Fritaket omfatter planlegging, prosjektering, reparasjon og vedlikehold av baneanlegg. Videre omfattes framstilling av elementer til bruer på verksted eller fabrikk. Baneanleggene må utelukkende benyttes til skinnegående, kollektiv persontransport. Dette innebærer at fritaket ikke omfatter det nasjonale jernbanenettet som også benyttes til godstransport. Kravet om at transporten skal foregå på skinner gjør videre at eksempelvis trolleybusser og taubaner faller utenfor fritaket. Trikker og tunnelbaner er derimot omfattet.

Selv om fritaket for tjenester som gjelder baneanlegg antas å berøre færre aktører enn de som opererer i veisektoren, reiser det tilsvarende kompliserte avgrensningsspørsmål som veifritaket.

10.2.3 Vurderinger og forslag

Behovet for lovendring

Departementet varslet i Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter, avgifter og toll 2012 punkt 4.2.2 at man sammen med Samferdselsdepartementet hadde vurdert ulike modeller for å avvikle veifritaket, men at det ville kreve ytterligere utredninger før en eventuelt kunne fremme et konkret forslag. Det ble samtidig varslet at det ble tatt sikte på å komme tilbake til saken i statsbudsjettet for 2013.

Den opprinnelige begrunnelsen for fritaket for omsetning av tjenester i form av bygging, vedlikehold mv. av offentlig vei har falt bort. Departementet viser til at produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen ble skilt ut som eget statsaksjeselskap, Mesta AS, fra 1. januar 2003. Konkurransevridninger som følge av egenproduksjon i Statens vegvesen er dermed langt på vei nøytralisert. Fra 1. januar 2004 ble det videre innført en generell kompensasjonsordning som innebærer at kommuner og fylkeskommuner får kompensert merverdiavgift som påløper når varer og tjenester benyttes i forbindelse med blant annet utbygging, drift og vedlikehold av kommunale og fylkeskommunale veier, jf. lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv.

Også for fritaket som gjelder baneanlegg har den opprinnelige begrunnelsen falt bort. Det vises til at persontransport og infrastruktur for persontransport ble merverdiavgiftspliktig fra 1. mars 2004, se Ot.prp. nr. 1 (2003 – 2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer punkt 19.1 og Innst. O. nr. 20 (2003 – 2004). Det foreligger dermed full fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i slik virksomhet. Fritaket for tjenester som gjelder baneanlegg har dermed ikke lenger noen betydning når tjenestene gjelder leveranser til merverdiavgiftspliktig banevirksomhet med fradragsrett.

Nærmere om forslaget

Finansdepartementet har i samarbeid med Samferdselsdepartementet utredet konsekvensene av å avvikle fritakene. Opphevelse av fritakene vil medføre økte merverdiavgiftskostnader for de berørte aktørene. Det foreslås at disse økte utgiftene motvirkes gjennom økte bevilgninger over statsbudsjettet. Det er lagt opp til full kompensasjon for både de offentlige og de bompengefinansierte deler av veiprosjekter.

Opphevelse av veifritaket i merverdiavgiftsloven § 6-7 vil medføre økte merverdiavgiftskostnader for Statens vegvesen ved bygging og drift av riksvei. Det foreslås at de økte kostnadene for Statens vegvesen motvirkes ved at bevilgningene på kap. 1320 Statens vegvesen blir økt. For 2013 er det beregnet at bevilgningene må økes med om lag 3,2 mrd. kroner, se Prop. 1 S (2012 – 2013) Samferdselsdepartementet for nærmere omtale.

Det blir ingen reell kostnadsøkning for bygging og drift av fylkesveier og kommunale veier, ettersom fylkeskommunene og kommunene vil få kompensert de økte merverdiavgiftskostnadene gjennom ordningen med kompensasjon for merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner. Kompensasjonen for merverdiavgiftskostnadene bevilges på kap. 1632 Kompensasjon for merverdiavgift, post 61 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner, på Finansdepartementets budsjett. Det anslås at kompensasjonsbehovet vil øke med om lag 2,9 mrd. kroner i 2013, se Prop. 1 S (2012 – 2013) Finansdepartementet.

For statens del vil økte bevilgninger motsvares av økte inntekter på kap. 5521 post 70 Merverdiavgift. Statens merverdiavgiftsinntekter anslås økt med om lag 6,9 mrd. kroner påløpt og 5,7 mrd. kroner bokført i 2013 som følge av avviklingen av veifritaket. Siden merverdiavgiften innbetales på etterskudd vil omleggingen samlet innebære et bokført provenytap i 2013 på anslagsvis 400 mill. kroner. Dette er kun en periodiseringsvirkning.

I den grad offentlig vei bygges av private som ikke er merverdiavgiftspliktige, kan opphevelse av fritaket innebære en reell kostnadsøkning. Dette synes å forekomme sjelden, og det antas derfor at opphevelsen av fritaket for slike tilfeller vil få en begrenset økonomisk virkning.

Opphevelse av fritaket i merverdiavgiftsloven § 6-8 for tjenester som gjelder baneanlegg vil ikke medføre kostnadsøkninger, men kun en likviditetsulempe for persontransportvirksomhet som påtar seg kostnader forbundet med bygging, drift mv. av baneanlegg. Dersom persontransportvirksomheten og eier av baneanlegg ikke er samme avgiftssubjekt og persontransportvirksomheten ikke påtar seg kostnadene ved drift mv. av anlegget, vil det imidlertid kunne oppstå økte kostnader som følge av en opphevelse av fritaket. Departementet foreslår at denne kostnadsøkningen avhjelpes ved å utvide ordningen med frivillig registrering i Merverdiavgiftsregisteret. En slik registrering vil innebære at det skal beregnes utgående merverdiavgift av de tjenester som omfattes av registreringen. Næringsdrivende og offentlig virksomhet kan dermed få løftet av merverdiavgiftskostnadene gjennom fradragsretten for inngående merverdiavgift. Ordningen med frivillig registrering foreslås utvidet ved å tilføye en ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 2-3, se forslag til endring i § 2-3 femte ledd. Ordlyden i forslaget avviker fra ordlyden i merverdiavgiftsloven § 2-3 første ledd. Denne forskjellen er tilsiktet for at ordningen også skal omfatte tilfeller hvor råderetten over anlegget ikke måtte være tilstrekkelig for å klassifiseres som utleie.

Forslaget om utvidelse av ordningen med frivillig registrering gjør det nødvendig å foreslå en endring i merverdiavgiftsloven § 3-11 som omhandler unntaket for fast eiendom. Departementet antar at å stille baneanlegg til disposisjon for registerte virksomheter mot vederlag omfattes av merverdiavgiftsloven § 3-11 første ledd som blant annet unntar omsetning av rettighet til fast eiendom. Det foreslås derfor at § 3-11 annet ledd, som angir den omsetning som likevel er omfattet av loven, endres ved at det i bokstav k også nevnes omsetning av rettighet til fast eiendom som er omfattet av en frivillig registrering etter forslaget til merverdiavgiftsloven § 2-3 femte ledd.

Opphevelsen av vei- og banefritaket gjør det også nødvendig å oppheve merverdiavgiftsloven 4-8 som angir en forenklet framgangsmåte for avgiftsberegning av sammensatte ytelser hvor deler av ytelsen er tjenester som er nevnt i §§ 6-7 og 6-8.

Departementet viser til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 2-3 femte ledd og 3-11 annet ledd, samt forslag om å oppheve §§ 4-8, 6-7 og 6-8.

10.2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Opphevelse av fritakene for omsetning av tjenester som gjelder offentlig vei og baneanlegg innebærer at omsetning som i dag rapporteres med nullsats fra 1. januar 2013 skal rapporteres med ordinær sats. Dette innebærer en kostnadsøkning for bygging og drift av vei. Som nevnt foreslås dette motvirket ved å øke bevilgningene til Statens vegvesen og merverdiavgiftskompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner, slik at omleggingen samlet sett er provenynøytral.

Avgrensningsspørsmål knyttet til fritakene vil opphøre, og det vil bli enklere for de berørte å forholde seg til merverdiavgiftsregelverket på dette området. Forslaget antas å bidra til reduserte administrative byrder for de næringsdrivende, Statens vegvesen og Skatteetaten.

10.2.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2013.

Det vil være leveringstidspunktet som er det nærmere skjæringstidspunktet ved denne lovendringen. Dette framgår av merverdiavgiftsloven § 22-1 første ledd som omhandler tilfeller der avgiftsreglene endres eller avgiftssatsene reguleres. Bestemmelsen angir at det er regelverket som gjelder på leveringstidspunktet som er avgjørende for om det skal svares merverdiavgift og eventuelt hvilken sats som skal benyttes. Tidspunktet for avtaleinngåelsen eller betalingen vil derfor ikke ha noen betydning i denne sammenheng. Ved løpende levering vil det kun være ytelser som er levert etter ikrafttredelsen av de nye reglene som skal avgiftsberegnes etter de nye bestemmelsene. For øvrig vises det til bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 22-1 annet ledd.

10.3 Gjeninnføring av ordning med refusjon av merverdiavgift for transportører i utlandet

10.3.1 Innledning

Finansdepartementet legger med dette fram forslag om endringer i merverdiavgiftsloven slik at transportører hjemmehørende i utlandet kan velge om de vil registrere virksomheten i Merverdiavgiftsregisteret her i landet eller ikke. Etter dagens regelverk må utenlandske transportører registrere seg for å oppnå fradrag for inngående merverdiavgift. Forslaget krever endringer i merverdiavgiftsloven § 2-1 Registreringsplikt.

Registrering gir rett til fradrag for inngående merverdiavgift. Registrering i Merverdiavgiftsregisteret innebærer imidlertid administrative kostnader for den næringsdrivende. Det foreslås derfor at utenlandske transportører i stedet for å registrere seg, kan søke om refusjon av inngående merverdiavgift. Etter gjeldende merverdiavgiftsregelverk forutsetter refusjon at den utenlandske næringsdrivende ikke har hatt avgiftspliktig omsetning i merverdiavgiftsområdet. Utenlandske transportører som utfører transporttjenester som skjer direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftområdet, har avgiftspliktig omsetning i merverdiavgiftsområdet. For at disse skal få refusjon må dermed også merverdiavgiftsloven § 10-1 Næringsdrivende uten forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet endres.

Forslaget innebærer gjeninnføring av en ordning som ble praktisert etter merverdiavgiftsloven 1969, men som ikke ble videreført i merverdiavgiftsloven 2009.

Saken har vært på høring. Ingen høringsinstanser har gått imot forslaget.

Departementet foreslår at endringene i merverdiavgiftsloven trer i kraft 1. januar 2013.

10.3.2 Gjeldende rett og tidligere ordning

Etter merverdiavgiftsloven 2009 § 3-1 første ledd skal det betales merverdiavgift ved omsetning som skjer i det norske merverdiavgiftsområdet, herunder omsetning av transporttjenester. Næringsdrivende transportører som omsetter slike tjenester for over 50 000 kroner i en periode på tolv måneder skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd. Fritatt omsetning, eksempelvis direkte transport til eller fra det norske merverdiavgiftsområdet, er omfattet av loven, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav h. Det er dermed lagt til grunn at også omsetning som er fritatt for merverdiavgift, utløser registreringsplikt. Registrering gir rett til fradrag for inngående merverdiavgift på varer og tjenester som er til bruk i virksomheten.

Transporttjenester som skjer direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftområdet er fritatt for merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 6-28. Tilsvarende fritak for transporttjenester var fastsatt i merverdiavgiftsloven 1969 § 16 første ledd nr. 4 første punktum.

Virksomheter som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, typisk virksomhet uten forretningssted eller hjemsted i det norske merverdiavgiftsområdet, kan på visse vilkår få refusjon av inngående merverdiavgift for anskaffelser i Norge, jf. merverdiavgiftsloven § 10-1. Det er et vilkår for refusjon at den næringsdrivende i utlandet ikke har hatt avgiftspliktig omsetning i det norske merverdiavgiftsområdet de siste tolv måneder. Avgiftsmyndighetene har lagt til grunn at både omsetning under 50 000 kroner og omsetning som er fritatt for merverdiavgift, anses om avgiftspliktig omsetning og dermed registreringspliktig i det norske Merverdiavgiftsregisteret. Transportører i utlandet som utfører transporttjenester i merverdiavgiftsområdet, har dermed ikke rett til refusjon, men må registrere seg og anvende de ordinære fradragsreglene.

Etter merverdiavgiftsloven 1969 hadde transportører i utlandet som utelukkende utførte avgiftsfri direkte transport til eller fra Norge, fritak fra plikten til registrering i det norske Merverdiavgiftsmanntallet (nå Merverdiavgiftsregisteret). Denne ordningen var fastsatt av Skattedirektoratet med hjemmel i merverdiavgiftsloven 1969 § 10 tredje ledd, jf. forskrift 31. mars 1977 om registrering av utenlandske næringsdrivende ved representant mv. § 7. Transportører i utlandet med slik virksomhet kunne dermed i stedet søke om refusjon av merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven 1969 § 26 a. Fritaket for registreringsplikt ble ikke videreført i merverdiavgiftsloven 2009.

10.3.3 Høring

På oppdrag fra Finansdepartementet sendte Skattedirektoratet 25. juni 2012 på høring et forslag om å gjeninnføre adgang til å unnlate registrering i Merverdiavgiftsregisteret slik at det kan gis refusjon av merverdiavgift til transportører i utlandet som utelukkende driver direkte transport til eller fra Norge.

Høringsfristen ble satt til 6. august 2012.

Høringsnotatet ble sendt til 68 organisasjoner og instanser.

Følgende høringsinstanser har avgitt merknader til høringsforslaget:

• Advokatforeningen

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

• NHO Transport

• Skattebetalerforeningen

• Skatteetatens Juristforening

• Skatt nord

• Skatt øst

En rekke instanser har ikke merknader eller ønsker ikke å uttale seg.

Alle instansene som har uttalt seg om forslaget, er positive til det.

Enkelte høringsinstanser har merknader, blant annet om kabotasje og konkurranseforholdene mellom norske og utenlandske transportører. Dette vil bli drøftet i punkt 10.3.4.

10.3.4 Vurderinger og forslag

Behovet for lovendring

Både i Norge og EU praktiseres en ordning hvor utenlandske merverdiavgiftspliktige næringsdrivende får refundert merverdiavgift på anskaffelser foretatt i landet. Dette sikrer et system med internasjonal likebehandling av virksomheter etablert i og utenfor det aktuelle landet. Bakgrunnen for innføringen av den generelle refusjonsordningen i Norge for næringsdrivende i utlandet, jf. merverdiavgiftsloven § 10-1, var også å sikre at norske næringsdrivende kunne få refundert merverdiavgift på sine innkjøp av varer og tjenester i utlandet, se Ot.prp. nr. 65 (1995 – 96) side 9.

Både fradragsretten og adgangen til refusjon av avgift for næringsdrivende i utlandet bidrar til nøytralitet og hindrer avgiftskumulasjon.

Rett til fradrag for inngående merverdiavgift forutsetter registrering i Merverdiavgiftsregisteret, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 og § 8-1. Næringsdrivende som ikke har forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet, må registrere seg ved representant, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 sjette ledd. Både selve registreringen og det å ha representant mv., påfører den utenlandske transportøren kostnader. For den utenlandske transportøren vil dermed fradrag for inngående merverdiavgift via registrering i Merverdiavgiftsregisteret kunne være en mer krevende ordning for å få nøytralisert merverdiavgiften enn en ordning med refusjon. På denne bakgrunn mener departementet at utenlandske transportører bør fritas for registreringsplikt og at det igjen bør åpnes for refusjon av merverdiavgift som for andre utenlandske næringsdrivende.

Adgangen til registrering forutsetter at omsetningen overstiger 50 000 kroner i en periode på tolv måneder. Utenlandske transportører som har omsetning i merverdiavgiftsområdet under beløpsgrensen, har dermed ikke adgang til registrering. Ved gjeninnføring av refusjonsadgangen foreslås at utenlandske transportører gis refusjon selv om omsetningen i Norge er under beløpsgrensen. Dette er for øvrig i tråd med ordningen under merverdiavgiftsloven 1969.

En refusjonsordning innebærer etter departementets mening også en bedre kontroll med utbetalingene.

På denne bakgrunn mener departementet at transportører i utlandet som kun utfører transporttjenester til og fra Norge, jf. merverdiavgiftsloven § 6-28, bør kunne velge om virksomheten skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret eller ikke. Videre bør det åpnes for at transportører som velger ikke å la seg registrere kan søke om refusjon av inngående merverdiavgift via den norske refusjonsordningen for utenlandske næringsdrivende. Departementet fremmer forslag om dette.

