Del 1
Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2013

1.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet bringer inn mer enn 1 200 mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør grunnlaget for å finansiere velferdsgodene.

Regjeringen legger vekt på å vedlikeholde skattesystemet og vurderer løpende behovet for justeringer og forbedringer. Særlig må skattegrunnlagene vedlikeholdes og beskyttes. Med brede skattegrunnlag som fanger opp faktiske inntekter, likebehandles ulike virksomheter og investeringer mv., og skattesatsene kan holdes lavere enn de ellers måtte ha vært. Det fremmer lønnsomme investeringer og vekstevnen i norsk økonomi. I tillegg er brede skattegrunnlag avgjørende for at skattesystemet skal ha de virkningene vi ønsker på inntektsfordelingen.

Regjeringen har gjennomført flere viktige skatte- og avgiftsendringer:

• Skattereformen 2006 forbedret skattesystemet på vesentlige punkter. Ved å innføre utbytteskatten, redusere de høyeste marginalskattene på arbeid og fjerne delingsmodellen fikk en bukt med omfattende skattetilpasninger. Reformen ga også stor grad av likebehandling mellom ulike virksomhetsformer. Prinsippene fra 1992-reformen om lave skattesatser, brede skattegrunnlag og skattemessig likebehandling ble befestet. Skattesystemet har også blitt mer omfordelende. Evalueringsmeldingen, jf. Meld. St. 11 (2010–2011), konkluderte med at reformen var vellykket.

• Regjeringen har endret skattleggingen av pensjonsinntekter slik at det er blitt mer lønnsomt å arbeide og å kombinere arbeid og pensjon. Samtidig bidro denne omleggingen til omfordeling fra dem med høye pensjoner til dem med lave og middels store pensjoner.

• Sammenlignet med Bondevik II-regjeringens budsjettforslag for 2006 har vi økt skattenivået med om lag 12 mrd. kroner (målt i løpende kroner). Dette har gitt om lag 83 mrd. kroner i økte skatteinntekter akkumulert de siste sju årene.

• Regjeringen har også redusert gebyrer som overstiger statens kostnader ved å produsere de aktuelle tjenestene. I årene fra 2007 til 2012 er overprisede gebyrer redusert med vel 650 mill. kroner.

• Regjeringen har forbedret merverdiavgiftssystemet, blant annet ved å utvide avgiftsgrunnlaget på enkelte områder innen kultur, idrett og ved kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet.

• Regjeringen har styrket avgiftene som virkemiddel for å bedre miljøet. Samlet har miljø- og energirelaterte avgifter økt med om lag 1,7 mrd. kroner fra 2005 til 2012. I tillegg er det gjennomført en omlegging av engangsavgiften fra 2007 som har bidratt til en kraftig nedgang i CO₂-utslippene fra førstegangsregistrerte biler.

• Kampen mot skatteunndragelser er trappet opp både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen har styrket budsjettene til Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten og vært aktiv i det internasjonale samarbeidet mot skatteparadiser. Denne innsatsen er også et viktig ledd i arbeidet for en mer rettferdig fordeling.

• Regjeringen har gjort formuesskatten mer målrettet. Den spiller nå en viktigere rolle i fordelingspolitikken. Samtidig er andelen av skattyterne som betaler formuesskatt, om lag halvert siden 2005.

Regjeringen viderefører skattene på 2004-nivå i tråd med skatteløftet i plattformen for regjeringssamarbeidet. I 2013 legges det ikke opp til større systemendringer, men endringer på enkelte skatte- og avgiftsområder, blant annet reduksjoner i overprisede gebyrer og i omregistreringsavgiften på kjøretøy, utvidet grunnlag og økt bunnfradrag i formueskatten, tiltak for å tette skattehull i næringsbeskatningen, økt CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten og styrking av miljøkomponentene i engangsavgiften for biler.

Inntekts- og formuesbeskatningen av personer

Regjeringen foreslår å øke ligningsverdiene av sekundærbolig og næringseiendom i formuesskatten fra 40 pst. til 50 pst. av anslått markedsverdi. Dette bidrar til en noe riktigere formuesverdsetting av fast eiendom som eies direkte eller gjennom ikke-børsnoterte selskaper, og til å redusere den skattemessige favoriseringen av investeringer i fast eiendom framfor finansiell formue. Det kan dessuten virke positivt på boligmarkedet at de skattemessige insentivene til å plassere penger i flere boliger dempes. Formuesbeskatningen av primærbolig endres ikke. Utvidelsen av skattegrunnlaget finansierer en økning av bunnfradraget i formuesskatten fra 750 000 kroner til 870 000 kroner. Ektepar får dermed et samlet bunnfradrag på 1 740 000 kroner. For ektepar som ikke har annen formue, gjør bunnfradraget det mulig å ha en gjeldfri bolig på inntil om lag 7 mill. kroner uten å måtte betale formuesskatt. Forslaget har gode fordelingsvirkninger.

Satsstrukturen i lønnsbeskatningen og skattesatsen på aksjeinntekter videreføres, i tråd med prinsippet om at det ikke skal være store forskjeller i høyeste marginalskatt på aksjeinntekt og arbeidsinntekt. Dermed unngås alvorlige problemer av at arbeidsinntekt kamufleres som aksjeinntekt, slik tilfellet var før skattereformen 2006. Den reelle progresjonen i lønnsbeskatningen videreføres ved å øke innslagspunktene i toppskatten, personfradraget og maksimale minstefradrag i lønn og pensjon i takt med forventet lønnsvekst for 2013, det vil si med 4 pst. Samtidig prioriterer Regjeringen skattelettelse til dem med lave lønnsinntekter ved å øke satsen i minstefradraget fra 38 pst. til 40 pst.

Regjeringen foreslår å erstatte dagens klasse 2 for enslige forsørgere med et særfradrag i alminnelig inntekt som skal gi tilsvarende skattefordel. Dagens klasse 2 fungerer ikke tilfredsstillende blant annet fordi også samboere med særkullsbarn er omfattet. Det er etter Regjeringens syn først og fremst de høyere kostnadene ved å bo og leve alene med barn som kan begrunne en skattefordel for enslige forsørgere. Fordelen bør opphøre når man inngår varig samboerskap. Vilkårene for å få særfradraget bygger på reglene i barnetrygdloven. En forelder mister retten til utvidet barnetrygd dersom han eller hun har vært samboer i 12 av de siste 18 månedene. Særfradraget kan graderes etter antall måneder som reelt enslig forsørger og kan deles likt mellom foreldre med delt omsorg. Omleggingen bidrar til at samboere og ektepar blir behandlet mer likt, og det blir bedre samsvar mellom barnetrygdlovens og skattelovens definisjon av enslig forsørger. Dessuten blir regelverket bedre tilpasset tilfeller hvor foreldrene har avtalt at barnet (barna) skal bo fast hos begge etter separasjon og skilsmisse.

