4 Den norske arbeidslivsmodellen

4.1 Innledning

Det finnes en rekke ulike rammer for det norske arbeidslivet. I punkt 4.2 gjør vi rede for internasjonale initiativer og organisasjoner som innebærer folkerettslige bindinger eller tilrådinger. Punkt 4.3 gjør rede for sentrale trekk ved samarbeidet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere i OECD-land generelt og Norge spesielt. Punkt 4.4 går nærmere inn på lønnsfastsettelsen, tariffavtalene og hvilken rolle de spiller, forholdet mellom lov og avtale og lønnsfastsettelsen i virksomheter hvor arbeidsgiver ikke er organisert eller som ikke omfattes av tariffavtale. I punkt 4.5 gjennomgås utviklingstrekk for organisasjonsgrader og tariffavtaledekning, mens punkt 4.6 omhandler allmenngjøringsordningen. Utvalgets vurderinger presenteres i punkt 4.7. Drøftingen av hva systemet for lønnsfastsettelse betyr for lavlønn følger i kapittel 10.

4.2 De internasjonale rammene for det norske arbeidslivet

Flere internasjonale initiativer innebærer folkerettslige bindinger for Norge. Det gjelder blant annet organisasjonsfriheten som er nedfelt i menneskerettskonvensjonen, ILOs kjernekonvensjoner og Sosialpakten (Europarådet). Gjennom EØS-avtalen er vi del av EUs indre marked for varer, tjenester, arbeid og kapital. Det innebærer at vi er bundet av en rekke forordninger og direktiver knyttet til kapital- og varemarkedene, særlig innen privat tjenesteproduksjon og enkelte regler på arbeidsrett og HMS-området. Regelverket påvirker i mindre grad arbeidsmarkedsreguleringer, trygdeordninger og offentlig sektors tjenesteyting.

ILO er en trepartsorganisasjon hvor de nasjonale og internasjonale arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene er bredt representert i tillegg til medlemsstatene. Den overordnede målsettingen for ILO er å fremme anstendig arbeid for alle.

Organisasjonen har spilt en sentral rolle i utviklingen av standarder i arbeidslivet gjennom konvensjoner som er bindende for medlemsstatene når de er ratifisert. ILO kommer også med rekommandasjoner (anbefalinger) og overvåker hvordan medlemsstatene etterlever sine forpliktelser. I tillegg drives et omfattende utviklingsarbeid for å bistå medlemsstatene.

ILOs rammeverk omfatter totalt 191 konvensjoner, 6 protokoller og 206 rekommandasjoner. Norge har ratifisert 111 konvensjoner og 3 protokoller. Ikke alle konvensjoner er like relevante, og Norge er med dette blant de medlemslandene som har ratifisert flest. ILO har vedtatt åtte kjernekonvensjoner som omhandler grunnleggende prinsipper og rettigheter for arbeid, herunder konvensjon nr. 87 om foreningsfrihet og vern av organisasjonsretten fra 1948 og konvensjon nr. 98 om retten til å organisere seg og til å føre kollektive forhandlinger fra 1949. Andre kjernekonvensjoner omhandler tvangsarbeid, barnearbeid, lik lønn for kvinnelige og mannlige arbeidere for arbeid av lik verdi og forbud mot diskriminering. Medlemsstatene må etterleve kjernekonvensjonene, enten de er ratifisert eller ikke. Det følger av ILOs Erklæring om grunnleggende prinsipper og rettigheter fra 1998.

EØS-avtalen er en folkerettslig avtale mellom EFTA-landene (med unntak av Sveits) og EU-statene som integrerer EFTA-statene i EUs indre marked. Formålet er å fremme åpen markedsadgang og likebehandling uansett landbakgrunn i hele EØS-området for varer, tjenester, arbeid og kapital. Avtalen danner i tillegg grunnlag for samarbeid på en rekke områder, herunder blant annet klima, helse, kultur, utdanning og forskning. EØS-avtalen gjør Norge til en del av EUs indre marked ved at vi gjennomfører EUs regler om fritt varebytte og fri bevegelighet for kapital, tjenester og personer, i norsk rett.

Reguleringen av arbeidslivet i EU/EØS består grovt skissert av to elementer: regelverket for det indre marked og EUs sosiale dimensjon, som inkluderer visse minstestandarder for arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter. EU har vedtatt en rekke minimumsdirektiver vedrørende arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter. Eksempler på dette er deltidsdirektivet (97/81/EF), direktivet om midlertidig ansettelse (99/70/EF) og vikarbyrådirektivet (2008/104/EF). Minimumsregulering innebærer at medlemslandene kan ha regler som gir arbeidstakerne sterkere vern. EUs kompetanse til å vedta minimumsdirektiver innen arbeidslivs- og sosialpolitikk framgår av Traktaten om den europeiske unions virkemåte (TEUV). Andre områder som berøres omfatter blant annet HMS, arbeidsvilkår, informasjon og høring av arbeidstakere, likebehandling av kvinner og menn i arbeidslivet, arbeidstakernes sosiale sikring og sosiale beskyttelse og beskyttelse ved avbrudd av arbeidskontrakt.

Lønnsforhold, rett til å organisere seg, streikerett og rett til lockout, ligger i utgangspunktet utenfor EUs reguleringskompetanse. Nasjonale regler og ordninger kan imidlertid som hovedregel ikke stå i motstrid til EUs grunnleggende prinsipper om fri bevegelse og ikke-diskriminering, samt grunnleggende rettigheter, som for EU er nedfelt i EUs charter om grunnleggende rettigheter. Dette kan legge begrensninger på det nasjonale handlingsrommet.

I oktober 2022 vedtok EU et direktiv om minstelønn. Formålet med minstelønnsdirektivet er å sikre at arbeidstakere i EU beskyttes av tilstrekkelige minstelønninger, fastsatt av hvert enkelt land, som gir mulighet for en verdig tilværelse uansett hvor de arbeider. Norge har etter en rettslig vurdering konkludert med at dette direktivet ikke er EØS-relevant. EFTA-landene som er medlem av EØS1 har kommet til samme konklusjon, mens Europakommisjonen mener direktivet er EØS-relevant. Innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen forutsetter at alle parter er enige om at en rettsakt skal tas inn.

Partene i norsk arbeidsliv har gjennom sine europeiske organisasjoner rett til å delta i EUs sosiale dialog, som er EUs trepartssamarbeid og arbeidslivssaker.