Nærmere om lovforslaget

Etter merverdiavgiftsloven § 2-1 skal næringsdrivende mv. registreres i Merverdiavgiftsregisteret når omsetning og uttak som er omfattet av loven til sammen har oversteget 50 000 kroner i en periode på tolv måneder. Fritatt omsetning er omfattet av loven, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav h. Det er dermed lagt til grunn at utenlandske transportører som utelukkende utfører avgiftsfrie transportoppdrag i Norge i utgangspunktet er registreringspliktige. Departementet foreslår at avgiftssubjekt som ikke har forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet og som kun omsetter tjenester som nevnt i merverdiavgiftsloven § 6-28, kan velge om virksomheten skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret eller ikke. Fritaket for registreringsplikt foreslås tatt inn i merverdiavgiftsloven § 2-1 syvende ledd.

Etter merverdiavgiftsloven § 10-1 første ledd er det et vilkår for refusjon at den næringsdrivende ikke har hatt avgiftspliktig omsetning i merverdiavgiftsområdet de siste tolv måneder. Utenlandske transportører som utelukkende utfører avgiftsfrie transportoppdrag i Norge, oppfyller dermed ikke vilkårene for refusjon. Transportører med omsetning i merverdiavgiftsområdet under beløpsgrensen kan dermed verken bli registrert eller få refusjon.

Det foreslås at transportører i utlandet kan få refusjon, jf. forslag til endring av § 10-1 tredje ledd. Det foreslås at vilkårene for refusjon i hovedsak er de samme som etter den generelle bestemmelsen i § 10-1 første ledd, jf. forslaget § 10-1 tredje ledd bokstav b og c. Vilkår i § 10-1 første ledd første punktum om at den næringsdrivende ikke har hatt avgiftspliktig omsetning i merverdiavgiftsområdet de siste tolv måneder kan imidlertid ikke gjelde for de utenlandske transportørene i og med at de har hatt slik omsetning, jf. forrige avsnitt.

Videre foreslås at vilkåret i § 10-1 første ledd bokstav b om at omsetningen utenfor merverdiavgiftsområdet hadde medført registreringsplikt eller rett til frivillig registrering dersom omsetningen hadde skjedd i merverdiavgiftsområdet, ikke skal gjelde. Det vises til at omsetning av transporttjenester etter § 6-28 faktisk medfører registreringsplikt, dvs. at det ikke er nødvendig med et eget vilkår om dette.

Det foreslås at adgangen til refusjon kun skal gjelde næringsdrivende som omsetter tjenester som nevnt i § 6-28. Forslaget vil omfatte transportører med omsetning under registreringsgrensen. For transportører med omsetning over registreringsgrensen, foreslås et vilkår om at virksomheten har valgt ikke å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret, jf. § 10-1 tredje ledd bokstav a. Virksomheten kan dermed ikke både være registrert i Merverdiavgiftsregisteret og søke om refusjon.

I høringsrunden fikk forslaget om å gjeninnføre tidligere ordning uttrykkelig tilslutning fra Den norske advokatforening, Skattebetalerforeningen, Skatt nord og Skatteetatens Juristforening. NHO Transport uttaler at de støtter begrunnelsen for den foreslåtte endringen, men forutsetter at refusjonsordningen kun gjøres gjeldende for internasjonal transport og ikke kabotasjekjøring. NHO Transport uttrykker bekymring for at transporten i Norge med busser tilhørende utenlandske selskap øker, og at forslaget om refusjon til de utenlandske transportører kan gi disse ytterligere konkurransefordeler i forhold til norske aktører. Også Skatt øst påpeker konkurranseaspektet, samt at det er kontrollutfordringer knyttet til kabotasjetransport mv.

Departementet viser til at det ikke foreslås endringer i reglene om kabotasjetransport. Kabotasje er transport mellom steder i en annen stat enn der man hører hjemme. En utenlandsk transportør som driver virksomhet i Norge må derfor forholde seg til de generelle regler som også gjelder for norske transportører. Fritaket i merverdiavgiftsloven § 6-28 omfatter som nevnt kun transport som skjer direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftsområdet. Ethvert fritak og enhver særordning innebærer kontrollmessige utfordringer. Disse håndteres av avgiftsmyndighetene på ordinær måte.

På denne bakgrunn foreslås å gjeninnføre tidligere ordning slik at utenlandske transportører som utfører direkte transport til eller fra det norske merverdiavgiftsområdet fritas for registreringsplikt og gis adgang til refusjon av inngående merverdiavgift.

Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 2-1 syvende ledd og § 10-1 tredje ledd.

10.3.5 Overgangsregler

Etter gjeldende rett har transportører i utlandet plikt til å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret. Registrering utelukker refusjon etter gjeldende merverdiavgiftslov § 10-1. Når registreringsplikten foreslås opphevet fra 1. januar 2013 og det åpnes for at de utenlandske transportørene i stedet kan velge å bruke refusjonsordningen, er det ikke hensiktsmessig å kreve at de utenlandske transportørene registrerer seg for 2010, 2011 og 2012 for å få fradrag for inngående merverdiavgift og deretter avregistrere seg for å kunne få refusjon etter merverdiavgiftsloven § 10-1 dersom de heller ønsker å benytte seg av denne ordningen. Krav om registrering ville videre påføre skattekontorene administrative kostnader ved at de må foreta en rekke registreringer og avregistreringer.

Det foreslås derfor en overgangsbestemmelse slik at transportører i utlandet som ikke har vært registrert i Merverdiavgiftsregisteret kan få refusjon. I dette ligger også at plikten til å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret ikke gjelder for denne perioden slik at innvilgede refusjoner ikke skal omgjøres.

I sine høringsuttalelser påpekte Skatt nord og Skatteetatens Juristforening at det ikke er tradisjon for denne type overgangsregler i merverdiavgiftslovgivningen. Instansene er ikke imot ordningen, men påpeker at overgangsreglene bør så snart som mulig gjøres kjent for de utenlandske transportørene slik at de kan vurdere om de skal avvente registrering i påvente av refusjonsordningen.

Forutsetningen for refusjon er at vilkårene etter § 10-1 tredje ledd er oppfylt, jf. forslag til overgangsbestemmelse bokstav a.

Det foreslås som vilkår for refusjon at søknaden er framsatt innen søknadsfristen, jf. forslag til overgangsbestemmelse bokstav b. Søknadsfristen er fastsatt i merverdiavgiftsforskriften § 10-1-2. Etter bestemmelsen skal søknad om refusjon sendes til skattekontoret senest seks måneder etter utløpet av det kalenderår søknaden gjelder for.

Søknadsfrist for kalenderåret 2010 utløp 30. juni 2011. Praksis med utbetaling av refusjon til transportører i utlandet opphørte først i desember 2011. Søknader for 2010 er dermed i hovedsak ferdigbehandlet. Den foreslåtte overgangsregelen omfatter likevel også refusjonssøknader for 2010, men gjelder kun søknader som er framsatt innen søknadsfristen. Det skal dermed ikke gis refusjon for nye søknader for 2010.

For 2011 utløp søknadsfristen 30. juni 2012. I tråd med høringsforslaget vil merverdiavgiftsforskriften bli endret slik at søknadsfristen for 2011 settes til 1. mars 2013. For 2012 vil søknadsfristen utløpe 30. juni 2013.

Det vises til forslag til overgangsbestemmelse.

10.3.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget om å gi utenlandske transportører adgang til å velge om virksomhetene skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret eller ikke og å åpne for at det i stedet kan gis refusjon, innebærer at de utenlandske transportørene kan unngå de kostnadene som en registrering i Merverdiavgiftregisteret innebærer. Forslaget har dermed administrative fordeler for de utenlandske transportørene.

Forslaget innebærer gjeninnføring av tidligere ordning. Skatteetaten har derfor allerede et system for å håndtere en ordning med refusjon til transportører i utlandet. Forslaget vil dermed ikke ha nevneverdige administrative konsekvenser for etaten. Forslag til overgangsordning innebærer mindre administrative lettelser for Skatteetaten ved at den slipper å måtte registrere utenlandske transportører.

Utover dette antas forslaget ikke å ha økonomiske konsekvenser av betydning.

11 Særavgifter

11.1 Innledning

Særavgifter omfatter flere kategorier avgifter. Særavgiftene kan ha ulike formål. I tillegg til å skaffe inntekter til staten kan de også være virkemidler for å sikre at samfunnets kostnader ved bruk av for eksempel helse- og miljøskadelige produkter er inkludert i prisene på slike produkter. Inntektene fra særavgifter går til statskassen uten noen form for øremerking. De fleste særavgifter på varer beregnes i utgangspunktet kun i ett ledd, i motsetning til merverdiavgiften som beregnes i alle ledd i omsetningskjeden.

Særavgiftene vedtas av Stortinget i plenum i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a for ett år av gangen. Vurderingen av avgiftssatsene inngår i den årlige budsjettbehandlingen. Av stortingsvedtakene om særavgiftene framgår også bestemmelser om fritak mv. Bestemmelser om oppkreving, kontroll mv. er gitt i egne forskrifter med hjemmel i særlover, blant annet lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter.

11.2 Avgift på alkohol (kap. 5526 post 70)

Alkoholavgiftenes formål er å skaffe staten inntekter og å begrense alkoholforbruk som bidrar til helsemessige og sosiale problemer. Mye tyder på at pris, sammen med tilgjengelighet, har stor betydning for alkoholforbruket. Dette må imidlertid veies opp mot at høye avgifter på alkohol kan føre til økt grensehandel, hjemmeproduksjon og smugling. Dette svekker kontrollen med forbruket og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, den andre annen alkoholholdig drikk fra 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol, mens gruppe tre omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales som henholdsvis brennevin, vin og øl.

Avgiftene på brennevin og vin avhenger lineært av alkoholinnholdet. Svakvin, sterkvin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent og liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Regjeringen foreslår at avgiftene på alkoholholdige drikkevarer prisjusteres fra 2012 til 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgift på brennevin og vin mv.

Figur 11.1 viser utviklingen i reelt avgiftsnivå for brennevin, sterkvin og svakvin fra 1995 til 2012. Etter mindre økninger i begynnelsen av perioden, har avgiftene gått reelt ned eller vært stabile i tidsrommet fra 1998 til 2010. Alkoholavgiftene ble økt med 5 pst. reelt i 2011.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 11.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av brennevin og vin innenlands, dvs. salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg foregår det uregistrert forbruk i form av avgiftsfritt salg (tax-free), grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Omfanget av dette er usikkert. Det framgår av figuren at salget av brennevin har økt gjennom det meste av 2000-tallet. I 2011 lå salget om lag 13 pst. høyere enn i 1991. Salget av svakvin er mer enn doblet i perioden. Figur 11.2 viser også at den registrerte omsetningen av brennevin og vin målt i ren alkohol, har økt i overkant av 70 pst. siden 1991.

Kilde: Vinmonopolet.

Avgift på øl mv.

Sterkøl (øl med alkoholstyrke over 4,7 volumprosent) blir avgiftslagt på samme måte som vin, jf. omtalen ovenfor. Alkoholfritt øl (øl med alkoholinnhold t.o.m. 0,7 volumprosent) blir avgiftslagt etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer, som omfatter drikkevarer tilsatt sukker eller søtstoff. I all hovedsak produseres imidlertid alkoholfritt øl uten tilsatt sukker eller søtstoffer, og er derfor ikke avgiftspliktig (se pkt 11.17).

Figur 11.3 viser utviklingen i avgiftssatsene på øl fra 1990 til 2012. Det reelle avgiftsnivået har vært omtrent uendret i perioden 2002–2010. I 2011 ble avgiftene på øl økt med 5 pst. reelt.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 11.4 viser utviklingen i omsetning av øl i perioden 1990 til 2011. Av figuren går det fram at omsetningen av lettøl har sunket gjennom perioden. Omsetning av alkoholfritt øl økte første halvdel av 2000-tallet, men har hatt en tilbakegang de senere årene. Det selges langt mer pils enn lettøl, alkoholfritt øl og sterkøl. Til tross for en nedgang i ølsalget de siste par årene, var omsetningen av pils omtrent 15 pst. høyere i 2011 enn i 1990.

Kilde: Bryggeri- og drikkevareforeningen.

11.3 Avgift på tobakkvarer mv. (kap. 5531 post 70)

Tobakkavgiftene har til formål å skaffe staten inntekter og å begrense forbruket av tobakk som bidrar til helsemessige problemer. Høye avgifter kan imidlertid føre til smugling av tobakk og økt grensehandel.

Avgiften på tobakkvarer mv. er en kvantumsavgift som er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/hylser. Tabell 1.8 viser avgiftssatsene for tobakkvarer i 2012.

Figur 11.5 viser utviklingen i de reelle avgiftssatsene på tobakkvarer fra 1990 til 2012. I løpet av perioden har det reelle avgiftsnivået økt betydelig for alle tobakkproduktene. I perioden fra 2005 til 2009 ble avgiftene på sigaretter, sigarer og røyketobakk kun prisjustert. I 2010 og 2011 ble disse avgiftene økt reelt med 5 pst. årlig. For snus og skrå ble avgiften økt utover prisjustering hvert år i perioden 2008 til 2011.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 11.6 viser utviklingen i registrert salg av tobakkvarer fra 1990 til 2011. Figuren viser en nedgang i omsetningen av tobakkvarer over perioden. Det går også fram av figuren at det har vært en langt større reduksjon i salg av røyketobakk enn i salg av sigaretter. Omsetningen av snus har steget og særlig kraftig etter 2000.

I tillegg til den registrerte omsetningen foregår det uregistrert omsetning i form av grensehandel, avgiftsfritt salg (tax-free) og smugling. Tall fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) indikerer at det uregistrerte forbruket av sigaretter og røyketobakk står for i størrelsesorden 35 pst. av totalforbruket.

Kilde: Tobakkindustriens felleskontor.

Regjeringen foreslår å prisjustere avgiftene på tobakkvarer for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.4 Avgift på motorvogner mv. (kap. 5536)

11.4.1 Innledning

Bilavgiftene består av ikke-bruksavhengige og bruksavhengige avgifter. Avgiftene på motorvogner mv. (kap. 5536) er ikke-bruksavhengige og er hovedsakelig fiskalt begrunnet. Disse omfatter engangsavgift, årsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift. De bruksavhengige avgiftene omfatter veibruksavgiften på bensin og autodiesel (kap. 5538 post 70 og 71), se punkt 11.6.

Fjorårets budsjett inneholdt en gjennomgang av avgiftene på både kjøretøy og drivstoff. Da ble det varslet at Regjeringen går inn for å legge om til en mer generell veibruksavgift på drivstoff. Innen 2020 skal alle drivstoff ilegges veibruksavgifter etter energiinnholdet i drivstoffet. Veibruksavgiften skal dekke eksterne kostnader og ivareta hensynet til statens inntekter. I 2015 skal unntakene fra veibruksavgiften evalueres. Det ble også varslet at Regjeringen ikke har planer om å endre veibruksavgiftene for alternative drivstoff før evalueringen i 2015.

I budsjettet for 2012 ble bilavgiftene samlet sett redusert. I tillegg ble engangsavgiften justert slik at den la ytterligere vekt på bilens miljøegenskaper. I tråd med endringene de siste årene ble det lagt mer vekt på CO₂-utslipp. Dessuten ble det innført en NO_X-komponent i avgiften for også å ta hensyn til lokal forurensning. På den andre side ble det lagt mindre vekt på bilens motoreffekt. Samlet sett ble engangsavgiften holdt på om lag uendret nivå. For de fleste biltyper ga dette samlet bare mindre endringer i engangsavgiften. Den sterke vektleggingen av miljø gir likevel et økonomisk motiv til å kjøpe biler med gode miljøegenskaper. En slik avgiftspolitikk bidrar også til å gjøre det mer økonomisk interessant å tilby biltyper med lave utslipp i Norge. I tillegg til endringene i engangsavgiften ble omregistreringsavgiften redusert med om lag 185 mill. kroner i 2012. Vrakpanten ble dessuten økt med 500 kroner.

Siden forrige budsjett har Regjeringen lagt fram en klimamelding hvor det settes som ambisiøst mål at gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler skal reduseres til 85 g/km innen 2020. Videre har Stortinget i klimaforliket blitt enige om at bilavgiftene skal legge ytterligere vekt på klimaegenskaper og lokal forurensning.

Regjeringen foreslår å redusere bilavgiftene også i 2013. Det foreslås å redusere omregistreringsavgiften med om lag 400 mill. kroner. Satsene reduseres særlig for typiske næringskjøretøy. Regjeringen foreslår dessuten å fortsette endringen av engangsavgiften i miljøvennlig retning. Det foreslås å legge ytterligere vekt på CO₂- og NO_X-utslipp og mindre vekt på motoreffekt. Dreiningen skjer igjen innenfor en provenynøytral ramme. I tillegg foreslås vrakpanten økt med 500 kroner også i år. Det innføres dessuten en ny klasse i miljødelen av vektårsavgiften, for å ta hensyn til kjøretøy som oppfyller EURO VI.