Stortinget har vedtatt at uførepensjonen i folketrygden skal legges om til ny uføretrygd fra 2015. De nye reglene forutsetter at den nye uføretrygden skattlegges som lønn. Regjeringen foreslår nå nødvendige endringer i folketrygdloven og skatteloven for å sikre dette. Ved å fremme lovendringene nå vil skattereglene være på plass i god tid før de nye reglene iverksettes. Det vil også lette det pågående arbeidet med å tilpasse tjenestepensjonsordningene til ny uføretrygd i folketrygden. De fleste uføre vil komme bedre ut av omleggingen. Enkelte grupper, i hovedsak med relativt høy inntekt, kan få en skatteøkning. I tillegg vil en liten gruppe som kun mottar ytelser fra andre ordninger enn folketrygden, hovedsakelig personer med lav uføregrad, få økt skatt. Regjeringen foreslår at Finansdepartementet gis en hjemmel til å gi regler som letter overgangen for den sistnevnte gruppen.

Næringsbeskatningen

Som ledd i arbeidet med å tette hull og begrense uønskede muligheter for tilpasning i skattesystemet, foreslår Regjeringen enkelte endringer i næringsbeskatningen som samlet vil styrke statens inntekter med anslagsvis 800 mill. kroner på årsbasis.

Fritaksmetoden for aksjer mv. har vist seg å gi en utilsiktet skattefordel for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Disse selskapene får skattemessig fradrag for avsetning av midler til forsikringsfond som skal dekke forpliktelser overfor kundene. Hensikten er blant annet å utligne beskatningen av kundemidlene. Avkastning på aksjer mv. som etter fritaksmetoden er fritatt for beskatning, inngår også i avsetningsfradraget. Da bidrar dagens regler til å utligne en skatt som ikke betales på kundemidlene. Regjeringen foreslår derfor at fritaksmetoden ikke lenger skal omfatte avkastning på kundemidler. Det innebærer at selskapene i større grad vil betale skatt på sine overskudd slik som andre aksjeselskap. Flertallet av de berørte selskapene har opparbeidet relativt store framførbare underskudd. Det vil derfor ta tid før forslaget vil slå ut i økt betalbar skatt for disse selskapene. Selskap uten skattemessig underskudd til framføring vil få økt skatt dersom de oppnår positiv avkastning på kundemidler plassert i aksjer i 2012.

Regjeringen foreslår også tiltak for å motvirke at norsk skattegrunnlag uthules gjennom investeringer i petroleumsvirksomhet i utlandet. Norske oljeselskap kan i dag få fradragsført kostnader ved sin utenlandsaktivitet i grunnlaget for norsk landskatt. Samtidig vil Norge trolig ikke få skatteinntekter fra denne virksomheten fordi den er underlagt særlig beskatning i landet der aktiviteten foregår. Samlet innebærer dette at Norge subsidierer norske oljeselskaps aktivitet i utlandet gjennom skattesystemet. Regjeringen foreslår å fjerne denne skjevheten. Ved å unnta utenlandske petroleumsinntekter fra skatteplikt vil adgangen til å fradragsføre utgifter som påløper i utenlandsvirksomhet, opphøre fra 2013. For å unngå skattemessige tilpasninger i 2012 foreslås i tillegg visse begrensninger på de berørte selskapenes adgang til å framføre underskudd og kapitaltap som oppstår i 2012.

Avgifter og gebyrer

Regjeringen tar et nytt steg i arbeidet med å redusere gebyrer ned mot kostnadsriktig nivå. Gebyrene for tinglysing i fast eiendom reduseres betydelig, og gebyret på tollkredittdeklarasjoner blir redusert til kostnadsriktig nivå. Sektoravgifter og overprisede gebyrer reduseres samlet sett med om lag 565 mill. kroner påløpt i 2013. Det innebærer at over perioden 2007 til 2013 vil overprisede gebyrer samlet sett være redusert med vel 1,2 mrd. kroner.

Omregistreringsavgiften har uheldige virkninger, særlig for omsetning av brukte kjøretøy til næringsvirksomhet. I 2013 foreslår Regjeringen at avgiften blir redusert med 40 pst. reelt for typiske næringskjøretøy og med 12 pst. for øvrige kjøretøy. Dette gir en lettelse på 400 mill. kroner. Til sammen blir omregistreringsavgiften redusert med nesten 600 mill. kroner fra 2011 til 2013.

I 2013 blir miljøprofilen i avgiftene styrket ytterligere. I tråd med Klimameldingen blir CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten økt med 200 kroner per tonn. Fiske og fangst får en effektiv CO₂-avgift på om lag 50 kroner per tonn. Samtidig blir kontrollavgiften for fiskeflåten fjernet.

Omleggingen av engangsavgiften på kjøretøy i miljøvennlig retning fortsetter ved at det legges større vekt på CO₂- og NO_X-utslipp og mindre vekt på motoreffekt. Vrakpanten økes fra 2 000 kroner til 2 500 kroner.

Regjeringen foreslår å avvikle gjeldende merverdiavgiftsfritak for omsetning av tjenester til offentlig vei og bane fra 1. januar 2013. Fritakene, som har eksistert siden 1970-årene, er utdaterte og medfører administrative byrder. Avviklingen er i hovedsak en teknisk forenkling og følges av økte bevilgninger som utligner avgiftsøkningen.

Andre endringer i skatter og avgifter

• Det maksimale fradraget for fagforeningskontingent økes fra 3 750 kroner til 3 850 kroner.

• De skattefrie kilometergodtgjørelsene ved yrkeskjøring med privatbil økes til samme nivå som kilometersatsene som er framforhandlet mellom staten og hovedsammenslutningene i staten. Det sikrer at anvendelse av disse kilometersatsene blir skattefrie.

• Det åpnes for at kommunene kan bruke formuesgrunnlagene ved taksering av bolig for eiendomsskatteformål fra eiendomsskatteåret 2014.

• Fra eiendomsskatteåret 2013 innføres det obligatorisk fritak for eiendomsskatt og taksering av lavproduktive utmarkseiendommer i direkte og indirekte statlig eie og nasjonalparker og naturreservat uansett eier.

• Særavgiften på alkoholfrie drikkevarer økes til samme nivå som særavgiften på lettøl.

• De høyeste tollsatsene for tekstiler blir redusert, og tollsatsene for enkelte typer klær blir jevnet ut.

• Ordningen med tollpreferanser for utviklingsland (GSP-ordningen) forbedres, blant annet ved at en del mellominntektsland får forbedrede preferanser på en del landbruksvarer og tollfrihet på klær og tekstiler.

• Det innføres prosenttoll på biffer og fileter av storfekjøtt, på lammekjøtt og på enkelte typer oster. Det innføres en egen kvote for import av storfekjøtt fra land med tollpreferanser gjennom GSP-ordningen. Disse landene beholder dagens GSP-tollsats.

