2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 10. mars 2023 ble utvalget oppnevnt for å vurdere omfang og utvikling av lavlønn.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Linda Nøstbakken, forskningsdirektør i Statistisk sentralbyrå (SSB), Bergen (utvalgsleder)

• Manudeep Bhuller, professor ved Universitetet i Oslo, Oslo

• Roger Bjørnstad, sjeføkonom i Landsorganisasjonen i Norge, Nesodden

• Torberg Falch, professor ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Trondheim

• Lin Andrea Gulbrandsen, samfunnspolitisk rådgiver i Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Oslo

• Lars Eivind Haartveit, sjeføkonom i Hovedorganisasjonen Virke, Bærum

• Fredrik Bakkemo Kostøl, førsteamanuensis ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Gjøvik

• Torill Lødemel, fagdirektør i Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo

• Hege Mygland, avdelingsdirektør i Kommunesektorens organisasjon, Nittedal

• Julie Riise, professor ved Universitetet i Bergen, Bergen

• Astrid Driva Rødsand, spesialrådgiver i Arbeidsgiverforeningen Spekter, Nesodden

• Rolf Edvard Stangeland, fagsjef i Unio, Nordre Follo

• Nina Sverdrup Svendsen, arbeidslivssjef i Akademikerne, Oslo

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). Sekretariatet har hatt følgende medlemmer:

• Avdelingsdirektør Ingvild Wold Strømsheim (AID) (sekretariatsleder)

• Seniorrådgiver Lovise Bauger (AID)

• Seniorrådgiver Karen Mollan (AID)

• Seniorrådgiver Bodil Stueflaten (AID)

• Førstekonsulent Amanda Myhre Winje (AID) (f.o.m. november 2023)

• Førstekonsultent Mads Randen (Finansdepartementet) (f.o.m. august 2023)

• Spesialrådgiver Knut Håkon Grini (SSB)

• Seksjonssjef Tonje Køber (SSB)

2.2 Mandatet

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Arbeidsmarkedet er den viktigste arenaen for opptjening og fordeling av inntekt. Lønn er den viktigste inntektsarten til husholdningene og er vesentlig for relativt jevn inntektsfordeling i Norge. Å ha lav inntekt i Norge har typisk vært forbundet med å falle utenfor arbeidslivet. Den norske lønnsforhandlingsmodellen, frontfagsmodellen, er kjennetegnet ved at den bidrar til små lønnsforskjeller, stor omstillingsevne, høy sysselsetting og lav ledighet. Det har bidratt til et lavt omfang av såkalt arbeidende fattige (working poor). Samtidig påvirkes også Norge av globale trender.

Økt globalisering og teknologiske endringer har skapt press i retning av større lønnsspredning, og i en rekke industrialiserte land har man sett en utvikling med økte lønnsforskjeller. En ser også at lavlønte personer er mer sårbare i nedgangstider. Selv om Norge i internasjonal sammenheng fortsatt er blant landene med minst lønnsforskjeller, har lønnsforskjellene blitt noe større også her de siste 20 årene. Det har vært høy sysselsettingsvekst i en del næringer med høy andel lavlønte. Høy arbeidsinnvandring til Norge etter 2004, har ført til økende lavlønnskonkurranse. Den norske lønnsforhandlingsmodellen har trolig dempet virkningene av disse drivkreftene i Norge. Allmenngjøring av tariffavtaler for alle ansatte i flere tariffområder/næringer har også bidratt til å heve en del av de laveste lønningene i Norge.

Større lønnsforskjeller bidrar til å øke ulikheten i samfunnet. Økt innslag av lavlønn kan også øke presset på velferdsytelsene. I et samfunn som det norske, med en godt utbygd velferdsstat og relativt høye stønadsnivåer, er det viktig med en lønnsstruktur som gjør det lønnsomt å jobbe og som bygger opp under målet om høy sysselsetting. Useriøse arbeidsforhold med urimelig lave lønninger må unngås og personer i full jobb bør kunne leve av sin inntekt. Samtidig kan en sammenpresset lønnsstruktur påvirke sysselsettingen av ulike grupper og insentiver til å ta utdanning. Et relativt høyt lønnsnivå for yrker med lave kvalifikasjonskrav kan bidra til at utsatte grupper med lav produktivitet har vanskeligheter med å få innpass i det seriøse arbeidsmarkedet. Dette kan øke omfanget av svart arbeid og mottak av trygdeytelser.