11.4.2 Engangsavgift (kap. 5536 post 71)

Engangsavgiftens hovedformål er å skaffe staten inntekter. Avgiften skal også ivareta hensynet til miljø og sikkerhet. I tillegg er det lagt noe vekt på fordelingshensyn og at kostnadene ved å administrere avgiften holdes på et lavest mulig nivå.

Engangsavgiften betales ved førstegangsregistrering i det sentrale motorvognregisteret. Den pålegges alle biler unntatt større lastebiler og busser med lengde over 6 meter og med mer enn 17 seteplasser. De avgiftspliktige kjøretøyene er delt inn i ni avgiftsgrupper med til dels ulike satser og/eller beregningsgrunnlag.

For kjøretøy i avgiftsgruppe a (hovedsakelig personbiler) beregnes engangsavgiften som hovedregel på grunnlag av kjøretøyenes CO₂-utslipp, NO_X-utslipp, motoreffekt og egenvekt. For kjøretøy i gruppe a som ikke omfattes av plikten til å dokumentere drivstofforbruk eller CO₂-utslipp, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum som alternativ til CO₂-utslipp. Slagvolumkomponenten har forskjellige satser avhengig av om kjøretøyet er bensindrevet eller ikke.

For kjøretøy i avgiftsgruppene b, c, h og j (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) beregnes engangsavgiften i hovedsak som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe a. I avgiftsgruppe e (beltebiler) beregnes avgiften på grunnlag av tollverdien. For kjøretøy i avgiftsgruppe f (motorsykler) benyttes slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. I avgiftsgruppe g (beltemotorsykler) beregnes engangsavgiften ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt. Kjøretøy i avgiftsgruppe i (veteranbiler) ilegges kun en stykkavgift.

Det er til dels store forskjeller i avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene. Avgiftssatsene er gjengitt i tabell 1.8 og framgår av avgiftsvedtaket § 2.

Utvikling i registrerte kjøretøy

Figur 11.7 viser at antallet førstegangsregistrerte personbiler i perioden 1993–2011 har variert betydelig over tid. Det lå relativt stabilt rundt 120 000 biler på begynnelsen av 2000-tallet. Deretter steg antallet i årene 2004–2006 og opp til over 162 000 personbiler i 2007. I 2008 falt antallet førstegangsregistrerte personbiler til 138 000 og videre ned til 124 000 i 2009. Det har så tatt seg kraftig opp igjen i 2010 og 2011. I 2011 ble det førstegangsregistrert 166 000 personbiler. 2012 ser ut til å bli et år med enda høyere registrering av personbiler.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 11.8 viser hvor stor andel av nye førstegangsregistrerte personbiler som er dieselbiler. I 2000 var andelen under 10 pst. I 2006 var andelen økt til nesten 50 pst., og i 2007 var nesten 75 pst. av nye personbiler som ble solgt i Norge, dieselbiler. Økningen i salget av dieselbiler fra 2006 til 2007 må blant annet ses i sammenheng med omleggingen av engangsavgiften fra 1. januar 2007. Andelen var imidlertid sterkt stigende før omleggingen. Det er flere europeiske land som har en omtrent like høy andel nye dieselbiler som Norge. Dieselandelen i Norge har holdt seg mellom 70 og 75 pst. i perioden 2008 til 2011. I 2011 var andelen på 76 pst. For de åtte første månedene av 2012 er imidlertid andelen redusert til 68 pst.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 11.9 viser at antallet nye førstegangsregistrerte varebiler økte fra i overkant av 21 000 i 2002, til over 45 000 i 2007. Etter 2007 har antallet falt kraftig, og i 2009 var antallet nye førstegangsregistrerte varebiler nesten tilbake på 2003-nivået. I 2010 og 2011 har antallet førstegangsregistrerte varebiler igjen økt, til omtrent 35 000 i 2011. For de åtte første månedene av 2012 er imidlertid antallet redusert med 6 pst. sammenlignet med samme periode i fjor.

Figuren viser også utviklingen i antall nye førstegangsregistrerte minibusser, som det er svært få av de senere årene.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 11.10 viser at beholdningen av personbiler har vokst relativt jevnt siden 1993. Nedgangen i 1996 skyldes at mange eldre biler ble vraket som følge av ordningen med midlertidig forhøyet vrakpant dette året. Denne ordningen hadde trolig ikke noen varig virkning på beholdningen av biler.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Tidligere endringer i engangsavgiften

Med virkning fra 1. januar 2007 ble engangsavgiften lagt om ved at CO₂-utslipp som hovedregel erstattet slagvolum som et av beregningsgrunnlagene. Fra 1. januar 2009 ble det innført et fradrag i engangsavgiften for kjøretøy med CO₂-utslipp under 120 g/km. Det ble også innført en ekstra høy sats for kjøretøy med utslipp over 250 g/km. I tillegg ble de øvrige satsene i CO₂-komponenten økt. Fra 1. januar 2010 ble den økonomiske motivasjonen til å velge biler med lave CO₂-utslipp styrket ved at fradraget ble økt med 100 kroner per g/km reelt og alle de andre satsene i CO₂-komponenten ble økt med 190 kroner per g/km reelt. Fra 1. januar 2011 fikk CO₂-komponenten økt vekt ved at alle innslagspunktene ble nedjustert med 5 g/km og det ble innført et ekstra høyt fradrag for biler med utslipp under 50 g/km. De laveste satsene i effektkomponenten har blitt redusert for ikke å øke statens inntekter som følge av endringene.

Fra 1. januar 2012 ble også innslagspunktene i CO₂-komponenten nedjustert med 5 g/km, med unntak av det laveste trinnet som ble holdt uendret på 50 g/km. Fradraget for biler med CO₂-utslipp under 110 g/km ble økt med 120 kroner per g/km utover normal prisjustering, mens fradraget for biler med utslipp under 50 g/km ble økt med 100 kroner per g/km utover normal prisjustering. Det ble innført en NO_X-komponent for også å ta hensyn til lokal forurensning i avgiften. Satsen ble satt til 22 kroner per mg/km, som tilsvarer et anslag over miljø- og helsekostnadene ved NO_X-utslipp over bilens forventede levetid. Satsene i effektkomponenten ble redusert for ikke å øke statens inntekter som følge av endringene. Dette reduserte også den økonomiske motivasjonen til ulovlige endringer i bilens effekt etter registrering.

Gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler er redusert betydelig de siste årene, fra 177 g/km i 2006 til 134 g/km i 2011, se figur 11.11. I de første åtte månedene av 2012 er gjennomsnittet redusert til 131 g/km. Dette er en nedgang på 26 pst. siden 2006. Avgiftsendringene som er gjennomført etter 2006 har bidratt til vesentlig lavere CO₂-utslipp fra nye personbiler. Reduksjonen i utslippene skyldes også at det produseres flere biler med lavere CO₂-utslipp. Denne utviklingen må imidlertid ses i sammenheng med at flere land har iverksatt tiltak som gjør det økonomisk interessant for bilprodusentene å utvikle biler med lave utslipp. For eksempel stiller EU krav til bilprodusentene om gjennomsnittlige CO₂-utslipp fra nye personbiler på 130 g/km innen 2015.

I utgangspunktet er CO₂-avgiftene på drivstoff et presist virkemiddel for å redusere CO₂-utslippene fra bilparken. Regjeringen mener at hensynet til lave klimagassutslipp fra bilparken likevel kan begrunne CO₂-komponenten i engangsavgiften. Det er for eksempel grunn til å tro at forbrukerne ikke fullt ut tar hensyn til framtidige drivstoffkostnader når de anskaffer seg bil. CO₂-komponenten kan korrigere slik atferd.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

CO₂-komponenten har styrket insentivene til å kjøpe biler med lave CO₂-utslipp betydelig. Figur 11.12 viser satsene i CO₂-komponenten for 2012 og forslag til satser i 2013, målt i 2013-kroner. For utslipp over 110 g/km ilegges en avgift per gram over 110 g/km. Avgiftssatsen øker ved høye CO₂-utslipp. For utslipp under 110 g/km gis det fradrag i engangsavgiften per gram CO₂ bilen har under 110 g/km. Fradraget er høyest for den delen som ligger under 50 g/km.

Kilde: Finansdepartementet.

Endringer i engangsavgiften i 2013

Lavere CO₂-utslipp fra nye personbiler bidrar til å redusere klimagassutslippene etter hvert som bilparken byttes ut. For å styrke motivasjonen til å velge biler med lave CO₂-utslipp foreslår Regjeringen å nedjustere innslagspunktene i CO₂-komponenten på 130 g/km og høyere med 5 g/km fra 1. januar 2013. Innslagspunktene i slagvolumkomponenten, som benyttes når CO₂-utslipp ikke er oppgitt, nedjusteres tilsvarende. Nedjusteringen av innslagspunktene i CO₂-komponenten innebærer isolert sett størst avgiftsøkning for biler med høye CO₂-utslipp. Avgiftsøkningen kan bli opptil drøyt 10 000 kroner for biler med utslipp over 240 g/km. Biler med utslipp under 125 g/km får isolert sett ikke økt avgift.

For ytterligere å motivere til valg av biler med svært lave CO₂-utslipp foreslår Regjeringen å øke fradragene for biler med utslipp under 110 g/km. Fradraget for biler med utslipp under 110 g/km økes med 50 kroner per g/km utover prisjustering, til 814 kroner per g/km, for den delen av utslippet som ligger over 50 g/km. I tillegg økes fradraget for biler med utslipp under 50 g/km med 100 kroner per g/km utover prisjustering, til 966 kroner per g/km. Det vil være bilene med lavest CO₂-utslipp som får de største avgiftslettelsene som følge av de økte fradragene. Isolert sett vil eksempelvis en bil med CO₂-utslipp på 40 g/km få en reell avgiftslettelse på 4 000 kroner.

Satsen i NO_X-komponenten, som ble innført i 2012, ble satt til 22 kroner per mg/km. Det var basert på et anslag over miljø- og helsekostnadene ved NO_X-utslipp. Undersøkelser viser at de faktiske utslippene av NO_X er høyere enn de verdiene som oppgis i typegodkjenningen. Høyere utslipp skyldes mer realistisk kjøremønster og kjøreforhold enn typegodkjenningen. De faktiske utslippene av NO_X kan dermed bli betydelig høyere enn utslippskravene (EURO-kravene).

Regjeringen foreslår at NO_X-komponenten økes fra 22 til 35 kroner per mg/km fra 1. januar 2013. Dette tilsvarer en økning av avgiften fra 85 til 135 kroner per kg NO_X for en ny bil. Det er da tatt utgangspunkt i en kjørelengde på 260 000 km i løpet av bilens levetid. Denne økningen vil isolert sett innebære om lag 400 kroner i økt avgift for en gjennomsnittlig bensinbil og om lag 2 000 kroner i økt avgift for en gjennomsnittlig dieselbil.

Regjeringen foreslår å fortsette reduksjonen av satsene i effektkomponenten for 2013. Reduksjonen vil gjøre det mindre lønnsomt å gjennomføre ulovlige effektøkninger. Dette skjer ved at bilens motoreffekt manipuleres etter registrering (trimming) uten at dette meldes inn til avgiftsmyndighetene. Kjøretøyet oppnår dermed en høyere effekt enn det som lå til grunn for avgiftsberegningen. Slike ulovlige endringer kan medføre betydelige avgiftsunndragelser, samtidig som det er svært vanskelig å oppdage. Tidligere undersøkelser har vist at det gjennomføres et betydelig antall effektøkninger årlig, og at inntektsbortfallet i engangsavgiften er betydelig.

Regjeringen foreslår å redusere alle satsene i effektkomponenten med om lag 13 pst. reelt. Dette kompenserer for endringene i CO₂- og NO_X-komponenten, slik at endringene i engangsavgiften skjer innenfor en provenynøytral ramme på kort sikt.

Endringene i engangsavgiften bidrar til at det legges ytterligere vekt på CO₂- og NO_X-utslipp ved valg av bil. Særlig vil motivasjonen til å velge biler med lave CO₂-utslipp styrkes. Biler med lave utslipp av NO_X vil komme bedre ut enn tilsvarende biler med høye NO_X-utslipp. De fleste biler med lav effekt, med unntak av biler med svært lave CO₂-utslipp, vil få en avgiftsskjerpelse. Samlet sett vil biler med høyest effekt få de største lettelsene i engangsavgiften. Disse betaler imidlertid i utgangspunktet en svært høy avgift. Samlet vil forslagene bare gi mindre endringer i engangsavgiften for de fleste biler.

Vrakpantavgift

Oppsamlingssystemet for bilvrak skal sørge for innsamling og gjenvinning av kjøretøy. Ordningen ble innført i 1978 og omfatter i dag blant annet personbiler og campingbiler, snøscootere og minibusser. Oppsamlingssystemet skal gi en økonomisk motivasjon til å levere inn biler til vraking.

Vrakpantavgiften inngår i engangsavgiften, jf. avgiftsvedtaket § 2. Vrakpantavgiften ble økt med 400 kroner fra 1. januar 2012, fra 1 300 til 1 700 kroner. Dette ble gjort for å finansiere økningen av vrakpanten fra 1 500 til 2 000 kroner, som utbetales ved levering av kjøretøy til godkjente oppsamlingsplasser. Økningen tilsvarte generell prisvekst siden forrige økning.

Regjeringen foreslår å øke vrakpanten med ytterligere 500 kroner, til 2 500 kroner, fra 1. januar 2013. Dette vil øke motivasjonen til å levere inn utrangerte kjøretøy til godkjente oppsamlingsplasser. Økte utbetalinger i vrakpant foreslås dekket inn ved å øke vrakpantavgiften med 300 kroner, til 2 000 kroner per kjøretøy for 2013. Det er ikke en formell øremerking av denne avgiften til utbetaling av vrakpant. Avgiften er likevel ment å omtrent dekke utbetalingene. Økningen i vrakpantavgiften underbygger dermed prinsippet om at dette er en panteordning. Vrakpantordningen er beskrevet i Prop. 1 S (2012–2013) Miljøverndepartementet.

11.4.3 Årsavgift (kap. 5536 post 72)

Årsavgiften er en fiskal avgift som pålegges ulike typer kjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Avgiften er delt inn i fire avgiftsgrupper med ulike satser, avhengig av type kjøretøy. Inndelingen er gitt i gjeldende avgiftsvedtak § 1 og er som følger (gjeldende satser i parentes):

1. Personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (3 360 kroner for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter per år i 2012. 2 885 kroner for de øvrige kjøretøyene i denne klassen, samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy).

2. Campingtilhengere med egenvekt over 350 kg (1 080 kroner per år i 2012).

3. Motorsykler (1 765 kroner per år i 2012).

4. Traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (405 kroner per år i 2012).

Med virkning fra 1. januar 2008 ble årsavgiften miljødifferensiert, ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter fikk 430 kroner høyere årsavgift enn andre kjøretøy i avgiftgruppe 1. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler.

Campingtilhengere som er utstyrt med kjennemerker med lysegule tegn på sort bunn (anleggskjennemerker), omfattes ikke av årsavgiften. Dette følger motsetningsvis av at Stortingets vedtak om årsavgift § 1 bokstav f nr. 4, som gjelder kjøretøy utstyrt med anleggskjennemerker, bare gjelder motorvogner. Kjøretøy uten framdriftsmotor regnes ikke som motorvogner, og campingtilhengere med anleggskjennemerker faller derfor utenfor avgiftplikten. Bestemmelsen er lite tilgjengelig, og det foreslås derfor å ta inn en presisering i vedtaket § 2 bokstav e, der det framgår at campingtilhengere som er registrert på kjennemerker med lysegule tegn på sort bunn, er unntatt for avgiftsplikt.

Det foreslås at satsene prisjusteres for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.4.4 Vektårsavgift (kap. 5536 post 73)

Vektårsavgiften består av en vektgradert årsavgift og en miljødifferensiert årsavgift. Avgiften gjaldt tidligere alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 12 tonn og over, men fra 1. januar 2006 ble avgiften utvidet til å gjelde alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 7 500 kg og over.

Vektgradert årsavgift

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Denne graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje.

Miljødifferensiert årsavgift

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes ut fra vekt og utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering som stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogendioksider og partikler.

