1 Bakgrunnen for departementets lovforslag

1.1 Innledning

Etter kommuneloven skal revisjon av kommuner skje ved egne kommunerevisorer, enten ansatt i den enkelte kommune, eller i et interkommunalt samarbeid i form av en såkalt distriktsrevisjon. Det er begrenset i hvilken grad kommuner kan overlate til private revisjonsfirma å utføre de oppgavene loven pålegger kommunerevisjonen. I St. prp. nr. 64 (2001-2002) (kommuneproposisjonen) varslet departementet at det ville komme tilbake med et lovforslag om kontroll og tilsynssystemet i kommunene og fylkeskommunene basert på at det åpnes for konkurranseutsetting av den kommunale og fylkeskommunale revisjonen.

Kjerneinnholdet i lovforslaget dreier seg om å legge til rette for konkurranseutsetting av kommunal revisjon (se kapittel 3). Det fremmes også forslag om enkelte andre lovendringer som ikke har noen nødvendig sammenheng med at det åpnes for konkurranseutsetting, se særlig kapittel 5 om kontroll og tilsyn med selskaper og andre fristilte organisasjonsmodeller. Siktemålet med disse endringene er å styrke den kommunale egenkontrollen.

Departementets vurderinger av behovet for endringer (kapittel 4) er knyttet til de sentrale lovbestemmelsene om kommunal egenkontroll og revisjon. Som etter gjeldende kommunelov vil det være nødvendig å gi nærmere forskrifter både om kontrollutvalgets virksomhet og om revisjon av kommuner. I lovforslaget er det tatt inn hjemler for å gi slike forskrifter.

Det er ikke foretatt gjennomgripende endringer i det system for kommunal egenkontroll som ble innført i kommuneloven av 1992. Bortsett fra at det foreslås å åpne for at kommunene kan beslutte å konkurranseutsette revisjonstjenestene, ligger hovedtrekkene i regelverket fast.

Der annet ikke fremgår uttrykkelig, vil i det følgende begrepet «kommune» bli brukt som fellesbetegnelse på kommuner og fylkeskommuner, og uttrykket kommune-/kommunal revisjon som en samlebetegnelse på både kommunerevisjoner, fylkesrevisjoner og distriktsrevisjoner.

1.2 Hovedinnholdet i høringsnotatet

I kapittel 1 foretas en begrepsdiskusjon av begrepene «kontroll» og «tilsyn». Noen prinsipielle forhold om kontroll og tilsyn i og med kommuner drøftes. Kapitlet er delt i en omtale av kommunal egenkontroll og en omtale av statlig kontroll med kommuner. Deretter drøftes kort forholdet mellom kommunal egenkontroll og statlig kontroll. Dette kapitlet leder ikke opp til noe lovforslag.

I kapittel 2 drøftes prinsippet om å åpne for konkurranseutsetting av revisjonen. Kapitlet er i stor grad en gjengivelse av de vurderinger som ble gjort i kommuneproposisjonen våren 2002, nærmere knyttet opp til lovforslaget. Hovedvekten er lagt på en prinsipiell vurdering og vektlegging av at spørsmålet om konkurranseutsetting må være opp til kommunene selv å avgjøre. Dette kapitlet danner således bakgrunnen for kjernen i lovforslaget. Det er her også redegjort for de valgmuligheter kommunene får med hensyn til ulike måter å sørge for revisjon av kommunen. Spørsmålet om oppløsning av dagens distriktsrevisjoner er også drøftet her.

Når det gjelder revisjon og kontroll på skatteinnfordringsområdet, er det ikke foreslått å åpne for å konkurranseutsette dette området. Bestemmelsene om kontroll og revisjon på dette området hører under Finansdepartementet og Skattedirektoratet, og kontroll og revisjonsansvaret er her delt mellom Riksrevisjonen og dagens kommunerevisjonsenheter. For å kunne åpne for å konkurranseutsette dette området ville det vært nødvendig å etablere spesialregler om uavhengighet/objektivitet/konfidensialitet. Disse reglene ville måtte være så strenge at de i praksis ville utelukke private revisorer/firma fra å revidere dette området. Det er departementets vurdering at det bør sperres for det - når dette likevel er realiteten.

Kapittel 3 inneholder beskrivelsen av gjeldende rett om kommunal egenkontroll, kommunestyrets tilsynsansvar, kontrollutvalget, revisjon m.m.

I kapittel 4 drøftes behovet for endringer i kommunelovens bestemmelser om egenkontroll, herunder revisjon. Kommunestyrets og kontrollutvalgets tilsynsansvar drøftes. Kontrollutvalget foreslås videreført som obligatorisk organ, og dets funksjon fremheves og styrkes. Det foreslås blant annet at kontrollutvalget skal sikres tilfredstillende sekretærbistand. Denne funksjonen vil være viktig i forbindelse med utøvelse av «bestillerfunksjonen» vedrørende revisjonsoppdrag. Videre drøftes administrasjonssjefens ansvar for å utøve tilsyn og kontroll. Det foreslås å fremheve dette ansvaret gjennom en egen lovbestemmelse.

Videre drøftes innholdet av forvaltningsrevisjon, regnskapsrevisjon og revisjon av internkontrollen kort. Det legges opp til å definere nærmere innholdet i de ulike revisjonstjenestene i forskrifter. Dette vil etter departementets mening være hensiktsmessig for å unngå at konkurranse om kommunal revisjon skal dreie seg om en konkurranse om pris på bekostning av kvalitet og omfang. Lovforslaget inneholder derfor hjemler til å gi forskrifter både om kontrollutvalgets virksomhet og om revisjon. Innholdet i både forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon vil ta utgangspunkt i Riksrevisjonens standarder. For den delen av kontroll og tilsyn som går utover de rene revisjonsoppgaver vil det bli overlatt til kommunen selv å definere innhold og omfang.

Når det gjelder spørsmålet om eventuelle kompetansekrav til den som skal ta revisjonsoppdrag for en kommune, foreslås det å komme tilbake til dette i forskrifter.