De senere år har det vært økt interesse for kunnskap om lavlønte både internasjonalt og i Norge, og det har blitt lagt fram flere analyser om lønnsulikhet og økt spredning i lønnsfordelingen i Norge. Det er likevel behov for ytterligere kunnskapsgrunnlag og analyser av problemstillinger rundt lavlønn. Utvalget skal:

• Kartlegge utviklingen og omfang av lønnsforskjeller og lavlønn i Norge og sammenligne med utviklingen internasjonalt. Utvalget skal analysere utviklingstrekk som kan forklare omfang og utvikling av lavlønn.

• Vurdere ulike mål og indikatorer for lønnsspredningen, lavlønn, og vedvarende lavlønn, og komme med anbefalinger for bruk av indikatorer som egner seg å følge over tid.

• Beskrive virkningene frontfagsmodellen og den kollektive lønnsdannelse har på lønnsspredningen og lavlønn.

• Redegjøre for lønnsdannelsen og lønnsfordelingen utenfor det organiserte arbeidslivet, og se nærmere på virkninger av dette for omfanget av lavlønn.

• Kartlegge utviklingen og omfanget av tilknytningsformer som er nære substitutter til å være lønnstakere, som selvstendige næringsdrivende og frilansere. Utvalget bør vurdere om lavlønnsutviklingen har hatt sammenheng også med slike alternative tilknytningsformer.

• Gjennomgå kjennetegn ved de lavlønte, eksempelvis utdanningsnivå, alder, kjønn, nasjonalitet, geografi (herunder regionale arbeidsmarkeder og sentralitet), yrke, nærings- og bedriftstilknytning, fagorganisering og tariffavtaledekning. I denne sammenheng bør utvalget også se på i hvor stor grad lavlønn er knyttet til nykommere i arbeidsmarkedet (herunder arbeidsinnvandrere), varierende deltakelse i arbeidsmarkedet over tid og deltid.

• Se nærmere på vedvarende lavlønn, og om det er trekk ved lønnsdannelsen eller arbeidsmarkedet som påvirker hvor lett det er å avansere fra en lavere til en høyere betalt jobb, og om mobiliteten har endret seg over tid.

• Drøfte og vurdere eksisterende virkemidler og institusjonelle forhold som kan påvirke omfanget av lavlønn, og eventuelt foreslå endringer i disse eller nye tiltak. Utvalget bør blant annet se på bruken av lavlønnstillegg, allmenngjøringsordningen og tiltak som kan påvirke tariffavtaledekningen. Eventuelle forslag må også vurderes med hensyn til om det kan gjøre det vanskeligere for utsatte grupper å få innpass i arbeidslivet.

Deltakelse i arbeidslivet er den viktigste faktoren for å redusere inntektsulikhet. Tiltak for å øke sysselsettingen har vært analysert i flere andre og nylige prosesser, herunder Sysselsettingsutvalgets innstillinger (NOU 2019: 7 og NOU 2021: 2). Flere utvalg har vurdert eller vurderer behovet for kompetanse i arbeidslivet, bl.a. kompetansebehovsutvalget (KBU). Det legges til grunn at utvalgets arbeid skal avgrenses mot KBUs arbeid og utredningene fra Sysselsettingsutvalget, som særlig så på inntektssikringsordningene og hvordan disse gir insentiver til å delta i arbeidslivet. Utvalget skal derfor ikke vurdere inntektssikringsordningene, innretningen av arbeidsmarkedstiltak eller se på arbeidsinkludering i stort. Utvalget skal heller ikke vurdere endringer i skattesystemet.

Arbeidet skal også avgrenses mot Fougnerutvalget (NOU 2021: 9), som så på ulike tilknytningsformer til arbeidslivet. NOU 2021: 9 bidro likevel med et bredt kunnskapsgrunnlag, og utvalget kan bygge på analysene fra dette arbeidet, og beskrive om og i så fall hvordan løsere tilknytningsformer kan ha påvirket lavlønnsutviklingen. Utredningen om integrering av arbeidsinnvandrere (NOU 2022: 18) er også et relevant arbeid å se hen til.

Eventuelle forslag til tiltak skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen. Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU innen 15. juni 2024 til arbeids- og inkluderingsministeren.»