EURO-kravene har blitt faset inn over tid, med stadig strengere utslippskrav. De strengeste kravene følger i dag av EURO V, som gjelder for alle kjøretøy som er typegodkjent etter 1. september 2009. Fra 1. september 2014 vil alle kjøretøy som typegodkjennes måtte oppfylle EURO VI. Toll- og avgiftsdirektoratet har opplyst at det nå har begynt å komme tunge kjøretøy på markedet som oppfyller EURO VI. Etter gjeldende regelverk stopper graderingen av miljøkomponenten ved EURO V. Avgiftsvedtaket må derfor justeres for å ta hensyn til kjøretøy som oppfyller EURO VI. Dette gjøres ved å innføre en ny avgiftsklasse for kjøretøy som oppfyller EURO VI eller strengere. Satsene settes til mellom 84 og 252 kroner, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Dette utgjør 25 pst. av avgiften for EURO V, og avspeiler skjerpelsen i utslippskravene. Endringen antas å ikke ha merkbare provenyvirkninger i 2013.

For øvrig foreslås det at satsene prisjusteres for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.4.5 Omregistreringsavgift (kap. 5536 post 75)

Det skal ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som tidligere har vært registrert her i landet (brukte kjøretøy). Det skal imidlertid betales en særavgift ved omregistrering av slike kjøretøy. Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten, er delt i fire grupper:

1. Mopeder, motorsykler mv.

2. Personbiler og busser

3. Lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler mv.

4. Biltilhengere, semitrailere mv.

Avgiften er gradert etter vekt og alder.

Omregistreringsavgiften har flere uheldige virkninger. For typiske næringskjøretøy gir de høye avgiftssatsene blant annet insentiver til omsetning utenfor Norge. Avgiften gir også importerte bruktbiler en konkurransefordel sammenlignet med tilsvarende bruktbil som omregistreres innenlands. Det har tidligere blitt vurdert å erstatte omregistreringsavgiften med merverdiavgift på avansen ved bruktbilomsetning, men det ble ikke vurdert som hensiktsmessig å gå videre med en slik omlegging, se omtale i St.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

I 2012-budsjettet ble avgiftssatsene for tilhengere mv. (gruppe 4) redusert med 44 pst. reelt, mens avgiftssatsene for lastebiler, varebiler mv. (gruppe 3) ble redusert med 17 pst. reelt. De andre avgiftssatsene ble redusert reelt med 5 pst. Samlet sett ble det anslått at dette ga et provenytap på om lag 185 mill. kroner bokført og påløpt i 2012.

Regjeringen foreslår nå å redusere avgiftssatsene ytterligere. Avgiftssatsene for typiske næringskjøretøy (gruppe 3 og 4) foreslås redusert i gjennomsnitt med 40 pst. reelt. For de andre kjøretøyene (gruppe 1 og 2) foreslås det at satsene reduseres i gjennomsnitt med 12 pst. reelt. Enkelte forholdsvis høye satser reduseres mer enn gjennomsnittet, mens enkelte relativt lave satser reduseres mindre enn gjennomsnittet. Samlet sett er dette anslått å gi et provenytap på om lag 400 mill. kroner påløpt og bokført i 2013. Se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Endring av fritaket ved heving av kjøp

Stortingsvedtaket § 2 bokstav j, jf. forskrift 2. juli 1986 nr. 2 om omregistreringsavgift § 6 nr. 8, gir fritak ved tilbakeregistreringen av et førstegangsregistrert kjøretøy på ny eier, dersom kjøretøyet er tatt tilbake av selger som følge av heving etter kjøpslovens bestemmelser. Dette omfatter også forbrukerkjøpslovens bestemmelser. Som nevnt over skal det ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som er omfattet av Stortingets vedtak om omregistreringsavgift. Denne ordningen forutsetter at det enten skal betales omregistreringsavgift eller merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy i Norge.

I dag er det et misforhold mellom hvilke kjøpsrettslige beføyelser som gir grunnlag for fritak for merverdiavgift og omregistreringsavgift. I merverdiavgiftsregelverket legges det til grunn at dersom selger tar tilbake et kontraktstridig kjøretøy, gir dette grunnlag for å tilbakeføre tidligere innberettet utgående merverdiavgift. Dette er ikke avgrenset mot heving. I dagens omregistreringsavgiftsregelverk er det derimot avgrenset uttrykkelig til heving etter kjøpslovens bestemmelser. Dette medfører at det i visse situasjoner kan bli avkrevd både merverdiavgift og omregistreringsavgift.

Heving etter kjøpslovens eller forbrukerkjøpslovens bestemmelser innebærer i prinsippet at rettighetene og pliktene ved overdragelsen skal tilbakeføres og stille partene som om overdragelsen ikke hadde funnet sted. Ved omlevering gjennomføres transaksjonen. Dette innebærer at omlevering ikke kan likestilles med heving. Ved omlevering vil kjøretøyet tas tilbake av selger for så å bli erstattet med et tilsvarende kjøretøy. De praktiske forhold ved at selger tar tilbake kjøretøyet både ved kjøpsheving og omlevering er derfor like. Det legges dermed til grunn at også omlevering medfører at det opprinnelige kjøretøyet skal anses som nytt i merverdiavgiftsmessig sammenheng. Videresalget vil i begge tilfellene være omfattet av plikten til å betale merverdiavgift.

For å sikre at videresalget holdes utenfor omregistreringsavgiftens virkeområde og dermed blir å regne som et nybilsalg, må forskriften endres slik at videresalg som er belastet med merverdiavgift, gis fritak for omregistreringsavgift. Dette gjøres for å sikre at det ikke skjer en dobbelt avgiftslegging. En endring av fritaket i forskriften § 6 nr. 8 til å omfatte både kjøpsheving og omlevering gjør det også nødvendig å endre avgiftsvedtaket. Forslaget har vært på høring. Det vises til forslag til avgiftsvedtak § 2 bokstav j.

11.5 Avgift på båtmotorer (kap. 5537 post 71)

Avgiften på båtmotorer ble innført i 1978. Avgiften skal skaffe staten inntekter og bidra til å redusere støy og stor fart ved at den skal vri etterspørselen over til mindre motorer.

Avgiftsplikten omfatter båtmotorer (framdriftsmotorer) med minst ni hestekrefter, herunder motorer som er innmontert i båt. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel.

Det gis fritak for avgiften blant annet for motorer som leveres til bruk i fartøy registrert i fiskebåtregisteret, fartøy registrert i skipsregisteret (med unntak av fritidsbåter) samt forsvarets marinefartøy.

Avgiften er i 2012 på 155,50 kroner per hk. Det foreslås at avgiftssatsen prisjusteres for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.6 Veibruksavgift på drivstoff (kap. 5538 post 70 og 71)

Veitrafikken påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. I tillegg til å skaffe staten inntekter har veibruksavgiftene til hensikt å stille brukeren overfor de eksterne kostnadene som kjøring på vei medfører. Dette er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale, og reduserer omfanget av de uønskede effektene som bruk av kjøretøy medfører. Utslipp av CO₂ prises særskilt gjennom CO₂-avgiften.

Generell veibruksavgift

I dag er bensin, mineraloljebasert diesel, biodiesel og delvis etanol ilagt veibruksavgifter. Tabell 11.1 viser dagens veibruksavgifter på drivstoff, energiinnhold og avgiftssats per energienhet. Det framgår av tabellen at avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff. For eksempel har mineraloljebasert diesel en betydelig lavere avgift enn bensin per energienhet.

Dagens veibruksavgifter omfatter ikke alle typer drivstoff. I dag er fossil gass (LPG og naturgass), biogass, høyinnblandet etanol, hydrogen, hytan og elektrisitet som benyttes i el- og hybridbiler ikke omfattet av veibruksavgiftene. Omsetningen av slike alternative drivstoff er foreløpig begrenset.

Inntektene fra veibruksavgifter vil kunne bli redusert over tid som følge av en overgang til drivstoff med lavere eller ingen avgift. Dagens avgifter på drivstoff gir staten inntekter på i underkant av 20 mrd. kroner årlig. Gradvis lavere avgiftsnivå kan bidra til økt bilbruk. Unntak og reduserte satser kan gi utilsiktede vridninger og i verste fall medføre at aktører investerer i kjøretøy og infrastruktur som utelukkende er lønnsomt på grunn av avgiftsfritak. For at veibruksavgiften skal dekke eksterne kostnader og ivareta hensynet til statens inntekter, må veibruksavgiftene over tid gjøres mer generelle og utvides til å omfatte alle drivstoff.

I statsbudsjettet for 2012 varslet Regjeringen derfor en omlegging til en mer generell veibruksavgift. Innen 2020 skal alle drivstoff ilegges veibruksavgifter etter energiinnholdet i drivstoffet. Veibruksavgiften skal dekke eksterne kostnader og ivareta hensynet til statens inntekter. I 2015 skal unntakene fra veibruksavgiften evalueres. I evalueringen skal det legges vekt på statens inntekter, klima- og miljøhensyn og næringslivet i distriktene. Regjeringen har ikke planer om å endre veibruksavgiftene for alternative drivstoff før evalueringen i 2015. Hensikten med å varsle dette var at Regjeringen ønsket å bidra til større forutsigbarhet om framtidige avgifter.

Omleggingen som her skisseres, vil være i tråd med mange av hovedprinsippene som Europakommisjonen har gått inn for i forslag til revidert energiskattedirektiv. Det gjelder både harmonisering av avgiftssatsene etter energiinnhold og krav om innfasingen av veibruksavgifter for enkelte alternative drivstoff innen et gitt sluttår.

Veibruksavgift på bensin

Avgiften på bensin ble innført i 1933. Avgiftsplikten omfatter bensin og blandinger med bensin der bensin er hovedbestanddelen. Dette gjelder også etanol som blandes inn i bensinprodukter, så lenge bensin utgjør hovedbestanddelen. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Det vises til kapittel 21 der spørsmålet om klargjøring av avgiftsplikten på mineralolje og bensin er omtalt.

Det gis avgiftsfritak for blant annet bensin som anvendes i fly, til tekniske og medisinske formål, i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense samt i båter og snøscootere i veiløse strøk.

Avgiftssatsene i 2012 er 4,69 kroner per liter for svovelfri bensin (under 10 ppm svovel) og 4,73 kroner per liter for lavsvovlet bensin (under 50 ppm svovel) og annen bensin.

Figur 11.13 viser utviklingen i omsetningen av bensin og autodiesel fra 1998 til 2011. Omsetningen av bensin var om lag uendret fram til 2004, men har falt hvert år siden 2001. Omsetningen av bensin er nå om lag 35 pst. lavere enn for 10 år siden. Denne utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, jf. omtale under punkt 11.4.2 og figur 11.8.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet.

Figur 11.14 viser utviklingen i gjennomsnittlig reell pris og avgifter på bensin og autodiesel (veibruksavgifter og CO₂-avgifter) i perioden fra 1997 til første halvår 2012 målt i faste 2011-kroner. Realprisen på bensin økte i 1999 og 2000. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til at prisene falt tilbake til det tidligere nivået. Fra 2004 steg bensinprisen fram mot pristoppen i juli 2008. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men siden den gang har prisene igjen økt. I juli 2012 var realprisen nesten oppe i samme nivå som i juli 2008. Fra 2001 var avgiftene på bensin reelt uendret fram til veibruksavgiften på bensin ble økt med 5 øre per liter fra 1. juli 2008. Etter dette er avgiftene på bensin reelt uendret.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Veibruksavgift på autodiesel

Avgiften på autodiesel og vektårsavgiften avløste kilometeravgiften i 1993. Avgiftsplikten omfatter i dag mineralolje- og biobasert autodiesel til framdrift av motorvogn. Som mineralolje til framdrift av motorvogn anses all mineralolje som ikke er merket på det tidspunktet avgiftsplikten oppstår. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Merket olje kan benyttes i enkelte motorvogner, herunder traktorer, anleggsmaskiner og motorredskaper. Slik olje er ikke ilagt veibruksavgift på autodiesel, men ilegges grunnavgift på mineralolje. Biodiesel som benyttes til andre formål enn drivstoff, er heller ikke omfattet av veibruksavgift på autodiesel. Det vises til kapittel 21 der spørsmålet om klargjøring av avgiftsplikten på mineralolje og bensin er omtalt.

I 2012 er veibruksavgiften på autodiesel 3,68 kroner per liter for svovelfri mineralolje (under 10 ppm svovel), 3,73 kroner per liter for annen mineralolje og 1,84 kroner per liter biodiesel.

Avgiftsgrunnlaget for autodiesel ble utvidet til å omfatte biodiesel fra 2010. Biodiesel ilegges halv sats sammenlignet med mineraloljebasert autodiesel. Innføringen av avgiften ble blant annet begrunnet med at også biodiesel medfører eksterne kostnader, og at den samlede omsetningen av biodrivstoff blir regulert av omsetningspåbudet. Omsetningspåbudet for biodrivstoff ble økt fra 2,5 til 3,5 volumprosent fra 1. april 2010. Ifølge Norsk Petroleumsinstitutt utgjorde andelen biodrivstoff om lag 3,8 pst. i 2011.

Figur 11.13 viser en sterk vekst i omsetningen av autodiesel. Den er nesten fordoblet det siste tiåret. Utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, jf. omtale under punkt 11.4.2 og figur 11.8.

Figur 11.14 viser at realprisen på autodiesel økte i 1999 og 2000. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til at prisene falt tilbake til det tidligere nivået. Fra 2004 steg prisene fram til pristoppen i juli 2008. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men siden den gang har prisene igjen økt. I juli 2012 var imidlertid utsalgsprisen for autodiesel reelt sett 4 pst. lavere enn i juli 2011. Fra 2001 var avgiftene på autodiesel reelt uendret fram til veibruksavgiften på autodiesel ble økt med 20 øre per liter fra 1. januar 2008 og med ytterligere 10 øre per liter fra 1. juli 2008. Fra 1. januar 2010 ble fritaket for andel biodiesel i mineraloljen avviklet, og det ble innført halv avgiftssats for biodiesel. De siste årene har det blitt blandet inn mer biodiesel i ordinær autodiesel. Dette har redusert nivået for avgiftene på autodiesel tilsvarende innblandingsgraden. Innføringen av halv veibruksavgift på biodiesel i 2010 har til dels motvirket denne avgiftsreduksjonen.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.7 Avgift på elektrisk kraft (kap. 5541 post 70)

En avgift på elektrisk kraft ble innført i 1951. I dag betales avgiften for kraft som leveres i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Avgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense forbruket av elektrisk kraft. Den generelle avgiftssatsen i 2012 er 11,39 øre per kWh.

Kraftintensive industriprosesser er i hovedsak fritatt for avgift på elektrisk kraft. Fritaket gjelder bruk av kraft til kjemisk reduksjon, elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser. Det innebærer at det meste av elektrisitetsforbruket i metallindustrien, sementindustrien og deler av kjemisk råvareindustri ikke ilegges avgift. I tillegg gis det fritak for elektrisk kraft som leveres til blant annet veksthusnæringen, tog, T-bane og trikk. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen (Finnmark og kommunene Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord i Nord-Troms) har også fritak for avgift på elektrisk kraft.

Øvrig industri, bergverk og fjernvarmeproduksjon ilegges avgift med redusert sats på 0,45 øre per kWh for selve produksjonsprosessen. Etter vedtak i EFTAs overvåkningsorgan (ESA) kan den reduserte satsen ikke settes lavere enn 0,5 euro per MWh (om lag 0,37 øre per kWh med dagens valutakurs) fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. Dette samsvarer med minstesatsene i EUs energiskattedirektiv (2003/96/EF). ESAs godkjennelse gjelder fram til 30. juni 2014.

I utgangspunktet omfattes produksjonsprosesser i treforedlingsindustrien av den reduserte satsen på 0,45 øre per kWh. ESAs retningslinjer for statsstøtte åpner imidlertid for fullt avgiftsfritak for energiintensive bedrifter dersom disse gjennomfører miljøtiltak som tilsvarer effekten av avgiftssatsen. I regi av Olje- og energidepartementet er det utarbeidet et program for energieffektivisering der energiintensive treforedlingsbedrifter kan søke om å delta. Programmet er godkjent av ESA fram til 30. juni 2014, jf. ESAs vedtak 22. juni 2005 (151/05/COL). Norges vassdrags- og energidirektorat behandler søknadene. De bedriftene som godkjennes får fritak for avgift på produksjonsprosesser under forutsetning av at de etablerer system for energiledelse og gjennomfører tiltak for effektivisering av elektrisitetsbruken. Ordningen omfatter det meste av elektrisitetsforbruket i treforedlingsindustrien.

Næringsvirksomhet i tiltakssonen er også ilagt den reduserte satsen på 0,45 øre per kWh. Heller ikke for disse bedriftene kan satsen settes lavere enn minstesatsene i energiskattedirektivet, jf. ESAs vedtak 10. oktober 2007 (447/07/COL). Den reduserte satsen oppfyller vilkårene i forskrift 14. november 2008 nr. 1213 om unntak fra notifikasjonsplikt for offentlig støtte, og kan dermed forlenges.