Spørsmålet om egen autorisasjonsordning for kommunal revisjon drøftes. Det foreslås ikke å etablere en slik ordning nå, men gis uttrykk for at det kan være aktuelt å komme tilbake til dette senere om det skulle vise seg å være behov for det.

Spørsmålet om tilsynsordninger for kommunal revisjon drøftes kort, men det foreslås ikke å etablere egne statlige tilsynsordninger her foreløpig.

I kapittel 5 drøftes kontroll og tilsyn med fristilte organisasjonsmodeller - selskaper og liknende. Det foreslås ikke å lovfeste at forvaltningsrevisjon skal være obligatorisk i kommunalt eide selskaper, men at dette skal være opp til eieren selv (kommunen) å vurdere. Det foreslås imidlertid å legge til rette for kontroll og innsyn i kommunens selskaper for kommunens egne kontrollorganer - kontrollutvalget og den revisor som reviderer kommunen. Lovforslaget er en parallell til Riksrevisjonens adgang til å føre kontroll med statens selskaper.

Kapittel 6 tar opp spørsmål om revisors uavhengighet/objektivitet. Av drøftelsen i dette kapitlet fremgår at verken forvaltningslovens regler om inhabilitet eller revisorlovens regler om uavhengighet for privat revisor passer helt i forhold til en situasjon der det skal være mulig for kommuner å velge å ha egne ansatte revisorer, delta i et interkommunalt samarbeid om revisjon eller konkurranseutsette revisjonen. Det foreslås å ta inn en bestemmelse om uavhengighet i kommuneloven som svarer til bestemmelsen om uavhengighet i forslag til ny lov om Riksrevisjonen. Denne bestemmelsen vil gjelde alle som tar revisjonsoppdrag for en kommune, enten det er en ansatt revisor i den enkelte kommune, i en interkommunal sammenslutning eller en «privat» revisor/firma. Det er lagt vekt på at samme bestemmelse om uavhengighet bør gjelde for alle som tar revisjons- og kontrolloppdrag for en kommune - blant annet av hensyn til like konkurransevilkår.

I kapittel 7 drøftes revisors rett til innsyn overfor kommunen, taushetsplikt for revisor og allmennhetens rett til dokumentinnsyn i forbindelse med kontroll og revisjon i kommunen. Kort oppsummert foreslås det å gi den som reviderer en kommune rett til innsyn i alt som er nødvendig for å utføre arbeidet, og følgelig også en helt generell taushetsplikt om alt det revisor måtte få kjennskap til. Taushetsplikten er naturligvis ikke til hinder for at revisor kan kommunisere med kommunens kontrollutvalg og andre instanser i den grad det er nødvendig for å utføre oppdraget. Den taushetsplikten verner kan også samtykke til at den ikke skal gjelde.

Når det gjelder allmennhetens innsyn vil offentlighetsloven gjelde på vanlig måte. Det foreslås ikke spesialregler om offentlig innsyn i forbindelse med kontroll og revisjon i kommuner. Det pekes på at departementet vil kunne vurdere dette nærmere etter at offentlighetslovutvalget har vurdert offentlighetslovens regler om innsyn i forhold til kommunale selskaper og andre private rettssubjekter.

I kapittel 8 drøftes kort forholdet til bestemmelser om revisjon og kontroll i Longyearbyen lokalstyre. Kommuneloven gjelder ikke for Svalbard. Svalbardloven har imidlertid enkelte regler som er parallelle med kommunelovens.

I kapittel 9 gis en nærmere beskrivelse av en del generelle regler som er sentrale i forbindelse med konkurranseutsetting. Kapitlet er i hovedsak tenkt som en generell oversikt og orientering, og det foreslås ingen lovendringer her.

Videre er det redegjort kort for enkelte arbeidsrettslige spørsmål, derunder reglene om virksomhetsoverdragelse og de ansattes rettigheter i den forbindelse.

I kapittel 10 er det redegjort for hvilken betydning dagens regler om merverdiavgift har for revisjon av kommuner. Her foreslås det ingen endringer, men vises til arbeidet med oppfølging av NOU 2003:3 Merverdiavgiften og kommunene.

Kapittel 11 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser.

I Kapittel 12 er det tatt inn merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget.

1.3 Høringen

Høringsnotatet fra Kommunal- og regionaldepartementet ble sendt på ekstern høring 13. desember 2002, med frist for å avgi uttalelse 14. februar 2003.

Notatet ble sendt på høring til følgende instanser:

• Departementene

• Fylkesmenn

• Kommuner

• Fylkeskommuner

• Kommunerevisjoner

• Fylkesrevisjoner

• Distriktsrevisjoner

• Riksrevisjonen

• Kommunenes Sentralforbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norsk Kommuneforbund

• Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring

• Norges autoriserte regnskapsføreres forening

• Norges Statsautoriserte revisorers forening

• Den norske revisorforening

• Kredittilsynet

• Konkurransetilsynet

• Skattedirektoratet

• Norsk Rådmannsforum

• Landsorganisasjonen i Norge

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Norsk arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning

• Akademikerne

• Kommunalansattes fellesorganisasjon

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Norsk journalistlag

• Norsk presseforbund

• Norsk redaktørforening

• Finansnæringens hovedorganisasjon

• Statskonsult

• Sivilombudsmannen

• Forbrukerrådet

• Forbrukerombudet

• Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

• Kommunal landspensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Norges bank

• Kommunalbanken

• Den norske bankforening

• Sparebankforeningen

• Norges handelshøyskole

• Universitetene

• Handelshøyskolen BI

• Norsk institutt for by- og regionforskning

• Norges forskningsråd

• Den norske advokatforening

Det har kommet inn totalt ca. 190 høringsuttalelser innen fristen. De fordeler seg slik:

Mange gir eksplisitt støtte til forslaget om å åpne for konkurranseusetting. En god del «tar det til etterretning» og fokuserer uttalelsen på enkeltheter i lovforslaget. De interkommunale revisjonsenhetene er gjennomgående mer negative til forslaget enn andre høringsinstanser. En del revisjonsenheter er svært kritiske, og mener at spørsmålet om å åpne for konkurranseutsetting burde vært gjenstand for en bred utredning i form av en NOU. En del kommuner har sluttet seg til dette.