4.3 Partssamarbeidet

4.3.1 Partssamarbeid i OECD-land

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) er et samarbeidsforum mellom land der man samarbeider, drøfter og analyserer økonomisk utvikling. Kollektive forhandlinger mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner spiller en nøkkelrolle på arbeidsmarkedet i mange av landene. Hvordan forhandlingssystemene er innrettet, varierer imidlertid betydelig mellom land. I OECD (2019b) deles disse inn etter fire dimensjoner: i) nivået på forhandlingene som avtaler forhandles på (f.eks. firma-, sektor- eller nasjonalt nivå); ii) fleksibiliteten til å fravike eller velge bort deler av avtaler på høyere nivå; iii) graden av koordinering mellom partene i arbeidslivet; og iv) arbeidslivets parters kapasitet til å håndheve tariffavtaler og kvaliteten på arbeidsforhold. I to tredjedeler av OECD-landene foregår kollektive forhandlinger hovedsakelig på virksomhetsnivå. Sektoravtaler spiller en betydelig rolle i kontinentaleuropeiske land. Samtidig er det i flere land mulig å forhandle på virksomhetsnivå for å endre vilkårene fastsatt i overordnede avtaler. Hvor styrende det dominerende nivået er i praksis, varierer derfor også. Norge er blant landene som har det OECD kaller organiserte desentraliserte forhandlinger. Det samme gjelder Sverige, Danmark og Finland, og også Tyskland, Sveits, Nederland og Østerrike. Her er mange beslutninger sentralisert, samtidig som mulighetene til lokal tilpasning er betydelige, og klart større enn i for eksempel Frankrike, Italia og Belgia. De samme landene har også høy grad av koordinering på tvers av sektorer. Det har samtidig også Belgia og Japan. I tillegg er koordineringen mellom virksomheter høy, noe som også gjelder blant annet i Østerrike, Tyskland og Nederland. Utformingen av forhandlingssystemet er altså mangefasettert og går dels på kryss og tvers.

Figur 4.1 viser at lederes syn på samarbeidsforholdene på arbeidsplassene og graden av tillit til fagforeninger varierer betydelig mellom OECD-land. Ledere vurderer samarbeidsforholdene som best i Sveits, Norge og Danmark. Alle de nordiske landene kom ut bedre enn gjennomsnittet i OECD i 2017/18, og i Norge er vurderingen blitt mer positiv over tid.

Forstørr bilde

¹ Statistikken refererer til gjennomsnittlig vurdering av hvordan ledere karakteriserer samarbeidet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere i sitt land, på en skala fra en (generelt konfronterende) til syv (generelt samarbeidsvillig).

Kilde: OECD (2019b).

4.3.2 Partssamarbeid i Norge

Samarbeid mellom partene i arbeidslivet er omfattende og viktig både sentralt og lokalt. I store deler av arbeidslivet er det et velutviklet topartssamarbeid lokalt mellom ansatte og deres representanter/fagforeninger og ledelsen både på virksomhetsnivå og på mer sentrale nivåer.

Fundamentet for samarbeidet mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene og dermed grunnlaget for et velordnet arbeidsliv er det kollektive avtaleverket på de respektive områdene.

Myndighetene har konsentrert lovgivningen om å støtte opp under de kollektive mekanismene og først og fremst bidratt gjennom lovgivning til vern av den enkelte arbeidstaker. Det gjelder blant annet arbeidsmiljøloven og ferieloven som gir arbeidstakerne et ufravikelig vern.

Det er samtidig et utstrakt trepartssamarbeid mellom arbeidstakerorganisasjonene, arbeidsgiverorganisasjonene og staten/myndighetene. Trepartssamarbeidet er dels formalisert gjennom institusjoner og etablert praksis for dialog, men består også av kontakt om enkeltsaker, høringer, deltakelse i offentlige utvalg, nemder, råd mv.

Denne organiseringen av arbeidslivet kalles gjerne den norske arbeidslivsmodellen.

En sentral institusjon i trepartssamarbeidet er Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), ledet av Statistisk sentralbyrå. TBU består av representanter for partene i arbeidslivet og departementene, og legger årlig fram omfattende tallgrunnlag før og etter lønnsoppgjørene. Statsministeren og flere statsråder møter lederne for hovedorganisasjonene i arbeidslivet i regjeringens kontaktutvalg. I Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd (ALPR) møter regjeringen, ved arbeids- og inkluderingsministeren, lederne i hovedorganisasjonene for å drøfte aktuelle saker. Det gjelder blant annet oppfølging av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), oppfølging av pensjonsreformen, likestilling i arbeidslivet og samarbeidet om innsatsen mot arbeidsmiljøkriminalitet. Det er også satt ned et partssammensatt Kompetansebehovsutvalg som utarbeider rapporter om hva slags kompetanse arbeidslivet trenger i framtida.

Et viktig mål med trepartsdialogen er å legge til rette for en felles virkelighetsforståelse, med forståelse av hverandres partsinteresser og en felles forståelse av samspillet mellom ulike elementer i organiseringen av det norske samfunnet. Det kan igjen gjøre det enklere å få oppslutning om nødvendige tiltak for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Trepartsdialogen kan ha en bred og helhetlig tilnærming og kan også omfatte temaer som strekker seg utover rene arbeidstaker-/arbeidsgiverforhold; for eksempel situasjonen for personer med svakere tilknytning til arbeidslivet.

4.4 Lønnsfastsettelsen og tariffavtalene

4.4.1 Lønnsfastsettelsens rolle

Systemet for lønnsdannelsen, gjennom frontfagsmodellen og institusjonene rundt lønnsfastsettelsen, står helt sentralt i den norske arbeidslivsmodellen. Lønn bestemmes i de tariffbundne områdene i Norge gjennom forhandlinger forankret i tariffavtalene. I de nordiske landene har vi ikke noen lovbestemt minstelønn.

Modellen for lønnsdannelse, herunder hvordan modellen tolkes og anvendes, er beskrevet nærmere i flere offentlige utredninger, blant annet i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi, NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk, NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring, NOU 2021: 19 Den norske modellen og fremtidens arbeidsliv og NOU 2023: 30 Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi.

Selve lønnsforhandlingene er partenes ansvar, men staten har tilrettelagt gjennom institusjonene som er etablert rundt lønnsdannelsen. Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har vært en viktig del av den økonomiske politikken i etterkrigstida. Møter i Kontaktutvalget mellom regjeringen og partene i arbeidslivet, samt samarbeidet i TBU, bidrar til felles forståelse for situasjonen og utviklingen i norsk økonomi. Lovgivning, tariffavtaler, Riksmekleren, Arbeidsretten, Rikslønnsnemnda, Tariffnemnda og ulike avtalebaserte tvisteløsningsmekanismer bidrar også til koordineringen i lønnsfastsettingssystemet.

Lønnsdannelsen i Norge bygger på frontfagsmodellen, som legger til rette for at lønnsveksten i økonomien tilpasses det som internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv kan leve med over tid. Frontfagsmodellen innebærer at en representativ del av konkurranseutsatt industri forhandler om lønn først og at lønnsveksten i industrien fungerer som en norm for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Frontfagsmodellen bidrar på den ene siden til å sikre at lønnsveksten i frontfaget er tilpasset dets lønnsevne, dvs. utviklingen i produktivitet og relative priser i konkurranseutsatt næringsliv, og på den andre siden til at frontfaget er konkurransedyktig i kampen om arbeidskraften med skjermet sektor.

Det er bred oppslutning om frontfagsmodellen blant organisasjonene i norsk arbeidsliv. Frontfagsutvalget behandlet i NOU 2023: 30 Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi frontfagsmodellen og praktiseringen av denne. Utvalgsarbeidet viste at partene i norsk arbeidsliv stiller seg samlet bak frontfagsmodellen, men at det også er spenninger knyttet til modellen og praktiseringen av denne. Dette ble diskutert og tydeliggjort i NOU 2023: 30.

TBU poengterer at modellen, og høy grad av koordinering i lønnsdannelsen, bidrar til at verdiskapingen i frontfaget over tid fordeles jevnt mellom arbeid og kapital, at brede grupper får en likeartet lønnsutvikling over tid, og til en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor og dermed langsiktig balanse i utenriksøkonomien (NOU 2024: 6). Dette gir grunnlag for lav arbeidsledighet og høy sysselsetting uten varig høy prisvekst.