• Enkelte beløpsgrenser mv. holdes nominelt uendret fra 2012 til 2013. Det gjelder blant annet det særskilte fradraget i arbeidsinntekt, foreldrefradraget for legitimerte utgifter til pass og stell av barn, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Nord-Troms og Finnmark, fradraget for skiferdrivere i Finnmark og Nord-Troms, jordbruksfradraget, fisker- og sjømannsfradraget, nedre grense og kilometersatsene i fradraget for reiser mellom hjem og arbeid, innslagspunktene i arveavgiften samt maksimal sparing i BSU.

1.2 Proveny- og fordelingsvirkninger

Provenyvirkninger av skatte- og avgiftsoppleggget

Skatteløftet ble oppfylt ved framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2007. I forbindelse med senere budsjetter og tiltakspakken for å motvirke konsekvensene av det internasjonale økonomiske tilbakeslaget er det gitt varige lettelser sammenlignet med 2007-budsjettet på til sammen 139 mill. kroner, jf. tabell 1.1. Skatte- og avgiftsforslaget for 2013 innebærer et om lag uendret skatte- og avgiftsnivå sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2007.

Tabell 1.2 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2013. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2013. Referansesystemet for skatt er basert på 2012-regler. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i hovedsak justert til 2013-nivå med anslått lønnsvekst fra 2012 til 2013 på 4 pst. En skattyter som kun har standardfradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2013 som i 2012. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet for 2013 som i 2012, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er justert med anslått prisvekst fra 2012 til 2013 på 1,9 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2012 til 2013. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2012 til 2013.

Tabell 1.3 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2013 samt tall for de to foregående årene, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.4 viser bokførte provenyvirkninger som følge av nye forslag til regelendringer for 2013, fordelt på kapittel og post.

Fordelingsvirkninger av skatteopplegget for 2013

Forslaget til skatteopplegg for 2013 har en god fordelingsprofil. Grunnlagsutvidelsen i formuesskatten øker skatten i gjennomsnitt i gruppene med høyest inntekt, jf. tabell 1.5. Lettelsen til lønnstakerne på de laveste inntektsnivåene skyldes i all hovedsak at satsen i minstefradraget i lønnsinntekt økes, jf. tabell 1.6. Øvrige inntektsgrupper får små skjerpelser, blant annet fordi enkelte satser og beløpsgrenser videreføres nominelt.

Beregningene av fordelingsvirkninger fanger opp foreslåtte endringer i skatter på formue og inntekt for personlige skattytere. Det gjelder blant annet den økte satsen i minstefradraget i lønnsinntekt, omleggingen av skatteklasse 2 for enslige forsørgere til et særskilt inntektsfradrag, økningen i fradraget for fagforeningskontingent og endringene i formueskatten. Lettelsene i omregistreringsavgift, toll, sektoravgifter og overprisede gebyrer fanges ikke opp i fordelingstabellene.

Beregningene av fordelingsvirkninger er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Se boks 2.7 for en nærmere beskrivelse av LOTTE-Skatt og referansesystemet.

1.3 Skatte- og avgiftssatser, fradrag og beløpsgrenser

Tabell 1.7 viser forslagene til skattesatser, fradrag og beløpsgrenser for 2013. Tabellen viser også reglene for 2012 og endringene i prosent fra 2012 til 2013. Ved justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller pris fra 2012 til 2013 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 4 pst., prisveksten til 1,9 pst., veksten i minste pensjonsnivå til 3,5 pst. og veksten i ordinær alderspensjon til 3,2 pst. For øvrig vises det til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets hjemmeside på internett.

Tabell 1.8 viser gjeldende satser for merverdiavgiften og særavgiftene samt forslag til satser for 2013. Alle særavgiftssatser er i utgangspunktet justert opp med 1,9 pst. fra 2012 til 2013 for å ta hensyn til forventet prisstigning. Små avvik fra dette skyldes avrundinger. For øvrig vises det til forslag til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.4 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.9 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 247 mrd. kroner i 2012. Av dette tilfaller knapt 88 pst. staten, drøyt 10 pst. kommunene og om lag 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 29 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 24 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 21 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 23 pst. av statens inntekter i 2012 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

2 Skatte- og avgiftssystemet – hovedelementer og utviklingstrekk

2.1 Innledning

Skatte- og avgiftspolitikken skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling, høy verdiskaping og en god utnyttelse av ressursene i samfunnet. I tillegg legges det vekt på å unngå at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene store administrative kostnader. Skatter og avgifter spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien fordi innbetalingen av skatt går opp i gode tider og ned i dårlige.

Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter for 2012. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.9, og viser blant annet at de største skatteinntektene kommer fra skatt på alminnelig inntekt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og petroleumsskatt.

Kilde: Finansdepartementet.

De ulike skatteartene kan deles inn i direkte skatter og indirekte skatter.

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, formuesskatt og arveavgift. De direkte skattene utgjør 74 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Av dette er 42 pst. inntektsskatt for personer, inkludert trygdeavgift og toppskatt, og 36 pst. inntektsskatt for bedrifter, inkludert skatt på petroleumsvirksomhet. Skatteinntektene fra fastlandsbedriftene utgjør 8 pst. av skatteinntektene fra Fastlands-Norge.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Samlet utgjør indirekte skatter i underkant av 30 pst. av samlede skatter og avgifter. Merverdiavgiften er den største inntektskilden blant de indirekte skattene og utgjør 20 pst. av samlede skatter og avgifter, mens særavgiftene samlet utgjør 10 pst. Tollavgiftene har i dag mindre betydning for statens inntekter.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Det er derfor viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper som sikrer at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved

• først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter);

• deretter å benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatter i petroleumsnæringen og kraftnæringen);

• til slutt å bruke vridende skatter for å oppnå det ønskede skattenivået og mål om omfordeling.

De samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår ved vridende beskatning, bør holdes så lave som mulig. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag, som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen 1992 og endringer i etterfølgende år, har utvidet skattegrunnlaget slik at det er blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen 2006. Dette prinsippet har også ligget til grunn for endringene av formuesskatten de siste årene.

Unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte bestemte grupper, bransjer eller aktiviteter gjør skattesystemet mindre effektivt og mer komplisert. Ofte vil ulike særordninger ha uheldige fordelingsvirkninger siden de i praksis brukes mest av høyinntektsgrupper. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt når skattesatsene økes. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer effektive fordi de kan målrettes.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør den enkelte skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal imidlertid også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, men skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg. Empirisk forskning indikerer at lavinntektsgruppenes arbeidstilbud påvirkes mer av endringer i økonomiske rammebetingelser enn arbeidstilbudet til høyinntektsgrupper. Lavere skatt på lave og midlere arbeidsinntekter kan derfor stimulere til økt arbeidsdeltakelse samtidig som det gjør inntektsfordelingen jevnere.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i skattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for (midlertidig) tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1, som viser et eksempel på at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av eventuelle netto overføringer den enkelte mottar. Inntektssikringssystemet i Norge (i hovedsak folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som sikrer at personer som av ulike grunner er utenfor arbeidsmarkedet, har en inntekt å leve av. Eksempler er uførepensjon og arbeidsledighetstrygd. Disse trygdeordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide og fungerer dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. For å ta hensyn til dette beregnes ofte effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid. De effektive skattesatsene tar både hensyn til skatt og det som faller bort av netto overføringer når en begynner å arbeide. Selv om slike satser er nyttige for å illustrere insentiver til arbeid, må de tolkes med forsiktighet. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene. Andre sider ved ordningene som tidsbegrensning for ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne vil også ha betydning for insentivene til arbeid.