For de høringsinstansene som er negative til konkurranseutsetting er det ofte vanskelig å avgjøre om de mener at en mulighet for å konkurranseutsette revisjonen har så negative sider at det ikke bør åpnes for at kommunene selv kan avgjøre dette - eller om de bare mener at det knytter seg betenkeligheter til det å benytte seg av en slik adgang. Dette gjør at det er vanskelig å avgjøre hvor mange høringsinstanser som egentlig går mot å åpne adgang til konkurranseutsetting.

Høringsuttalelsene knytter seg i hovedsak til følgende forhold:

Det er gjennomgående stor støtte til forslagene om

• å fremheve kommunestyrets tilsynsansvar gjennom en egen lovbestemmelse

• å styrke kontrollutvalget

• lovkrav om at minst ett kontrollutvalgsmedlem skal være representant i kommunestyret - mange mener det bør være lederen i utvalget

• tydeliggjøring av administrasjonssjefens ansvar for intern kontroll i administrasjonen

• forslaget om å innføre en egen bestemmelse om selskapskontroll

Der høringsuttalelsene gjennomgående går i mot departementets forslag gjelder følgende:

• Revisjonen må fortsatt kunne være sekretær for kontrollutvalget

• Det må stilles kvalifikasjonskrav til revisor (i høringsnotatet foreslått regulert i forskrift)

• Det må innføres en offentlig kvalitetskontroll for kommunal revisjon (i høringsnotatet gis det uttrykk for at departementet vil avvente utviklingen og eventuelt komme tilbake til dette senere)

Høringsuttalelsene er mer blandet når det gjelder:

• Adgangen til å konkurranseutsette helt eller delvis - flere mener at adgang til å konkurranseutsette delvis vil være uheldig i forhold til helheten i revisjonsarbeidet

• Flere mener også at adgangen til å konkurranseutsette delvis blir problematisk i forhold til spørsmålet om «ansvarlig revisor»

• En del mener at det er problematisk å ta utgangspunkt i Riksrevisjonens revisjonsstandarder. Andre mener dette særlig kan være fornuftig for forvaltningsrevisjon

• Spørsmålet om å kunne velge kontrollutvalget på nytt i valgperioden - her er høringsuttalelsene nokså delt

• En del gir uttrykk for at bestillerfunksjonen til kontrollutvalget blir en betydelig utfordring

• Flere tar til orde for etablering av en sertifiserings-/autorisasjonsordning for «kommunerevisorer»

• En del mener at adgang til selskapskontroll for kontrollutvalg og kommunens egen revisor også bør gjelde selskaper der en eller flere kommuner har majoritetsposter - ikke bare der en eller flere kommuner har alle eierandeler

• Enkelte mener det er problematisk at flere kontrollutvalg og revisorer i den enkelte kommune skal kunne utøve tilsyn overfor ett selskap

• En god del gir uttrykk for at forslaget om lovbestemmelse om uavhengighet «ikke er tilfredsstillende løst» (særlig kommunale revisjonsenheter), men ikke mange uttalelser er særlig konkrete på dette

• Flere mener at det vil innebære mindre offentlighet og innsyn for allmennheten når private firma (som ikke er omfattet av offentlighetsloven) kan ta revisjonsoppdrag for kommuner

• En del gir uttrykk for at kontrollutvalget må ha innsyn i arbeidspapirene til private revisjonsfirma

• En del ønsker fortsatt å kunne bruke kommuneloven § 27 som organisasjonsform for interkommunal revisjon

• Noen mener at forslaget om å åpne for konkurranseutsetting vil utradere kommunal revisjon i distriktene og etablere et «privat monopol»

• En del gir uttrykk for at forvaltningsrevisjon vil bli en salderingspost i en situasjon med konkurranseutsetting og svak kommuneøkonomi - og at det bør gjøres noen grep for å styrke forvaltningsrevisjon

1.4 Sammendrag av proposisjonen

Kapittel 1 Bakgrunnen for departementets lovforslag

I kapittel 1 blir det foretatt en kortfattet begrepsdiskusjon av begrepene «kontroll» og «tilsyn». Noen prinsipielle forhold om kontroll og tilsyn i og med kommuner drøftes. Dette kapitlet leder ikke opp til noe lovforslag.

Kapittel 2 Gjeldende rett

Proposisjonen inneholder et generelt kapittel om gjeldende rett. Dette inneholder beskrivelsen av gjeldende rett om kommunal egenkontroll, kommunestyrets tilsynsansvar, kontrollutvalget, revisjon m.m.

Kapittel 3 Om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon

I kapittel 3 drøftes prinsippet om å åpne for konkurranseutsetting av revisjonen. Kapitlet er i stor grad en gjengivelse av de vurderinger som ble gjort i kommuneproposisjonen våren 2002 - og høringsnotatet - nærmere knyttet opp til lovforslaget. Hovedvekten er lagt på en prinsipiell vurdering og vektlegging av at spørsmålet om konkurranseutsetting må være opp til kommunene selv å avgjøre. Dette kapitlet danner således bakgrunnen for kjernen i lovforslaget. Det er her også redegjort for de valgmuligheter kommunene får med hensyn til ulike måter å sørge for revisjon av kommunen. Spørsmålet om oppløsning av dagens distriktsrevisjoner er også drøftet her.