Det foreslås å prisjustere den generelle satsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Forbruk og priser

Figur 11.15 viser totalt nettoforbruk av elektrisk kraft i perioden 1991 til 2011. Forbruk som er fritatt for avgift eller betaler den reduserte satsen på 0,45 øre per kWh, dvs. til sammen om lag 45 pst. av det totale nettoforbruket av elektrisk kraft, er inkludert i figuren. I løpet av denne perioden har kraftforbruket økt med om lag 15 pst. Elektrisitetsforbruket var rekordhøyt i 2010, noe som i stor grad skyldtes en kald vinter. Deretter har forbruket kommet tilbake på en svak, langsiktig vekstbane.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 11.16 viser utviklingen i pris på elektrisitet levert til husholdninger, inklusiv nettleie og avgifter, og utviklingen i den generelle avgiftssatsen på elektrisk kraft. Etter 2002 har kraftprisene til husholdningene variert betydelig, med høye priser i årene 2003, 2006 og i 2010. De høye strømprisene i 2010, som ble videreført inn i 2011, var forårsaket av kalde vintermåneder i kombinasjon med lav magasinfylling. Deretter har prisene falt kraftig. Gjennomsnittlig pris til husholdningene inklusiv nettleie og avgifter første halvår 2012 var om lag en firedel lavere enn første halvår 2011.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

11.8 Grunnavgift på mineralolje mv. (kap. 5542 post 70)

Grunnavgiften på mineralolje mv. (tidligere grunnavgift på fyringsolje mv.) ble innført for å forhindre en miljømessig uheldig overgang fra elektrisitet til mineralolje da el-avgiften ble økt i 2000. I 2008 ble avgiften økt til samme nivå som el-avgiften regnet per enhet energi. I tillegg til el-avgiften betaler husholdninger og deler av næringslivet et påslag på nettariffen på 1 øre per kWh. I 2011 ble grunnavgiften på mineralolje økt tilsvarende påslaget på nettariffen. Den generelle avgiftssatsen i 2012 er 0,999 kroner per liter.

Avgiftsplikten omfatter mineralolje. Det vises til kapittel 21 der spørsmålet om klargjøring av avgiftsplikten på mineralolje og bensin er omtalt. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel.

Mineralolje som leveres til treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter, er i 2012 ilagt en lav sats på 0,126 kroner per liter mineralolje. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har akseptert den reduserte satsen for treforedlingsindustrien, forutsatt at den ikke settes lavere enn 15 euro per 1000 kg mineralolje (dvs. om lag 0,12 kroner per liter). Dette samsvarer med minstesatsen i EUs direktiv 2003/96/EF (energiskattedirektivet). ESAs godkjennelse gjelder til 31. desember 2017.

Unntatt fra avgiftsplikten er flyparafin samt olje som ilegges veibruksavgift på autodiesel. Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje til bruk i skip i utenriks fart, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst i nære og fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsflåten samt silde- og fiskemelindustrien.

Det foreslås at den generelle avgiftssatsen prisjusteres for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.9 Miljøavgifter på mineralske produkter mv.

11.9.1 Avgift på smøreolje mv. (kap. 5542 post 71)

Avgiften på smøreolje ble innført i 1988. Avgiften skal bidra til å redusere uheldig disponering og forbrenning av spillolje (olje som ikke kan benyttes til sitt opprinnelige formål) og dermed redusere skader på helse og miljø.

Avgiftsplikten omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse. Avgiftssatsen i 2012 er 1,86 kroner per liter.

Det gis avgiftsfritak blant annet for smøreolje som anvendes i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsflåten og i fly.

Miljøverndepartementet innførte i 1994 en ordning med refusjon av smøreoljeavgift for spillolje som leveres til godkjent innsamler. Refusjonsordningen administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2012–2013) Miljøverndepartementet. Det vises til kapittel 21 der spørsmålet om klargjøring av avgiftsplikten på mineralolje og bensin er omtalt.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.9.2 CO₂-avgift (kap. 5508 post 70 og kap. 5543 post 70)

CO₂-avgiften på mineralske produkter og CO₂-avgiften på utslipp fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen ble innført i 1991. Avgiftenes formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagassen CO₂.

CO₂-avgiften på mineralske produkter omfatter mineralolje, bensin og gass.

CO₂-avgiften på mineralske produkter er hjemlet i Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter, mens CO₂-avgiften på sokkelen er hjemlet i Stortingets vedtak om CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Avgiftene oppkreves etter henholdsvis lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen.

Tabell 11.2 viser forslag til CO₂-avgiftssatser for 2013. Her framkommer også avgiftssatsene målt i kroner per tonn CO₂. De ulike elementene i CO₂-avgiftene er omtalt nærmere nedenfor.

CO₂-avgift på mineralolje

Som mineralolje anses blant annet parafin, fyringsparafin, gassolje, dieselolje og fyringsolje.

Den generelle avgiftssatsen i 2012 er 0,60 kroner per liter. For mineralolje til bruk i innenriks, ikke-kvotepliktig luftfart er avgiftssatsen 0,70 kroner per liter, mens avgiftssatsen for mineralolje til bruk i treforedlingsindustrien, silde- og fiskemelindustrien er 0,31 kroner per liter.

Den reduserte satsen for treforedlingsindustrien har i praksis liten betydning fordi treforedlingsindustrien er omfattet av fritaket for produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven. Silde- og fiskemelindustrien omfattes ikke av EØS-avtalen.

Avgiftsfritaket for kvotepliktige utslipp er godkjent av ESA under forutsetning av at virksomhetene ilegges en avgift på minimum 15 euro per 1000 kg mineralolje (dvs. om lag 0,12 kroner per liter). Vilkåret er oppfylt ved at virksomhetene ilegges grunnavgift på mineralolje, jf. punkt 11.8.

Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje som brukes i skip og fly i utenriks fart.

I dag er om lag 70 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser under Kyotoprotokollen ilagt avgifter eller omfattes av EUs kvotesystem. Fra 2013 vil også størstedelen av prosessindustriens utslipp omfattes av kvotesystemet. Dermed vil over 80 pst. av klimagassutslippene stå overfor en karbonpris, og det vil i hovedsak være utslippene fra landbruk som ikke gjør det.

Klimagassutslippene fra fiske og fangst utgjør i underkant av 3 pst. av de nasjonale utslippene. I dag er det gitt fritak for CO₂-avgift ved bruk av mineralolje i fiske og fangst i nære farvann. Fritaket gjennomføres ved refusjon. For at også fiske og fangst skal stå overfor en karbonpris foreslås det at refusjonene reduseres tilsvarende en avgift på om lag 50 kroner per tonn CO₂ i 2013. Dette anslås å gi en provenyøkning på om lag 30 mill. kroner påløpt og bokført i 2013. Reduksjonen gjennomføres ved å oppheve dagens fritak i avgiftsvedtaket § 3 første ledd bokstav d og å innføre en sats på 0,13 kroner per liter for mineralolje til bruk i fiske og fangst i nære farvann, jf. forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav a nytt fjerde strekpunkt.

CO₂-utslipp fra luftfartssektoren ble inkludert i det europeiske kvotesystemet fra 2012, jf. direktiv 2008/101/EF (luftfartskvotedirektivet) som endrer direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet). Kvoteplikten gjelder for CO₂-utslipp fra flyginger til og fra EU, inkludert innenriks flyginger og flyginger til og fra land utenfor EU. Direktivet er en del av EØS-avtalen, og utslipp fra norsk luftfart omfattes dermed av kvoteplikten.

Da kvoteplikten ble innført i 2012, ble CO₂-avgiften på mineralolje for kvotepliktig luftfart redusert tilsvarende forventet kvotepris. Den reduserte satsen i 2012 for flyginger som omfattes av kvoteplikten er 0,42 kroner per liter. Størstedelen av luftfarten omfattes av kvotesystemet og får dermed den reduserte satsen.

Redusert sats for kvotepliktig luftfart anses forenlig med statsstøtteregelverket og ble meldt til ESA etter forordning 800/2008/EF (gruppeunntaksforordningen). Etter statsstøtteregelverket kan den reduserte satsen ikke omfatte ikke-kommersielle privatflyginger, og disse må derfor ilegges samme sats som ikke-kvotepliktig luftfart.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav a. Den reduserte satsen for mineralolje til bruk i treforedlings-, sildemel- og fiskemelindustrien foreslås ikke endret.

CO₂-avgift på bensin

Avgiftsplikten omfatter bensin og blandinger dersom bensin er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff. Avgiftssatsen i 2012 er 0,89 kroner per liter.

Det gis avgiftsfritak blant annet for bensin som brukes i fly i utenriks fart, bensin som er gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) og for andel bioetanol i bensin.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav b.

CO₂-avgift på naturgass og LPG

CO₂-avgiften på naturgass og LPG ble innført 1. september 2010. Avgiftssatsen i 2012 er 0,45 kroner per Sm³ naturgass og 0,67 kroner per kg LPG. Dette tilsvarer en avgift på om lag 226 kroner per tonn CO₂ for naturgass og om lag 223 kroner per tonn CO₂ for LPG. Målt i kroner per tonn CO₂ er avgiften dermed om lag på samme nivå som den generelle CO₂-avgiften på mineralolje.

Gass til bruk i produksjonsprosesser i industri og bergverk og bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, ilegges enten redusert sats (naturgass) eller nullsats (LPG). Den reduserte satsen i 2012 er 0,05 kroner per Sm³ naturgass. Dette tilsvarer en avgift på 25 kroner per tonn CO₂. Det gis avgiftsfritak blant annet for gass til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser, veksthusnæringen, fiske og fangst i fjerne og nære farvann, skip i utenriks sjøfart og gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart og offshorefartøy.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav c og d. De reduserte satsene for naturgass til bruk i produksjonsprosesser i industri og bergverk og annen bruk som gir kvotepliktige utslipp, foreslås ikke endret.

CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten

Avgiftssatsene i 2012 er 49 øre per Sm³ gass og 49 øre per liter olje eller kondensat. For naturgass tilsvarer dette om lag 210 kroner per tonn CO_2. CO₂-utslipp fra petroleumsvirksomheten er i tillegg omfattet av kvotesystemet.

Av Klimameldingen, Meld. St. 21 (2011 – 2012), framgår det at Regjeringen ville øke CO₂-avgiften med 200 kroner per tonn CO₂ for petroleumsvirksomheten. Basert på markedsprisene på kvoter, gir dette etter Regjeringens oppfatning en rimelig samlet karbonpris i petroleumssektoren. Kvoteprisen har siden mars i år ligget i overkant av 50 kroner per tonn CO₂, slik at samlet karbonpris vil bli om lag 460 kroner per tonn CO₂. Det ble samtidig uttalt at dersom kvoteprisen øker over tid, kan det gi grunnlag for å redusere CO₂-avgiften slik at samlet karbonpris forblir på om lag samme nivå.

For 2013 foreslås det derfor å øke CO₂-avgiften med 47 øre til 96 øre per Sm³ gass og 96 øre per liter olje eller kondensat, se forslag til avgiftsvedtak bokstav a og b. For naturgass vil da avgiften tilsvare om lag 410 kroner per tonn CO_2. Kvotekostnaden kommer i tillegg. Netto provenyøkning av avgiftsøkningen vil være om lag 370 mill. kroner påløpt og 180 mill. kroner bokført i 2013. Det økte provenyet vil bli overført til Statens pensjonsfond utland og vil derfor ikke øke handlingsrommet i budsjettet for 2013.

Utslipp av klimagasser

Foreløpige tall viser at de samlede norske klimagassutslippene var 52,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2011. Dette er en reduksjon på 2,3 pst. fra 2010. I perioden 1990 til 2011 har utslippene økt med 5,8 pst. Det siste tiåret har det totale utslippet av klimagasser vært relativt stabilt. Nedgangen fra 2008 til 2009 og økningen i 2010 må ses i sammenheng med finanskrisen. I følge Statistisk sentralbyrå var det lavere utslipp fra fyring samt olje- og gassutvinning som bidro mest til nedgangen i 2011. Figur 11.17 viser utslipp av CO₂ og klimagasser fra 1990 til 2011. Det vises til punkt 3.7.4 i Meld. St. 1 (2012–2013) Nasjonalbudsjettet 2013 for en beskrivelse av hvordan Norge oppfyller klimamålene i perioden 2008–2012.

Tallene for 2010 og 2011 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kvoteprisen

Med EUs direktiv 2003/87/EF (kvotedirektivet) ble det etablert et system for handel med klimagasskvoter med formål å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Direktivet er en del av EØS-avtalen.

Det har vært store variasjoner i prisen på kvoter med levering i perioden 2008 – 2012. Spotprisen på kvoter har variert mellom 235 kroner per tonn CO₂ i juli 2008 og 45 kroner per tonn CO₂ i april 2012. Fra våren 2009 og fram til sommeren 2011 var kvoteprisen relativt stabil på et nivå mellom 100 og 150 kroner per tonn CO₂. I løpet av høsten 2011 gikk imidlertid kvoteprisen betydelig ned. Våren og sommeren 2012 har kvoteprisen ligget på et nivå mellom 45 og 60 kroner, se figur 11.18.

I figur 11.18 sammenlignes utviklingen i kvoteprisen med CO₂-avgiftssatsene. Kvoteprisen har hele tiden ligget vesentlig under CO₂-avgiften på bensin, men var i 2008 rundt CO₂-avgiften på mineralolje. Første kvartal 2009 ble kvoteprisen betydelig redusert som følge av konjunkturnedgangen. Dagens kvotepris ligger på et nivå som er en god del lavere enn CO₂-avgiftsnivået for bruk av mineraloljer og de generelle satsene som gjelder for innenlandsk bruk av gass.

Petroleumsvirksomheten er siden 1. januar 2008 ilagt både CO₂-avgift og kvoteplikt. I store deler av 2008 var kvoteprisene høyere enn i 2007, og dermed fikk petroleumsvirksomheten økte marginalkostnader ved CO₂-utslipp. I 2009 og fram til august 2012 har kvoteprisen vært på et betydelig lavere nivå enn i 2008, og næringen har dermed stått overfor lavere marginalkostnader ved CO₂-utslipp enn tidligere. For 2013 foreslår Regjeringen å øke CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten med 200 kroner per tonn CO₂.

Kilde: Thomson Reuters Point Carbon, Norges Bank og Finansdepartementet.

11.9.3 Svovelavgift (kap. 5543 post 71)

Svovelavgiften på mineralske produkter ble innført i 1970. Avgiften skal bidra til å redusere utslippene av svovel.

Avgiftsplikten omfatter mineralolje. Som mineralolje anses blant annet parafin, fyringsparafin, gassolje, dieselolje og fyringsolje.

Avgiftssatsen i 2012 er 7,7 øre per liter mineralolje for hver påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Dette tilsvarer om lag 15,70 kroner per kg SO₂ for tungolje.

Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje til skip i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriks fart. I tillegg kan hele eller deler av avgiften refunderes dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i de benyttede produktene skulle tilsi.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Utslipp av SO₂

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen av 1999 forpliktet til å redusere de årlige utslippene av svoveldioksid (SO₂) til maksimalt 22 000 tonn fra og med 2010. I de siste tiårene har det vært en markant nedgang i de norske utslippene av SO₂. Utslippene har ligget under utslippsforpliktelsen hvert år siden 2006. Foreløpige tall viser at utslippene i 2011 var på 19 440 tonn, noe som er en reduksjon på om lag 63 pst. siden 1990. Det vises til figur 11.19 over SO₂-utslipp i perioden fra 1990 til 2011. De foreløpige utslippstallene indikerer at vi oppfyller målene i protokollen for svoveldioksider (SO₂).

Tallene for 2010 og 2011 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet.

11.10 Avgift på sluttbehandling av avfall (kap. 5546 post 70)

Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført i 1999, med forskjellig sats avhengig av om avfallet ble deponert eller gikk til forbrenning. Fra 1. oktober 2010 ble avfall som går til forbrenning fritatt fra avgiften, jf. omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Avgiften omfatter nå kun deponering av avfall. Blant annet farlig avfall, avfall som innleveres til anlegg for ombruk, gjenvinning eller sortering for gjenvinning, og avfall som består av uorganisk materiale og som legges på særskilt opplagsplass, er fritatt for avgift på sluttbehandling av avfall.

Fra 1. juli 2009 har det vært forbudt å deponere biologisk nedbrytbart avfall. Dette innebærer at avfall som tidligere gikk til deponi, nå må behandles på andre måter. Deponiforbudet fører til redusert metangassutslipp fra deponier og dermed lavere miljøkostnader ved deponering. Deponiavgiften ble derfor redusert med knapt 40 pst. i 2010. I 2012 er avgiftssatsen på deponering av avfall 284 kroner per tonn.

Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall gir mulighet til å gi midlertidige dispensasjoner fra deponiforbudet. For biologisk nedbrytbart avfall som leveres til deponi etter dispensasjon gitt fra forurensningsmyndighetene, er avgiften 470 kroner per tonn.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

11.11 Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) (kap. 5547 post 70 og 71)

Avgiften på de helse- og miljøskadelige kjemikaliene trikloreten (TRI) (post 70) og tetrakloreten (PER) (post 71) ble innført i 2000. Avgiftens formål er å redusere bruken av disse kjemikaliene.

Avgiftsplikten omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter, omfattes også av avgiftsplikten dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Det gis avgiftsfritak blant annet for TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk.

Avgiftssatsene i 2012 er 64,19 kroner per kg ren TRI og PER. For varer hvor kun en del av innholdet er TRI eller PER, ilegges en lavere sats gitt i avgiftsvedtak § 1.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Miljøverndepartementet har etablert en refusjonsordning for avfall som inneholder TRI som innleveres til godkjent mottaks- eller behandlingsanlegg for farlig avfall. Refusjonsordningen administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2012–2013) Miljøverndepartementet.

11.12 Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) (kap. 5548 post 70)

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av disse klimagassene ved å stimulere til bruk av alternative gasser med lavere klimaeffekt og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker HFK og PFK.

Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK og PFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. Det gis avgiftsfritak blant annet for HFK og PFK som gjenvinnes.

Avgiftssatsene er gradert ut fra gassenes globale oppvarmingspotensiale (GWP). Dette innebærer at de ulike HFK- og PFK-gassene har sats avhengig av klimaeffekt. Fra 1. januar 2012 ble satsene på HFK og PFK justert slik at de samsvarer med nivået på den generelle satsen i CO₂-avgiften på mineralolje. I 2012 tilsvarer avgiften 225 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Miljøverndepartementet har etablert en refusjonsordning for HFK og PFK som innleveres for destruksjon til godkjent destruksjonsanlegg. Refusjonsordningen administreres av Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2012–2013) Miljøverndepartementet.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.13 Avgift på utslipp av NO_X (kap. 5509 post 70 og kap. 5549 post 70)

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO_X) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X og sammen med andre virkemidler bidra til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO_X ved energiproduksjon fra

• framdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

• motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW, og

• fakler på offshoreinstallasjoner og anlegg på land.

Avgiftsplikten oppstår ved utslipp av NO_X. Avgiftssatsen i 2012 er 16,69 kroner per kg utslipp av NO_X.

Det gis avgiftsfritak blant annet for utslipp fra fartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn, luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk lufthavn og fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann. Det gis også avgiftsfritak for utslippskilder omfattet av avtale med staten om å gjennomføre tiltak som reduserer NO_X-utslippene i samsvar med fastsatte mål.

Miljøverndepartementet og 14 næringsorganisasjoner inngikk 14. mai 2008 en avtale som forplikter organisasjonene til å redusere de årlige utslippene med til sammen 30 000 tonn innen utgangen av 2011 (NO_X-avtalen 2008–2010). Avtalen ga rett til avgiftsfritak i perioden 2008–2010 for virksomheter som sluttet seg til avtalen. 14. desember 2010 ble det inngått en ny avtale (NO_X-avtalen 2011–2017) som i hovedsak er en videreføring av den tidligere avtalen, med nye utslippsforpliktelser for tidsrommet 2011 – 2017. Avtalen gir rett til fritak for NO_X-avgift i det samme tidsrommet. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) godkjente 19. mai 2011 (144/11/COL) avgiftsfritaket som lovlig statsstøtte. Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 S (2012–2013) Miljøverndepartementet. Der framgår det at næringslivsorganisasjonene har oppfylt sine reduksjonsforpliktelser for 2008, 2009, 2010 og 2011, og at avgiftsfritaket for disse årene dermed er godkjent.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Utslipp av NO_X

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen av 1999 forpliktet til å redusere de årlige utslippene av NO_X til maksimalt 156 000 tonn fra og med 2010. De norske utslippene av NO_X økte fram til 1999, men har etter dette gått ned. De foreløpige utslippstallene viser imidlertid en moderat økning fra 2009 til 2011. Utslippene av NO_X var i 2009 på 181 500 tonn, og i 2010 økte utslippene til 186 000 tonn. Utslippene ble deretter redusert til 182 000 tonn i 2011. Statistisk sentralbyrå (SSB) angir større aktivitet innenfor produksjon av jern, stål og ferrolegeringer som den viktigste kilden til økte utslipp, men viser også til at det har vært økte utslipp fra skipstrafikk, motorredskaper, kraftforsyning og flyttbare produksjonsrigger.

Utslippene ligger dermed fortsatt betraktelig over reduksjonsforpliktelsen etter Gøteborgprotokollen, jf. figur 11.20. Det vises også til omtale i Prop. 1 S (2012–2013) Miljøverndepartementet.

Tallene for 2010 og 2011 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet.

11.14 Miljøavgift på plantevernmidler (kap. 5550 post 70)

Fra 1998 har det vært innkrevet miljø- og kontrollavgift på plantevernmidler. Fra 1999 ble avgiften lagt om til en differensiert miljøavgift. Avgiften ble fram til 2009 innkrevet av Landbruks- og matdepartementet. Fra 2010 ble avgiften omdefinert til en særavgift.

Avgiften er hjemlet i lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) § 21 tredje ledd. Avgiften er arealbasert og differensiert etter plantevernmidlenes risiko for å gi helse- og miljøskader. Plantevernmidlene er plassert i sju avgiftsklasser avhengig av helse- og miljørisiko. Nærmere regler om beregning av avgiften er fastsatt i forskrift 26. juli 2004 nr. 1138 om plantevernmidler § 30.

Avgiften er et av flere virkemidler som skal redusere risikoen for helse- og miljøskader ved bruk av plantevernmidler. Tall fra Landbruks- og matdepartementet viser at det brukes plantevernmidler med lavere miljø- og helserisiko etter at avgiftssystemet ble lagt om i 1999. Dette er en utvikling som forventes å fortsette.

11.15 Avgifter knyttet til mineralvirksomhet (kap. 5551 post 70 og 71)

Nærings- og handelsdepartementet krever inn en avgift på utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum. Avgiften er knyttet til tildeling av konsesjoner med hjemmel i lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster. Det er gitt to konsesjoner etter loven, en til Norcem AS og en til Hammerfall Dolomitt AS. I konsesjonene er det vilkår for beregning og innbetaling av avgiften, som fastsettes på grunnlag av uttatt masse. Det vises til forslag om vedtak om avgift knyttet til andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum.

Nærings- og handelsdepartementet krever videre inn årsavgift for å beholde retten til undersøkelse og utvinning av mineraler etter lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven). Sammenlignet med 2011 har det i 2012 vært en betydelig økning i antall søknader om og tildeling av undersøkelsesretter. For 2012 er det så langt innbetalt avgifter for 124 utvinningstillatelser og 5 555 undersøkelsesretter. Det vises til forslag om vedtak om avgift knyttet til undersøkelses- og utvinningsrett etter mineralloven.

11.16 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv. (kap. 5555 post 70)

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften er først og fremst fiskal, men avgiften har også en helsemessig begrunnelse. Avgiftsplikten omfatter sukkervarer, herunder hvit sjokolade, tyggegummi, karameller, pastiller og drops.

Avgiftsplikten omfatter også andre næringsmidler som inneholder kakao. Ulike typer kjeks som søte kjeks, småkaker og vaffelkjeks er også avgiftspliktige på nærmere vilkår. Avgiftsplikten omfatter også drops, tyggegummi og andre godterier uten innhold av sukker. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel. Det gis avgiftsfritak blant annet for varer som brukes som råstoff mv. ved framstilling av varer.

Avgiftssatsen i 2012 er 18,21 kroner per kg av varens avgiftspliktige vekt. Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

En generell avgift på sukker

Særavgiftsutvalget anbefalte at avgiftene på sjokolade og sukkervarer, alkoholfrie drikkevarer og sukker ble erstattet av en generell avgift på sukker i mat- og drikkevarer, jf. NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene. Hensikten var å utforme et mer treffsikkert virkemiddel for å begrense helseskadelig forbruk av sukker. Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) vurderte i 2010, i samråd med Mattilsynet, om EUs forslag til nye regler om merking av totalt sukkerinnhold i mat- og drikkevarer (matinformasjonsforordningen) kan anvendes som grunnlag for en ny generell sukkeravgift.7 TADs konklusjon er at EUs matinformasjonsforordning er uegnet til dette. Begrunnelsen er blant annet at forordningen inneholder en rekke unntak som i praksis innebærer at flere sukkervarer faller utenfor merkebestemmelsene. I tillegg krever merkereglene kun merking av totalt sukkerinnhold, ikke tilsatt sukker. Ifølge Helsedirektoratet er det ingen gode helseargumenter for en avgift basert på totalt sukkerinnhold. Begrunnelsen er at mange matvarer som inngår i et sunt og variert kosthold i tråd med myndighetenes anbefalinger, inneholder naturlige sukkerarter.

TAD har i 2011/2012 vurdert en ny særavgift på mat- og drikkevarer tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. En ny særavgift forutsetter i så fall at avgiftspliktige virksomheter deklarerer mengde tilsatt sukker i varen til Toll- og avgiftsetaten. Tilsatt kunstig søtstoff vil framgå ved merking av varen, men mengden av tilsatt søtstoff vil det ikke være mulig å avgiftslegge med differensierte satser. Ifølge TAD vil en ny særavgift medføre betydelige administrative og kontrollmessige problemer. En avgiftsomlegging forutsetter blant annet at et betydelig antall nye virksomheter blir avgiftspliktige etter særavgiftsregelverket. Per i dag finnes det heller ikke analysemetoder for å fastslå mengden tilsatt sukker med nødvendig grad av nøyaktighet. TAD frarår på denne bakgrunn en ny særavgift som avgiftslegger tilsatt sukker eller kunstig søtstoff i mat- og drikkevarer.

I samarbeid med helsemyndighetene har TAD også vurdert en utvidelse av gjeldende sjokolade- og sukkervareavgift til å omfatte flere kaloririke og næringsfattige produkter enn i dag. Dette gjelder blant annet is, kaker, kjeks og andre søte bakervarer. TAD frarår også en slik utvidelse på grunn av administrative og avgiftstekniske hensyn.

Finansdepartementet ser ingen hensiktsmessige alternativer for å legge om gjeldende sukkeravgifter. Det foreslås derfor ingen større endringer i avgiftsregelverket for 2013. TAD vil imidlertid bli bedt om å vurdere enkelte mindre justeringer i avgrensningene av sjokolade- og sukkervareavgiften og sende forslag om endringer i særavgiftsforskriften på alminnelig høring. Finansdepartementet vil i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet fortsette arbeidet med å vurdere økonomiske virkemidler for å fremme et sunnere kosthold. Finansdepartementet vil for øvrig fortsatt følge arbeidet med tilsvarende vurderinger av sukkeravgifter i blant annet Danmark og Finland.

11.17 Avgift på alkoholfrie drikkevarer (kap. 5556 post 70)

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Det innebærer at drikkevarer som naturlig inneholder sukker, for eksempel presset fruktjuice, ikke avgiftslegges. Sirup som er tilsatt sukker eller søtstoff til ervervsmessig framstilling av alkoholfrie drikkevarer i dispensere mv., omfattes av avgiften. Melkeprodukter som kun er tilsatt en mindre mengde sukker (til og med 15 gram sukker per liter) og varer i pulverform er fritatt for avgift.

Avgiftsplikten omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol, dersom disse er tilsatt sukker eller kunstig søtstoff. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl uten at sukker eller søtstoff tilsettes.

Avgiftssatsen i 2012 er 2,85 kroner per liter for ferdigvare og 17,40 kroner per liter for konsentrat.

Ifølge Helsedirektoratet er brus en av de viktigste årsakene til overforbruk av sukker i befolkningen. Høyere pris kan bidra til å redusere forbruket noe. Regjeringen foreslår å øke avgiften på alkoholfrie drikkevarer med 16 øre per liter utover prisjustering for ferdigvarer, opp til nivået for øl klasse b (lettøl). Videre foreslås det at avgiften på konsentrat økes forholdsmessig like mye, dvs. med 95 øre per liter utover prisjustering. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. Det anslås at forslaget gir et merproveny på om lag 90 mill. kroner påløpt og 85 mill. kroner bokført i 2013.

For omtale av en generell avgift på sukker, vises det til punkt 11.16.

11.18 Avgift på sukker (kap. 5557 post 70)

Avgiften på sukker ble innført i 1981. Avgiften er først og fremst fiskal, men avgiften har også en helsemessig begrunnelse.

Avgiftsplikten omfatter sukker (roe- og rørsukker) samt sirup og sukkeroppløsninger. Avgiftsplikten oppstår som hovedregel ved uttak fra godkjent lager eller ved innførsel til Norge. Det gis avgiftsfritak blant annet for sukker som nyttes til ervervsmessig framstilling av varer.

I 2012 er avgiften på sukker 7,05 kroner per kg. Det foreslås at avgiftssatsen prisjusteres for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

For omtale av en generell avgift på sukker, vises det til punkt 11.16.

11.19 Avgift på drikkevareemballasje (kap. 5559 post 70 – 74)

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer (post 70)

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. Avgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Avgiftssatsen i 2012 er 1,06 kroner per enhet. Det foreslås å prisjustere avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 3.

Miljøavgift på drikkevareemballasje (post 71 – 74)

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Emballasje av glass/metall, plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik emballasje gir ulik miljøskade. Miljøavgiften er også gradert slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Det er Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) som godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen.

Det foreslås å prisjustere avgiftssatsene for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

11.20 Dokumentavgift (kap. 5565 post 70)

Dokumentavgiften har til hensikt å skaffe staten inntekter. Størrelsen på avgiften er derfor ikke ment å dekke statens kostnader ved tinglysing. Disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret.

Avgiftsplikten inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, herunder bygning på fremmed grunn og tilhørende festerett til tomten. Avgiften utgjør 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi. Ved tinglysing av førstegangs overføring av hjemmel til eierseksjon eller til fysisk del av eiendom i forbindelse med oppløsning av borettslag og boligaksjeselskaper, betales en avgift på 1 000 kroner per hjemmelsoverføring.

Regjeringen foreslår ingen endringer i avgiftssatsen for 2013, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

11.21 Avgifter i telesektoren (kap. 5583 post 70)

Frekvensavgifter

Samferdselsdepartementet krever inn årlige frekvensavgifter for tillatelser på mobilområdet i frekvensbåndene 450, 900, 1 800 og 2 100 MHz. Frekvensavgiften i de tre førstnevnte frekvensbåndene bestemmes av tildelt frekvensmengde, mens det for disponering av frekvenser i 2 100 MHz-båndet (3G) betales en årlig avgift per tillatelse.

Tillatelsene for 3G besittes av Telenor, TeliaSonera (NetCom) og Mobile Norway (Tele2). Det er én ledig tillatelse. Den 1. desember 2012 utløper tillatelsene som er tildelt NetCom og Telenor. Samferdselsdepartementet har bedt Post- og teletilsynet gjennomføre en auksjon der ressurser fra disse tillatelsene og den ledige tillatelsen inngår. I tildelingen legges det opp til en mer fleksibel frekvensplan som innebærer at frekvensressursene inndeles i mindre blokker. Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 S (2012 – 2013) Samferdselsdepartementet.

Som følge av endringer i inndelingen av frekvensblokker er det nødvendig med en omlegging av frekvensavgiften for 3G-mobiltelefoni fra avgift per tillatelse til avgift per tildelt frekvensmengde (MHz). I dag inneholder hver tillatelse to typer frekvensbånd, et frekvensdupleksbånd (FDD) og et tidsdupleksbånd (TDD). I FDD-delen benyttes frekvenspar (2x1 MHz), mens i TDD-delen benyttes enkeltfrekvenser (1x1 MHz). I omregningen er det lagt til grunn at frekvenspar i FDD-delen og enkeltfrekvenser i TDD-delen av båndet belastes med samme avgift. Bakgrunnen er at utnyttelse av frekvensene i FDD-delen krever frekvenspar, mens det er tilstrekkelig med enkeltfrekvenser for å gjøre bruk av TDD-delen av båndet. Konsesjonene består i dag av 1x5MHz TDD og gjennomsnittlig 2x14,85 MHz FDD.

Frekvensavgiftene i 900 og 1 800 MHz-båndene er beregnet med utgangspunkt i frekvenspar på 200 kHz (2x200 kHz). Det foreslås at også disse avgiftene omregnes til avgift per MHz (2x1MHz).

Regjeringen vil kunne komme tilbake til hvorvidt det skal fastsettes frekvensavgifter for ressursene som er blitt tilgjengelige etter overgang til digitalt fjernsyn (800 MHz-båndet). Det vises til omtale under punkt 11.22 Inntekter ved tildeling av konsesjoner.