Figur 2.2 viser noen gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2010. Beregningene er gjort for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figuren viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. En enslig forsørger med to barn vil reelt skattlegges med om lag 90 pst. av brutto arbeidsinntekt når man inkluderer bortfall av arbeidsledighetstrygden.

¹ Beregningene tar utgangspunkt i arbeidsledighetstrygd i de ulike landene slik som beregnet i OECD Tax and Benefit 2010. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 80 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

³ Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende i begge tilfeller.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Miljøavgifter og omsettelige utslippskvoter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter og motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd. En lik avgift eller kvotepris på tvers av ulike sektorer vil sikre at nasjonale utslipp reduseres til lavest mulige kostnader for samfunnet og samsvarer med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljøavgifter og salg av utslippskvoter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene eller til å redusere andre skatter og avgifter.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter og ikke hindre sunn forretningsmessig atferd. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til faktisk verdiskaping. Dette gir samtidig et bredt skattegrunnlag, slik at skattesatsen kan holdes på et lavere nivå enn om skattegrunnlaget var smalere.

I bedrifts- og kapitalbeskatningen må det også legges vekt på forutsigbarhet. Manglende stabilitet kan påvirke bedriftenes investeringer på en uheldig måte og svekke verdiskapingen.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er viktig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Derfor er det en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleumsvirksomheten og vannkraftsektoren. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sikrer staten en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. SDØE virker som en kontantstrømskatt, men inntektene regnes ikke med som skatteinntekter.

Figur 2.3 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet for ulike land og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land. Figuren viser at Norge og de andre skandinaviske landene har et relativt høyt skatte- og avgiftsnivå. Det gjenspeiler blant annet godt utbygde offentlige velferdsordninger. Norge har en svært spesiell næringsstruktur med en betydelig verdiskaping i petroleumssektoren. Dette vanskeliggjør en direkte sammenligning av skattenivået i Norge med skattenivået i andre land.

¹ Euro-området.

² Tall for OECD er fra 2009.

Kilde: OECD Revenue Statistics og Taxation Trends in the European Union.

Siden 1980 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 39 og 45 pst. av BNP. I Sverige har andelen ligget mellom 45 og 53 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 41 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 30 og 36 pst. av BNP.

Den økte mobiliteten av kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler, slik at landet kan beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, god infrastruktur, tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft, godt fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 28 pst. av alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, pensjon, næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag), fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv. Det gis også enkelte andre fradrag i alminnelig inntekt. Den flate skattesatsen på et netto skattegrunnlag sikrer lik skatteverdi av alle fradrag og symmetri i kapitalbeskatningen, dvs. at inntekter (gevinster) og utgifter (tap) skattlegges med samme sats.

For det andre betales trygdeavgift og eventuell toppskatt av personinntekten, som består av brutto arbeids- og pensjonsinntekt, uten fradrag av noen art.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen sikres gjennom bunnfradrag og toppskatt. Antall toppskattytere anslås til om lag 950 000 personer i 2012. Boks 2.2 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 47,8 pst. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 54,3 pst. Figur 2.4 viser at Norge ligger om lag i midtsjiktet når det gjelder maksimal marginalskatt på lønnsinntekt sammenlignet med noen utvalgte land i 2011.

Siden skattereformen 2006 har det vært en viktig forutsetning i skattesystemet at de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt, aksjeinntekt og personinntekt fra næring skal være om lag like. Når forskjellen i marginalskattesatser på eierinntekt og lønnsinntekt er liten, er det lite lønnsomt å framstille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt. Denne formen for inntektsskifting var et omfattende problem før 2006.

Kilde: OECD Tax database.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye han eller hun ønsker å jobbe. Dersom marginalskatten er høy, kan det svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet har uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser ved at ressursene utnyttes mindre effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større blir disse vridningene.

Marginalskatt må ikke forveksles med gjennomsnittsskatt. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur vil marginalskatten alltid være høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2012-regler.

Figur 2.5 viser at marginalskatten varierer med nivået på inntekten. Skatten er null opp til den såkalte frikortgrensen. Deretter betales trygdeavgift etter en opptrappingssats (25 pst.). Opptrappingssatsen benyttes inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats på 7,8 pst. av hele lønnsinntekten. Dersom lønnsinntekten overstiger summen av personfradraget og lønnsfradraget, begynner skattyter å betale skatt på alminnelig inntekt (28 pst.), noe som gir en marginalskatt på 35,8 pst. (0,078 + 0,28). Når minstefradraget (38 pst. av inntekten) overstiger lønnsfradraget, faller marginalskatten til 25,16 pst. (0,078 + 0,28 * (1 – 0,38)). Når skattyter har oppnådd maksimalt minstefradrag, stiger marginalskatten igjen til 35,8 pst. Fra innslagspunktene i toppskatten øker marginalskatten til henholdsvis 44,8 pst. i trinn 1 og 47,8 pst. i trinn 2.

Figur 2.6 viser at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten, men for lønnsinntekter som overstiger summen av personfradraget og lønnsfradraget, er gjennomsnittsskatten vesentlig lavere enn marginalskatten.

Kilde: Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og enkelte mottakere av trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnsmottakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere for pensjonsinntekt enn for lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for AFP- og alderspensjonister som sikrer at det ikke betales skatt av en pensjon tilsvarende minstepensjon, og at det over dette nivået betales mindre skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over minstepensjon, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre ettersom pensjonsinntekten stiger.

Uførepensjonister får et særfradrag for uførhet i alminnelig inntekt. Det gjelder videre en skattebegrensningsregel for uførepensjonister med mer enn 2/3 uføregrad og for mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser, blant annet enslige forsørgere som mottar overgangsstønad. Regelen medfører at inntekt på om lag minstepensjonsnivå er skattefri. Inntekter over dette, inkludert et formuestillegg, skattlegges med en sats på 55 pst., slik at fordelen trappes ned inntil det lønner seg å bli skattlagt etter ordinære skatteregler.