Når det gjelder revisjon og kontroll på skatteinnfordringsområdet, er det ikke foreslått å åpne for å konkurranseutsette dette området. Bestemmelsene om kontroll og revisjon på dette området hører under Finansdepartementet og Skattedirektoratet, og kontroll og revisjonsansvaret er her delt mellom Riksrevisjonen og dagens kommunerevisjonsenheter. For å kunne åpne for å konkurranseutsette dette området ville det vært nødvendig å etablere spesialregler om uavhengighet/objektivitet/konfidensialitet. Disse reglene ville måtte være så strenge at de i praksis ville utelukke private revisorer/firma fra å revidere dette området. Det er departementets vurdering at det bør sperres for det - når dette likevel er realiteten. Det foreslås at kontroll og revisjon av kommunenes skatteoppkrevingsfunksjon overtas av staten. En nærmere omtale av en statlig ordning for kontroll og revisjon av kommunenes skatteoppkrevingsfunksjon fremgår av pkt. 3.5.

Departementet foreslår at kommunene skal kunne velge om de vil konkurranseutsette hele eller deler av revisjonsarbeidet. Dette innebærer at de kan velge å konkurranseutsette bare revisjonen av årsregnskapet, eller både revisjonen av årsregnskapet og forvaltningsrevisjonen. Det kan knytte seg fordeler til å samle dette hos en revisor. Flere høringsinstanser er skeptiske til å kunne dele revisjonsoppdraget, men kommunene må etter departementets syn selv kunne vurdere fordeler og ulemper ved å splitte dette opp.

Det kan reises spørsmål ved om det skal være anledning til å ha egne revisorer for kommunale foretak (KF) som fører egne særregnskap. Spørsmålet er her om kommunenes valgmulighet bør bindes i loven, eller om det bør gis anledning for kommunene selv til å vurdere fordeler og ulemper her. Faglige grunner kan tilsi at denne oppgaven bør ligge til den som reviderer kommunens årsregnskap samlet. Etter departementets oppfatning bør imidlertid kommunen selv kunne avveie fordeler og ulemper her.

Når det gjelder sekretariatsfunksjonen for kontrollutvalget (KU) blir det lovfestet at kommunestyret/fylkestinget skal sikre tilfredsstillende sekretariatsbistand til kontrollutvalget. En rekke høringsinstanser har gitt uttrykk for at de fortsatt ønsker å kunne bruke revisjonen som sekretariat for KU. Departementet har imidlertid lagt avgjørende vekt på at kontrollutvalget skal ha en tilsynsfunksjon. Dette tilsier at kontrollutvalget bør ha en viss avstand og uavhengighet i forhold til revisjonen (se nærmere om dette under omtalen av kapittel 4 nedenfor).

Bestillerfunksjonen ved konkurranseutsetting er lagt til KU, med bred støtte av høringsinstansene. Ved selve prosessen knyttet til konkurranseutsetting må kommunen benytte ekstern bistand til saksforberedelse på det åpne marked, eller innhente saksforberedelse fra kommunens administrasjon. Av åpenbare grunner kan revisjonen ikke være sekretariat i forhold til denne funksjonen.

Flere høringsuttalelser har gitt uttrykk for at adgang til delvis konkurranseutsetting er problematisk i forhold til hvem som skal være kommunens ansvarlige revisor. I lovforslaget er det slått fast at kommunen skal velge en ansvarlig revisor for revisjon av årsregnskapet, men at det for forvaltningsrevisjon - som etter sin art er prosjektbasert - kan velges andre «revisorer» som gjør arbeidet på selvstendig faglig ansvar.

Når det gjelder kommunenes valg av «organisasjonsform» for revisjonen vil kommunene etter dette stå overfor følgende alternativer:

• Egen ansatt kommunerevisjon i den enkelte kommune

• Interkommunalt samarbeid i form av et selskap eller lignende (enten i egenregi eller som markedsaktør)

• Interkommunalt samarbeid i form av kjøp og salg av revisjonstjenester mellom kommuner (med tilbyderkommunen som markedsaktør)

• Hel eller delvis utsetting av revisjonsoppdrag til private revisorer/revisjonsfirma - herunder at kommerevisor selv kan gis adgang til å sette ut deler av arbeidet under hans/hennes ansvar

Departementet har blitt stående ved at interkommunale revisjonsenheter ikke skal kunne organiseres etter kommuneloven § 27, men må skilles ut i interkommunalt selskap (IKS) eller annen selskaps-/sammenslutningsform.

I proposisjonen har departementet i motsetning til i høringsnotatet gått noe nærmere inn på begrunnelsen for valg av lovregime for kommunal revisjon - dvs. at det legges opp til at dette området på samme måte som i dag reguleres av kommuneloven, og at det ikke foreslås å utvide revisorloven til også å gjelde for revisjon av kommuner. Det er flere grunner til at det ikke er naturlig å la revisorloven gjelde for kommuner. Den viktigste er at revisorloven bygger på en forutsetning om at revisor ikke kan være ansatt hos den han/hun reviderer. Dette bryter på et viktig punkt med ordningen for revisjon av kommuner, hvor det etter departementets forslag fortsatt skal være anledning til å ha egne kommunale revisjonsenheter. En annen grunn er at revisorloven gjelder revisjon av regnskapspliktige etter regnskapsloven. Kommuner har ikke regnskapsplikt etter regnskapsloven. Det kommunale regnskapssystemet er videre basert på andre prinsipper enn regnskap etter regnskapsloven. Revisorloven er også en forholdsvis omfattende lov, hvor flere bestemmelser ikke er tilpasset kommunal revisjon.

Departementet ser det slik at det ikke er påkrevet med en egen lov om kommunal revisjon. Etter departementets oppfatning er det derfor en bedre løsning å ta inn i kommuneloven de mest sentrale bestemmelsene om valg av revisor, revisors uavhengighet, innsynsrett og taushetsplikt, samt bestemmelsene om revisjonens hovedinnhold - og fastsette de øvrige regler i forskrift på samme måte som i dag. Dette vil likevel gi en betydelig utbygging av reglene om revisjon i kommuneloven i forhold til i dag. Også de andre nordiske lands kommunelover er forholdsvis knappe med hensyn til bestemmelser om revisjon.