Internasjonale sammenligninger (bl.a. Barth mfl., 2003 og OECD, 2021) viser også at i land der lønnsforhandlingene er koordinerte eller gjennomføres på sentralt nivå, er lønnsforskjeller mellom virksomheter, bransjer og yrkesgrupper mindre. Det gjelder i begge ender av fordelingen, slik at de laveste lønningene er høyere og de høyeste lønningene er lavere (jevnere lønnsfordeling).

Ved forbundsvise oppgjør, er det forhandlingene mellom Norsk Industri/NHO og Fellesforbundet/LO om revisjon av Industrioverenskomsten som foregår først. Ved samordnede oppgjør forhandler NHO og LO og NHO og YS på hovedorganisasjonsnivå. Siden NOU 2013: 13 (Holden III-utvalget) har rammeanslaget, det vil si anslaget for årslønnsveksten i industrien samlet i LO-NHO-området, blitt kommunisert ved forhandlings- eller meklingsslutt av NHO, i forståelse med LO. En troverdig ramme skal verken være gulv eller tak for lønnsveksten, men en norm som andre forhandlingsområder skal forholde seg til.

4.4.2 Tariffoppgjørene

Mange av tariffavtalene i Norge er toårige med en mellomoppgjørsklausul (Stokke mfl., 2013). I hovedoppgjørene forhandles det om revisjon av hele tariffavtaleverket, mens det i mellomoppgjørene i utgangspunktet bare er lønn som er gjenstand for forhandlinger, så sant ikke annet er avtalt i mellomoppgjørsklausulen. Noen ganger kan det være innebygget i avtalen fra året før at visse temaer skal diskuteres i et kommende mellomoppgjør. Virkningsdato etter forhandlinger er som regel 1. april eller 1. mai.

I hovedoppgjørene i LO/NHO-området er det LOs representantskap som innstiller på om oppgjøret skal være forbundsvist eller samordnet. Samordnede oppgjør fordrer enighet mellom tariffpartene. Mellomoppgjørene gjennomføres alltid samordnet. I hovedoppgjør i privat sektor sendes ofte resultatet til avstemming blant medlemmene i forbundene på arbeidstakersiden, samt medlemmene i arbeidsgiverorganisasjonene. I mellomoppgjørene er det representative organer som godtar eller forkaster forslagene.

I offentlig sektor og Spekterområdet er forhandlingsstrukturen lovpålagt eller avtalt i hovedavtaler. I disse områdene er derfor oppgjørsformen avtalt for et lengre tidsrom.

Ved forbundsvise oppgjør starter forhandlingene i konkurranseutsatt sektor, dvs. frontfaget i industrien. Deretter kommer en rekke bransjer innenfor privat sektor. Stat og kommuner starter sine forhandlinger noe seinere, og forhandler gjerne parallelt.

Flertallet av overenskomstene i privat sektor er minstelønnsoverenskomster. Her avtales det minstelønnssatser på sentralt nivå samtidig som det legges til grunn at det skal forhandles om lokale tillegg ut fra fire/(fem)2 kriterier: virksomhetens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. Dette skjer i form av lokale (virksomhetsvise) forhandlinger/drøftinger under fredsplikt. Enkelte overenskomster har også en begrenset lokal aksjonsrett (dagsingsrett). Det finnes også normallønnsavtaler i NHO-området og noen få i Virke-området. Her fastsettes lønnssatsene i den sentrale overenskomsten, og kan være differensiert etter kompetanse og ansiennitet. Det gis vanligvis ikke tillegg utover dette på bedriftsnivå.

Generelle tillegg i tariffoppgjørene går til alle på avtalene. Det kan også avtales særskilte tillegg i tariffoppgjør kun til grupper med lønnsnivå under en andel av gjennomsnittlig lønnsnivå i et område (lavlønnstillegg) eller garantiordninger som sikrer at noen lønninger skal følge hverandre automatisk. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 10.2.

4.4.3 Tariffavtalen

En tariffavtale er definert i arbeidstvistloven som en avtale mellom en fagforening og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening om arbeids- og lønnsvilkår eller andre arbeidsforhold.

De landsdekkende avtalesystemene inngått mellom partene i arbeidslivet i privat sektor deles gjerne inn i et hierarki. Hovedavtalene er de overordnede avtalene som regulerer spørsmål som forhandlingsordninger, medvirkning og medbestemmelse, permittering, samt tillitsvalgtes og arbeidsgivers plikter og rettigheter. I tillegg har de regler for håndtering av interesse- og tolkningstvister. De landsdekkende overenskomstene regulerer materielle spørsmål som lønns- og arbeidsvilkår innenfor bransjer eller yrkesgrupper. Arbeidstid og sosiale rettigheter er del av dette. De sentrale tariffavtalene kan utfylles av lokale særavtaler på virksomhetsnivå.

Selv om tariffavtalen kun binder avtalepartene og deres medlemmer, har den virkning ut over partsforholdet. Gjennom avtale- og rettspraksis er det utviklet ufravikelighetsnormer. Det betyr at arbeidsgivere som har inngått tariffavtale, er forpliktet til å praktisere tariffavtalens vilkår også ovenfor uorganiserte arbeidstakere, dersom disse faller inn under tariffavtalens saklige virkeområde (de arbeidstakerne og arbeidsprosessene som omfattes av avtalen). Mange organiserte virksomheter i privat sektor er uten tariffavtale. En del uorganiserte virksomheter følger likevel lønnssatsene i tariffavtalene. Disse har ikke Avtalefestet pensjon (AFP) og har gjerne heller ikke lokale lønnsforhandlinger.

For å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har og å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet, kan partene i arbeidslivet begjære allmenngjøring av tariffavtaler. Allmenngjøring av tariffavtaler innebærer at lønnssatser og ev. andre deler av en tariffavtale forskriftsfestes, og blir gjort gjeldende for alle arbeidsforhold som omfattes av virkeområdet for forskriften, se nærmere om allmenngjøring i punkt 4.6.

Mens hovedavtalene inneholder bestemmelser om overordnede forhold og prosedyreregler, bestemmes ofte lønns- og arbeidsvilkår av landsdekkende overenskomster. Disse er gjerne avgrenset mot andre overenskomster etter bransje/sektor, eller de dekker bare visse yrkesgrupper. Under landsdekkende tariffavtaler kan det inngås lokale tariffavtaler eller særavtaler på virksomhetsnivå. Mulighetene til å inngå lokale avtaler kan være hjemlet i tariffavtalen, blant annet i forbindelse med lokale lønnsforhandlinger eller fastsettelse av arbeidstidsordninger i virksomheten. Lokale avtaler kan også regulere forhold som ikke er dekkes av hovedavtale og landsdekkende tariffavtale. Hovedavtaler og landsdekkende tariffavtaler inngås gjerne av landsomfattende organisasjoner, mens de lokale avtalene inngås av lokale parter, altså virksomheten og det lokale leddet av arbeidstakerorganisasjonen etter hovedavtalen, ved klubb og de tillitsvalgte.