Figur 2.7 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for henholdsvis enslige AFP-/alderspensjonister og enslige uførepensjonister med 2012-regler sammenlignet med skatt på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis lønn og pensjon, og at uførepensjonistene ikke har nettoformue over 200 000 kroner. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standardfradrag. Skatten på en alderspensjon på 250 000 kroner vil ligge om lag 20 000 kroner under skatten på en tilsvarende lønnsinntekt.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjeutbytte og -gevinster til personlige aksjonærer skattlegges etter aksjonærmodellen. Det innebærer at aksjeinntekter som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges som alminnelig inntekt på eierens hånd. Skjermingsfradraget beregnes i utgangspunktet som aksjens kostpris multiplisert med en skjermingsrente. Skjermingsrenten skal reflektere renten etter skatt på en sikker investering. Det er dermed avkastning utover det man kan oppnå ved en alternativ risikofri plassering av kapitalen, som ilegges utbytteskatt.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag framføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan ikke trekkes fra i inntekter fra andre aksjer.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember som får skjermingsfradraget beregnet for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Den nye eieren får beregnet nytt skjermingsfradrag tilsvarende den nye kostprisen multiplisert med skjermingsrenten.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i deltakerlignede selskap (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor risikofri avkastning av den investerte kapitalen (slike inntekter tilsvarer skjermingsfradraget), kun skal skattlegges med 28 pst. skatt på alminnelig inntekt. Det har bidratt til stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i deltakerlignede selskap skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd.

Inntekt fra enkeltpersonforetak utover skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt, og ilegges toppskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende, i motsetning til for eksempel aksjeinntekt som blir skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Dette må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi. Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere (11 pst. mot 7,8 pst.) på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnsmottakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift på 7,8 pst. samt en produktavgift som bl.a. skal dekke differansen mellom 11 pst. og 7,8 pst. trygdeavgift.

2.3.2 Bedriftsbeskatning

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 28 pst. Underskudd kan framføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og utgifter (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig bortfaller fradragsretten for tilsvarende tap. Formålet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, dvs. at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for aksjer som eies av selskap.

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor er pliktige til å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Arbeidsgiveravgiften er regionalt differensiert, og avgiftssatsen avhenger av hvor bedriften er lokalisert.

Figur 2.8 viser at den gjennomsnittlige formelle selskapsskattesatsen både i OECD-landene og i EU-landene har blitt redusert betydelig de senere årene. Denne utviklingen skyldes dels økt skattekonkurranse, men også et ønske om mer effektiv ressursbruk innenlands. Flere land har utvidet skattegrunnlagene i selskapsskatten og redusert skattesatsene. Norge var et av de første landene som gjennomførte en slik reform (1992-reformen), og er blant landene som har gått lengst i å oppfylle prinsippet om brede skattegrunnlag og lave satser.

¹ Uveide gjennomsnitt for EU og OECD. EU-tallene omfatter land som var medlemmer per 1. januar 2009 (EU-27).

Kilde: OECD, Eurostat og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive, gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge i hvilket land det skal investere. Den effektive, marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge størrelsen på investeringen

Tabell 2.1 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2009. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv., og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). Effektiv gjennomsnittlig selskapsskattesats i Norge ligger om lag i midtsjiktet.

I tillegg skattlegges overskuddet på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. punkt 2.3.1. Figur 2.9 viser samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2012.

Kilde: OECD.

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) ved utvinning av olje og gass. Det er derfor innført en særskatt på 50 pst. for inntekter fra petroleumsutvinning i tillegg til den ordinære overskuddsskatten på 28 pst. Marginalskattesatsen på meravkastningen i petroleumssektoren er dermed 78 pst.

Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. Imidlertid bestemmes skattegrunnlaget for inntekter fra salg av råolje ved hjelp av administrativt fastsatte normpriser. Det gis fradrag for alle relevante driftskostnader, og letekostnader kan utgiftsføres direkte. Det trekkes fra en såkalt friinntekt i det ordinære skattegrunnlaget for å komme fram til særskattegrunnlaget. Dersom selskapet går med underskudd, kan underskuddet og ubenyttet friinntekt framføres med rente. Det er også innført en egen utbetalingsordning for selskap utenfor skatteposisjon, hvor skatteverdien av letekostnadene utbetales.

SDØE, hvor staten deltar i lisenser med høyt potensial, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en kontantstrømskatt, der staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andelen av inntektene.

Figur 2.10 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Økte oljepriser vil alt annet likt slå ut i større overskudd i oljeselskapene og dermed økte inntekter for Norge. Tilsvarende vil statens inntekter fra petroleumsnæringen falle betydelig i perioder med lave priser. I perioden med høy pris rundt 1980 var statens inntekter likevel relativt lave. Dette skyldes at produksjonen var vesentlig lavere enn da prisene rundt 2008 igjen ble svært høy, samt at mange selskap hadde store avskrivninger fra investeringer.

Kilde: Finansdepartementet.

Kraftverksbeskatning

Skattereglene for kraftforetak er i utgangspunktet de samme som for andre foretak. Det innebærer blant annet at overskuddet (alminnelig inntekt) skattlegges med 28 pst.

Det beregnes i tillegg 30 pst. skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. Grunnrenten beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, avskrivninger samt friinntekt. Friinntekten beregnes som den risikofrie avkastningen av den nedskrevne verdien på driftsmidlene. Dersom et kraftselskap har negativ grunnrenteinntekt, utbetales skatteverdien i inntektsåret.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatt kan trekkes fra i selskapets skatt på alminnelig inntekt. I tillegg betaler kraftprodusentene konsesjonsavgift og (vanligvis) eiendomsskatt til vertskommunene samt at de må avstå konsesjonskraft.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet.

2.3.3 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 1,1 pst. av skattepliktig nettoformue, dvs. bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 750 000 kroner i 2012. Ektefeller får hvert sitt bunnfradrag. Formuesskatten spiller en viktig rolle i fordelingspolitikken. Den utgjør et supplement til inntektsbeskatningen og sikrer at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt, jf. figur 2.11.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Bolig og annen fast eiendom verdsettes imidlertid betydelig lavere enn markedsverdi. Næringseiendom utenom kraftverk, jordbruk og skogbruk formuesverdsettes i gjennomsnitt til om lag 40 pst. av markedsverdi. For primærbolig (boligen en bor i) er ligningsverdien i gjennomsnitt 25 pst. av markedsverdi, mens den er 40 pst. for sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom). Ligningsverdien av fritidseiendom fastsettes til om lag 30 pst. av kostpris for ny bygning og grunn og oppdateres ved generelle prosentvise oppjusteringer. En sikkerhetsventil skal sikre at ingen primærboliger eller fritidseiendommer får høyere ligningsverdi enn 30 pst. av markedsverdi som kan dokumenteres av skattyter. For næringseiendom og sekundærboliger er sikkerhetsventilen 60 pst.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert de siste årene som følge av økt bunnfradrag. Det anslås at om lag 17 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2012, jf. figur 2.12.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arveavgift

I utgangspunktet ilegges all arv arveavgift. I 2012 er arv og gaver inntil 470 000 kroner fritatt for arveavgift. Ved arv og gaver til arvelaterens/giverens barn, fosterbarn – herunder stebarn som arvelateren/giveren har oppfostret – og foreldre, er avgiften 6 pst. på arv/gave mellom 470 000 kroner og 800 000 kroner og 10 pst. på det overskytende. De samme innslagspunktene gjelder for andre arvinger/gavemottakere, men avgiftssatsene er henholdsvis 8 pst. og 15 pst. Arv og gave til ektefeller og samboere er ikke avgiftspliktig.

Arveavgiften kan ses på som en lempelig erstatning for manglende inntekts- og gevinstbeskatning. Det er ikke ordinær inntektsskatt på arv og gaver for mottaker, og arv og gave anses heller ikke som realisasjon som gir grunnlag for eventuell gevinstbeskatning av bo eller giver.

Blant mottakere av arv og gaver er det de med høyest inntekt og høyest formue som mottar størst verdier, og som følgelig betaler mest arveavgift i absolutte tall.

Eiendomsskatt

Det er opp til den enkelte kommune om den skal innføre eiendomsskatt. Inntektene fra eiendomsskatten tilfaller i sin helhet kommunen. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget, som skal fastsettes ved taksering hvert 10. år. Kommunene kan velge om de vil bruke reduksjonsfaktor ved verdsetting av eiendommene. For bolig og fritidseiendom kan de også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. For eiendomsskatt på kraftverk gjelder egne takseringsregler som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2011 hadde 316 av 430 kommuner innført eiendomsskatt i en eller annen form, hvorav 193 hadde eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 7,6 mrd. kroner i 2011. Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene.

I Regjeringens budsjettforslag for 2013 foreslås det at kommunene skal kunne bruke formuesgrunnlagene ved taksering av bolig for eiendomsskatteformål fra eiendomsskatteåret 2014. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge vil både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt, arveavgift og dokumentavgift omfattes.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på eiendom. Det gjelder for eksempel i USA hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt før inntektsskatten beregnes. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.13 viser at inntektene fra skatt på eiendom gjennomgående er relativt lave. Norge får kun 2,9 pst. av skatteinntektene fra eiendom, og ligger godt under OECD-gjennomsnittet. Dette anslaget inkluderer de samlede inntektene fra formuesskatt og arveavgift mv. og omfatter dermed også skatt på andre formuesobjekter som aksjer mv. Den faktiske skatten på fast eiendom utgjør trolig under 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved det ubegrensede fradraget for gjeldsrenter.

¹ OECD-gjennomsnittet er 2009-tall.

Kilde: OECD Revenue Statistics.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester som skal skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende, og den generelle merverdiavgiftssatsen er 25 pst.

Når merverdiavgiftssystemet er utformet generelt for alle varer og tjenester og med én sats, vil avgiften ikke påvirke sammensetningen av forbruket. Når avgiften bare legges på sluttforbruk, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen. Utformet på en slik måte vil merverdiavgiften også kunne innkreves på en enkel måte og medføre relativt lave administrative kostnader for de næringsdrivende.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. Flere tjenester står utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av disse tjenestene, og virksomhetene som produserer tjenestene får ikke fradrag for merverdiavgift på de varer og tjenester som de anskaffer.

Det er redusert merverdiavgiftssats på 15 pst. for næringsmidler og en lav sats på 8 pst. for enkelte tjenesteområder som persontransport, overnatting, NRKs allmennkringkastingsvirksomhet samt adgang til kino, idrettsarrangementer, fornøyelsesparker og opplevelsessentre. En del varer har fritak fra merverdiavgiften gjennom såkalt nullsats. Dette innebærer at den avgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten uten at det legges merverdiavgift på omsetningen. Dette gjelder for eksempel bøker, aviser og tidsskrifter.

Den generelle merverdiavgiftssatsen på 25 pst. er den samme som i blant annet Sverige og Danmark. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men noe lavere enn i Danmark og Sverige.

2.4.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til bruk av helse- og miljøskadelige produkter.

Særavgifter på enkelte produkter vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort fra avgiftsbelagte produkter. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader ved produkter som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter er rent fiskalt begrunnet, dvs. at målet er å skaffe staten inntekter til å finansiere offentlige utgifter. Eksempler på dette kan være dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom eller omregistreringsavgiften på motorvogner og tilhengere. Andre avgifter kan ha en fiskal begrunnelse, men tillegges også miljøformål. Dette gjelder blant annet engangsavgiften på biler, som i de senere årene i økende grad er utformet ut fra miljøhensyn, samt avgiften på elektrisk kraft, som også har til hensikt å begrense forbruket av elektrisk kraft.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot utformes slik at de omfatter alle kilder til miljøproblemet og med samme avgiftssats.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål var avgiften på svovelinnholdet i mineralolje, som ble innført i 1970. Først mot slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene ble bruken av miljøavgifter mer omfattende. Det har de siste 20 årene blitt innført miljøavgifter på flere områder.

Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter. Det bidrar til å redusere de miljøskadelige aktivitetene. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som bruker miljøgoder, også skal betale kostnadene ved den miljøskadelige aktiviteten.

Kostnaden ved å redusere utslipp fra miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger.

En riktig utformet miljøavgift vil omfatte alle utslipp i alle deler av økonomien med én felles sats. Det legger til rette for desentraliserte beslutninger som gir miljøgevinst til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Kvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.4.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Dette gjør igjen at inntektene til staten reduseres. Dette forklarer deler av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), bidrar dette til ytterligere fall i inntektene. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde et gitt nivå på skatteinntektene. Norge ligger imidlertid fortsatt relativt høyt når vi sammenligner inntekter fra miljøavgifter i ulike land, jf. figur 2.14.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Det kan være flere grunner til at miljøavgifter eller kvotesystemer ikke er kostnadseffektivt utformet. Ofte skyldes det et ønske om å skjerme bestemte grupper eller næringer. Marginallkostnaden ved utslipp av klimagasser i ulike sektorer i Norge er vist i figur 2.15. Ulike priser på miljøskadelige utslipp øker de samlede kostnadene ved å redusere nasjonale utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

I tillegg til rene miljøavgifter er det avgifter på energibruk. Avgiften på elektrisk kraft er fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense forbruket av elektrisk kraft. I 2000 ble det innført en grunnavgift på mineralolje som skal hindre en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisk kraft til bruk av mineraloljer til oppvarming.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av andre goder enn miljøgoder kan også medføre kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken medfører for samfunnet. Disse kostnadene er knyttet til helseutgiftene som dekkes av fellesskapet, og ulempene ved at røyking og alkoholforbruk kan ha negative virkninger for andre enn de som bruker varene. I tillegg er det kostnader knyttet til at forbrukere selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller at de ignorerer uheldige virkninger. Helsemessige begrunnelser har også blitt knyttet til avgiften på sjokolade- og sukkervarer og avgiften på alkoholfrie drikkevarer. Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan øke omfanget av grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved slike aktiviteter.