Kapittel 4 Behovet for endringer i kommunelovens regler om egenkontroll

I kapittel 4 drøftes behovet for endringer i kommunelovens bestemmelser om egenkontroll, herunder revisjon. Noen av disse endringene har direkte sammenheng med å åpne for konkurranseutsetting, andre har ikke direkte sammenheng med det, men er tatt inn for mer generelt å styrke egenkontrollen i kommunene. Kommunestyrets og kontrollutvalgets tilsynsansvar fremheves i loven. Kontrollutvalget foreslås videreført som obligatorisk organ, og dets funksjon fremheves og styrkes. Kontakten med kommunestyret skal sikres ved lovkrav om at minst ett medlem skal velges blant kommunestyrets medlemmer, og at utvalgets leder gis møte- og talerett i kommunestyret ved behandling av kontrollutvalgets saker, dersom han/hun ikke er representert i kommunestyret.

Det foreslås også at kommunestyret skal kunne velge kontrollutvalget på nytt dersom det ikke fungerer tilfredsstillende. Departementet har her lagt avgjørende vekt på at KU er kommunestyrets organ, og utøver tilsyn på vegne av kommunestyret. Departementets oppfatning er at kommunestyret derfor må ha anledning til å velge det på nytt - som andre utvalg - dersom kommunestyret finner at KU ikke fungerer godt nok.

Bestillerfunksjonen ved konkurranseutsetting av revisjonen legges til kontrollutvalget. Det foreslås også en bestemmelse som pålegger kommunestyret et ansvar for å sørge for at kontrollutvalget sikres tilfredstillende sekretærbistand. KU har en tilsynsfunksjon og et oppfølgingsansvar overfor revisjonen, og har ansvar for å påse at kommunen har en betryggende revisjon. I forhold til denne funksjonen kan det derfor være problematisk at revisor er sekretær. Departementet har lagt avgjørende vekt på dette, og foreslår at revisor ikke skal kunne være sekretær for kontrollutvalget.

Videre drøftes administrasjonssjefens ansvar for å utøve tilsyn og kontroll. Det foreslås å fremheve dette ansvaret gjennom en egen lovbestemmelse. Høringsinstansene har gitt bred støtte til at administrasjonssjefens tilsynsansvar fremheves i loven. Det er også tatt inn en tilsvarende bestemmelse for kommunerådet, i kommuner med parlamentarisk styringsform.

Videre drøftes innholdet av forvaltningsrevisjon, regnskapsrevisjon og revisjon av internkontrollen kort. Det legges opp til å definere nærmere innholdet i de revisjonstjenester kommunen skal bestille i forskrifter. Dette vil etter departementets mening være hensiktsmessig for å unngå at konkurranse om kommunal revisjon skal dreie seg om en konkurranse om pris på bekostning av kvalitet og omfang. Lovforslaget inneholder derfor hjemler til å gi forskrifter både om kontrollutvalgets virksomhet og om revisor og revisjon.

I høringsutkastet ble det varslet at innholdet i både forvaltningsrevisjon og regnskapsrevisjon vil ta utgangspunkt i riksrevisjonens standarder. For den delen av kontroll og tilsyn som går utover de rene revisjonsoppgaver vil det bli overlatt til kommunen selv å definere innhold og omfang. I proposisjonen er koblingen til riksrevisjonens standarder tonet noe ned, på bakgrunn av en viss skepsis i høringsrunden. Departementet foreslår at det på samme måte som i dag gis nærmere bestemmelser om dette i forskrift.

Når det gjelder spørsmålet om kvalifikasjonskrav, eventuell sertifiseringsordning og statlig tilsyn med revisjon, er departementets forslag mindre restriktivt enn i høringsutkastet - på bakgrunn av relativt klare signaler i høringsrunden. Det tas sikte på å stille nærmere kvalifikasjonskrav for den som skal kunne revidere kommuner i forskrift. Det foreslås ikke å etablere en egen autorisasjons-/sertifiseringsordning nå, men gis uttrykk for at det kan være aktuelt å komme tilbake til dette senere om det skulle vise seg å være behov for det. Det foreslås imidlertid å vurdere etablering av statlig tilsyn for kommunal revisjon i forbindelse med utredning av tilsynsordninger overfor kommunesektoren generelt.

Det foreslås å gi hjemmel til å fastsette forskrifter om revisor, revisjon og kontrollutvalg - på samme måte som i dag. I slike forskrifter kan det bl.a. gis regler om revisjonens innhold, kvalifikasjonskrav og vandelskrav til revisor, bestemmelser om skifte av revisor, bestemmelser om rapportering til kommunen mv.

Kapittel 5 Selskapskontroll

I kapittel 5 drøftes kontroll og tilsyn med fristilte organisasjonsmodeller - selskaper og liknende. Det foreslås ikke å lovfeste at forvaltningsrevisjon skal være obligatorisk i kommunalt eide selskaper, men at dette skal være opp til eieren selv (kommunen) å vurdere. Det foreslås imidlertid å legge til rette for kontroll og innsyn i kommunens selskaper for kommunens egne kontrollorganer - kontrollutvalget og den revisor som reviderer kommunen. Lovforslaget er en parallell til Riksrevisjonens adgang til å føre kontroll med statens selskaper. Etter departementets oppfatning ville det føre for langt å gi tilsvarende adgang til selskapskontroll også for selskaper som har private og staten som eiere ved siden av kommuner. Dette ville gi kommunene en særfordel sammenlignet med de andre eierne som ville være vanskelig å begrunne. Når det gjelder eventuelle utfordringer i forbindelse med å koordinere innsyn og kontroll i selskaper med flere eiere, er det departementets oppfatning at det vil være forsvarlig å overlate samordningen av dette til eierkommunene selv.