2.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Utgangspunktet for oppnevningen var bekymring knyttet til en utvikling i retning økte lønnsforskjeller i en rekke OECD-land og til at lønnsforskjellene også i Norge hadde blitt større de siste tiårene, selv om de er mindre enn i de fleste andre land. Det er reist spørsmål om hvorvidt de mekanismene som har bidratt til å holde forskjellene lave i Norge, er under press, og særlig hvordan dette har påvirket bunnen i lønnsfordelingen.

Utvalget har tolket mandatet dithen at det i stor grad er ønsket en utredning av beskrivende art der kunnskapsinnhenting og kartlegging står sentralt. Det er etterspurt en større sammenstilling av kunnskap om utbredelse og utvikling av lave lønninger og kjennetegn ved lavlønn. Kartleggingen bidrar etter utvalgets syn til å sortere i tematikken knyttet til lavlønn og er nyttig for en felles forståelse av virkeligheten. Utvalget har også i tråd med mandatet drøftet betydningen av den norske modellen for lønnsdannelsen, hva som påvirker utviklingen av lavlønn og virkemidler som har betydning for omfanget av lavtlønte.

Utvalget er spesifikt bedt om å se på bruken av lavlønnstillegg, allmenngjøringsordningen og tiltak som kan påvirke tariffavtaledekningen. Særskilte tillegg i tariffoppgjøret som kun gis til grupper eller personer med lønn under et visst nivå (lavlønnstillegg), er et av flere virkemidler i lønnsforhandlingene blant tariffpartene som kan gi lønnsmessig uttelling for lavtlønte grupper. Utvalget har valgt å drøfte helheten av disse tariffmessige virkemidlene.

Utvalget har konsentrert sitt arbeid om arbeidslivet, jobber og personer som er i arbeid og deres lønn, lønnsfordelingen generelt og særlig lavlønn. For utvalget er det viktig å understreke at lønn er en viktig komponent i inntektsfordelingen, men likevel bare én av flere inntektsarter som er relevante for inntektsforskjellene og omfanget av lavinntekt i samfunnet. I ulikhetsdebatten er også kapitalinntekter og fordelingsmekanismer som skatt og overføringer helt sentrale forhold, som utvalgets mandat er avgrenset mot. Utvalget har videre tatt utgangspunkt i det formelle arbeidslivet, slik at arbeidslivskriminalitet og arbeid som unndras beskatning ikke er temaer som utvalget behandler.

Mandatet definerer ikke hvilket lønnsbegrep det skal tas utgangspunkt i. Lav lønnsinntekt kan skyldes både få arbeidede timer og lav avlønning. Utvalget har så langt som mulig fokusert på lønn som betaling for arbeidsinnsats og benyttet lønn korrigert for ulik arbeidstid som lønnsbegrep. Tilnærmingen til dette er i det meste av utredningen lønn tilsvarende heltidsstilling/årsverk. Utvalget har likevel sett på sammenhengen mellom deltid og lavlønn. Analysene er knyttet til bruttolønn for en jobb eller arbeidstaker, uavhengig av hvilken husholdning lønnen tilflyter.

Videre presiserer ikke mandatet hva som menes med «lavlønn». Heller ikke utvalget definerer én grense, der de under denne har lavlønn, og de over ikke har det. Hva som menes med lavlønn er en politisk vurdering og vil også kunne variere med problemstillingen. Utvalget har derfor brukt ulike indikatorer for å belyse omfanget av lavlønn. Indikatoren 2/3 av medianlønn har fått en sentral plass i utredningen, men også 85 prosent av industriarbeiderlønn og gitte prosentandeler for å definere bunnen i lønnsfordelingen, f.eks. de 10 prosent lavest lønte er omtalt. De ulike måltallene for lavlønn som benyttes i utredningen er ikke ment å være utgangspunkt for tilleggsgrenser i lønnsforhandlingene.

Punktet i mandatet om å kartlegge utviklingen og omfanget av tilknytningsformer som er nære substitutter til å være lønnstakere, har krevd en nærmere avgrensning. Utvalget har sett på utviklingen i omfanget av midlertidig ansettelse, selvstendige og arbeidstakere som er utleid gjennom et bemanningsforetak. Omfanget vurderes både totalt og for lavtlønte spesifikt. På grunn av at det er begrenset informasjon om selvstendiges arbeidstimer, har utvalget i beskrivelsen av disse tilknytningsformene delvis benyttet et avvikende inntektsbegrep basert på samlet yrkesinntekt gjennom året.