Det er imidlertid ulike modeller for partssamarbeid. For eksempel er ikke alle partsforhold omfattet av en hovedavtale. I andre sammenhenger finnes det ikke landsdekkende tariffavtale fordi hovedavtalen inneholder bestemmelser som sammen med lokale avtaler anses tilstrekkelig. Videre er noen tariffavtaler avgrenset til en enkelt virksomhet.

Offentlig sektor dekkes av hovedtariffavtalene i staten (LO Stat/YS stat og Akademikerne/Unio), hovedtariffavtalen i KS-området og hovedavtalen for Oslo kommune som er eget tariffområde. I tillegg kommer avtalene innen Spekter Helse som omfatter alle de statlige helseforetakene. Spekter skiller seg ut med en forhandlingsmodell der lønnsdannelse og avtaleutvikling i størst mulig grad knyttes til den enkelte virksomhet. Med noen unntak er overenskomstene virksomhetsvise, men inngås mellom Spekter og hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden. Det finnes i tillegg en rekke tariffavtaler/overenskomster i randsonen for offentlig sektor, for eksempel offentlige foretak og statlige og kommunale stiftelser. Enkelte virksomheter følger tariffbestemmelsene i offentlig sektor delvis, men sjelden for pensjon. I offentlig sektor finnes det i tillegg til særavtaler på lokalt nivå også særavtaler på landsomfattende nivå. Det samme gjelder nærliggende/offentlig eiet virksomhet i deler av privat sektor.

For hovedavtaler i privat sektor er avtaleperioden som regel fire år. Overenskomstene inngås vanligvis for to år. I denne perioden (tariffperioden) gjelder det fredsplikt. Det innebærer at partene ikke kan bruke kampmidler som streik og lockout for å tvinge fram endringer i det de har avtalt. Ved tariffoppgjørene/revisjonene sies tariffavtalen opp og det forhandles fram ny revidert avtale. Det gjelder også ved mellomoppgjør, der det også er mulig å si opp avtalen og gå til konflikt. Tariffavtalen varer hele oppsigelsesperioden, og fram til utløpet av meklingsfristen. Fra dette tidspunktet kan det iverksettes kampmidler.

Det finnes også tariffavtaler mellom landsdekkende arbeidstakerorganisasjoner og uorganiserte arbeidsgivere. Dette kan skje ved at en arbeidsgiver tiltrer en gjeldende tariffavtale ved at arbeidsgiverorganisasjonens navn på avtalen skiftes ut med den aktuelle arbeidsgiveren eller at en arbeidsgiver signerer et dokument hvor «den til enhver tid gjeldende avtale mellom organisasjonene xx og yy» gjøres gjeldende. Slike avtaler kalles gjerne direkte- , tiltredelses- eller hengeavtaler, og må ikke forveksles med såkalte «husavtaler». Husavtaler er avtaler direkte mellom arbeidsgiver og små arbeidstakergrupper på en enkelt virksomhet i privat sektor som ikke er tilknyttet noe landsdekkende fagforbund (husforeninger).

Det finnes egne regler for interesse- og rettstvister knyttet til tariffavtaler, som omtales i punkt 4.4.6.

4.4.4 Forholdet mellom tariffavtaler og lovgivning

Både lovgivningen og tariffavtalene spiller en viktig rolle i reguleringen av arbeidslivet. Mens tariffavtalene inngås mellom fagforeninger og arbeidsgivere eller arbeidsgiverorganisasjoner og binder dem som omfattes av avtalene, er alle arbeidstakere vernet av arbeidslivslovgivningen. Fougner-utvalget (NOU 2021: 9) trekker fram at samspillet mellom lov og avtale er et dynamisk trekk ved den norske modellen, og at tariffavtalene er viktige som normutvikler og premissleverandør i arbeidsretten. I NOU 2004: 5 Arbeidslivslovutvalget – Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst punkt 8.3 er det vist til at tariffavtaler spiller en viktig rolle også på arbeidsmiljølovens område, og at det kan skilles mellom tre funksjonsmåter.

For det første er det et samspill mellom tariffavtaler og lovgivning. Den praktiske virkningen av samspillet er først og fremst at tariffavtaler utvider det vernet arbeidstakerne har etter arbeidsmiljøloven. Selv om loven er ufravikelig, er det forutsatt at ordninger som gir bedre vern enn lovens minimum ikke er i strid med loven. For eksempel er normalarbeidsuka i tariffavtalene 37,5 timer, mens normalarbeidsuka i arbeidsmiljøloven er 40 timer. Også ferieloven gir arbeidstakerne et ufravikelig vern, mens de fleste tariffavtalene gir bedre ferierettigheter enn det som følger av loven. Eventuelle fravik til ugunst for arbeidstaker må ha særskilt hjemmel i loven. Arbeidsmiljøloven har flere bestemmelser hvor partene lokalt, på virksomhetsnivå eller på sentralt nivå, kan inngå slike avtaler. Det gjelder blant annet avtaler om midlertidige ansettelser, innleie og fravik fra arbeidstidsbestemmelsene, for eksempel gjennomsnittsberegning av arbeidstiden. En del rettigheter om å kunne gjøre unntak fra lovbestemmelser i arbeidsmiljøloven forutsetter at det er fagforeninger/forbund med innstillingsrett som er part. Dette forutsetter at forbundet må ha en viss størrelse3.

På andre områder er det en klar arbeidsdeling mellom lovgiving og tariffavtaler. Det klareste eksempelet på slik arbeidsdeling er spørsmålet om lønn. Vi har ingen lovregler om minstelønn i Norge. Både oppbygging av lønnssystemer og fastsettelse av lønnssatser er overlatt til partene i arbeidslivet og fastsettes ved tariffavtaler eller individuell avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Lovgivningen er begrenset til regler om forskjellsbehandling, utbetaling, når overtid kan gjennomføres, og minstekriterier for overtidsbetaling, samt regler om lønnsutbetaling ved permittering, dagpenger under permittering og konkurs. Et annet område der det er arbeidsdeling mellom lov og tariffavtale, er regler om arbeidstakernes tillitsvalgte. Arbeidsmiljøloven henviser hyppig til tillitsvalgte, særlig i forbindelse med fravik fra lovens materielle bestemmelser, men overlater til tariffavtalene å gi regler om valg av tillitsvalgte og de tillitsvalgtes særlige status. Et unntak er likevel arbeidsmiljølovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse og enkelte regler om oppsigelse. Når det gjelder barn og unge er tariffbestemmelsene stort sett begrenset til å fastsette lønnssatser, mens vernebestemmelsene framgår av loven.

Den tredje funksjonsmåten for lovgivingen er å utvide virkningen av tariffavtaler. Slik allmenngjøring av tariffavtaler innebærer at en landsomfattende tariffavtale gjøres helt eller delvis gjeldende for alle arbeidstakere som utfører arbeid innenfor tariffavtalens virkeområde. Dette er nærmere omtalt i punkt 4.6.

4.4.5 Institusjonene for interessetvister og rettstvister mellom partene

Arbeidstvistloven er den grunnleggende loven som regulerer forholdet mellom partene i arbeidslivet når det gjelder interessetvister og rettstvister, det vil si den kollektive arbeidsretten. I tillegg til å definere arbeidstaker, arbeidsgiver, fagforening, arbeidsgiverforening, tariffavtale mv. inneholder loven blant annet regler om hvordan tariffavtaler inngås og sies opp, mekling hos riksmekleren, ulovlig streik og lockout og om rettssaker for Arbeidsretten. I tillegg har staten stilt institusjoner til rådighet ved slike tvister. Også i hovedavtalene har partene nedfelt egne prosessuelle regler om behandling av interesse- og rettstvister.

Selv om lønnsfastsettelsen og inngåelse av tariffavtaler er partenes ansvar har staten dermed bidratt med rammer og institusjoner til hjelp for partene.

Arbeidsrettslige tvister mellom staten på den ene siden og de statsansattes fagforeninger på den andre siden reguleres av tjenestetvistloven. Loven gjelder blant annet hvem som har rett til å forhandle om tariffavtaler på vegne av de statsansatte og hvordan slike forhandlinger foregår. Den gjelder også mekling hos Riksmekleren i saker der staten er part, arbeidskamp i staten (særlig streik og lockout), statlige saker for Arbeidsretten og noen andre konfliktløsningsorganer i statlig sektor.

Ved interessetvister mellom partene i arbeidslivet, dvs. tvister om opprettelse eller revisjon av tariffavtaler, er det Riksmeklerens oppgave å mekle. Hovedformålet er å hjelpe partene til å unngå konflikt og dermed trygge arbeidsfreden. Arbeidstvistloven inneholder derfor en rekke prosedyrebestemmelser, som skal sikre en ryddig meklingsprosess samt øke sannsynligheten for et fredelig utfall. Meklingsinstituttet er avhengig av respekt og tillit hos partene.

Dersom en interessekonflikt ikke blir løst gjennom mekling, kan partene før eller etter at det er iverksatt kampmidler, i fellesskap bringe tvisten inn for Rikslønnsnemnda. Rikslønnsnemnda er en fast voldgiftsnemnd som oppnevnes av Regjeringen med hjemmel i lønnsnemndloven (Lønnsnemndloven, 2012, § 3). Rikslønnsnemnda behandler tvister om hva som skal bli innholdet i en ny eller endret tariffavtale. En kjennelse fra Rikslønnsnemnda har samme virkning som en tariffavtale. De fleste sakene Rikslønnsnemnda behandler blir likevel oversendt nemnda gjennom lov om tvungen lønnsnemnd.

Ved uenighet om ny eller endret tariffavtale gjelder som hovedregel en fri rett til streik og lockout. Samfunnet og berørte parter må i utgangspunktet tåle de ulemper som en arbeidskonflikt fører med seg. Dersom konflikten fører til fare for liv og helse eller andre alvorlige skader for samfunnet kan det likevel være aktuelt å gripe inn med tvungen lønnsnemnd. Tvungen lønnsnemnd vedtas av Stortinget ved lov i hvert enkelt tilfelle (eller av regjeringen ved provisorisk anordning dersom Stortinget ikke er samlet). Avgjørelsen i arbeidskonflikten overlates da til Rikslønnsnemnda.

Dersom partene er uenige i innholdet i en inngått og gjeldende tariffavtale, kan de bringe tvisten inn for Arbeidsretten. Arbeidsretten er en særdomstol som behandler tvister om inngåtte tariffavtalers gyldighet, forståelse og eksistens. I tillegg behandler Arbeidsretten tvister om på brudd på fredsplikten i arbeidslivet og tvister om erstatningsansvar i forbindelse med tariffbrudd og ulovlig arbeidskamp. Det er bare partene i tariffavtalen som har søksmålskompetanse overfor Arbeidsretten. En enkelt arbeidstaker, organisert eller uorganisert, kan ikke anlegge sak for Arbeidsretten mot en arbeidsgiver for brudd på en tariffavtale.

4.4.6 Virksomheter uten tariffavtale

I virksomheter som ikke omfattes av tariffavtale, avtales lønnen direkte mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Dersom virksomheten driver innenfor allmenngjorte områder, vil arbeidstakerne omfattes av reglene om lønns- og arbeidsvilkår i gjeldende allmenngjøringsforskrift (se omtale av allmenngjøring i punkt 4.6).

Det skal inngås skriftlig arbeidsavtale i alle arbeidsforhold. Det følger av arbeidsmiljøloven. Det stilles også minimumskrav til innholdet i arbeidsavtalen. Blant annet gjeldende eller avtalt lønn, eventuelle tillegg og andre godtgjøringer som ikke inngår i lønnen, for eksempel pensjonsinnbetalinger og kost- eller nattgodtgjørelse, utbetalingsmåte og tidspunkt for lønnsutbetaling skal framgå av arbeidsavtalen.

For øvrig vil arbeidsmiljøloven og ferieloven gjelde. Disse lovene har regler om helse, miljø og sikkerhet (HMS), permisjoner, arbeidstid, oppsigelsesvern mv. Lovbestemmelser om lønn er begrenset til diskriminering, utbetaling, overtidsbetaling samt regler om lønnsplikt under permittering og lønnsgaranti ved konkurs.

Noen uorganiserte virksomheter følger lønnssatsene i tariffavtalene selv om de ikke er forpliktet til det. En del følger også tariffavtalenes bestemmelser om arbeidstid og om feriefritid, men sjelden bestemmelser utover dette.

Det følger av arbeidstvistloven § 3 at fagforening, arbeidsgiver, arbeidsgiverforening eller sammenslutning av slike kan framsette krav om forhandlinger med sikte på å inngå tariffavtale. Dersom motparten ikke møter til forhandlinger eller forhandlingene ikke fører til inngåelse av tariffavtale, kan streik eller lockout iverksettes. Før arbeidskamp kan iverksettes, er det et vilkår at det er gjennomført mekling og er meldt plassoppsigelse4 i henhold til loven. Arbeidstvistloven regulerer dette nærmere.

Også hovedavtalene har bestemmelser om opprettelse av tariffavtale. I de nærmest likelydende hovedavtalene mellom LO og NHO og YS og NHO framgår det at begge parter kan kreve opprettet tariffavtale, men at kravet er at minst 10 prosent av de ansatte innen den gruppen det kreves tariffavtale for, er fagorganiserte, jf. Hovedavtalen § 3-7. I praksis kommer krav om tariffavtale fra en fagforening. Når virksomheten ikke er organisert i en arbeidsgiverorganisasjon, gjelder ikke slike regler, og forbundene vil vanligvis vektlegge å ha langt større oppslutning enn 10 prosent før tariffavtale kreves opprettet.

I enkelte andre land, for eksempel Sverige, er det ikke uvanlig at virksomhetene blir bundet av en tariffavtale så snart de blir medlem av en arbeidsgiverforening.

4.5 Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning

Både den direkte og den indirekte betydningen av tariffavtalene vil avhenge av tariffavtaledekningen og av organisasjonsgraden blant arbeidstakere og arbeidsgivere. Tariffavtaledekning gir uttrykk for hvor stor andel av arbeidstakerne som er dekket av tariffavtaler. Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er ikke nødvendigvis sammenfallende: ikke alle organiserte er dekket av tariffavtale, og uorganiserte arbeidstakere kan være dekket av tariffavtale. Inngåelse av tariffavtale forutsetter en viss organisasjonsgrad blant arbeidstakerne, og medlemskap i arbeidsgiverorganisasjon kan påvirke virksomhetens vilje til å inngå avtale. Høy organisasjonsgrad kan samtidig være av betydning for oppslutningen omkring tariffavtalen og hvordan den tas i bruk i organisasjonen.