Kapittel 6 Revisors uavhengighet

Kapittel 6 omhandler revisors uavhengighet/objektivitet. Av drøftelsen i dette kapitlet fremgår at verken forvaltningslovens regler om inhabilitet eller revisorlovens regler om uavhengighet for privat revisor passer helt i forhold til en situasjon der det skal være mulig for kommuner å velge å ha egne ansatte revisorer, delta i et interkommunalt samarbeid om revisjon eller konkurranseutsette revisjonen. Det foreslås å ta inn en bestemmelse om uavhengighet i kommuneloven som svarer til bestemmelsen om uavhengighet i forslag til ny lov om riksrevisjonen. Denne bestemmelsen vil gjelde alle som tar revisjonsoppdrag for en kommune, enten det er en ansatt revisor i den enkelte kommune, i en interkommunal sammenslutning eller en «privat» revisor/firma. Det er lagt vekt på at samme bestemmelse om uavhengighet bør gjelde for alle som tar revisjons- og kontrolloppdrag for en kommune - bl.a. av hensyn til like konkurransevilkår.

Drøftelsen av revisors uavhengighet er utdypet i forhold til høringsnotatet. Bl.a. drøftes nærmere forholdet mellom innholdet i det skjønnsmessige uavhengighetskravet og revisorlovens konkrete uavhengighetsbestemmelser. Det foreslås at det i kommunelovens bestemmelse om revisors uavhengighet gis hjemmel til å gi forskrifter med nærmere bestemmelser om enkelte forhold som gjelder uavhengighet for revisorer som skal kunne ta oppdrag for kommuner.

Kapittel 7 Taushetsplikt/offentlighet og innsyn

I kapittel 7 drøftes revisors rett til innsyn overfor kommunen, taushetsplikt for revisor og allmennhetens rett til dokumentinnsyn i forbindelse med kontroll og revisjon i kommunen. Det foreslås å gi den som reviderer en kommune rett til innsyn i alt som er nødvendig for å utføre arbeidet, og følgelig også en helt generell taushetsplikt om alt det revisor måtte få kjennskap til. Taushetsplikten er ikke til hinder for at revisor kan kommunisere med kommunens kontrollutvalg og andre instanser i den grad det er nødvendig for å utføre oppdraget. Den som er vernet av taushetsplikten kan også samtykke til at den ikke skal gjelde.

Når det gjelder allmennhetens innsyn vil offentlighetsloven gjelde på vanlig måte. Det foreslås ikke spesialregler om offentlig innsyn i forbindelse med kontroll og revisjon i kommuner. Det pekes på at departementet vil kunne vurdere dette nærmere etter at offentlighetslovutvalget har vurdert offentlighetslovens regler om innsyn i forhold til kommunale selskaper og andre private rettssubjekter.

Kapittel 8 Forholdet til Longyearbyen lokalstyre

I kapittel 8 drøftes forholdet til bestemmelser om revisjon og kontroll i Longyearbyen lokalstyre. Kommuneloven gjelder ikke for Svalbard. Svalbardloven har imidlertid enkelte regler som er parallelle med kommunelovens. Det foreslås at samme anledning til å konkurranseutsette revisjonen i kommunene på fastlandet bør gjøres gjeldende for Longyearbyen lokalstyre.

Kapittel 9 Konkurransereglene - offentlig støtte, offentlige anskaffelser, samt regelverket om virksomhetsoverdragelse og ansattes rettigheter

I kapittel 9 gis en nærmere beskrivelse av en del generelle regler som er sentrale i forbindelse med konkurranseutsetting. Videre er det redegjort kort for enkelte arbeidsrettslige spørsmål, derunder reglene om virksomhetsoverdragelse og de ansattes rettigheter i den forbindelse. Den betydning merverdiavgift vil ha i forbindelse med konkurranseutsetting av kommunal revisjon er også berørt.

Kapitlet leder ikke opp til noen lovforslag. De problemstillingene som tas opp er generelle, og gjelder for all konkurranseutsetting og for kommunal opptreden i et konkurransemarked. Departementet ser derfor ikke grunn til å spesialregulere dette for konkurranseutsetting av revisjon.

Når det gjelder de ansattes rettigheter har departementet heller ikke foreslått noen spesialregulering. Det ville gi de ansatte i kommunal revisjon en særfordel fremfor andre kommunalt/interkommunalt ansatte om man skulle regulere deres rettigheter særskilt i forbindelse med at det åpnes for konkurranseutsetting. En slik særfordel ville være vanskelig å begrunne i forhold til de deler av kommunens virksomhet hvor det allerede i dag er anledning til konkurranseutsetting.

I kapittel 9 redegjøres også kort for arbeidet med merverdiavgift i forhold til kommuner.

Kapittel 10 Økonomisk/administrative konsekvenser

Kapittel 10 omhandler økonomiske og administrative konsekvenser. Det er nærliggende å anta at en rekke kommuner vil benytte en mulighet til å konkurranseutsette revisjonen. Den struktur med interkommunale revisjonsenheter som eksisterer i dag vil derfor kunne undergå vesentlige endringer. Det er imidlertid vanskelig å anslå hvor mange kommuner som vil benytte en slik adgang.

Dersom det vil være nødvendig for departementet i enkelttilfeller å gripe inn overfor uttreden fra, eller oppløsning av distriktsrevisjoner der dette ligger an til å få uheldige konsekvenser for gjennomføring av revisjon av enkelte av de berørte kommuner, vil dette kunne føre til en økt arbeidsbelastning for departementet eller fylkesmannsembetene. Det antas imidlertid at antallet slike saker ikke vil være stort.

De økonomiske effektene for kommunene er vanskelige å anslå. Ut fra en generell antakelse om at konkurranse bidrar til kostnadseffektivisering, vil kommunenes og fylkeskommunenes kostnader til revisjon gå ned. Det er imidlertid vanskelig på forhånd å si noe sikkert om de økonomiske effektene av å åpne for konkurranseutsetting av revisjon.

Utover dette har lovforslaget begrensede økonomisk/administrative konsekvenser. Kommunene/fylkeskommunene må etablere et eget sekretariat for kontrollutvalget. Kommunene avlastes for enkelte oppgaver og staten belastes med nye oppgaver. Det legges til grunn at Riksrevisjonen og skatteetaten må styrkes noe. En omfordeling av ressurser mellom kommunene og staten som følge av forslaget vil bli avklart i kommuneproposisjonen for 2004, som fremlegges i mai 2003.

Kapittel 11 inneholder merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget.