Utvalget har valgt en bred inngang der kapitlene 3–5 redegjør for sentrale rammer for det norske arbeidslivet. Først belyses viktige internasjonale utviklingstrekk som påvirker den norske lønnsdannelsen. Den norske arbeidslivsmodellen er også viet vesentlig plass tidlig i utredningen, og et eget kapittel tar for seg sysselsettingsutviklingen langs en rekke dimensjoner.

Utredningen inneholder også et eget kapittel om forskningslitteraturen om makt og markedsforholdene i arbeidslivet. Gjennomgangen omfatter teoretiske og empiriske analyser av arbeidsgivernes lønnsmakt (monopsoni) og fagforeningenes innflytelse. Disse forholdene har betydning for behovet for institusjonelt rammeverk og virkemidler som påvirker lavlønnsgulv, og de er i liten grad dekket i andre relevante utredninger så vidt utvalget har kunnet se.

2.4 Utvalgets arbeid

Utvalgets møter

Utvalget har i løpet av perioden fra april 2023 til mai 2024 avholdt tolv møter hvorav fire var todagersmøter. Alle møtene ble holdt fysisk i Oslo eller omegn. Enkelte utvalgsmedlemmer har unntaksvis deltatt digitalt i møtene.

Utvalget har invitert flere eksterne innledere til disse møtene:

• Forsker Erling Barth, Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Forsker Kristine Nergaard, Fafo

• Forsker Knut Røed, Frischsenteret

• Seniorøkonom Sandrine Cazes og økonom Andrea Garnero, Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD)

• Fagdirektør Reinert Leirvik, AID

• Forsker Marte Strøm, ISF

• Forsker Elin Svarstad, Fafo

• Forsker Odd Erik Nygård, SSB

• Spesialrådgiver Ann Lisbet Brathaug, SSB

Forsker Marte Strøm (ISF) har holdt to innledninger for utvalget. I tillegg har flere av forskerne i utvalget og enkelte av sekretariatets medlemmer bidratt med faglige innledninger på utvalgets møter. Sekretariatet har også hatt møter med Kristine Nergaard (Fafo) og et eget møte med flere forskere ved ISF.

Utvalget fulgte også overrekkelsen av Frontfagsmodellutvalgets utredning (NOU 2023: 30) i desember 2023.

Skriftlige innspill

Det ble opprettet en egen nettside for utvalget der det ble informert om utvalget og det var mulig for eksterne å sende skriftlige innspill.1 Utvalget har mottatt et innspill fra Kvinnefronten som er publisert på nettsiden.

Utvalgets bestillinger av statistikk, utredninger og forskning

Utvalget har hatt et mandat der kunnskapsinnhenting har stått i fokus. En forholdsvis kort tidsramme for utvalget har samtidig begrenset mulighetene for større utredningsoppdrag. Utvalget har derfor i hovedsak basert seg på eksisterende forskning og analyser. Utvalget har likevel fått gjennomført tre mindre utredningsoppdrag:

• Sara Cools, Maria Forthun Hoen og Marte Strøm (ISF) har utarbeidet rapporten «Atypisk arbeid blant personer med lav inntekt i Norge, 1997–2021». Rapporten ble publisert på ISFs nettsider i desember 2023.

• Ann Lisbet Brathaug, Lasse Eika og Knut Håkon Grini (SSB) har utarbeidet rapporten «Sammenheng mellom lavlønn og lønnsevne». Rapporten publiseres samtidig med denne utredningen.

• Bård Lian og Odd Erik Nygård (SSB) har utarbeidet notatet «Inflasjonsulikhet og måling av reallønn». Notatet publiseres samtidig med denne utredningen.

Forfatterne har også presentert disse arbeidene i utvalgsmøter.

I tillegg har det vært etablert en avtale om bidrag fra SSB i utarbeiding av statistikk for utvalget, løpende arbeid og deltagelse i sekretariatet. I rammene av denne avtalen har AID også delfinansiert følgende to rapporter:

• Knut Håkon Grini, Magnus Berglund Johnsen og Jarle Kvile (SSB) «Jobber med lav lønn». Denne ble publisert på SSBs nettside i november 2023.

• Knut Håkon Grini, Vilde Røv og Ervis Konci (SSB) «Månedslønn og ulikhet gjennom 25 år». Denne ble publisert på SSBs nettside i oktober 2023.

I tillegg har Ola Vestad fra Forskningsavdelingen i SSB vært tilknyttet sekretariatet for bistand i perioder av arbeidet.