Videre foreslås det at frekvensavgiftene økes med anslått prisutvikling i 2013. Gjeldende satser for frekvensavgiftene og forslag for 2013 framgår av tabell 11.3. Det vises til forslag om vedtak om avgift på frekvenser mv.

Nummeravgifter

Fra 1999 har Post- og teletilsynet lagt ut femsifrede telefonnummer for salg direkte til sluttbrukere. En sluttbruker som får tildelt et femsifret nummer, skal betale en årlig avgift for retten til å inneha og bruke nummeret. De femsifrede numrene er delt inn i forskjellige priskategorier. Avgift per nummer varierer mellom om lag 3 000 kroner og om lag 122 000 kroner per år. Det vises til forslag om vedtak om avgift på frekvenser mv.

11.22 Inntekter ved tildeling av konsesjoner (kap. 5309 post 29)

Samferdselsdepartementet har fullmakt fra Stortinget til å innhente inntekter i 2012 ved tildeling av konsesjoner for frekvenser. Hittil i år er det gjennomført auksjon av frekvenser i områdene 410 og 420 MHz og Riksblokk II. Samlet innbrakte disse to auksjonene i overkant av 4 mill. kroner.

Samferdselsdepartementet legger opp til å tildele ved auksjon frekvensressurser som blir tilgjengelig etter overgang til digitalt fjernsyn. Auksjonen vil omfatte frekvensbåndet 790 – 862 MHz. Samtidig planlegges det å tildele ved auksjon ledige frekvenser i 900 MHz-båndet og 1 800 MHz-båndet. I tillegg utløper Telenor og NetComs konsesjoner for 3G-mobiltelefon (UMTS) i 2 GHz-båndet 1. desember 2012. Samferdselsdepartementet har derfor også bedt Post- og teletilsynet gjennomføre en auksjon av frekvensressurser i dette båndet.

Det er usikkert hvor stort proveny disse auksjonene vil innbringe, og når inntektene vil bokføres. Auksjonsinntektene er vanskelige å anslå, og vil blant annet avhenge av hvordan auksjonen utformes og hvilke betingelser som stilles i konsesjonene. Det er videre et spørsmål om grunnrenten skal innhentes ved et engangsvederlag alene eller om det også skal ilegges frekvensavgifter. Det foreslås derfor ikke å budsjettere med inntekter på denne posten fra dette formålet nå. Det kan videre oppstå flere situasjoner der det er hensiktsmessig å tildele enkelte andre frekvenstillatelser mot betaling. Det vises til forslag om vedtak om inntekter ved tildeling av konsesjoner.

12 Toll

12.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det svares toll etter tolltariffens ordinære satser vedtatt av Stortinget. Dette gjelder ikke dersom det er innrømmet tollfrihet i henhold til preferanseavtaler, andre nasjonale ordninger, eller det er gitt tollfritak med hjemmel i stortingsvedtak. Tolltariffen angir, i tillegg til de ordinære tollsatsene, også preferansetollsatser i henhold til inngåtte handelsavtaler.

Toll som beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse, har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk. I tillegg kommer tollbeskyttelsen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Av industrivarene er for tiden bare enkelte klær og andre tekstilprodukter pålagt toll.

12.1.1 Om toll og tollsatser

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske landbruksvarer skjer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk, og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten som i følge OECDs beregning for 2011 ligger på 8,5 mrd. kroner.

Tollsatsene for landbruksvarer varierer. Satsene er dels spesifikke, dels verdibaserte (såkalte advalorem-satser). De høyeste tollsatsene er på viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakervarer og sjokolade er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

For enkelte landbruksvarer kan tolltariffens ordinære satser reduseres i perioder etter vedtak i Statens landbruksforvaltning. Mange anvendte tollsatser er derfor i praksis lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen. For en nærmere oversikt over de administrative tollnedsettelsene vises det til tabell 3.1 i vedlegg 3, se omtale i punkt 12.7.1.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. De multilaterale forhandlingene i regi av WTO omtales under punkt 12.5.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at det enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang for deres varer. GSP er en unilateral (ensidig) ordning og kan ensidig trekkes tilbake eller endres. Etter en ny gjennomgang av erfaringen med ordningen foreslås enkelte endringer, jf. punkt 12.4.

12.1.2 Tollinntekter

Tollinntektene bestemmes av de anvendte tollsatsene og mengden varer som importeres. Inntektene fra toll var 2 537 mill. kroner i 2011, om lag 0,2 pst. av statens samlede inntekter. Tollinntektene fra import av landbruksråvarer og bearbeidede landbruksvarer utgjorde 1 746 mill. kroner. Figur 12.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2011, fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at det er importen fra utviklingslandene som står for en stor del av tollen på industrivarer. Det meste av toll på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

¹ Inkludert råvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

12.2 Harmonisering av tollsatsene på klær og tekstiler

For industrivarer gjenstår det kun toll på klær og enkelte ferdige tekstilvarer som håndklær, duker og gardiner. Tollsatsene for disse varene varierer mellom 5,6 pst. og 13,7 pst. av tollverdien. Det er til sammen 11 forskjellige tollsatser, og innenfor flere av varegruppene er det forskjeller i tollsatsene som framstår som vilkårlige.

Regjeringen foreslår å redusere de høyeste tollsatsene for tekstiler fra ulike nivåer mellom 11,2 pst. og 13,7 pst. til 10,7 pst. I tillegg foreslås det å harmonisere tollsatsene for flere typer klær. Forslaget innbærer redusert toll for bl.a. tepper, pledd, sengetøy, babyklær, sjal, skjerf, slips, hansker, treningstøy og brystholdere. Samlet sett bidrar disse endringene til å forenkle tollavgiftsstrukturen og til at noenlunde ensartede produkter behandles mer likt. Forslaget gir et provenytap på om lag 35 mill. kroner påløpt og 30 mill. kroner bokført i 2013. Det vises til forslag til vedtak om toll § 1 og vedlegg 4.

12.3 Overgang til prosenttoll for enkelte landbruksvarer

For å skape rom over tid for økte produsentpriser og markedsinntekter i jordbruket foreslår Regjeringen å gå over til prosenttoll ved import av visse produkter som er viktige for norsk jordbruk. Det vises til forslag til vedtak om toll § 1 og vedlegg 6.

For biffer og fileter av storfekjøtt foreslås tollsatsen endret fra 119,01 kroner per kg til 344 pst. av tollverdi. I 2011 ble det importert 230 tonn biffer og fileter fra ordinære GSP-land. For at disse landene ikke skal komme dårligere ut foreslår Regjeringen å etablere en ny GSP-kvote på 500 tonn. Innenfor denne kvoten får GSP-landene beholde kronetollsatsen disse landene har i dag, jf. omtale i punkt 12.4.

For lam foreslås det å endre tollsatsen fra 32,49 kroner per kg til en verditollsats på 429 pst.

Videre foreslår Regjeringen at tollsatsen for oster som hører under varenumrene 04.06.9098 og 04.06.9099 i tollforskriften endres fra 27,15 kroner per kg til en verditollsats på 277 pst. Det gis unntak for en del oster som ikke er direkte konkurrenter til norske volumprodukter.

Regjeringen antar at de foreslåtte endringene vil ha begrenset betydning for prisene i norske butikker på kort sikt. På noe lengre sikt vil omleggingen til prosenttoll gi rom for høyere produsentpriser enn det ville vært grunnlag for om kronetollen hadde blitt beholdt. Omleggingen vil også kunne gi økte priser på kjøtt og ost til forbruker. Etter Regjeringens syn er omleggingen forenlig med Norges WTO-forpliktelser, og innebærer ingen endringer i de konkrete konsesjoner EU har ved eksport av landbruksvarer til Norge. På usikkert grunnlag legges det til grunn at forslaget ikke vil ha nevneverdig provenyvirkning i 2013.

12.4 Forbedringer i tollpreferansesystemet for utviklingsland – GSP

GSP-ordningen har vært gjennomgått og endret flere ganger siden den ble etablert i 1971. I 2002 ble det innført toll- og kvotefrihet for alle varer fra de minst utviklede landene (MUL). Fra 2008 ble denne «nulltollordningen» utvidet til å omfatte 14 lavinntektsland. I løpet av 2012 har en interdepartemental arbeidsgruppe drøftet erfaringer og fremmet forslag til ytterligere forbedringer av GSP-ordningen.

Erfaringen viser at nulltollordningen har bidratt til å skape nye handelsstrømmer, men suksesshistoriene er relativt få. For de fattigste landene er det mange utfordringer knyttet til blant annet kvalitet, pris, leveringssikkerhet og logistikk som må overvinnes for å øke eksporten, selv om det ikke er toll på varen. For å stimulere til økt import fra de fattigste landene bør tollreduksjonene derfor suppleres med andre virkemidler, som handelsrettet bistand («Aid for Trade»).

Etter dagens regelverk skal OECDs liste over godkjente mottakere av offisiell bistand (DAC-listen) legges til grunn for hvilke land som omfattes av GSP-ordningen. Hittil har det ikke vært etablert noen rutine for å endre preferansene som følge av at land har skiftet inntektskategori. Regjeringen foreslår at det bygges inn en overgangsmekanisme for land som flyttes til en høyere inntektskategori, slik at endringene i preferanser først trer i kraft etter at landet har vært oppført i den høyere kategorien ved to revisjoner av listen. For land som måtte falle ned til en lavere inntektskategori, vil preferansenivået for den lavere kategorien bli iverksatt fra første årsskifte etter endringen i listen. Bestemmelsene foreslås vedtatt i medhold av tolloven § 8-3 tredje ledd.

Det foreslås videre at lavere mellominntektsland med færre enn 75 mill. innbyggere gis tollfrihet for alle industrivarer. På landbruksområdet gis disse landene tollfrihet for ytterligere 51 spesifiserte varelinjer og 50 pst. tollreduksjon i forhold til ordinær tollsats for 15 varelinjer (se tabell 5.1 – 5.3 i vedlegg 5). I tillegg foreslås forbedringer som vil komme alle lavinntektsland med mer enn 75 mill. innbyggere og mellominntektsland til gode. Forbedringene omfatter økte tollpreferanser for korn, mel og innsatsvarer til dyrefôr innenfor rammen av markedsordningen for korn, tollfrihet for fiskeolje til dyrefôr, opprettelse av en tollfri kvote for melasse på 40 000 tonn og sammenslåing av eksisterende kvoter for hermetiske kjøttvarer og grønnsaker. Provenytapet ved å gjennomføre forslagene utgjør om lag 10 mill. kroner påløpt og 9 mill. kroner bokført i 2013.

Mellominntektslandene Botswana, Namibia og Swaziland har i dag en særordning i GSP som gir disse landene langt bedre tollpreferanser enn andre land på samme inntektsnivå. De tre landene har blant annet tollfri eksport til Norge av saue- og storfekjøtt innenfor såkalte indikative tak. Regjeringen foreslår at Botswana, Namibia og Swaziland behandles likt med andre land på samme inntektsnivå, likevel slik at særfordelene for kjøtt som de tre landene har i dag innenfor GSP ivaretas gjennom reforhandling av avtalen mellom EFTA og SACU (SACU – South African Customs Union bestående av Sør-Afrika, Namibia, Lesotho og Swaziland). De indikative tak på import av kjøtt fra de tre landene videreføres i 2013 inntil reforhandling av avtalen er fullført. Ved den endring som her foreslås ivaretas hensynet til likebehandling i GSP-ordningen, samtidig som landene i praksis ikke kommer dårligere ut sammenlignet med dagens situasjon.

Regjeringen foreslår også en overgang fra kronetoll til prosenttoll for blant annet storfekjøtt og enkelte andre utvalgte landbruksprodukter, jf. punkt 12.3. I 2011 ble det importert 230 tonn storfekjøtt fra ordinære GSP-land. For å motvirke at utviklingslandene skal komme dårligere ut ved overgangen til prosenttoll, foreslår Regjeringen at det etableres en årlig kvote på 500 tonn storfekjøtt for import innenfor GSP-ordningen. Tollsatsen innenfor kvoten settes på nivå med dagens satser for disse landene.

Det vises til forslag til vedtak om toll §§ 2 og 3 og vedlegg 5.

12.5 Multilaterale forhandlinger i WTO

Regjeringen legger vekt på å bidra til å videreutvikle det regelbaserte multilaterale handelssystemet i Verdens Handelsorganisasjon (WTO), slik at det blir et best mulig redskap for å sikre langsiktig forutsigbarhet for internasjonal handel. Norge har lenge understreket betydningen av et godt forhandlingsresultat i den såkalte Doha-runden som begynte i 2001. Fra og med 2008 har forhandlingene avdekket store motsetninger mellom de største landene, og Doha-rundens framtid er i dag usikker.

Under WTOs 8. ministerkonferanse i desember 2011 erkjente medlemslandene at det ikke er mulig å sluttføre forhandlingene ved å fortsette som før, og det var enighet om å forsøke andre tilnærminger for å skape framdrift. Foreløpig er det imidlertid ingen enighet om hva dette innebærer i praksis. WTOs betydning for global vekst og stabilitet har likevel blitt bekreftet under de senere års økonomiske kriser ved at regelverket har bidratt til å begrense bruken av proteksjonistiske tiltak. I tillegg ble den siste store verdensøkonomi, Russland, WTO – medlem i august 2012 slik at om lag 97 pst. av verdenshandelen nå er regulert av WTO-regelverket.

Som en del av Doha-runden har det siden 2004 vært forhandlet om en ny avtale om handelsforenklinger (Agreement on Trade Facilitation) som har betydning for tollmyndigheter og andre grensemyndigheters regler og prosedyrer. I 2009 ble den første konsoliderte avtaleteksten lagt fram. I motsetning til andre områder av Doha-runden, fortsetter forhandlingene på dette området, og det er mulig at det kan oppnås enighet om en avtaletekst før neste WTO – ministerkonferanse i desember 2013.

12.6 EØS-avtalen og de øvrige handelsavtalene

12.6.1 Nye frihandelsavtaler

EFTAs frihandelsavtaler er et viktig supplement til Norges medlemskap i WTO. Avtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og motvirker diskriminering av norsk eksport i de landene det inngås slike avtaler med.

EFTA har ferdigforhandlet 24 frihandelsavtaler med 33 land. Frihandelsavtalene med henholdsvis Hongkong SAR, Montenegro og Peru ble ratifisert av Norge våren 2011.

Norge er gjennom EFTA i forhandlinger med India, tollunionen RuBeKa (bestående av Russland, Kasakhstan og Hviterussland), Indonesia, Vietnam, Bosnia og Hercegovina og de mellomamerikanske landene Costa Rica, Guatemala, Honduras og Panama. Det er for tiden stillstand i EFTAs forhandlinger med Algerie og Thailand. Norge og Kina innledet forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale høsten 2008. Det har ikke vært avholdt forhandlingsrunder mellom Kina og Norge siden høsten 2010.

Forhandlingene med Kina, India og Russland er Norges hovedprioriteringer i arbeidet med frihandelsavtaler. Andre land som gis prioritet av Norge er EFTA-frihandelsavtaler med Malaysia, Vietnam, Angola og Nigeria og en bilateral frihandelsavtale med Japan.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, foreslås det at departementet gis fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene. Det vises til forslag til vedtak § 2 annet ledd.

12.6.2 Forhandlinger med EU på landbruksområdet

Etter EØS-avtalen artikkel 19 skal avtalepartene, med to års mellomrom, gjennomgå vilkårene for handelen med basis landbruksvarer (meieriprodukter, kjøtt, grønnsaker mv.) med sikte på en gradvis gjensidig liberalisering innenfor rammen av partenes respektive landbrukspolitikk.

Norge og EU kom til enighet om en ny artikkel 19-avtale i januar 2010. Avtalen ble iverksatt 1. januar 2012. Endringene består blant annet av en utvidelse av ostekvoten med 2 700 tonn til 7 200 tonn, samt etablering av midlertidige kvoter fra EU for kjøtt av storfe (900 tonn), fjørfe (800 tonn) og gris (600 tonn). I tillegg er kvotene for noen produkter som pølse, skinke og kjøttboller blitt utvidet. Disse kvotene trådde i kraft fra og med kalenderåret 2012 og ble fordelt på auksjon i november 2011.

12.6.3 EUs forbud mot omsetning av selprodukter

EU vedtok i 2009 forbud mot omsetning av selprodukter, med enkelte unntak. Forbudet rammer all norsk eksport av selprodukter til EU fra 20. august 2010.

Norge anser at forbudet er i strid med WTO-regelverket. Norge og Canada ba våren 2011 WTO om å opprette et tvisteløsningspanel i saken, og panelet ble opprettet 21. april 2011. Panelets avgjørelse forventes i løpet av 2013, eventuelt noe senere dersom panelets avgjørelse ankes inn for WTOs ankeorgan.

12.6.4 Revisjon av opprinnelsesreglene i Europa

Konvensjon for opprinnelsesregler, som skal erstatte opprinnelsesprotokollene i alle frihandelsavtalene i EUROMED-området, er nå undertegnet av de fleste europeiske land inklusive Norge. EUROMED-området omfatter EU, EFTA, Færøyene, Tyrkia og alle middelhavslandene som er en del av Barcelona-prosessen (MED-landene, dvs. Algerie, Egypt, Israel, Jordan, Marokko, Syria, Tunisia og Vestbredden/Gaza-stripen) samt Vest- Balkan. Ratifiseringsprosessen er også kommet godt i gang, men det ser ut til å ta noe lengre tid for MED-landene enn forutsatt, noe som kan skyldes at det er mye tekst som skal oversettes til nasjonale språk.

Konvensjonen skal gjøre eventuelle oppdateringer av opprinnelsesreglene enklere for administrasjonene, samtidig som reglene blir mer oversiktlige og forutsigbare for brukerne. Arbeidet med de første oppdateringene er allerede igangsatt, og dette arbeidet forventes å skyte fart etter hvert som flere land avslutter ratifiseringsprosessen og kan delta for fullt i arbeidet.

12.7 Forvaltning av tollregimet for landbruksvarer

Statens landbruksforvaltning (SLF) forvalter importvernet for landbruksvarer med hjemmel i tolloven §§ 9-1 til 9-4 og forskrifter fastsatt med hjemmel i denne.

Totalt ble det importert landbruksvarer for 39,9 mrd. kroner i 2011.

12.7.1 Administrative tollnedsettelser

Tolltariffens satser kan nedsettes i de tilfeller der Statens landbruksforvaltning er gitt fullmakt til dette ved stortingsvedtak og lovhjemmel. Forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer angir hvilke produkter som omfattes, og hvordan tollnedsettelsene skal beregnes.

Generelle tollnedsettelser, jf. tolloven § 9-2, gis for en stor del på varer innenfor målprissystemet i jordbruksavtalen og gjøres gjeldende for alle aktører som importerer i perioden med tollnedsettelse. Informasjon om de generelle tollnedsettelsene blir kunngjort på nettstedet til SLF.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad, jf. tolloven § 9-3. Adgang til å gi tollnedsettelser er regulert i ulike forskrifter, se tabell 3.1 i vedlegg 3 for oversikt over tollnedsettelsene som er gitt med hjemmel i de ulike forskriftene. Tollnedsettelsene gis for en bestemt vare i en gitt periode. Nivået på den nedsatte tollen avhenger blant annet av hvilket produkt det gis tollnedsettelse for og eventuelt det innenlandske prisnivået på tilsvarende produkt.

For bearbeidede jordbruksvarer, hvor det gjennom inngåtte frihandelsavtaler ikke er satt en spesifikk tollsats, verditollsats eller tollsats på grunnlag av standardresept, fastsetter SLF etter søknad nedsatt tollsats på grunnlag av råvareinnhold. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte vare, og er basert på innmeldte råvaredeklarasjoner fra importører. I 2011 ble det fastsatt 12 540 slike tollsatser.

Tollsatser for enkeltimportører har gyldighet utover det enkelte år. Det var registrert nær 36 500 slike tollfastsettelser i SLF sin database ved utgangen av 2011, noe som er en økning på om lag 16 pst. fra året før.

12.7.2 Fordeling av tollkvoter

SLF fordeler en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Disse er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels hører de under tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP-ordningen) og dels andre, ensidig fastsatte kvoter. Det vises til tolloven § 9-4 om tildeling av tollkvoteandeler for landbruksvarer. Kvotetildelingen er hjemlet i ulike forskrifter under Landbruks- og matdepartementet. Toll- og avgiftsdirektoratet forvalter fem tollkvoter for tollfri innførsel fra EU hvor importmengden er fastsatt i verdi. Disse tollkvotene fordeles fortløpende ved deklarering i TVINN-systemet.

Kvotene som fordeles av SLF, er enten tollfrie eller har en redusert tollsats i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Prisen som betales for en kvote ved auksjonering, kommer i tillegg til en eventuell tollsats på kvoten og vil variere avhengig av etterspørselen i markedet. Auksjonene gjennomføres via internett og resultatene blir umiddelbart tilgjengelig for alle. En slik fordelingsmetode sikrer at alle aktører får lik og god informasjon. De tollkvotene som ikke auksjoneres, fordeles i hovedsak ut fra historiske rettigheter eller søknadstidspunkt.

Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 210 mill. kroner i 2011, en dobling fra 2010. Økningen skyldes hovedsakelig de nye EU-kvotene, hvor den nye ostekvoten alene brakte inn 67,5 mill. kroner. Auksjonsprovenyet tilfaller staten.

SLF innvilget 1 779 innførselstillatelser for tollkvoter i 2011 under disse ordningene. For en nærmere oversikt over tollkvotene vises det til tabell 3.2 i vedlegg 3.

12.7.3 Tollvernet for korn

Forvaltningen av tollvernet for korn, mel og kraftfôr består både av administrering av tollkvoter (matkorn, oljefrø og karbohydratråvarer til kraftfôr) og administrering av generelle tollnedsettelser (matmel, proteinråvarer og fett til kraftfôr).

Det kan fastsettes tollkvoter i henhold til bestemmelsene i forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer § 22. Kvotene skal supplere den norske avlingen og fastsettes slik at markedsbalanse kan oppnås. En markedsmessig balanse oppnås ved at forbruket av mat- og fôrkorn tilsvarer summen av norsk produksjon og supplerende import, og at omsetningen kan skje til de priser som er avtalt i jordbruksavtalen. Kvotene fordeles ved auksjon.

Kornsesongen 2011 – 2012 ble preget av dårlig vær med mye regn sommeren 2011. Det ble derfor små avlinger i Norge og en lav andel korn med matkvalitet. Det var derfor en sterk økning i importkvotene sammenlignet med nivået de siste årene. Internasjonalt har prisen falt noe mot et mer normalt nivå, og tilgjengeligheten er forbedret.

13 Sektoravgifter og overprisede gebyrer

13.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen fastsatte i 2006 tverrgående retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger. Gebyrer skal dekke kostnaden ved statlige myndighetshandlinger som retter seg mot en bestemt bruker, mens sektoravgifter normalt har til hensikt helt eller delvis å finansiere fellesgoder for en avgrenset gruppe. Retningslinjene fikk umiddelbar effekt for nye gebyrer og sektoravgifter. For eksisterende ordninger ble det lagt opp til gradvis tilpasning. Endringer av grunnlag eller sats for overprisede statlige gebyrer og alle endringer i sektoravgifter regnes som en del av skatte- og avgiftsopplegget.

Regjeringen begynte å rydde opp i overprisede statlige gebyrer og sektoravgifter i statsbudsjettet for 2007. Samlet er overprisede gebyrer redusert med i overkant av 650 mill. kroner i perioden 2007 til 2012. Blant annet er gebyrene for tvangsforretninger satt ned med om lag 230 mill. kroner, mens passgebyret for barn og voksne er kraftig redusert. Nedsettelsen av passgebyret for voksne fra 990 til 450 kroner i 2008 ga et provenytap på over 200 mill. kroner. Gebyret for tollkredittdeklarasjoner ble redusert med om lag 100 mill. kroner i 2012. I tillegg har flere sektoravgifter blitt redusert eller fjernet. Blant annet ble sektoravgiftene under Mattilsynet fjernet i 2012, noe som innebar et provenytap på om lag 630 mill. kroner.

Oppryddingen i overprisede statlige gebyrer og sektoravgifter er ikke fullført. I statsbudsjettet for 2013 foreslår Regjeringen flere tiltak. Gebyrene for tinglysing av fast eiendom og gebyret for tollkredittdeklarasjoner foreslås satt betydelig ned. Det innebærer lettelser særlig for virksomheter og privatpersoner som tar opp flere lån med pant i fast eiendom. Videre vil foretak som bruker tollkredittordningen oppnå en kostnadsbesparelse og administrativ forenkling. Kontrollavgiften for fiskeflåten og kystavgiften foreslås avviklet, mens kontroll- og tilsynsavgiften for havbruksnæringen og sektoravgiften for delvis finansiering av Petroleumstilsynets aktivitet foreslås økt noe. Samlet sett innebærer dette en reduksjon av sektoravgifter og overprisede gebyrer på om lag 565 mill. kroner påløpt og 545 mill. kroner bokført i 2013. Av dette blir overprisede gebyrer redusert med om lag 555 mill. kroner påløpt. Regjeringens forslag innebærer at overprisede gebyrer samlet vil reduseres med i overkant av 1 200 mill. kroner i årene fra 2007 til 2013.

13.2 Forslag til endringer i 2013

Miljøverndepartementet – tinglysingsgebyr

Tinglysing er organisert som en egen divisjon i Statens kartverk under Miljøverndepartementet, og gir rettsvern for rettigheter i fast eiendom og andel i borettslag overfor tredjeperson. Tinglyste dokumenter blir registrert i grunnboken for fast eiendom og grunnboken for andeler i borettslag. Gebyrene ved ulike former for tinglysing er samlet sett sterkt overpriset. I 2012 er overprisingen anslått til 700-800 mill. kroner, avhengig av hvilke kostnader som medregnes.

Det er store forskjeller i satsene for tinglysing av ulike typer av dokumenter, fra gebyr som er satt til opp mot ti ganger kostnaden for tjenesten (pantedokumenter), til tinglysing som er helt gratis, jf. tabell 13.1. Gebyrene er fastsatt som en multiplikator av rettsgebyret (860 kroner). Pantedokumenter er standardiserte, og er derfor blant de enklere dokumentene å behandle. Likevel er tinglysing av pantedokumenter i fast eiendom eller rettigheter knyttet til denne i dag ilagt en høyere gebyrsats enn andre dokumenter (2,25 rettsgebyr, dvs. 1 935 kroner). Det alminnelige tinglysingsgebyret, som gjelder skjøte, hjemmelserklæring, erklæring/avtale, leiekontrakt mv. i fast eiendom, er også betydelig overpriset (1,8 rettsgebyr, dvs. 1 548 kroner). Refinansiering av lån innenfor samme låneramme, med samme pantsetter(e) og med samme panteobjekt betaler 0,25 rettsgebyr, dvs. 215 kroner. For overføring av andeler i borettslag betales 0,5 rettsgebyr, dvs. 430 kroner.

Den særskilt høye satsen for pantedokumenter for fast eiendom har ingen god begrunnelse. Regjeringen foreslår, som et skritt i retning av en kostnadsriktig prising, at satsen for pantedokumenter settes ned til satsen for det alminnelige tinglysingsgebyret. Videre foreslår Regjeringen at den nye, felles satsen for det alminnelige tinglysingsgebyret og for tinglysing av pantedokument i fast eiendom reduseres til 1 060 kroner. Provenytapet anslås til om lag 400 mill. kroner påløpt og 385 mill. kroner bokført i 2013. Satsreduksjonen innebærer lettelser særlig for virksomheter og privatpersoner som gjennomfører flere lånetransaksjoner med tinglysing av pantedokumenter.

Tinglysing av de fleste typer dokumenter vil fortsatt være betydelig overpriset. Regjeringen vil derfor gjennomgå tinglysingsgebyrene fram mot statsbudsjettet for 2014. Formålet vil være å kartlegge kostnadene ved ulik tinglysing, vurdere en hensiktsmessig lov- og forskriftshjemmel og utarbeide et forslag til kostnadsriktig prising i tråd med Finansdepartementets retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger.

Videre vil tinglysingsgebyrene bli gjennomgått med sikte på å koble dem fra rettsgebyret fra og med 2014. Tinglysingsmyndigheten ligger ikke lenger i domstolene. Det er derfor ikke naturlig at reglene om gebyrfastsettelsen ligger i rettsgebyrloven og at gebyrenes størrelse er knyttet opp mot rettsgebyret. Regjeringen vil på denne bakgrunn sette i gang et regelverksarbeid med sikte på å få bestemmelser om gebyrer inn i tinglysingsloven med forskrifter. En frikobling fra rettsgebyret fordrer en forandring av rettsgebyrloven, tinglysingsloven og borettslagsloven. Videre må også tinglysingsforskriften endres.

For nærmere omtale av tinglysingsgebyrene vises det til Prop. 1 S (2012 – 2013) Miljøverndepartementet.

Finansdepartementet – gebyr på tollkredittdeklarasjoner

Gjennom tollkredittordningen gis næringsdrivende som innfører varer i eget navn, kreditt for toll og merverdiavgift. Etter gjeldende ordning innkrever toll- og avgiftsetaten et fast gebyr per tollkredittdeklarasjon. Gebyrsatsen ble redusert med 37 pst. fra 1. januar 2012.

Fortsatt er gebyrsatsen vesentlig høyere enn Toll- og avgiftsetatens kostnader ved å administrere ordningen. Verken nivået på eller innretningen av gebyrene er forenlig med retningslinjene for gebyr- og avgiftsfinansiering. Regjeringen foreslår derfor at nåværende gebyr per deklarasjon erstattes med et gebyr per månedsfaktura som skal dekke Toll- og avgiftsetatens kostnader ved ordningen.

Et slikt gebyr gir en administrativ forenkling og lavere kostnader for de aller fleste av de om lag 23 000 foretakene som kan bruke tollkredittordningen i dag. Månedsfakturaene antas å gi en årlig inntekt på om lag 20 mill. kroner. Provenytapet anslås til 155 mill. kroner påløpt og 142 mill. kroner bokført i 2013. For nærmere omtale av gebyr på tollkredittdeklarasjoner vises det til Prop. 1 S (2012 – 2013) Finansdepartementet.

Arbeidsdepartementet – sektoravgift for delvis finansiering av Petroleumstilsynets aktivitet

Utgiftene til Petroleumstilsynet dekkes delvis gjennom refusjoner fra oljeselskapene. Regjeringen foreslår at bidragene fra næringen i stedet betegnes som gebyrer og sektoravgifter. Omleggingen innebærer at 40 mill. kroner av dagens inntekter fra og med 2013 defineres som sektoravgifter, mens vel 45 mill. kroner av dagens inntekter defineres som gebyrer.

I tillegg foreslår Regjeringen at aktiviteten i Petrolumstilsynet fra 2013 økes med 20 mill. kroner, noe som innebærer økte inntekter fra sektoravgiften med 20 mill. kroner påløpt og 15 mill. kroner bokført. Avgiftsfinansiering av dagens utgiftsbevilgning medfører en provenyøkning på 25 mill. kroner påløpt og 19 mill. kroner bokført. Til sammen anslås skatteprovenyet å øke med 45 mill. kroner påløpt og 34 mill. kroner bokført i 2013. For nærmere omtale av sektoravgift for delvis finansiering av Petroleumstilsynets aktivitet vises det til Prop. 1 S (2012 – 2013) Arbeidsdepartementet.

Fiskeri- og kystdepartementet

Kystavgiften beregnes som en andel av Kystverkets utgifter til farledstiltak, drift og vedlikehold av fyr, merker og andre navigasjonshjelpemidler samt istjeneste. Kostnadsdekningen gjennom kystavgiften var 34 pst. fram til 2010 og har deretter blitt redusert i hvert statsbudsjett. Som en oppfølging av Nasjonal transportplan – kyst, foreslår Regjeringen å avvikle kystavgiften. Dette anslås å medføre et provenytap på om lag 33 mill. kroner påløpt og bokført i 2013.

Kontrollavgiften for fiskeflåten ble innført for å bidra til å dekke kostnadene ved fiskerimyndighetenes kontrollvirksomhet. Regjeringen foreslår å avvikle avgiften med virkning fra 2013. Avviklingen ses i sammenheng med at fiske og fangst ikke lenger får full refusjon av CO₂-avgiften, jf. omtale i punkt 11.9.2 Avvikling av kontrollavgiften anslås å gi et provenytap på om lag 33 mill. kroner påløpt og 27 mill. kroner bokført i 2013.

Regjeringen foreslår videre at kontroll- og tilsynsavgiften som havbruksnæringen betaler, økes med 10 mill. kroner fra 2013. Bokført virkning anslås å være om lag lik påløpt virkning.

For nærmere omtale av sektoravgifter under Fiskeri- og kystdepartementet vises det til Prop. 1 S (2012 – 2013) Fiskeri- og kystdepartementet.

Kulturdepartementet

Regjeringen foreslår at brukerbetalingen som formidlere av kinofilm betaler for forhåndskontroll av film omgjøres til sektoravgift. Denne brukerbetalingen betegnes i dag som gebyr. Dette er en teknisk endring uten betydning for skatte- og avgiftsopplegget. For nærmere omtale av sektoravgift for forhåndskontroll av kinofilm vises det til Prop. 1 S (2012 – 2013) Kulturdepartementet.

13.3 Oversikt over sektoravgifter

Tabell 13.2 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2011 og anslag for bokførte inntekter i 2012 og 2013.