1.5 Generelt om kontroll og tilsyn i kommunene

1.5.1 Innledning

I dette kapitlet gis en nærmere beskrivelse og vurdering av kontroll og tilsyn med og i kommuner og fylkeskommuner. Både den såkalte kommunale egenkontroll og statlig kontroll og tilsyn med kommunene er omtalt i kapitlet. Også sammenhengen mellom intern og ekstern kontroll og tilsyn drøftes.

1.5.2 Om begrepene kontroll og tilsyn

I dette avsnittet gis det en nærmere beskrivelse og analyse av begrepene kontroll og tilsyn.

Begrepene kontroll og tilsyn er ikke entydige. Begge begrepene er på ulike måter knyttet til etterkontroll, overprøving og styring. Kontroll og tilsyn kan samtidig ha elementer knyttet til oppfølging, veiledning og læring. Kompleksiteten i begrepene gjelder både det enkelte begrep i seg selv - eksempelvis at begrepet kontroll oppfattes og brukes ulikt - og at det ikke er noen klar avgrensning mellom kontroll og tilsyn. I praksis nyttes begrepene derfor ofte om hverandre.

Kontroll og tilsyn kan være intern. Det betyr at ledelsen i en organisasjon selv står ansvarlig for å gjennomføre kontroll- og tilsynsaktivitetene. I så fall er det først og fremst organisasjonen selv som vil benytte seg av den informasjonen som fremkommer gjennom aktivitetene. Kontroll og tilsyn kan imidlertid også være ekstern. Det vil si at en ekstern aktør gjennom kontroll og tilsyn sikrer at organisasjonen drives og dens aktiviteter gjennomføres på en måte som er i tråd med omgivelsenes (ofte samfunnets) interesser og forventninger til organisasjonen.

Både kontroll og tilsyn er knyttet til styring i et hierarkisk system. Kontroll og tilsyn er et virkemiddel i en overordnet enhets/aktørs styring av en underordnet enhet/aktør. Det har vært argumentert for at kontroll og tilsyn er alle aktiviteter som gjøres av en organisasjon for å bevege seg mot det som er organisasjonens mål. Kontroll- og tilsynsaktivitetene skal dermed sikre en styring som gjør at organisasjonen når sine mål. Ved kontroll og tilsyn sikres at lover og regelverk etterleves, og at andre nedfelte mål, hensyn og føringer følges opp og ivaretas på forsvarlig vis. Kontroll og tilsyn kan med andre ord enten være et ledelsesverktøy ved den interne styringen i organisasjonen, eller et verktøy benyttet av en ekstern aktør med tungtveiende interesser i organisasjonen, for eksempel av myndighetene i styringen av organisasjonen med formål å sikre samfunnets interesser.

Det er vanskelig å trekke et klart skille mellom kontroll og tilsyn. Det kan likevel argumenteres for at kontroll i større grad gir assosiasjoner i retning av etterkontroll og overprøving, sammenliknet med tilsyn. At man med tilsyn i praksis gjerne vektlegger veilednings- og rådgivningsaspektet i større grad, er med på å nedtone inntrykket av etterkontroll og overprøving og tilsvarende styrke inntrykket av oppfølging, veiledning og læring.

Det har også vært argumentert for at selv om aktivitetene knyttet til kontroll og tilsyn har mange likhetstrekk, kan man lage et skille mellom dem knyttet til tid. Kontroll vil ofte ta sikte på å verifisere begivenheter i fortiden, mens tilsyn gjerne brukes om en mer overordnet, løpende oppfølging av begivenheter i samtiden. Med kontroll er altså formålet å avdekke feil og mangler som allerede er gjort. Det er etterundersøkelser som påpeker og dokumenterer feil og mangler i fortiden. Tilsyn vil i større grad gripe direkte inn i samtidige prosesser, gjennom å påpeke feil og mangler som er i ferd med å skje eller som potensielt kan skje. Formålet er først og fremst å unngå fremtidige feil og mangler. Det er også årsaken til at veiledning og rådgivning i hovedsak er tydeligere elementer i tilsyns- enn i kontrollaktiviteter.

Begrepet kontroll kan også benyttes som en samlebetegnelse på alle kontroll- og tilsynsaktiviteter. Som nevnt ovenfor er dette aktiviteter som kan være til dels meget sammensatte og ulike. Kontroll må da oppfattes som den overordnede aktiviteten eller ansvaret. I et slikt perspektiv må tilsyn ses på som én av mange kontrollaktiviteter, på lik linje med andre som f.eks. revisjon, lovlighetskontroll eller en gitt godkjenningsordning.

De fleste organisasjoner vil ha etablert et internkontrollsystem. Et slikt system vil være en viktig del av egenkontrollen. Det er ledelsen i en organisasjon som er ansvarlig for å etablere en tilfredsstillende internkontroll. I noen sammenhenger er dette også pålagt i lov. Internkontroll er først og fremst et ledelsesverktøy, og er en integrert del av ledelsens styring av organisasjonen. Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre måloppnåelse på følgende områder:

• Målrettet og kostnadseffektiv drift

• Pålitelig ekstern rapportering

• Overholdelse av gjeldende lover og regelverk

De siste tiårene har vært preget av en utvikling i retning av økt kontrollvirksomhet. Private og offentlige organisasjoner har i stadig økende grad vært opptatt av å styrke kontrollvirksomheten. Begrepsbruken har samtidig gått i retning av at kontroll benyttes som betegnelse på det overordnede ansvaret eller systemet. I denne proposisjonen vil vi hovedsakelig bruke begrepet kontroll for å beskrive et slikt overordnet ansvar eller system. Men vi vil samtidig også i noen tilfeller benytte begrepet som betegnelse på spesifikke kontrollaktiviteter. Vi vil i hovedsak benytte tilsyn som betegnelse på løpende oppfølging av en virksomhet, men begrepsbruken er ikke fast. På samme måte vil vi se på internkontrollsystem som én av flere mulige deler i kontrollen av en organisasjon.