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden defineres vanligvis som antall lønnstakere som er medlem av en arbeidstakerorganisasjon delt på antall lønnstakere i alt. Andre medlemmer, som selvstendig næringsdrivende og ikke-yrkesaktive, telles ikke med. I Norge har organisasjonsgraden ligget stabilt på rundt 50 prosent de siste par tiårene, se figur 4.2. Oppdaterte tall fra Fafo, basert på medlemstall og også gjengitt i NOU 2024: 6, viser en organisasjonsgrad på 49,9 prosent i 2022. På 1990-tallet og starten av 2000-tallet falt derimot organisasjonsgraden fra et toppunkt på rundt 57 prosent.

Sysselsettingen har økt over tid, og alle hovedorganisasjonene har økt medlemstallene sine det siste tiåret (Nergaard 2022).5 Det gjelder både organisasjonenes brutto medlemstall og antall yrkesaktive medlemmer. Alle hovedorganisasjonene unntatt YS har opplevd en økning i antall yrkesaktive medlemmer over det siste tiåret, i hovedsak på grunn av flere medlemmer i offentlig sektor.

Figur 4.2 viser også at det har vært en betydelig forskyvning av andelen organiserte mellom hovedorganisasjonene over tid. Mens LO organiserte tre av fire på begynnelsen av 1970-tallet, hadde LO-forbund og forbundene utenfor LO i alt like mange medlemmer i 2012. I 2022 hadde LO-forbundene 47 prosent av de organiserte lønnstakerne. Mens LO og YS har fått redusert sine andeler av de organiserte, har Akademikerne og Unio økt sine. Dette må ses i sammenheng med endringer i næringsstrukturen der offentlig sektor ekspanderte i starten av den lange historiske perioden, og tjenesteytende næringer i privat sektor vokste noe senere. Offentlig sektor har høy organisasjonsgrad og stor andel arbeidstakere med lengre formell utdanning, mens organisasjonsgraden i private tjenesteytende næringer er mindre.

Forstørr bilde

Kilde: NOU 2024: 6.

I løpet av de siste tiårene har organisasjonsgraden gått betydelig ned i OECD-området, og i motsetning til i Norge ser ikke nedgangen ut til å ha stanset opp, se figur 4.3. Andelen lønnstakere organisert i fagforeninger i OECD-landene sank fra 30 prosent i 1986 til 16 prosent i 2016. I de andre skandinaviske landene har organisasjonsgraden holdt seg høyere, men også i disse landene har den falt sett i et langt tidsperspektiv.

Forstørr bilde

Kilde: OECD (2019b).

Det er fortsatt store forskjeller i organisasjonsgraden mellom privat og offentlig sektor, og også innad i privat sektor, se figur 4.4 og figur 4.5. I offentlig sektor er 80 prosent medlemmer i et fagforbund, mens det samme gjelder knapt 40 prosent i privat sektor. I privat sektor er organisasjonsgraden høyere innen vareproduksjon (industri, bygg, olje og bergverk mv.) enn innen tjenesteyting. Innen primærnæringene er organisasjonsgraden lav. I offentlig sektor er organisasjonsgraden høyere i statlig sektor, inkludert helseforetakene, enn i kommunal sektor.

Forstørr bilde

¹ Målt ved AKU. Vareproduksjon er unntatt primærnæringene.

Kilde: Tilleggsundersøkelse til AKU/FAFO, sitert i Nergaard (2022). Fra og med 2008 går spørsmålene kun til seks åttedeler av AKU-utvalget. De som er i sitt første eller siste intervju, får ikke tilleggsspørsmålene.

Forstørr bilde

¹ Beregnet med utgangspunkt i lønnstakere i registerbasert sysselsettingsstatistikk (4. kvartal 2020) og skattefradraget per 2020.

Kilde: Nergaard (2022).

Figur 4.4 viser også at mens organisasjonsgraden har vært noenlunde stabil i offentlig sektor, er den blitt lavere siden midten av 1990-tallet i privat sektor. Nedgangen har vært mer markant innen vareproduksjon enn innen tjenesteyting. Endringene kan ha sammenheng med endringer i sammensetningen av næringer. Nergaard (2022) peker på at nedgangen innen vareproduksjon kan skyldes reduksjonen i antall store industriarbeidsplasser, og at bygg over tid utgjør en større andel av arbeidsplassene innen vareproduksjon. Organisasjonsgraden i bygg er lavere enn i industri, og bygg og anlegg er en av bransjene med klar nedgang i organisasjonsgrad.

Organisasjonsgraden avhenger også av virksomhetens størrelse. I virksomheter med mindre enn fem ansatte i privat sektor er 19 prosent organiserte, mens organisasjonsgraden er 59 prosent i virksomheter med 200 ansatte eller mer og 65 prosent i virksomheter med 500 ansatte eller mer.

Organisasjonsgraden varierer også etter ulike kjennetegn ved arbeidstakere og jobber. Organisasjonsgraden er høyere jo fastere arbeidstakeren er knyttet til arbeidsmarkedet og til sitt nåværende arbeidsforhold. Med fast tilknytning menes fast ansettelse, heltidsstilling og at arbeidstakeren anser lønnet arbeid som sin hovedaktivitet, i motsetning til for eksempel skolegang/studier. Midlertidig ansatte er langt sjeldnere organisert enn fast ansatte. Dette bildet er det samme både i Nergaard (2022) og i YS Arbeidslivsbarometer (Ingelsrud mfl., 2023).

I følge Nergaard (2022) har innvandrere lavere organisasjonsgrad enn arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn. Forskjellene gjelder særlig innvandrere med kort botid. Innvandrere med ti års botid eller mer skiller seg ikke vesentlig ut fra gjennomsnittet i det norske arbeidsmarkedet.

Organisasjonsgraden varierer også etter avtalt arbeidstid. Særlig arbeidstakere med under 20 timers avtalt arbeidstid per uke skiller seg ut med lavere organisasjonsgrad. Organisasjonsgraden er høyere blant eldre arbeidstakere, og i privat sektor er organisasjonsgraden høyest blant lønnstakere på 55 år eller mer. Kvinner er organisert i større grad enn menn, men det må ses i sammenheng med at de i større grad jobber i offentlig sektor. I privat sektor har kvinner og menn samme organisasjonsgrad.

Blant selvstendige næringsdrivend er det mindre vanlig å være organisert i en fagforening, men blant for eksempel leger, tannleger, fysio- og manuellterapeuter og psykologer, er det likevel betydelig grad av slik organisering.

Det er også nær sammenheng mellom utbredelsen av kollektive partsforhold på arbeidsplassen og organisasjonsgrad. Der det verken er fagforening eller tariffavtale er organisasjonsgraden bare 13 prosent.

Nærmere to tredeler av alle uorganiserte arbeidstakere jobber i privat sektor. De uorganiserte er yngre enn gjennomsnittet og har sannsynligvis kortere ansiennitet. Vel en tredjedel av de uorganiserte arbeidstakerne i privat sektor er på arbeidsplasser uten tariffavtale og fagforeninger.

Organisering på arbeidsgiversiden

Arbeidsgiversiden i Norge består av fem store aktører. I privat sektor og offentlig eide selskaper er Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Arbeidsgiverforeningen Spekter og Hovedorganisasjonen Virke de mest sentrale. I offentlig sektor er KS arbeidsgiverpart i kommunene, fylkeskommunene (utenom Oslo kommune) og kommunale foretak, mens Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet er arbeidsgiverpart i staten.

Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden regnes som andelen av de sysselsatte som er ansatt i virksomheter som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjons. Over tid har organisasjonsgraden for private arbeidsgivere økt. Mens om lag 50 prosent. av de sysselsatte var ansatt i virksomheter som var medlem av en arbeidsgiverorganisasjon midt på 1980-tallet, anslår Nergaard (2022) dette tallet til drøyt 70 prosent. i 2020, se figur 4.8. Mens mange fagorganiserte arbeidstakere jobber i uorganiserte virksomheter, er det også mange uorganiserte arbeidstakere som jobber i organiserte virksomheter.

Over tid har organisasjonsgraden for private arbeidsgivere økt, og økningen i organisasjonsgrad har særlig skjedd de siste ti-tolv årene. NHO og Virke har styrket sin posisjon, mens andelen arbeidstakere som er sysselsatt i virksomheter som er medlem av øvrige arbeidsgiverorganisasjoner har vært noenlunde stabilt.

YS Arbeidslivsbarometer (2023) måler organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden ved å spørre ledere med personalansvar om virksomheten er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon. Barometeret finner noe lavere tall enn Nergaard (2022). I 2023 svarte 61 prosent av lederne med personalansvar at deres virksomhet er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon.

Forstørr bilde

¹ Medlemmer i arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, men med enkelte justeringer: Norsk Arbeidsgiverforening (N.A.F.) fram til 31.12.1988, nå NHO. Handelens Arbeidsgiverforening fram til 31.12.1989, nå Virke.

Kilde: Nergaard (2024).

Årsakene til at arbeidsgivere og arbeidstakere velger å organisere seg eller ikke er drøftet i kapittel 10.

Internasjonalt er sammenlignbare tall for organisasjonsgrad på arbeidsgiversiden tilgjengelig for en noe kortere tidsperiode enn for arbeidstakersiden. Bildet som framkommer er også noe mer blandet, med økt organisasjonsgrad i noen land og redusert i andre. I Sverige og Danmark har organisasjonsgraden økt litt, men mindre enn i Norge, se figur 4.7.

Forstørr bilde

¹ 2000 for Australia, Finland, Norge, Slovenia og Sverige. 2002 for Belgia, Tsjekkia, Danmark, Estland, Frankrike, Tyskland, Italia, Luxembourg, Latvia, Nederland, Portugal og Spania. 2004 for Ungarn. 2005 for Israel. Ingen data for Hellas, Irland, Korea, Litauen, Polen, Slovakia eller Storbritannia.

² 2008 for Hellas, Irland og Portugal. 2009 for Korea, 2012 for Danmark, Frankrike og Italia. 2013 for Nederland, Slovenia og Spania. 2014 for Belgia, Tsjekkia, Finland, Tyskland og Luxembourg. 2015 for Estland og Slovakia. 2016 for Norge, Sverige og Storbritannia, 2017 for Østerrike. Ingen data for Ungarn, Israel og Latvia.

Kilde: OECD (2019b).

Tariffavtaledekning

I offentlig sektor har alle virksomheter tariffavtale. I privat sektor har ikke alle virksomheter som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, tariffavtale. Det er ikke rett fram å danne seg et fullstendig bilde av tariffavtaledekningen. Nergaard (2022) anslår at 70 prosent. av arbeidstakerne i Norge har tariffavtale. I privat sektor er andelen om lag 50 prosent, mens den i offentlig sektor i praksis er 100 prosent. Dette er basert på analyser av spørreundersøkelser (blant annet AKU og LKU), opplysninger fra arbeidsgiverorganisasjoner og registerdata (blant annet medlemskap i AFP-ordninger). I følge NOU 2024: 6 var anslaget for tariffavtaledekningen i privat sektor i 2017 lavere enn i undersøkelser tidligere på 2000-tallet.

Tariffavtaledekningen omfatter flere enn de organiserte arbeidstakerne. Det skyldes blant annet at arbeidsgivere som er tariffbundet, er forpliktet gjennom avtaler og rettspraksis til å legge til grunn tariffavtalens vilkår også for uorganiserte arbeidstakere så lenge de faller inn under tariffavtalens virkeområde. Samtidig er det mange virksomheter som er organisert, men som ikke har inngått tariffavtale.

Det er betydelig variasjon i tariffavtaledekningen i privat sektor, se figur 4.8. Innen elektrisitetsforsyning, olje og bergverk, industri, og finansierings- og forsikringsvirksomhet arbeider det store flertallet av arbeidstakerne i en virksomhet med tariffavtale. I deler av privat tjenesteyting er flertallet av arbeidstakerne sysselsatt i virksomheter uten tariffavtale. Det gjelder blant annet bransjer innen privat tjenesteyting som handel, servering og overnatting, samt for eksempel rådgivning, informasjon og kommunikasjon. Det kan også være store variasjoner innad i samme bransje.

Forstørr bilde

¹ Privat sektor inkludert offentlig eide foretak.

Kilde: Nergaard (2022).

Større virksomheter i privat sektor har i hovedsak tariffavtale som i hvert fall dekker deler av de ansatte. Små virksomheter med få ansatte har sjelden tariffavtale.

Virksomheter som omfattes av vedtak om allmenngjøring av tariffavtaler er ikke med i beregningen av tariffavtaledekningen. Telles disse med, øker tariffdekningen i privat sektor med om lag 10 prosentpoeng.

OECDs tall for tariffavtaledekning blant ansatte med forhandlingsrett viser nedgang i OECD-området fra midt på 1980-tallet. Nedgangen er betydelig større i mange andre land enn i Norge, se figur 4.9.

Forstørr bilde

Kilde: OECD (2019b).

4.6 Allmenngjøring

Allmenngjøringsloven (Allmenngjøringsloven, 1993, § 1) har som formål å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, og å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet, se lovens § 1. Loven trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen 1. januar 1994, og utgangspunktet var nettopp EØS-avtalens bestemmelser om fri utveksling av tjenester, fri etableringsrett og et fritt arbeidsmarked som bakgrunn for forslaget. I forarbeidene6 til loven er det vist til St.prp. nr. 100 (1991–92) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), der den daværende regjeringen framhevet at det ville bli fremmet lovforslag for å hindre utilsiktede virkninger at EØS-avtalen. Målet var å unngå at EØS-avtalen skulle føre til at utenlandske arbeidstakere utfører arbeid i Norge på lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn de norske.

Arbeidsinnvandringen etter etableringen av EØS ble imidlertid klart mindre enn ventet, og det første allmenngjøringsvedtaket ble fattet først etter EU-utvidelsen i 2004. Vedtaket gjaldt allmenngjøring av tre tariffavtaler for enkelte petroleumsanlegg på land.

Allmenngjøring innebærer at en landsomfattende tariffavtale gjøres helt eller delvis gjeldende for alle arbeidstakere som utfører arbeid innenfor tariffavtalens virkeområde. Både lønn og andre bestemmelser om arbeidsforhold kan gjøres gjeldende for alle arbeidstakere innenfor vedkommende tariffområde.

Krav om allmenngjøring må framsettes av en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon som er part i avtalen og har innstillingsrett7 etter arbeidstvistloven. En egen tariffnemnd fatter vedtak om allmenngjøring. Vedtak gis i form av forskrift.

En slik regulering bryter med det norske tariffavtalesystemet, der partene i arbeidslivet, gjennom tarifforhandlinger, regulerer lønns- og arbeidsvilkårene. Det er derfor opprettet et eget offentlig organ, Tariffnemnda, etter modell av Rikslønnsnemnda. Representantene i nemnda omfatter både nøytrale eksperter, de mest representative organisasjonene, dvs. LO og NHO, og den organisasjonen som fremmer krav overfor nemnda og dennes tariffmotpart i den avtalen som kreves allmenngjort, såfremt ikke begge parter er blant nemndas faste medlemmer.

For at Tariffnemnda skal kunne treffe vedtak om allmenngjøring må det dokumenteres at utenlandske arbeidstakere utfører eller kan komme til å utføre arbeid på vilkår som samlet sett er dårligere enn det som gjelder etter landsomfattende tariffavtaler for vedkommende fag eller bransje, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Selv om det må dokumenteres at det er utenlandske arbeidstakere som har eller kan komme til å utføre arbeid på dårligere vilkår, gjelder et vedtak om allmenngjøring alle arbeidstakere som omfattes av vedtaket. Nemnda må ta konkret stilling til hvilke bestemmelser i tariffavtalen som skal allmenngjøres.

Vedtak om allmenngjøring er tidsbegrenset, og opphører å gjelde dersom partene i tariffavtalen ikke har krevd nytt vedtak innen en måned etter at tariffavtalen er avløst av en ny avtale. De fleste tariffavtaler har en gyldighetstid på to år. Dersom det fremmes en ny begjæring om fortsatt allmenngjøring og vilkårene fortsatt er oppfylt, kan Tariffnemnda treffe vedtak om videreføring av allmenngjøringsforskriften. Tariffnemnda kan endre lønnssatsene som følge av tariffrevisjoner, for eksempel mellomoppgjør.

Tariffnemnda er et statlig forvaltningsorgan som har en helt fri og uavhengig stilling – på samme måte som Rikslønnsnemnda. Tariffnemnda vil dermed ikke kunne instrueres av regjeringen eller andre forvaltningsorganer, og disse vil heller ikke kunne omgjøre nemndas vedtak. Hvis nemndas vedtak skal oppheves av andre enn nemnda selv, vil det kreve lovs form. Det følger av loven at Tariffnemnda også på eget initiativ kan treffe vedtak om allmenngjøring dersom allmenne hensyn krever slik regulering. I forarbeidene er det pekt på at det finnes bransjer som ikke er dekket av de større organisasjonene.

Det foreligger allmenngjøringsforskrifter i følgende bransjer:

• Byggfag

• Elektrofag

• Fiskeindustri

• Godstransport på vei

• Jordbruks- og gartnerinæringen

• Overnatting, servering og catering

• Persontransport med turbil

• Renhold

• Skips- og verftsindustrien

Innholdet i forskriftene er noe forskjellig for de enkelte bransjene, og bygger på hva som er begjært allmenngjort fra de underliggende tariffavtalene og hva Tariffnemnda har funnet nødvendig å allmenngjøre for den enkelte bransje for å oppnå formålet med loven. I tillegg til bestemmelser om virkeområde (hvem som omfattes) og hva slags arbeid som omfattes, fastsetter alle allmenngjøringsforskriftene minstelønnssatser. For nærmere om lønnssatser og tillegg som inngår i allmenngjorte avtaler se omtale i kapittel 10 herunder tabell 10.5.

Arbeidsgiver har ansvar for å sikre at allmenngjorte lønns- og arbeidsvilkår følges. Dersom en virksomhet inngår kontrakt med en oppdragstaker, skal virksomheten, som oppdragsgiver, informere oppdragstaker om plikter etter allmenngjøringsforskrifter, samt påse at oppdragstaker oppfyller kravene i forskriftene. Leverandører og underleverandører som setter ut arbeid eller leier inn arbeidstakere, er solidarisk ansvarlig for utbetaling av lønn og overtidsbetaling etter allmenngjøringsforskrifter og opptjente feriepenger.

Arbeidstilsynet og Havindustritilsynet8 fører tilsyn med allmenngjorte lønns- og arbeidsvilkår, samt informasjons- og påseplikten9. Tilsynsetatene kan gi pålegg om å faktisk utbetale allmenngjort lønn. Brudd på allmenngjøringsforskrifter, informasjons- og påseplikt kan også straffes med bøter eller fengsel.

I punkt 10.7 sammenlignes den norske allmenngjøringsordningen med ordninger i andre land. Det gjøres også nærmere rede for omfanget av ordningen, virkningene av den, evalueringer og pågående arbeider.

4.7 Utvalgets vurderinger

Det kollektive avtaleverket danner grunnlaget i norsk arbeidsliv og understøttes av institusjoner og myndighetenes lovgivning. Internasjonale folkerettslige forpliktelser som ILOs kjernekonvensjoner for å fremme anstendig arbeid for alle, gir i tillegg rammer også for vårt arbeidsliv. Det har stor verdi for samfunnet at de ulike rammene for arbeidslivet spiller sammen på en god måte. Lønnsdannelsen gjennom frontfagsmodellen står videre helt sentralt i den norske modellen. Innenfor dette rammeverket er samarbeidet mellom partene i arbeidslivet omfattende og viktig både sentralt og lokalt. Det er en stor styrke for Norge at samarbeidsforholdene gjennomgående er gode.

Tariffavtalene er viktige, både direkte og indirekte. Mange tariffavtaler har lønnssatser som danner gulv for avlønning innenfor de forskjellige områdene. Dette setter ofte i praksis også en mer omfattende standard ved at tariffavtalene virker normdannende også for de ubundne virksomhetene. Virkemidlene for å prioritere lavtlønte har dermed betydning også utover de tariffbundne virksomhetene.

Avtalefesting av både lønn og andre forhold gir mulighet for å avveie hensynene til likebehandling og forutsigbarhet mot lokal tilpasning og fleksibilitet på en god måte. Et godt samspill mellom tariffavtaler og lovgivning er derfor viktig. Det gjelder der tariffavtalene fraviker loven, enten til gunst for arbeidstaker eller, etter særskilt hjemmel, til ugunst for arbeidstaker. Det gjelder også der det er ulike ansvarsområder.

Allmenngjøringsordningen tar sikte på å sikre utenlandske arbeidstakere likeverdige vilkår med norske arbeidstakere. Ordningen bryter i utgangspunktet med det norske tariffsystemet der arbeidslivets parter har ansvaret for lønnsfastsettelsen. Ordningen hviler samtidig i stor grad på nettopp partene, og det er bred oppslutning om ordningen blant partene i norsk arbeidsliv. Allmenngjøringsordningen er nærmere drøftet i kapittel 10 og 11.

Både den direkte og den normdannende betydningen av tariffavtalene vil avhenge av tariffavtaledekningen og av organisasjonsgraden blant arbeidstakere og arbeidsgivere. Utvalget vil understreke viktigheten av høy tariffavtaledekning og organisasjonsgrad på begge sider. Det kommer vi tilbake til i kapittel 10 og 11.