2.4.3 Toll

Toll har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte klær og tekstiler pålagt toll.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer. I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.5 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig myndighetsutøvelse finansieres normalt ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. På enkelte områder dekkes imidlertid de statlige utgiftene helt eller delvis inn gjennom innkreving av gebyrer eller sektoravgifter.

I henhold til Finansdepartementets retningslinjer skal gebyrer være betaling for tjenester som det offentlige tilbyr. Ved innføring av nye gebyrer skal disse derfor ikke kunne settes høyere enn statens kostnad ved å utføre den aktuelle handlingen.

Sektoravgifter er øremerket finansiering av bestemte formål. De kan likevel betraktes som vanlige skatter og avgifter fordi betaling av dem ikke motsvares av direkte gjenytelser fra staten.

2.6 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

2.6.1 Inntekts- og formuesfordelingen og skattesystemets progressivitet

Skatt er ett av flere virkemidler for å utjevne inntektsforskjeller og bedre situasjonen for dem med lave inntekter. I det følgende gis det en oversikt over fordelingsegenskapene til det gjeldende skatte- og avgiftssystemet. Fordelingsvirkningene av Regjeringens skatteopplegg for 2013 er beskrevet i punkt 1.2.

Forskjellige inntektsarter og formuesobjekter skattlegges ulikt. Sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen har derfor betydning for hvordan endringer i skattesystemet påvirker fordelingen.

Figur 2.16 viser at personer med lavere inntekter først og fremst har lønns- og pensjonsinntekt, mens nærings- og kapitalinntekter er konsentrert blant dem med høy inntekt. Kapitalinntekter utgjorde i 2010 om lag 53 pst. av de samlede inntektene for dem med inntekt over 3 mill. kroner.

Kilde: Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Figur 2.17 viser hvordan formuene er sammensatt på ulike inntektsnivåer. Siden en her benytter skattemessige verdier, som i mange tilfeller er lavere enn reelle verdier, undervurderes formuen. Særlig er ligningsverdiene av bolig og annen fast eiendom fastsatt langt lavere enn omsetningsverdiene. Lave ligningsverdier av næringseiendom innebærer også at mange ikke-børsnoterte aksjer verdsettes langt lavere enn den reelle verdien. Det framgår likevel tydelig at verdipapirer er den største formueskomponenten for de aller mest velstående, mens bankinnskudd og fast eiendom dominerer i de nedre inntektsgruppene.

Kilde: Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Figur 2.18 gir et bilde av hvordan den samlede skatten er fordelt mellom personer på ulike inntektsnivåer. Figuren viser at skattesystemet virker progressivt, det vil si at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. I Norge har skatte- og overføringssystemet relativt større betydning for inntektsfordelingen enn i OECD-landene samlet, jf. boks 2.5.

Kilde: Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for personer og Finansdepartementet.

Boks 2.5 Fordelingsvirkninger av skatte- og overføringssystemet i Norge og andre land

Kilde: OECD. Social Expenditure Statistics.

Figur 2.19 viser hvordan skatte- og overføringssystemet bidrar til å redusere inntektsforskjellene i ulike OECD-land. Skatte- og overføringssystemets bidrag til omfordeling måles som forskjellen mellom ulikheten (målt ved Gini-koeffisienten) for inntekter før skatt og overføringer og ulikheten etter skatt og overføringer. Sammenlignet med land som Korea, Japan og USA bidrar skatte- og overføringssystemet i Norge i betydelig større grad til å omfordele inntekt. Forskjeller i innretningen av skattesystemet i ulike land vil kunne gi forskjeller i graden av omfordeling gjennom skattesystemet. For eksempel vil skattesystemet i land hvor en har valgt å legge større vekt på inntektsskatt på personer framfor arbeidsgiveravgift, framstå som mer omfordelende siden arbeidsgiveravgiften ikke tas med i beregningene av skatt på personer. Dette kan forklare at Danmark, som ikke benytter arbeidsgiveravgift, framstår med et mer omfordelende skattesystem enn for eksempel Norge siden skatteinntektene i Danmark i større grad må komme gjennom personskattene. Beregningene fra OECD viser at mens skatte- og overføringssystemene reduserer inntektsforskjellene i OECD-området med litt over 30 pst., reduseres inntektsforskjellene i Norge med nesten 40 pst.

2.6.2 Betydningen av skatte- og avgiftssystemet for husholdningenes velferd

I beregningen av virkninger av skatte- og avgiftssystemet ønsker en av og til å se på hvordan husholdningenes velferd og forbruksmuligheter, og ikke bare faktiske inntekter, påvirkes. I slike beregninger tas det hensyn til husholdningens samlede inntekt og antall medlemmer i husholdningen, jf. nærmere beskrivelse i boks 2.6. Beregningene utføres på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt, jf. boks 2.7 for en nærmere beskrivelse av modellen.

I figur 2.20 er alle personer i befolkningen tilordnet en inntekt ut fra husholdningen de tilhører, og deretter rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Husholdningsmedlemmene i eksempel 1 i boks 2.6 vil her havne i inntektsgruppe 8, og husholdningsmedlemmene i eksempel 2 vil havne i inntektsgruppe 10. Tilsvarende er alle personer tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter. En ser da at personer med lave forbruksmuligheter har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som det framgår av figur 2.20, bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene.

Beregningene er statiske og fanger ikke opp utvikling over tid. Studier viser at livsinntekten er mye jevnere fordelt enn årsinntekten, og at antall personer med særlig lav inntekt et enkelt år er langt høyere enn antall personer med særlig lav inntekt over flere år.

2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

Skatte- og avgiftssystemet benyttes av og til som virkemiddel for å nå politiske mål som går utover hovedmålene nevnt i punkt 2.1. Det gir seg utslag i unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten, og som følgelig innebærer en støtte til enkelte grupper og aktiviteter. Slike provenytap kalles skattesubsidier eller skatteutgifter. Eksempler er særordninger for enslige forsørgere og for næringsdrivende i jordbruket og industrien. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på innsatsfaktorer i næringsvirksomhet.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og -sanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om de ulike tiltakene og virkemidlene som er innarbeidet i gjeldende skatte- og avgiftsregler. Oversikten er ikke ment å være fullstendig. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av viktige skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene 1992 og 2006. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier.

Brutto anslåtte skatteutgifter utgjør om lag 130 mrd. kroner i 2012. Figur 2.21 viser hvordan netto skatteutgifter i 2012 fordeles på ulike områder. Som figuren viser, er den desidert største skatteutgiften knyttet til beskatningen av egen bolig og fritidseiendom. Denne utgjør om lag 40 pst. av de samlede skatteutgiftene.1 Skatteutgifter knyttet til finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 7 pst. av samlede skatteutgifter. Unntak i merverdiavgiftssystemet utgjør 22 pst., mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 7 og 10 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

2.8 Metoder for provenyberegninger

2.8.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. Referansesystemet er kjennetegnet ved at skatter og avgifter holdes reelt sett uendret. Det innebærer at grenser og satser i skatte- og avgiftsregelverket justeres hvert år i takt med veksten i priser, lønninger, pensjoner og formue.

Referansesystemet for skatt er basert på vedtatte skatteregler for inneværende år, men der fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standardfradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt som er identisk med anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år, jf. nærmere omtale i boks 2.7. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst. I referansesystemet for avgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

Provenyet som følger av referansesystemet for skatte- og avgiftsreglene omtales gjerne som referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene. Referansealternativet bestemmes dermed av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Framskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger på anslag for den makroøkonomiske utviklingen.

2.8.2 Atferdsfrie provenyberegninger

Når den kortsiktige provenyvirkningen, for eksempel virkningen i budsjettåret, av en regelendring skal anslås, er det i mange tilfeller rimelig å legge til grunn at aktørenes atferd ikke endres. Dette gjelder særlig dersom det er liten grunn til å tro at skatteendringen vil påvirke aktørenes atferd nevneverdig, eller at det vil ta lang tid før atferden endres.

Provenyvirkningen av en satsendring vil i slike tilfeller være skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen. Et eksempel med endring av årsavgiften kan illustrere dette. Det er registrert om lag 3 mill. biler. En økning i årsavgiften med 100 kroner per bil kan anslås å øke provenyet med om lag 300 mill. kroner. En slik økning av årsavgiften vil neppe påvirke bilbestanden på kort sikt.

2.8.3 Atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd.

Ved vurdering av de økonomiske virkningene av skatteendringer er det viktig å skille mellom de strukturelle virkningene og etterspørselsvirkningene av en skatteendring som ikke er provenynøytral.

Strukturelle virkninger

Den langsiktige, permanente virkningen, gjerne omtalt som den strukturelle virkningen, av en skatteendring på offentlige budsjetter avhenger av hvordan skatteendringen er utformet. For eksempel vil en lettelse i skatten på arbeidsinntekt dels øke realinntekten etter skatt (inntektsvirkning) og dels gi mer igjen etter skatt for hver ekstra arbeidstime (substitusjonsvirkning). I tillegg kan skatteendringen føre til at enkelte ønsker å tre inn på arbeidsmarkedet (deltakervirkning). Inntektsvirkningen trekker i retning av redusert arbeidstilbud (økt fritid), mens substitusjonsvirkningen og deltakervirkningen trekker i retning av økt arbeidstilbud. Virkningene er forskjellige for ulike skatteendringer og avhenger blant annet av størrelsen på inntekts-, substitusjons- og deltakervirkningen for individer på ulike inntektsnivåer. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til både hvor store virkningene er og hvor fort de kommer.

Som hovedregel vil en skatteendring inngå i et balansert budsjettopplegg. En skattereduksjon ett sted i skattesystemet vil gjerne bli finansiert med skatteøkninger andre steder i skattesystemet. Det vil da være rimelig å anta at inntektseffektene i det alt vesentlige vil motvirke hverandre, slik at substitusjonsvirkningen og eventuelt en deltakervirkning gjenstår.

Substitusjonsvirkningen og deltakervirkningen gir uttrykk for i hvilken grad ressursbruken i økonomien blir bedre eller dårligere av ulike skatteendringer. Den strukturelle virkningen av en ufinansiert skatteendring gir altså kun delvis kunnskap om den samlede virkningen på ressursbruken. Et fullstendig bilde krever analyse av endringen innenfor et balansert budsjett der tiltakene som finansierer skatteendringen, også analyseres. Det vil ofte være krevende. Ved større reformer i beskatningen er det likevel ønskelig så langt som beregningsverktøyet tillater, å gjennomføre helhetlige analyser av samlet virkning på ressursbruken av en provenynøytral omlegging.

Generelt er det grunn til å tro at skattelettelser som kan innsnevre skattegrunnlaget, har dårlige virkninger for den samlede effektiviteten til skattesystemet. Lettelser som reduserer marginalskatten på arbeid, sparing mv., bidrar derimot til bedre ressursbruk.

Noen tilpasninger til en skatte- eller avgiftsendring kan skje raskt, mens andre tar lengre tid. Generelt vil finansielle tilpasninger kunne skje forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001, mens innføring av utbytteskatt med skjerming fra 2006 reduserte utbyttene med over 90 pst. fra 2005 til 2006. Derimot vil det ta tid før for eksempel endringer i avskrivningssatser vil påvirke investeringene. Det er også rimelig å anta at det vil ta tid før endringer i inntektsbeskatningen vil slå ut i varig endret arbeidstilbud. Som hovedregel er derfor departementets beste anslag på arbeidstilbudsvirkningen av en endring i inntektsskatten, null første året.

En avgiftsendring vil påvirke prisene på varer og tjenester forholdsvis raskt, noe som igjen forholdsvis hurtig vil påvirke etterspørselen etter de avgiftsbelagte varene og tjenestene. Denne tilpasningen er innarbeidet i departementets provenyanslag.

Ikke alle skattelettelser vil utløse positive dynamiske virkninger. En skatteendring som unntar inntekter eller øker forskjellen mellom det skattemessige og økonomiske resultatet, kan føre til uheldige tilpasninger, for eksempel ved at investeringer vris fra samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter til samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter. En slik skatteendring vil svekke verdiskapingen i økonomien og på den måten bidra til at skatte- og avgiftsgrunnlaget blir svekket på lengre sikt.

Etterspørselsvirkninger

En skattelettelse som ikke finansieres gjennom økninger i andre skatter eller kutt i utgifter, vil bidra til å øke privat sektors disponible inntekt og svekke statens budsjettbalanse. Økte inntekter i privat sektor vil på kort sikt øke samlet etterspørsel og aktivitet i økonomien. Dermed øker også skatteinntektene, og den initiale svekkelsen av statsbudsjettet blir dempet. Aktivitetsutslaget vil blant annet avhenge av hvor mye ledige ressurser det er i økonomien. I en høykonjunktur vil aktivitetsutslaget være lite, mens det i en lavkonjunktur kan være stort.

Over tid må imidlertid alle skattelettelser finansieres gjennom økte skatter eller reduserte utgifter. Det vil isolert sett redusere etterspørselen etter varer og tjenester, og således motvirke det positive utslaget på aktivitetsnivå og budsjettbalanse av den initielle skattelettelsen. Skattelettelser som er «ufinansierte» og dermed tillates å slå ut i statens budsjettbalanse, vil over tid påføre staten økte rentekostnader eller reduserte kapitalinntekter.

Innarbeiding av atferdsvirkninger

Finansdepartementet tar hensyn til at skatteendringer kan påvirke atferden til bedrifter og husholdninger i de tilfeller hvor atferdsendringene er vesentlige og antas å komme raskt. Dette er særlig aktuelt for større endringer i skattereglene.

I de årlige budsjettene innarbeides aktivitetsutslaget av det finanspolitiske opplegget i de makroøkonomiske anslagene. De kortsiktige virkningene av en skattelettelse på aktiviteten i økonomien vil dermed i utgangspunktet fanges opp i anslaget for det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.