1.5.3 Generelt om kontroll og tilsyn av kommuner og fylkeskommuner

Det kommunale selvstyret er en viktig verdi i Norge, og kommunene og fylkeskommunene står av den grunn sentralt i det norske forvaltnings- og styringssystemet.

Kommunene og fylkeskommunene har tradisjonelt hatt tre roller: Kommuneinstitusjonen skal være 1) en lokaldemokratisk arena 2) en lokal utviklingsaktør og 3) en produsent av tjenester for innbyggerne. Det er i særlig grad i tilknytning til sistnevnte rolle at kommunenes og fylkeskommunenes vekst og betydning må forklares. Kommunene og fylkeskommunene har i løpet av det siste århundret blitt gitt en rekke nye oppgaver - først og fremst knyttet til tjenesteproduksjon. Ekspansjonsfasen til velferdsstaten faller i stor grad sammen med en betydelig kommunalisering av oppgaveløsningen. Resultatet er at kommunene og fylkeskommunene i dag har ansvaret for en tjenesteproduksjon som er av et betydelig omfang og strekker seg over et vidt spekter.

Kommuner og fylkeskommuner lever i et spenningsfelt mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. Det lokale selvstyret er en sentral verdi og et utgangspunkt, men kommunene og fylkeskommunene må likevel underlegges statlig styring med det formål å fremme nasjonale mål. Staten kan benytte tre ulike typer virkemidler i styringen av kommunesektoren: lovbaserte, økonomiske og «myke» virkemidler som for eksempel informasjon, veiledning og dialog.

De tre typene virkemidler må ses i sammenheng og benyttes i mange tilfeller parallelt på samme område. Lovbaserte virkemidler betyr at staten styrer kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer gjennom lover og regelverk. Rettighetsfesting, pliktkrav, klageordninger, kontrollordninger og tilsyn er eksempler på slike virkemidler.

Statens kontroll og tilsyn av kommuner og fylkeskommuner er i utgangspunktet knyttet til statens behov for å følge opp at lover og regelverk etterleves, og at nasjonale mål og føringer ivaretas. Med utgangspunkt i et system med lokalt selvstyre, kan det stilles spørsmål om tilsyn er nødvendig for å sikre at kommunene og fylkeskommunene etterlever lov- og regelverk. Staten har likevel valgt å sikre den enkeltes rettssikkerhet, faglige hensyn og andre nasjonale hensyn og mål gjennom kontroll og tilsyn av kommunesektorens virksomhet.

Kontroll og tilsyn av kommuner og fylkeskommuner kan være intern (utføres av kommunen selv) eller ekstern (utføres av staten). Sammenhengen mellom kommunal og fylkeskommunal egenkontroll og statlig tilsyn inngår i spenningsfeltet mellom lokal handlefrihet og dermed lokalt ansvar, og statlig styring. Detaljert statlig tilsyn markerer statlig nasjonalt ansvar og toner ned - eller utydeliggjør - det lokale ansvar. Ved å legge mer vekt på kommunal og fylkeskommunal egenkontroll markeres og tydeliggjøres lokalt ansvar.

1.5.4 Kommunal egenkontroll

Kommunene og fylkeskommunene er pålagt å føre kontroll med egen virksomhet. Denne egenkontrollen er sammensatt av ulike deler.

Det overordnede kontrollansvaret i en kommune eller fylkeskommune er lagt til kommunestyret og fylkestinget - gjennom kommunelovens bestemmelse om at kommunestyret og fylkestinget har det øverste tilsynsansvaret med sin forvaltning.

Kommunestyret/fylkestinget har plikt til å etablere et kontrollutvalg som skal føre løpende tilsyn med den kommunale/fylkeskommunale forvaltning på sine vegne. I dette ligger at det er kontrollutvalget som i praksis utøver kommunestyrets/fylkestingets tilsynsmyndighet.

Kontrollutvalget har etter gjeldende forskrifter også oppgaver og ansvar i forbindelse med regnskapsrevisjon, revisjon av internkontroll og forvaltningsrevisjon (se nærmere om kontrollutvalgets oppgaver under kapittel 3, gjeldende rett). Det er altså kontrollutvalget som er kommunestyrets/fylkestingets viktigste verktøy for å føre kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Kontrollutvalget/revisjonen er verktøy som kommunestyret/fylkestinget skal benytte for å kontrollere at de øvrige politiske organers og administrasjonens virksomhet og aktiviteter er i tråd med de regler, mål og føringer som er gitt.

Men også administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med kommunens virksomhet. Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må det regnes som fast praksis at administrasjonssjefen har ansvar for etablering av internkontroll i administrasjonen. Etableringen av en tilstrekkelig internkontroll må regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som sikrer at organisasjonen når de mål som er satt.

Det er kommunestyret eller fylkestinget som utnevner administrasjonssjefen, og administrasjonssjefen er ansvarlig overfor kommunestyret/fylkestinget. Den internkontroll som administrasjonssjefen etablerer er dermed prinsipielt en del av kommunestyrets eller fylkestingets kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Skillet mellom styring/ledelse og kontroll/tilsyn er i denne sammenhengen flytende. I forhold til det tilsynsansvar som ligger til administrasjonssjefen, er kontrollutvalgets tilsyn av «ekstern» karakter. Kontrollutvalgets tilsynsansvar går her ut på å føre kontroll med at administrasjonssjefens interne kontrollsystemer er tilfredsstillende.

Prinsipielt løper det dermed to «kontroll-linjer» fra kommunestyret; én går gjennom formannskap, faste utvalg mv. til administrasjonssjefen. Kontroll og tilsyn vil her være en del av styrings- og ledelsesansvaret i hvert ledd av virksomheten. Den andre «kontroll-linjen» går gjennom kontrollutvalget til revisjonen/sekretariatet, og er i relasjon til de politiske utvalg og administrasjonssjefen av «ekstern» karakter. Men begge «kontroll-linjene» møtes i kommunestyret som øverste ansvarlige organ - og er således til sist elementer i kommunestyrets lederansvar.