2.5 Relevante utredninger og prosesser

Mandatet er tydelig på en del andre temaer og utvalg som har vurdert tilgrensende problematikk, som utvalget skal avgrense sitt arbeid mot. Dette gjelder:

• Vurderinger av inntektssikringsordninger og tiltak for å få flere i jobb. Dette var tema for Sysselsettingsutvalgets omfattende arbeid, med to NOUer fra 2019 og 2021 (NOU 2019: 7 og NOU 2021: 2).

• Kompetansebehovsutvalget som løpende produserer rapporter om det framtidige behovet for kompetanse i arbeidslivet.

• Utvalget skal heller ikke vurdere endringer i skattesystemet. NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem foretok en bred gjennomgang av skatte- og avgiftssystemet med tanke på å få flere i arbeid, øke investeringene i privat næringsliv og holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet lave. Utvalget vurderte også hvordan skattesystemet best kan bidra til omfordeling og god geografisk fordeling.

Mandatet peker på følgende arbeider som kilde til informasjon for utvalget:

• Fougnerutvalget (NOU 2021: 9) og deres gjennomgang av ulike tilknytningsformer til arbeidslivet. Utvalget nevnes som særlig relevant som utgangspunkt for spørsmålet om hvordan løsere tilknytningsformer kan ha påvirket lavlønnsutviklingen.

• Utredningen om integrering av arbeidsinnvandrere (NOU 2022: 18) som omhandler arbeidsinnvandreres integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv. Utredningen er også omtalt i Meld.St.17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp.

Lavlønnsutvalgets mandat er begrenset mot kompetansebehovsutvalgets analyser av hvilken kompetanse og utdannelse som trengs framover. Utvalget drøfter heller ikke konkrete kompetansetiltak. Utvalget drøfter likevel betydningen av kompetanse og kompetansepolitikken i arbeidslivet mer generelt og spesifikt for lavlønn.

Utvalget ser at det er en del andre pågående prosesser med tilgrensende tematikk som ikke er omtalt i mandatet, men som det er verdt å nevne.

Kort tid før dette utvalget ble oppnevnt, ble det, etter ønske fra partene i arbeidslivet, etablert et utvalg som skulle se på utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi i lys av nye utviklingstrekk (Frontfagsmodellutvalget). Frontfagsmodellutvalget la fram sin utredning (NOU 2023: 30) i desember 2023. Frontfagsmodellutvalget drøftet makroøkonomiske utviklingstrekk som kan skape utfordringer for norsk økonomi og lønnsdannelsen framover og har gjennomgått forskning og erfaringer knyttet til praktiseringen av frontfagsmodellen. Omfang av lavlønn ble ikke særlig drøftet i denne utredningen.

Et annet offentlig utvalg som ble oppnevnt i mai 2022, har vurdert erfaringene fra EØS-samarbeidet de siste ti årene. Deres utredning (NOU 2024: 7) ble lagt fram i april 2024. Utvalget hadde et vidt mandat og har blant annet analysert hvordan EØS-avtalen og fri bevegelse av arbeidskraft har påvirket det norske arbeidsmarkedet, den norske arbeidslivsmodellen og mulighetene for et anstendig arbeidsliv.

Lavlønnsutvalget har i den grad det har vært relevant trukket på disse kunnskapsgrunnlagene.

Også innenfor ulikhet, lavinntekt og betydningen for barn og unges oppvekst og levekår er kunnskapsgrunnlaget i utvikling. Dette utvalget har avgrenset sin utredning mot denne tematikken, men viser til arbeidet som er lagt ned og legges ned på dette feltet i andre prosesser. To ulike ekspertgrupper, en ekspertgruppe om barn i fattige familier og en om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og mobilitet, har lagt fram sine rapporter og vurderinger i oktober 2023 og februar 2024. Fra og med budsjettet for 2023 gis det en bred gjennomgang av inntektsulikhet og fordeling i et eget kapittel i nasjonalbudsjettet. Her inngår en omtale av inntektsutviklingen og sammensetningen av inntekt nederst i inntektsfordelingen. Regjeringen skal også legge fram en stortingsmelding om sosial mobilitet og sosial utjevning våren 2025. Meldingen skal dekke sentrale arenaer og faser i barn og unges liv, fra barnets første leveår, skole og utdanning og overgangen fra barndom til ungdoms- og voksenliv og fra utdanning til arbeid. Dette meldingsarbeidet er et samarbeid mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet.