1 Innledning og oppsummering

1.1 Innledning

Det norske arbeidslivet har et høyere nivå på de laveste lønningene, og lønnsforskjellene er mindre her enn i de fleste andre land. Lønnsforskjellene økte fra 1997 til 2015, men har vært stabile siden 2015. Omfanget av lave lønninger i Norge økte også fra 1997 til 2015, og er omtrent det samme nå som i 2015.

Denne rapporten diskuterer egnede indikatorer for lønnsforskjeller og lavlønn. Utvalgets mandat er i stor grad av beskrivende art der kunnskapsinnhenting og kartlegging står sentralt. Rapporten presenterer derfor også en stor mengde statistikk knyttet til utviklingen over tid av lønnsforskjeller, omfang av lavlønn, varighet av lavlønn og kjennetegn ved lavlønn. Omfanget av lavlønn i alternative tilknytningsformer er også omtalt. Utvalget har i hovedsak valgt å se på utviklingen over de siste 25 årene.

Noen næringer og noen personkjennetegn skiller seg ut i mange av analysene. Det er høyere forekomst av lavlønn relativt til antall ansatte i næringene servering, overnatting, personlig tjenesteyting og detaljhandel enn i andre næringer. Det er også høyere forekomst av lavlønn blant de yngste aldersgruppene, innvandrere, kvinner, deltidsansatte, midlertidig ansatte og personer med kort utdanning enn blant andre grupper. Unge, innvandrere og personer med kort utdanning er samtidig overrepresentert blant midlertidig ansatte, og til dels blant innleide arbeidstakere. Kvinner er overrepresentert blant deltidsansatte.

Næringene med mye lavlønn har en del jobber som ikke krever utdanning og arbeidserfaring. Lønnssystemet i Norge er utformet slik at mer realkompetanse normalt gir høyere lønn. Realkompetanse erverves både via det formelle utdanningssystemet og gjennom deltakelse i lønnet arbeid. Dermed har næringer som i større grad ansetter personer med lite utdanning, kort arbeidserfaring eller kort botid, relativt sett flere sysselsatte med lav lønn. Lavlønn er mest utbredt i virksomheter uten tariffavtale og i virksomheter med lav lønnsevne.

Utvalget gir også sine anbefalinger knyttet til hvilke indikatorer det er hensiktsmessig å bruke for å følge med på utviklingen framover. Det er vektlagt å peke på et begrenset antall indikatorer som samlet gir et informativt bilde. Samtidig presenteres en rekke mer utfyllende detaljer. Utvalgets anbefalte indikatorer er omtalt i punkt 1.10 og i kapittel 11, mens den detaljerte statistikken presenteres i kapitlene 5–8.

I tillegg drøftes lønnsdannelsen i Norge og betydningen av den for å begrense omfanget av lavlønn. Den norske modellen for lønnsdannelse ser ut til å bidra til å begrense lønnsforskjellene og omfanget av lavlønn. Modellen bidrar til å løfte lønnsveksten for brede grupper av arbeidstakere. Modellen bidrar også til å gjøre lavproduktive jobber mindre lønnsomme for virksomhetene, slik at arbeidskraften kan flyttes til mer produktive virksomheter. I tillegg står lønnsdannelsen i nær sammenheng med andre politikkområder, særlig kompetansefeltet. Et generelt høyt kompetansenivå løfter produktiviteten også i jobbene med lavest lønnsnivå. Også fellesfinansierte tjenester særlig innen utdanning og helse og inntektssikringsordninger som sprer kostnadene ved omstillinger, bidrar til å holde forskjellene lave i Norge. Gode institusjoner og nødvendig fleksibilitet for virksomheter bidrar samtidig til et høyt produktivitetsnivå og dermed god lønnsevne, sammenlignet med mange andre land.

Internasjonale utviklingstrekk kan påvirke disse mekanismene. Teknologisk utvikling og økt internasjonal samhandel har gitt store velferdsgevinster, men også utfordringer for enkelte grupper. Særlig har økt innvandring påvirket det norske arbeidsmarkedet og den norske lønnsdannelsen. Utvidelsen av EU i 2004 ga en betydelig økning i antall personer som søkte jobb i Norge, særlig i jobber med begrensede kompetansekrav. Det har også vært en vesentlig økning i antall sysselsatte innvandrere fra andre landområder siden tusenårsskiftet. EØS-utvalgets utredning NOU 2024: 7 Norge og EØS: Utvikling og erfaringer konkluderte med at EØS-innvandringen til Norge har bidratt til økt verdiskaping og konkurransekraft, styrket bosetting i områder med befolkningsmessige utfordringer, og har gitt tiltrengt og ønsket arbeidskraft til norske virksomheter i både privat og offentlig sektor. EØS-utvalget pekte samtidig på at i deler av arbeidsmarkedet har det økte tilbudet av arbeidskraft satt standardene for arbeids- og lønnsvilkår under press. Mer generelt er muligheten til å flytte mellom land et stort gode for dem som omfattes, og på en del områder handler også muligheten til innvandring om å oppfylle Norges humanitære forpliktelser. Slike endringer i arbeidsmarkedet må like fullt håndteres på en god måte.

Økt utdanningsnivå er en annen tydelig endring i det norske arbeidsmarkedet de siste tiårene. At det blir flere høyt utdannede med relativt høy lønn, trekker isolert sett i retning økte lønnsforskjeller.

Utvalget har i begrenset grad kunnet vurdere årsakssammenhenger. Vi har likevel observert at i samme tidsrom som lønnsforskjellene har vært stabile, fra 2015 til nå, har den økonomiske veksten vært svak, realveksten i medianlønnen vært lik null, og arbeidsinnvandringen har bremset opp.

Utvalget peker på systemet for lønnsdannelse som helt sentralt i den norske modellen. Det finnes en rekke mekanismer innenfor det organiserte arbeidslivet som bidrar til å begrense omfanget av lavlønn. For at dette systemet fortsatt skal kunne sikre et relativt høyt nivå på de laveste lønningene, framstår det vesentlig å opprettholde en relativt høy organisasjonsgrad både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og en høy tariffavtaledekning.

Basert på analysene, drøfter utvalget sentrale virkemidler som har betydning for omfanget av lavlønn. Også dette er omtalt i punkt 1.10 og i kapittel 11.

1.2 Internasjonale utviklingstrekk og den norske modellen (kapittel 3)

En liten, åpen økonomi som den norske påvirkes i stor grad av både langsiktige internasjonale utviklingstrekk og mer kortvarige sjokk i den globale økonomien. Samtidig har norske forhold og norsk politikk stor betydning både for hvor godt vi klarer å høste de potensielle gevinstene av teknologi, handel og generell produktivitetsvekst, og hvordan vi begrenser og fordeler kostnadene som rammer enkelte grupper. Dette er temaet for kapittel 3.

Teknologisk utvikling er en sentral årsak til produktivitets- og velstandsvekst. Ny teknologi har ofte blitt brukt til å automatisere oppgaver som tidligere har krevd manuell arbeidskraft. Det kan slå ut i at den enkelte arbeidstaker blir mer produktiv, noe som kan gi grunnlag for høyere lønn. Ny teknologi kan også øke etterspørselen etter noen typer kompetanse. Det kan samtidig også redusere etterspørselen etter enkelte grupper av arbeidstakere og dermed trekke deres lønnsvekst ned. Forskere har gitt svært ulike anslag på hvilke virkninger digitalisering og automatisering vil få. Framveksten av kunstig intelligens (KI) er en del av denne utviklingen, og KI kan komme til å få større betydning for yrkesgrupper med et høyt utdanningsnivå enn en del tidligere teknologiske endringer. En liten økonomi som den norske, vil ikke kunne ligge i front i teknologisk utvikling annet enn i enkelttilfeller. Det avgjørende blir dermed i stor grad evnen til å ta i bruk og spre teknologi.

De siste tiårene har sammenvevingen av internasjonal økonomi fortsatt. Ikke minst Kinas inntreden i WTO i 2001 og EUs utvidelse østover i 2004 har hatt betydelig innflytelse på utviklingen i norsk økonomi. De aller siste årene har derimot geopolitiske spenninger, handelskrig og politisk polarisering trukket i retning av mindre internasjonal handel. I etterkant av koronapandemien og Russlands angrepskrig mot Ukraina er det blitt økt oppmerksomhet om kostnadene ved å være for avhengig av andre. For en virksomhet som er en del av en internasjonal varekjede, kan det være rasjonelt å flytte produksjon av essensiell vareinnsats enten hjem eller til land som er strategisk og verdimessig allierte.

Økt internasjonal handel kan føre til at innenlandske næringer blir mindre. Økonomien må da omstille seg, og arbeidstakerne finne nye arbeidsplasser. Det er en viktig årsak til at gevinstene ved handel ikke vil være jevnt fordelt, og at enkelte grupper kan tape hvis det ikke finnes omfordelende mekanismer. Også en tilpasning til endret internasjonal handel vil kreve omstillinger i økonomien. Det er ikke noen automatikk i at de som tidligere tapte som følge av globalisering, vil bli vinnerne i en verden med mindre eller endret globalisering. Redusert handel løser i seg selv få, om noen, utfordringer. Det kan være enda mer krevende å fordele gevinster og kostnader i en situasjon med økt proteksjonisme og svakere handelsvekst, ettersom verden samlet sett da må regne med et velstandstap. Særlig vil kostnadene ramme små, spesialiserte land som Norge.

Innenlandske mekanismer har vært viktige for fordelingen av gevinstene og kostnadene ved økt handel. På samme måte vil håndteringen av en eventuell utvikling i retning redusert handel, være avgjørende for fordelingseffektene av en slik utvikling. Med lønnskoordinering på tvers av konkurranseutsatte og skjermede sektorer, tar fagforeningene hensyn til effekten av at høy lønn i skjermet sektor kan redusere sysselsettingen i konkurranseutsatt sektor. Dermed reduseres lønnskravene, og det blir lettere å få til omstillinger uten å gå veien om høy ledighet. Høye og progressive skatter og brede stønadsordninger utjevner inntektene ytterligere sammenlignet med inntektene før skatt. Dette reduserer konsekvensene for den enkelte av for eksempel å miste jobben sammenlignet med samfunn med svake støtteordninger og arbeidsgiverfinansierte helseforsikringer. Fellesskapet bærer dermed noe av belastningen ved at arbeidsplasser forsvinner, for eksempel som følge av internasjonal handel og utstrakt bruk av ny teknologi. Det kan øke økonomiens omstillingsevne.

Produktivitetsvekst er viktig for å gi grunnlag for lønnsvekst. Mange ulike kilder kan bidra til produktivitetsvekst. Strukturelle endringer kan være drevet av variasjoner i produktivitet som gjør at arbeidskraften over tid beveger seg fra mindre produktive til mer produktive næringer eller virksomheter. Dette gir økt produktivitet i økonomien samlet sett, selv om ikke produktiviteten i den enkelte næringen eller virksomheten vokser. At de laveste lønningene settes relativt høyt, kan føre til at virksomhetene som ikke har en produktivitet som forsvarer lønnsnivået, må omstilles eller legges ned. Hvis de minst produktive virksomhetene legges ned, trekker det gjennomsnittlig produktivitet opp. I tillegg betyr høye minstelønninger at det blir mer lønnsomt å investere i produktivitetsfremmende tiltak. Et velfungerende lokalt samarbeid kan også bidra til en god produktivitetsutvikling hvis det gir lavere gjennomtrekk blant de ansatte og hvis det bidrar til at ansattes ideer og vurderinger av organiseringen av arbeidet hensyntas. På den annen side kan små lønnsforskjeller isolert sett også svekke arbeidstakernes insentiver til å øke sine kvalifikasjoner eller velge jobber i virksomheter med høyere produktivitet. Høye minstelønninger kan også gjøre det vanskeligere å få jobb for arbeidssøkere med lav eller usikker produktivitet.

Både Norge og mange andre OECD-land har de siste to tiårene hatt lavere produktivitetsvekst enn tidligere. I en god del år etter at produktivitetsveksten falt, ga en gunstig utvikling i forholdet mellom import- og eksportpriser for Norges vedkommende opphav til en gevinst som kunne fordeles. I tillegg til at produktivitetsveksten har falt, har lønnsutviklingen blant annet i USA vært betydelig lavere enn produktivitetsveksten. I Norge har lønnsveksten derimot i hovedsak holdt følge med produktivitetsveksten. Den norske modellen for lønnsdannelsen sikter mot både å ivareta en rimelig fordeling av gevinster mellom kapital og arbeidskraft, og å sørge for at mange får ta del i velstandsveksten. Fagforeningene forhandler med arbeidsgiversiden om hvordan gevinsten skal fordeles mellom eiere og ansatte. I den norske kollektive lønnsdannelsen er produsentpriser og produktivitetsvekst i industrien dermed avgjørende for lønnsveksten. Frontfagsmodellen og dens lønnskoordinering på tvers av konkurranseutsatte og skjermede sektorer, bidrar også til at lønnsdannelsen tar hensyn til konjunktursituasjonen og konkurranseevnen.

Utdannings- og kompetansepolitikk har også en viktig rolle å spille for at utviklingen skal gi gode muligheter for flest mulig. Inntektssikringsordningene bidrar til å fremme omstilling, og er viktige for å beskytte enkeltpersoner og dele belastningene omstillinger kan føre til. Sammen har disse elementene i den norske samfunnsmodellen gode muligheter til å bidra til at gevinstene ved omstillinger blir store og kommer flest mulig til gode, samtidig som kostnadene spres på flere. Land med andre modeller for lønnsdannelse har opplevd større ulikhet, og det forsterkes i de tilfellene de heller ikke har et like sterkt inntektsfordelingssystem. Det er grunn til å understreke at nasjonal politikk og institusjoner har stor betydning for hvordan gevinster og kostnader av endringer utenfra fordeles i samfunnet.

1.3 Den norske arbeidslivsmodellen (kapittel 4)

Flere internasjonale initiativ innebærer folkerettslige bindinger for Norge. Det gjelder blant annet konvensjoner og annet regelverk fra ILO, Europarådet og, gjennom EØS-avtalen, EU. Også samarbeidet i OECD, hvor den økonomiske utviklingen drøftes og analyseres, er viktig for Norge.

I Norge er det et utstrakt trepartssamarbeid mellom arbeidstakerorganisasjonene, arbeidsgiverorganisasjonene og staten/myndighetene. Fundamentet for samarbeidet mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene er det kollektive avtaleverket som også danner grunnlaget for et velordnet arbeidsliv og muliggjør koordinert lønnsdannelse gjennom frontfagsmodellen.

Systemet for lønnsdannelsen, gjennom frontfagsmodellen og institusjonene rundt lønnsfastsettelsen, står helt sentralt i den norske arbeidslivsmodellen. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 4. Der beskrives også hovedtrekkene i tariffavtalesystemene i offentlig og privat sektor, herunder hvordan de er bygget opp og hvordan de forhandles. I de tariffbundne områdene i Norge bestemmes lønn gjennom forhandlinger forankret i tariffavtalene. I Norge, som i de andre nordiske landene, har vi ikke lovbestemt minstelønn. Gjennom allmenngjøringsordningen kan likevel virksomheter som ikke har tariffavtale, pålegges å følge bestemmelser i landsomfattende tariffavtaler helt eller delvis.

Den norske lønnsdannelsen bygger på frontfagsmodellen. Den legger til rette for at lønnsveksten i økonomien skal tilpasses det som internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv kan leve med over tid, samtidig som frontfaget skal være konkurransedyktig med skjermet sektor i kampen om arbeidskraften. Frontfagsmodellen innebærer at en representativ del av konkurranseutsatt industri forhandler om lønn først, og at lønnsveksten i industrien fungerer som en norm for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Frontfagsutvalget behandlet i NOU 2023: 30 frontfagsmodellen og praktiseringen av denne. Utvalgsarbeidet viste at partene i norsk arbeidsliv stiller seg samlet bak frontfagsmodellen, men også at det er spenninger knyttet til modellen og praktiseringen av denne. Dette ble diskutert og tydeliggjort i NOU 2023: 30.

Selve lønnsforhandlingene er partenes ansvar, mens staten tilrettelegger gjennom institusjonene som er etablert rundt lønnsdannelsen. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), bidrar til felles forståelse for situasjonen og utviklingen i norsk økonomi og gir anslag for prisvekst. Lovgivning, tariffavtaler, Riksmekleren, Arbeidsretten, Rikslønnsnemnda, Tariffnemnda og ulike avtalebaserte tvisteløsningsmekanismer bidrar også til koordineringen i lønnsfastsettingssystemet.

Myndighetene har konsentrert lovgivningen om å støtte opp under de kollektive mekanismene og å verne den enkelte arbeidstaker. Arbeidstvistloven regulerer behandlingen av tvister mellom partene i arbeidslivet, og arbeidsmiljøloven og ferieloven gir arbeidstakerne et ufravikelig vern.

Tariffavtaler og lovgivning spiller sammen. Mens alle arbeidstakere er vernet av arbeidslivslovgivningen, kan tariffavtalene gi utvidede rettigheter for dem som omfattes. Fravik fra loven til ugunst for arbeidstaker krever særskilt hjemmel. Loven har flere bestemmelser hvor partene på sentralt eller lokalt nivå kan inngå avtaler om bruk av midlertidige ansettelser, innleie og fravik fra arbeidstidsbestemmelsen utover det som følger av loven.

Oppbygging av lønnssystemer og fastsettelse av lønnssatser er overlatt til partene i arbeidslivet og fastsettes ved tariffavtaler eller individuell avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Lovgivningen på dette området er begrenset til regler om forskjellsbehandling, når overtid kan gjennomføres, minstekriterier for overtidsbetaling, samt regler om lønnsutbetaling ved permittering, dagpenger under permittering og konkurs.

Ordningen med allmenngjøring av tariffavtaler er et viktig tiltak mot urimelig lave lønninger for utenlandske arbeidstakere og konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet. Ordningen innebærer at en landsomfattende tariffavtale gjøres helt eller delvis gjeldende for alle arbeidstakere som utfører arbeid i Norge innenfor tariffavtalens virkeområde.

Både den direkte og den indirekte betydningen av tariffavtalene vil avhenge av tariffavtaledekningen og av organisasjonsgraden blant arbeidstakere og arbeidsgivere. Organisasjonsgraden har gått betydelig ned i OECD-området i løpet av de siste tiårene. I Norge og de andre skandinaviske landene har organisasjonsgraden holdt seg høyere, men også i disse landene har tendensen vært fallende i et langt tidsperspektiv. I Norge har likevel organisasjonsprosenten blant arbeidstakerne de siste 15 årene ligget på om lag 50 prosent. Det bidrar til at kollektiv lønnsdannelse kan lykkes med å være et viktig virkemiddel mot lavlønn. I næringer med høy andel lavlønn er organisasjonsgraden lav blant de ansatte.

Det anslås at om lag 70 prosent av arbeidstakerne i Norge er dekket av en tariffavtale. Det gjelder om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor og alle i offentlig sektor. Det er betydelig variasjon i tariffavtaledekningen i privat sektor. I deler av privat tjenesteyting er flertallet av arbeidstakerne sysselsatt i virksomheter uten tariffavtale. Små virksomheter med få ansatte har sjelden tariffavtale.

I virksomheter som ikke omfattes av tariffavtale, avtales lønnen direkte mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Dersom virksomheten driver innenfor allmenngjorte områder, vil arbeidstakerne omfattes av reglene om lønns- og arbeidsvilkår i gjeldende allmenngjøringsforskrift. Noen uorganiserte virksomheter følger også lønnssatsene i tariffavtalene selv om de ikke er forpliktet til det.

1.4 Sentrale trekk ved det norske arbeidsmarkedet (kapittel 5)

For å kunne vurdere utviklingen i lønnsforskjeller og omfang av lavlønn, er en oversikt over det norske arbeidsmarkedet vesentlig. Noen sentrale trekk som særlig kan ha betydning omfatter næringssammensetning, aldersfordeling blant de sysselsatte, deltidsbruk, innvandring og arbeidsstyrkens kompetanse. Slike trekk drøftes i kapittel 5, med vekt på utviklingen fra slutten av 1990-tallet og fram til i dag.

Det er store forskjeller på lavlønnsomfanget mellom næringer, se omtale i punkt 1.6 og kapittel 7. Det er ikke noen entydig trend i utviklingen av næringssammensetningen på aggregert nivå som tilsier endret omfang av lavlønn. Vridningen fra industrisysselsetting i retning økt sysselsetting i en del tjenestenæringer kan ha trukket i retning av et større omfang av lavlønn. Det gjelder blant annet økt sysselsetting i helse- og sosialtjenester, i forretningsmessig tjenesteyting og overnatting og servering. Samtidig er det andre endringer som isolert sett trekker i motsatt retning.

Sammenlignet med andre europeiske land har Norge lav andel sysselsatte i yrker med rutinepregede oppgaver og lave kompetansekrav. Med økt produktivitet og lønnsnivå er det naturlig at det blir færre slike jobber, slik det har blitt både i Norge og i EU samlet sett. Færre jobber med lave kompetansekrav i Norge enn i en del andre land, er i tråd med at det norske arbeidslivet har et internasjonalt sett høyt nivå på de laveste lønningene.

Om lag halvparten av de sysselsatte i Norge jobber i virksomheter med mindre enn 50 ansatte. Også andre OECD-land har en næringsstruktur med mange små foretak. Omfanget av alternative tilknytningsformer, blant annet selvstendig næringsdrivende og midlertidig ansatte, synes lavt og stabilt i Norge sammenlignet med andre land.

Sysselsettingsandelen i Norge er høyere enn EU-gjennomsnittet. Det er særlig høy andel kvinner, unge og eldre i arbeidsmarkedet som bidrar til det. Det samme er tilfelle i andre europeiske land med høy sysselsettingsandel i befolkningen. I Norge har sysselsettingsandelen blant eldre økt over tid. De unges sysselsettingsandel svinger mer med konjunkturene, og ser ut til å ha falt noe over perioden. Sysselsettingsandelen for kvinner har gjennom de siste 25 årene vært forholdsvis stabil.

Samtidig ser vi at en del av de sysselsatte i Norge kombinerer arbeid med utdanning, har inntekter fra ytelser og at deltidsbruken er høy. Særlig er det mange unge og eldre arbeidstakere som kombinerer arbeid med ytelser eller utdanning. Som andre europeiske land med høy sysselsetting, har Norge et relativt stort omfang av deltid. Omfanget av deltid ser ikke ut til å ha endret seg vesentlig samlet sett siden slutten av 1990-tallet.

Innvandringen til Norge har derimot økt betydelig de siste 20 årene. Det har påvirket sammensetningen i befolkningen og arbeidslivet, se figur 1.1. Norge har gått fra å være et land med relativt lav andel innvandrere i befolkningen til å bli et land med relativt høy innvandringsandel. Det har skjedd til tross for en regulert innvandring fra landområdene utenfor EØS. Innvandrere har stått for størstedelen av sysselsettingsveksten i landet siden årtusenskiftet. Arbeidsinnvandringen var særlig sterk i årene etter EUs østutvidelse. I tillegg har det vært en økning i ikke-bosatte lønnstakere på korttidsopphold fra Øst-Europa. Flyktningebølger har også satt sitt preg på innvandringen, herunder har det de siste årene vært historisk høy nettoinnvandring drevet av høyt antall ankomster av ukrainske fordrevne. Over tid har det også vært jevn familieinnvandring. Innvandrere fra Asia og Afrika er betydelige innvandringsgrupper i Norge i dag, som også har bidratt vesentlig til sysselsettingsveksten i Norge siden årtusenskiftet.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandrere har i større grad enn andre lave lønninger, se omtale i punkt 1.6 og kapittel 7. Den økte innvandringen trekker derfor isolert sett i retning økt omfang av lavlønn. I perioden etter EUs utvidelse østover og påfølgende høy innvandring, var det tydelig økning i omfanget av lavlønn. Samtidig er det et samspill mellom blant annet lønnsnivå, omfang av innvandring og utviklingen i næringssammensetning. For gitt næringssammensetning vil flere innvandrere i lavlønnsjobber bety færre andre i lavlønnsjobber. Dersom tilgangen på arbeidskraft som aksepterer relativt lave lønninger, derimot bidrar til at næringer med mye lavlønn vokser i omfang, tilsier det at andelen lavlønnsjobber øker.

Det framkommer av kapittel 7 at økt utdanning og kompetanse isolert sett styrker den enkeltes mulighet til å få en bedre betalt jobb. Utdanningsnivået for befolkningen i yrkesaktiv alder har økt mye de siste 25 årene. Andelene med utdanning på høyskole- og universitetsnivå har økt, mens andelen med kun grunnskole har blitt redusert. Andelen med kun fullført grunnskole er nå den samme i Norge som EU-gjennomsnittet. Norge har samtidig en litt høyere andel med høyere utdanning og litt lavere andel med videregående som høyeste utdanningsnivå.

I internasjonale undersøkelser hevder Norge seg relativt godt i basisferdigheter i den voksne befolkningen, men scorer dårligere både blant elever i skolen og unge voksne. Tall fra OECD tyder på at det norske arbeidslivet er læringsintensivt, og at arbeidstakere i Norge med lavt utdanningsnivå deltar mer i ulike typer opplæringstilbud enn i de fleste andre land. Samtidig har sysselsettingsandelen blant de med kun grunnskole blitt klart redusert på få år, spesielt for den norskfødte befolkningen.

1.5 Lavlønn i Norge (kapittel 6)

Hva som menes med lav lønn er ikke klart definert, og det er viktig for utvalget å understreke at vi ikke definerer én grense der de under har lavlønn og de over ikke har det. Hva som menes med lavlønn er en politisk vurdering og vil også variere med problemstillingen. Utvalget mener derfor ulike indikatorer er nyttige avhengig av hvilken problemstilling som drøftes. Hvilke indikatorer utvalget anbefaler å bruke er omtalt i punkt 1.10 og kapittel 11. I kapittel 6 presenteres et detaljert bilde med ulike indikatorer som sammen belyser spørsmål knyttet til lavlønn.

I 2023 var gjennomsnittlig årslønn i Norge 676 000 kroner for en full stilling.1 Dette inkluderer deltidsjobber, men regnet dem om til hva som ville vært lønnen i en heltidsjobb med samme timelønn. Gjennomsnittet trekkes opp av at en begrenset andel jobber lønnes betydelig høyere enn resten. Over 60 prosent av årsverkene lønnes lavere enn gjennomsnittet. Derfor gir ofte medianlønnen et bedre bilde av hva en typisk lønn er.2 I 2023 var median årslønn omtrent 608 000 kroner, nesten 70 000 kroner lavere enn gjennomsnittet.

Sammenlignet med andre land har vi et relativt høyt nivå på lønningene i Norge, selv om forskjellen de siste årene er redusert som følge av kronesvekkelsen. At lønningene er høye, gjelder særlig når vi ikke tar hensyn til prisforskjeller mellom landene. I tillegg er det mindre lønnsforskjeller i Norge enn i mange andre land. Det betyr at også de lave lønningene er på et relativt høyt nivå i Norge selv når vi tar hensyn til prisforskjeller mellom landene.

Lønnsulikheten i Norge økte fra 1997 til 2015, men har vært stabil siden. Målt med Gini-koeffisienten økte ulikheten med drøyt 25 prosent fra 1997 til 2015. Også andre mål viser et lignende bilde. Dette gjelder både avstanden mellom bunnen og midten (P50/P10), og avstanden mellom bunnen og toppen (P90/P10),3 se figur 1.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utvalget ønsker å legge hovedvekten på å undersøke omfanget av lav lønn for personer som primært har inntekt fra lønn, og som er normalt fleksible i sitt tilbud av arbeidskraft, se nærmere drøfting i kapittel 11. Analysene ser derfor hovedsakelig på personer som er «kun i jobb». I mange av analysene i denne utredningen utelates dermed personer som mottar offentlig ytelser. En slik avgrensning ekskluderer arbeidstakere som også er uføre, pensjonister, studenter, lærlinger mv.

Figur 1.3 viser omfanget av årsverk som lønnes under 2/3 av medianlønnen (2/3M) i Norge. Den nedre delen av lønnsfordelingen er svært bratt, slik at små endringer i grensen for lavlønn kan ha mye å si for andel årsverk under grensen. Valg av indikator har dermed store følger for hvor mange som klassifiseres som lavtlønte. Mens om lag 6 prosent har lønn under 2/3M, har nærmere 20 prosent lønn under 85 prosent av industriarbeiderlønn (85Ind). Utviklingen over tid påvirkes mindre. Siden 1997 har andel årsverk under 2/3M økt fra rundt 2 prosent til over 7 prosent. For de som er «kun i jobb», har andelen økt fra 4 prosent i 2008 til vel 6 prosent i 2022. Med denne populasjonen er ikke tallene tilgjengelige lengre tilbake i tid. Også her ser vi at veksten i hovedsak fant sted fram til 2015. Etter dette har andelene stort sett vært stabile. I 2022 steg andelen under 2/3M-grensen for populasjonen «kun i jobb», mens den falt for alle. Det har sammenheng med en stor økning i personer «kun i jobb» som gikk inn i deltidsjobber i næringer med mye lavlønn. For alle jobber ble det mer enn utjevnet av andre utviklingstrekk. Sammenlignet med i andre land, er lavlønnsandelen i Norge relativt lav.

¹ Det er brudd i tidsserien i 2015 grunnet overgang til a-ordningen, men det er ikke indikasjoner på at det påvirker tidsserien. Tall for «kun i jobb» er foreløpig ikke tilgjengelige for 2023. Lærlinger er inkludert da de ikke er mulig å skille ut før 2017.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er stor mobilitet i lavlønnsgruppen, slik at tre av fire av de som er lavtlønte i et gitt år, over tid går over i jobber med høyere lønn. Samtidig er det også en del som går i motsatt retning. Det er også en andel som blir værende i lavt lønnede jobber over lengre tid. Dette beskrives nærmere i kapittel 6.

Høy prisvekst de siste årene har økt oppmerksomheten rundt hvordan inflasjon påvirker ulike grupper. Personer med lave lønninger kjøper ikke det samme som de med høye lønninger. Ulike grupper kan derfor oppleve ulik prisvekst. På oppdrag fra utvalget har Lian og Nygård (2024) forsøkt å belyse denne problemstillingen ved å regne ut prisveksten på varene de med ulike inntektsnivåer i gjennomsnitt kjøper. Samlet for perioden 2013–2022 var prisveksten for varekurven til dem med de laveste inntektene 1,7 prosentpoeng høyere enn for varekurven til dem på toppen av inntektsfordelingen. Reallønnsutviklingen for de lavest lønte jobbene har derfor i gjennomsnitt vært litt lavere sammenlignet med jobbene på toppen enn det tallene for samlet prisvekst tilsier.

Personer som er i jobb, lever i liten grad i husholdninger med lavinntekt. Omfanget av arbeidende med lavinntekt er lavt. Dette resultatet er også understøttet av flere tidligere analyser. Lavinntekt må derfor primært møtes med politikk knyttet til andre områder enn lønnsdannelsen, slik som tiltak for kompetansebygging og inkludering. Blant de med sterk tilknytning til arbeidsmarkedet (populasjonen «kun i jobb») levde 3,6 prosent i en husholdning med inntekt under 60 prosent av medianen i 2021.4 Dette var, ikke overraskende, i stor grad personer med lave lønninger. Rundt 20 prosent av lønnstakerne med en lønn under 2/3M levde i hushold med lavinntekt. Det samme gjaldt om lag 3 prosent av de som hadde lønn over 2/3M.

1.6 Kjennetegn ved lavlønn (kapittel 7)

Det er systematiske forskjeller i hvor vi finner de lavtlønte jobbene, hva som kjennetegner dem som innehar disse jobbene og hvem som er varig lavtlønte. Dette beskrives i kapittel 7. Analysene er i all hovedsak deskriptive og sier ikke nødvendigvis noe om årsakssammenhenger. Vi skiller i kapittelet mellom 1) at en gruppe har høy lavlønnsforekomst, og 2) at gruppen har stor andel av de lavtlønte jobbene. Lavlønnsforekomsten angir om gruppen er preget av lavlønn, eksempelvis antall lavtlønte jobber i privat sektor som andel av alle jobber i privat sektor. Privat sektors andel av lavtlønte jobber er antall lavtlønte jobber i privat sektor som andel av alle lavtlønte jobber uansett sektor.

De fleste lavlønnsjobbene er i privat sektor. Lavlønnsforekomsten er også størst der. Videre er det noen næringer som utmerker seg med høy forekomst av lav lønn, se figur 1.4. Servering er næringen med høyest forekomst av lavlønn. Detaljhandel og helse- og sosialtjenester er store næringer med en relativt høy lavlønnsforekomst, og har dermed en stor andel av jobbene under 2/3M-grensen. Innenfor helse- og sosialtjenester finner vi også mange lavtlønte jobber i kommunal sektor. Lavlønn finnes i flere forskjellige yrkesgrupper, men nesten halvparten av årsverkene under 2/3M-grensen finner vi i salg- og serviceyrker. Både helse- og sosialtjenester, varehandel og overnatting og servering leverer tjenester innen salg og service. Butikkmedarbeidere er den klart største yrkesgruppen innen salgs- og serviceyrker. Dette er også et yrke med høy lavlønnsforekomst. Yrkesgruppene med mye lavlønn er gjennomgående yrker med lave formelle utdanningskrav.

Forstørr bilde

¹ Bokstavene uttrykker hvilken gruppering i «Standard for næringsgruppering (SN)» næringen inngår i. Dette er en statistisk standard, og grunnlaget er EUs standard NACE.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Lavlønn er mer utbredt i virksomheter uten, enn i virksomheter med, tariffavtale. Analyser tyder videre på at lavlønn er mer utbredt i virksomheter med lav lønnsevne enn i virksomheter med gjennomsnittlig eller høy lønnsevne. Bildet er likevel ikke helt entydig. I tillegg ser det ut til at det er i de minste virksomhetene at lavlønnsforekomsten er størst, og at dette gjelder for de aller fleste næringer. Dette kan henge sammen. Små virksomheter har i mindre grad tariffavtale. Høy lønnsevne kan bidra til sterkere insentiver til å organisere seg på arbeidsplassen for å sikre at en større del av verdiskapingen tilfaller arbeidstakerne.

Videre er lavlønnsjobber i stor grad deltidsjobber, og jo lavere stillingsprosent, desto høyere er lavlønnsforekomsten. Typiske lavlønnsyrker, som salgs- og serviceyrker eller hjelpearbeidere5 og rengjøring, preges relativt mer av deltidsarbeid enn øvrige yrker. De som jobber deltid, har også i større grad en midlertidig jobb enn de som jobber heltid.

Unge, personer med grunnskole som høyeste utdanning, og innvandrere er overrepresentert i jobbene med lavlønn, se figur 1.5.6 Likevel innehas om lag halvparten av de lavtlønte jobbene av personer over 30 år, og et klart flertall innehas av personer som ikke er innvandrere. Innvandrere har mer enn dobbelt så høy lavlønnsforekomst som de øvrige bosatte, men ikke-bosatte har enda høyere lavlønnsforekomst. Det er store forskjeller i nærings- og yrkesfordelingen mellom innvandrere og resten av befolkningen, og innvandrere er overrepresentert i næringer med høyt innslag av lavlønn. Det omfatter overnatting og servering, helse- og sosialtjenester, varehandel og forretningsmessig tjenesteyting. Det er også en høyere andel av innvandrerne som jobber deltid enn gjennomsnittet i befolkningen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forekomsten av lavlønn er høyere blant kvinner enn blant menn, men forskjellen mellom kjønnene er ikke veldig stor. Kvinner har høyere utdanningsnivå enn menn, noe som trekker kjønnsforskjellene i lønn og i lavlønnsforekomst ned. Fordelingen mellom utdannelsesretninger for gitt utdanningsnivå ser derimot ut til å trekke kjønnsforskjellene opp. Kvinner jobber også i større grad deltid. Eksempelvis er helse- og sosialtjenester en næring med mange jobber under lavlønnsgrensen, høy deltidsandel og høy kvinneandel.

Organisasjonsgraden blant de lavest lønte er lav. For samtlige næringer er forekomsten av fagforeningsmedlemskap lavere blant jobbene under 2/3M-grensen enn blant jobbene over. I overnatting og servering er andelen med fagforeningsmedlemskap lavere enn i de fleste andre næringer, både for jobber over og under 2/3M-grensen. I varehandel er også andelen med fagforeningsmedlemskap forholdsvis lav, spesielt blant dem under grensen.

De som blir værende i lavlønnsjobber, har i stor grad de samme kjennetegnene som de som har slike jobber en kort periode. Det er fortsatt en høy andel unge, men andelen under 25 år faller noe. Det er i tråd med at av de lavest lønte, er det de yngste som beveger seg mest i lønnsfordelingen. Kompentanse har betydning for lønnsutviklingen, og høyere nivå på utdannelsen gir også større bevegelser i lønnsfordelingen. Andelen med grunnskole som høyeste fullførte utdanningsnivå øker når vi ser på lavlønn to år på rad. Det er færre innvandrere som går over i høyere lønte jobber, og også kvinner er noe overrepresentert blant de med toårig lavlønn. Det er også de samme yrkesgruppene og næringene som skiller seg ut. Helse- og sosialtjenester utenom sykehustjenester, detaljhandel og serveringsvirksomhet er næringene med størst andel av de lavtlønte to år på rad. I overnatting og servering og i helse- og sosialtjenester er det også en høy andel av de som er lavtlønte i ett år, som blir værende lavtlønte over flere år. Størrelsen på virksomhetene kan også ha noe å si for lønnsutviklingen. I store virksomheter kan mulighetene for utvikling være større enn i små virksomheter, og det er en tydelig tendens til at jobber i større virksomheter beveger seg mer i lønnsfordelingen.

Hvilke jobber som har mye lavlønn, kan endre seg over tid. Selv med uendret lønnsfordeling, kan hvilke jobber som er lavtlønte, og kjennetegn ved personene som innehar dem, forandre seg. Begge deler kan ha betydning for eventuelle tiltak. Det er derfor viktig å følge med på utviklingen i kjennetegn ved lavlønn.

De fleste sammenhengene nevnt ovenfor viser samvariasjon, og ikke nødvendigvis årsakssammenhenger. Virkningene kan gå i mange retninger. Eksempelvis jobber unge og deltidsansatte ofte i typiske lavlønnsbransjer. Å ha mange uerfarne deltidsansatte kan samtidig i seg selv gjøre det vanskelig å få organisert arbeidet mest mulig effektivt. Det kan dermed trekke produktivitet og lønnsevne ned.

1.7 Alternative tilknytningsformer (kapittel 8)

Selv om normen i norsk arbeidsliv er fast ansettelse, kan arbeidskraftbehov også imøtekommes ved midlertidige stillinger, innleie av arbeidskraft og gjennom avtaler med selvstendig næringsdrivende. Slike arbeidskraftsbehov kan for eksempel være knyttet til uforutsigbarhet og svingninger i produksjon eller til at fast ansatte har fravær knyttet til permisjoner, sykdom mv. Hvordan tilknytningsformer i arbeidslivet reguleres varierer mellom land og over tid. I enkelte land har alternative tilknytningsformer blitt stadig mer utbredt, men en slik utvikling har vi ikke sett i Norge.

De alternative tilknytningsformene utgjør en begrenset del av det norske arbeidslivet. I 2021 var 1,3 prosent av de sysselsatte ansatt i et bemanningsbyrå (utleie), 3,2 prosent var selvstendige næringsdrivende, og 8 prosent var midlertidige ansatte, se figur 1.6. Samlet utgjør disse gruppene altså 12,5 prosent av de sysselsatte. I perioden 1997–2021 har andelen selvstendige næringsdrivende vært fallende. Andelen midlertidige ansatte har variert gjennom hele perioden, noe som kan reflektere at omfanget av midlertidige ansettelser er konjunkturfølsomt. I forhold til de to andre alternative tilknytningsformene er andelen ansatte i bemanningsbyrå liten, men den har økt i perioden vi ser på. Økningen fant sted i årene etter EU-utvidelsen i 2004, ellers har andelen vært ganske stabil både før og etter.

Forstørr bilde

¹ Brudd i statistikken i 2015.

Kilde: Cools mfl. (2023).

Andelene alternative tilknytningsformer og utviklingen i disse varierer mellom næringsgrupper, men det også er noen likheter i utviklingen over tid. Midlertidig arbeid er mest vanlig i næringen overnatting og servering. Selvstendig næringsdrivende er mest vanlig i kultur, underholdning og fritid, etterfulgt av personlig tjenesteyting. For utleide arbeidstakere er det ikke informasjon i registerstatistikken om hvilken næring de er utleid til, men av NHO Service og Handels bemanningsbarometer framgår det at bygg og anlegg, industri og produksjon og lager, logistikk og transport var de tre største næringene i 2022.

Forekomsten av lønn under 2/3M-grensen var i 2022 21 prosent blant midlertidig ansatte, mot 5 prosent blant fast ansatte. Drøyt 70 prosent av de lavtlønte var likevel fast ansatte. Forekomsten av lavlønn blant ansatte i utleie av arbeidskraft var 11 prosent. Selvstendig næringsdrivende mottar ikke lønn, men næringsinntekt. Det finnes derfor ikke tilsvarende statistikk for lavlønnsforekomst som for de øvrige gruppene.

For å se på utvikling av omfang og mobilitet på en måte som også inkluderer selvstendig næringsdrivende, må vi bruke inntektsstatistikken. Den tar ikke hensyn til ukentlig arbeidstid eller hvor stor del av året personen har vært i jobb. Dette er derfor ikke det samme som lavlønnsforekomst omtalt ovenfor.

Det er en høyere andel midlertidig ansatte blant de med lav yrkesinntekt7 enn blant alle ansatte. Å ansette noen midlertidig innebærer mindre omfattende forpliktelser for virksomheter enn å ansette fast. Det kan bety at virksomhetene blir mer villige til å gjennomføre ansettelser. Samtidig vil konkurransen om de midlertidige jobbene vanligvis være mindre. For personer som sliter med å få jobb, kan derfor midlertidige jobber gi en enklere inngang til arbeidslivet.

Samtidig vil faste ansettelser kunne gi sterkere kompetanseoppbygging enn midlertidige ansettelser fordi både den ansatte og virksomheten ofte investerer mer i et fast ansettelsesforhold. En fast ansettelse reduserer derfor faren for å falle ut av arbeidslivet mer enn en midlertidig ansettelse.

Om lag 40 prosent av de midlertidige ansatte med lav yrkesinntekt blir fast ansatte etter ett år, og omtrent like mange faller ut av sysselsetting, ifølge Cools mfl. (2023). Blant sysselsatte med lav yrkesinntekt har faste og midlertidig ansatte omtrent samme sannsynlighet for å ha økt inntekten sin til over lavinntektsgrensen året etter.

Andelen som er ansatt i bemanningsnæringen, er liten sammenlignet med de to andre alternative tilknytningsformene, både blant alle sysselsatte og blant de sysselsatte med lav yrkesinntekt. Det er blitt gjort flere endringer i regelverket som kan påvirke hvordan antall ansatte i bemanningsbyrå utvikler seg. Å være ansatt i et bemanningsbyrå er den alternative tilknytningsformen som har høyest overgang ut av lav yrkesinntekt etter ett år. Videre er det om lag like mange ansatte i bemanningsbyrå med lav yrkesinntekt som fortsetter å være ansatt i bemanningsbyrå, og som går over til å bli fast ansatt i en annen virksomhet.

Andelen selvstendige blant sysselsatte med lav yrkesinntekt faller også gjennom hele perioden. Det er høy sannsynlighet for at de selvstendige med lav yrkesinntekt fortsatt er selvstendige året etter. Det ser samtidig ut til å være stor forskjell mellom bransjer på hvor stabil tilknytningen til å være selvstendig er.

Andelen fast ansatte med lav yrkesinntekt som er medlem av en fagforening, falt fra tidlig på 2000-tallet fram til 2013, mens andelen i de andre tilknytningsformene økte i samme periode. Fra 2015 ble utviklingen mer lik, og under pandemien økte fagforeningsmedlemskapet for alle grupper. Utviklingen over tid og rangeringen av de ulike tilknytningsformene er som for alle sysselsatte, men nivåene er annerledes i utvalget med lav yrkesinntekt. For alle tilknytningsformer er andelen som er fagforeningsmedlem lavere gjennom hele perioden, men nivåforskjellen er størst blant de fast ansatte.

1.8 Økonomisk forskning om makt og markedsforhold i arbeidslivet (kapittel 9)

I Norge har vi klart å kombinere relativt høy samlet sysselsetting og høyere lønninger for de lavest lønte enn i mange andre land. I kapittel 9 behandles økonomisk litteratur om arbeidsgiveres markedsmakt (monopsoni). Denne litteraturen kan gi ett bidrag til å forklare hvorfor det er mulig. Kjernen i resonnementet er at markedsmakt hos arbeidsgiverne uten tilstrekkelig motmakt hos fagforeningene kan gi så lave lønninger at færre vil ønske å jobbe. I en slik situasjon vil det være arbeidstakernes ønske om å ta en jobb (tilbudet av arbeidskraft) som begrenser sysselsettingen, ikke virksomhetenes ønske om å ansette (etterspørselen etter arbeidskraft). Da kan økt lønn føre til økt sysselsetting.

Den omtalte litteraturen kan dessuten belyse i hvilken grad maktforholdene mellom arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i arbeidslivet også i Norge er slik at de påvirker lønningene, og om dette er annerledes for de lavtlønte enn for andre.

Ifølge monopsonilitteraturen er balanse i makt mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden viktig for å realisere et lønns- og sysselsettingsnivå som gir høy samfunnsøkonomisk velferd. Et marked uten eller med for lite forhandlingsstyrke blant arbeidstakerne, kan gi både lavere lønn og lavere sysselsetting enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt.

Den klassiske kilden til monopsoni er et arbeidsmarked der få arbeidsgivere, eller i ekstremtilfellet kun én arbeidsgiver, etterspør en bestemt kompetanse. Monopsoni kan også oppstå som følge av at det å skifte jobb kommer med noen kostnader (jobbsøkerfriksjoner) og at arbeidstakerne har preferanser for bestemte arbeidsgivere utover hva de betaler i lønn. Disse forholdene fører til mindre mobilitet i arbeidsmarkedet. I slike tilfeller viser forskningslitteraturen at arbeidsgiverne har mulighet til å holde lønningene nede, men også at ulike former for lønnsgulv kan bidra til å løfte lønninger på en måte som er forenelig med økt sysselsetting og økonomisk effektivitet.

Den internasjonale empiriske forskningen bekrefter at også i moderne arbeidsmarkeder kan arbeidstakernes mobilitet være begrenset av få aktuelle arbeidsgivere, jobbsøkerfriksjoner eller at arbeidstakerne er opptatt av andre sider av jobben enn lønn. Forskningen finner også at deler av det norske arbeidsmarkedet er preget av slike forhold. Dette gir virksomhetene en potensiell mulighet til å trekke lønningene ned (monopsoni). Fagorganisering og tariffavtaler motvirker samtidig effekten av arbeidsgivers monopsonimakt for organiserte grupper. Det gjelder både generelt og mer spesifikt for lavtlønte grupper som omfattes av kollektive forhandlinger. For grupper som ikke dekkes av kollektive tariffavtaler, kan slike krefter få mer spillerom. Det gjelder også i Norge.

Forskningsresultatene tyder på at en del aspekter av monopsonimakt er mest relevant i profitable næringer, der arbeidskraft med høyere kompetanse og mer spesialisert arbeidskraft er vanlig. Det kan likevel ikke utelukkes at slik lønnsmakt trekker lønningene ned for noen lavtlønte grupper. Det kan gjelde i lokale arbeidsmarkeder med få arbeidsgivere. Innvandrere er også i en mer sårbar posisjon for slik lønnsmakt, da eksempelvis språkbarrierer, styrt bosted for flyktninger og begrensinger i oppholdstillatelser kan redusere deres muligheter til å bytte arbeidsgiver. Forskningen finner også større muligheter til å bruke lønnsmakt overfor kvinner enn menn, både i Norge og andre land. Dette ses ofte i sammenheng med at kvinner i større grad har behov eller preferanser knyttet til arbeidssted på grunn av ansvar for omsorgsoppgaver. Som omtalt ovenfor, er innvandrere og kvinner også grupper med høyere forekomst av lavlønn. Organisering ser ut til å kunne være særlig viktig for innvandreres lønnsnivå.

Selv om økninger i de laveste lønningene kan medføre økt sysselsetting hvis det er tilbudet av arbeidskraft som begrenser sysselsettingen, vil det bare gjelde på noen lønnsnivåer. Når lønningene når et visst nivå, vil det være virksomhetenes etterspørsel etter arbeidskraft som er begrensende. Det kan innebære en omvendt u-formet sammenheng mellom et lønnsgulv og sysselsetting, se figur 1.7.

Forstørr bilde

Kilde: Elert og Westerberg (2023).

Forskning fra Sverige tyder på at minstelønninger i kollektive avtaler er på et nivå som gir mer begrenset handlingsrom for videre løft uten negative sysselsettingseffekter. Det kan tolkes som at lønningene er i det midtre feltet av figuren. En mulig grunn til det er at fagforeningene har ytt effektiv motmakt mot monopsoni og bidratt til å løfte lønnsnivået betydelig allerede. Forskning på norske forhold tyder også på at fagorganisering har bidratt til økt lønn og redusert omfang av lavlønn i Norge.

Mer forskning på i hvilken grad monopsoni påvirker lønningene til lavtlønte i Norge spesifikt, og hvordan fagforeninger motvirker dette, kunne belyst relevansen av både monopsoni og fagforeninger for lavtlønte grupper ytterligere.

1.9 Den norske lønnsdannelsen og lavlønn (kapittel 10)

De fleste europeiske land har tiltak mot lave lønninger. Slike tiltak omfatter både minstelønnssatser i tariffavtaler, spesifikke allmenngjorte satser fra kollektivavtaler og lovfestet minstelønn. I Norge, som i de andre nordiske landene, er det de kollektivt avtalte minstelønnssatsene som er den viktigste formen for lønnsgulv. I tillegg bruker Norge, Finland og Island allmenngjøring som virkemiddel. Ingen av de nordiske landene har lovfestet minstelønn, mens det er utbredt i EU og i andre OECD-land, delvis i tillegg til de to andre formene for regulert minstelønn.

Rammen for den norske lønnsdannelsen er frontfagsmodellen, se nærmere omtale i punkt 4.4. Lønnsdannelsen i Norge skjer i stor grad gjennom kollektive avtaler (tariffavtaler). Om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor og alle i offentlig sektor får sin lønn bestemt gjennom kollektive avtaler. I tillegg er det rundt 10 prosent av arbeidstakerne i privat sektor som ikke dekkes av tariffavtaler direkte, men indirekte gjennom allmenngjorte satser.

I studier som ser på sammenhengen mellom koordinering i lønnsdannelsen og lønnsspredning, er det slik at høyere grad av koordinering i lønnsdannelsen går sammen med mindre lønnsforskjeller både mellom land og innen land over tid. Det at mange arbeidstakere forhandler sammen, vil øke forhandlingsstyrken deres. Dette kan være særlig fordelaktig for de som står svakest alene og som har høyest risiko for lavlønn. Det kan trekke i retning av at kollektive forhandlinger bidrar til en mer sammenpresset lønnsstruktur. Resultatet vil likevel avhenge av hvilke prioriteringer partene gjør. I Norge har frontfagsmodellen og inntektspolitiske prioriteringer hos noen av partene historisk bidratt til en lønnspolitikk som har vært til fordel for lavtlønte grupper, der man har valgt å bruke ulike virkemidler i de sentrale forhandlingene som har trukket i retning av høyere prosentvis lønnsvekst for de lavest lønte. En del tariffavtalte satser ligger samtidig under grensen på 2/3 av median avtalt lønn. De aktuelle satsene er hovedsakelig satser for jobber uten krav til utdanning, med kort ansiennitet og lav alder (18 år eller yngre). I det organiserte arbeidslivet er dermed lønn under 2/3M i hovedsak et midlertidig fenomen.

En betydelig del av lønnsveksten i privat sektor bestemmes ved lokale forhandlinger. At de sentrale forhandlingene legger vekt på å løfte de lavest lønte, er derfor ikke ensbetydende med at de får sterkere lønnsvekst enn andre. For industriarbeidere har i gjennomsnitt om lag en femdel av samlet lønnsvekst de siste ti årene kommet gjennom sentralt avtalte tillegg, mens for Virke-bedrifter i varehandelen har sentrale tillegg utgjort om lag 30 prosent. Det er en sentral del av den norske lønnsdannelsen at lønnsveksten skal tilpasses den enkelte virksomhets situasjon. Grupper som prioriteres i de sentrale forhandlingene i privat sektor er i stor grad grupper som enten ikke har lokal forhandlingsrett, eller som over tid har fått små lokale tillegg.

Selv om det norske arbeidslivet er organisert i høyere grad enn i mange andre land, er om lag halvparten av arbeidstakerne uorganiserte, og om lag 30 prosent jobber i virksomheter uten tariffavtale. Tariffoppgjørene har likevel også betydning for disse. Det kan skje direkte, ved at arbeidsgiver velger å legge lønnssatser og eventuelt andre deler av tariffavtalens bestemmelser til grunn eller ved at enkelte lønnssatser og eventuelt andre bestemmelser i tariffavtalen er allmenngjort og må følges. Det kan også skje mer indirekte, ved at tariffavtalene danner et lønnsgulv i ulike deler av arbeidsmarkedet slik at arbeidsgiverne av konkurransehensyn ser seg nødt til å tilby lønn tilsvarende tarifflønn. Den normdannende virkningen av de landsdekkende tariffavtalene for ubundne virksomheter er betydelig, men varierer på tvers av bransjer. Det er også tegn til at den normdannende virkningen av tariffavtalen har blitt svakere de siste to tiårene.

Organisasjonsgraden henger sammen med omfanget av lavlønn. Både mellom land og mellom næringer i Norge finner vi samvariasjon mellom stort omfang av lave lønninger og lav organisasjonsgrad. Generelt er organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen i arbeidslivet betydelig høyere i de nordiske landene enn gjennomsnittet for OECD-landene. Også Frontfagmodellutvalget (NOU 2023: 30) pekte på at økt organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er særlig viktig for å sikre akseptable lønns- og arbeidsvilkår for de som tjener minst. Betydningen av forhandlingssystemet kan også avhenge av hvem som er organisert. Hvis de lavest lønte ikke er medlemmer av fagforeningene, kan det trekke i retning av at økt forhandlingsstyrke betyr at midten løftes relativt til både topp og bunn.

Både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er det en blanding av direkte nytte-kostnadsvurderinger og mer prinsipielle vurderinger som påvirker valget om organisering eller ikke. Ønsker om hjelp og støtte ved problemer på arbeidsplassen er viktig for arbeidstakerne, samtidig som en del selv ønsker å forhandle lønn og arbeidsvilkår og vektlegger at de får de samme fordelene ved å være uorganisert som ved å være organisert. Også blant arbeidsgiverne er ønsker om råd og bistand viktig for organisering, mens det at de ikke synes de har behov for de tjenestene arbeidsgiverorganisasjonene tilbyr eller er for små til å dra nytte av et medlemskap, trekker ned. En femdel av de uorganiserte virksomhetene svarer at det å unngå tariffavtale er en viktig årsak til at de ikke er medlem.

Selv om organisasjonsgraden blant arbeidsgiverne har økt, har tariffavtaledekningen falt de siste to tiårene. Det er betydelig forskjell på hvordan virksomheter med og uten tariffavtale vurderer virkningene av en avtale, særlig gjelder det de positive virkningene av en avtale. I tillegg er det ulike vurderinger av AFP-ordningen. De som har tariffavtale, er gjennomgående fornøyde med ordningen, mens den samtidig trekkes fram som en av de viktigste årsakene til at en del virksomheter ikke ønsker tariffavtale. Partene i privat sektor har også uttrykt bekymring for at dagens AFP kan påvirke organisasjonsgraden negativt.

I tilfeller der avtalefestede lønninger ikke dekker bredt nok og den normdannende effekten ikke oppfattes som sterk nok, kan allmenngjøring fungere som et tiltak mot lavlønn. I den norske allmenngjøringsordningen er inngrep betinget på at det observeres dårligere lønnsvilkår for utenlandske enn for innenlandske arbeidstakere. Ordningen griper inn i den ellers frie lønnsdannelsen og setter til side avtalefriheten om lønn. Man skal imidlertid ikke allmenngjøre mer av tariffavtalen enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med loven. Myndighetenes rolle har dessuten vært begrenset til å utforme rammene for allmenngjøringsordningen, slik at ordningen fungerer etter hensikten når den tas i bruk. Det er opp til partene i arbeidslivet å begjære allmenngjøring, og partene er representert i Tariffnemnda som behandler begjæringen.

Allmenngjøring er et sentralt element i lønnsfastsettelsen i mange europeiske land, i tillegg til nasjonale eller bransjevise minstelønnsordninger. Samtidig har en rekke land ikke allmenngjøringsordninger i det hele tatt. Det er også stor variasjon i kriteriene for bruk av allmenngjøring. Norge har en smal ordning og skiller seg ut med vektleggingen av å motvirke lave lønninger for utenlandske arbeidstakere.

Flere analyser tyder på at allmenngjøringsordningen har bidratt til å løfte de lavest lønte i allmenngjorte områder, men andelen som er lønnet under minstesats, faller likevel ikke helt til null. Noe av dette kan skyldes støy og målefeil i dataene, men opplysninger fra Arbeidstilsynet bekrefter også at det er et visst omfang av virksomheter som bryter allmenngjøringsbestemmelsene. Tallene spriker mer når det gjelder i hvilken grad allmenngjøringen gir sammenpressing i bunn og samtidig begrenser lønnsveksten til arbeidstakere med lønn over allmenngjort sats. Det er imidlertid indikasjoner på at noen grupper har tapt lønnsmessig på allmenngjøring.

Den økte arbeidsinnvandringen var en sentral problemstilling i Holden III-utvalgets utredning fra 2013. Utvalget mente at allmenngjøringsordningen har gitt bedre kvalifisert og mer produktiv arbeidsinnvandring, motvirket presset for økte lønnsforskjeller og støttet opp om frontfagsmodellen. Samtidig pekte utvalget på at allmenngjøring har noen problematiske sider og anbefalte at myndighetene og partene løpende vurderer om allmenngjøringsordningen fungerer tilfredsstillende.

Ordningen ble senest vurdert i 2021. I denne evalueringen ble det anbefalt at ordningen videreføres uten store endringer. Det ble likevel pekt på noen mer forvaltningsmessige sider ved ordningen som kan forbedres, herunder ønske om flere og bedre tilsyn og strengere sanksjoner. Flere av disse punktene er under oppfølging av Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Lovfestet minstelønn spiller en viktig rolle i mange EU-land, og EU vedtok høsten 2022 et eget minstelønnsdirektiv. Alle land som har lovfestet minstelønn i EU har minstelønninger under 2/3M (regnet for heltidsansatte), mens mange av de norske allmenngjorte satsene ligger over dette nivået.

Internasjonale studier som sammenligner de tre typene minstelønn (avtale, allmenngjøring og lovfesting), indikerer at alle går sammen med reduserte lønnsforskjeller. Bildet fra forskningen er betydelig mer uklart når det gjelder hvordan de ulike minstelønnsreguleringene virker sammen. Noen forskere finner at de forsterker hverandre, mens andre finner at de svekker hverandre når det gjelder å løfte de laveste lønningene.

Avtalebaserte systemer for minstelønn er mer fleksible enn lovfestede minstelønninger ved at de ofte differensierer minstelønnssatser etter sektor og bransje eller kjennetegn ved arbeidstakerne som alder og erfaring. Slik differensiering kan også speiles i allmenngjøringen. Det kan gi rom for høyere lønn for enkelte grupper og samtidig større fleksibilitet nedover i møte med kriser og omstillingsbehov. Det kan også gi rom for høyere lønninger for et stort flertall, uten at lønnsnivået i for stor grad hindrer inntreden i arbeidslivet for personer uten eller med lite relevant arbeidserfaring, eksempelvis unge eller innvandrere. I den norske debatten er det også lagt stor vekt på et ønske om å bevare at lønnsdannelsen i hovedsak er partenes ansvar. Frykten for at minstelønningene kan fungere vel så mye som et tak som et gulv, er også vektlagt. Både partene i arbeidslivet og norske myndigheter har vært klare i sin vurdering av at lovfestet minstelønn i Norge verken er nødvendig eller ønskelig. Samtidig er det bred enighet om at det er nødvendig med høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning for å opprettholde at tariffavtalene skal kunne ta hovedansvaret for å regulere lønnsgulvet. Det er også bred enighet om at den norske allmenngjøringsordningen er et nødvendig og nyttig supplement.

1.10 Utvalgets tilrådinger om tiltak og indikatorer (kapittel 11)

Utvalget mener den norske økonomien og systemet for lønnsdannelse i stor grad fungerer godt når det gjelder å begrense omfanget av lavlønn. Utvalget anbefaler ingen større retningsendringer, men har i tråd med mandatet vektlagt å framskaffe et grundig kunnskapsgrunnlag.

Utvalget er særlig bedt om å vurdere bruken av lavlønnstillegg, allmenngjøringsordningen og tiltak som kan påvirke tariffavtaledekningen. Lavlønnstillegget er et av flere viktige virkemidler i lønnsforhandlingene for å gi ekstra lønnsmessig uttelling for lavtlønte grupper. Utvalget viser imidlertid til at lønnsforhandlingene og tariffmessige virkemidler som satshevinger og eventuelle ekstra tillegg primært er partenes ansvar og ser det ikke som hensiktsmessig å komme med anbefalinger på dette området. Virkemidler for å prioritere lavere lønte i de avtaledekkede områdene bør etter utvalgets syn bevares.

Utvalget har drøftet allmenngjøringsordningen. Utvalget ser at den bidrar til å opprettholde et akseptabelt lønnsgulv i bransjer med mye arbeidsinnvandring og der det er særlig krevende å holde fagorganisering og tariffavtaledekning oppe. Utvalget mener at ordningen i hovedsak fungerer godt og foreslår ingen større endringer i ordningen. For mindre justeringer av ordningen er det iverksatt et eget arbeid i Arbeids- og inkluderingsdepartementet, der partene har gitt innspill til endringer. Utvalget understreker at det kontinuerlig må arbeides for en god etterlevelse av regelverket og at Arbeidstilsynet har en viktig rolle i dette.

Utvalget mener at både partene og myndighetene bør arbeide for høy organisering og tariffavtaledekning også blant lavtlønte grupper. Arbeidstakerorganisasjonene må ta et hovedansvar for rekrutteringen blant lavtlønte arbeidstakere og bør også jobbe for å rekruttere flere arbeidsinnvandrere i tillits- og lederverv. Dette arbeidet er ressurskrevende, og også myndighetene bør prioritere aktiviteter for å øke tariffavtaledekningen og organisasjonsgraden i disse bransjene, for eksempel i form av bransjeprogram.

Utvalget ser også et potensial for bedre samarbeid mellom fagforeninger og virksomheter om å nå nyansatte. Både arbeidstaker-, arbeidsgiverorganisasjonene og myndighetene må fortsette arbeidet med å få fram fordelene ved å være tariffbundet. Myndighetene kan bidra til bedre informasjon om den norske arbeidslivsmodellen til aktuelle grupper, herunder arbeidsinnvandrere. Utvalget viser til en tidligere partssammensatt arbeidsgruppe om organisasjonsgradene i arbeidslivet forankret i Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd, som i juni 2021 fremmet over 20 forslag for å styrke organisasjonsgradene i Norge (Arbeidsgruppe om organisasjonsgradene i arbeidslivet, 2021). Disse forslagene bør vurderes nærmere. Utvalget foreslår at den partssammensatte arbeidsgruppen gjenopprettes for å foreslå konkret hvordan arbeidet for høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning blant lavtlønte grupper skal organiseres og følges opp i praksis.

Utvalget har overordnet drøftet mer direkte økonomiske støtteordninger for å styrke det organiserte arbeidslivet og tariffavtaledekningen. Utvalget vil framheve at et seriøst og organisert arbeidsliv er et kollektivt gode. Det kan begrunne offentlig støtte som bidrar til økt organisering og tariffavtaledekning.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere betydningen av alternative tilknytningsformer for lavlønnsutviklingen. Utvalget har funnet at omfanget av alternative tilknytningsformer er lavt og stabilt. Det er, av andre årsaker enn lavlønn, gjennomført en rekke innstramminger i arbeidsmiljøloven for å begrense bruken av mer alternative ansettelsesformer og deltid og styrke slike arbeidstakeres rettigheter i lovverket. Utvalget vil understreke at hele, faste stillinger er og bør fortsatt være hovedregelen i norsk arbeidsliv.

Med økende omstillingstakt og behov i samfunnet, ser utvalget det også som viktig at partene og myndighetene bygger opp under kompetanseheving for arbeidstakerne gjennom etter- og videreutdanning.

Utvalget har i denne rapporten sammenstilt et bredt kunnskapsgrunnlag om lønnsforskjeller, omfang av lavlønn og kjennetegn ved lavtlønte jobber. Det vil likevel være nyttig med mer kunnskapsinnhenting på enkelte felt som det ikke har vært tid eller mandat til å gå i dybden på i denne rapporten. Det gjelder blant annet effektene for lavtlønte grupper av monopsonimakt, fagforeninger og eksistensen av tariffavtaler i det norske arbeidsmarkedet. Det kan også gjelde mer detaljerte analyser av enkeltbransjer. Utvalget anbefaler også at det ses nærmere på overganger mellom å være lavtlønt og gå inn og ut av arbeidsmarkedet.

Både store endringer i økonomien og arbeidsmarkedet som følge av internasjonale makrotrender, utviklingen av organisasjonsgrader og tariffavtaledekning og endret omfang av alternative tilknytningsformer vil kunne gi endringer i lønnsforskjeller og omfang av lavlønn framover. Selv om forskjellene og lavlønnsomfanget ser ut til å ha ligget stabilt en periode, vil det være viktig å følge utviklingen framover.

Partene i arbeidslivet og myndighetene bør sammen sørge for at det skjer en slik oppfølging. Utvalget har vurdert og anbefalt indikatorer for lønnsspredning og lavlønn som bør kunne danne et godt utgangspunkt for dette. I anbefalingene legger utvalget vekt på å velge ut få indikatorer, som likevel sammen gir et dekkende bilde av utviklingen av lavlønn og lønnsulikhet. I tillegg er det vektlagt om målene er etablerte i bruk. Dette gjør det lettere å tolke utviklingen. Også internasjonale sammenligninger er mulig ved å bruke velkjente mål.

Etablerte mål for lavlønn og ulikhet vektlegger litt ulike deler av lønnsfordelingen. Utvalget tilrår at utviklingen i andel med lønn under 2/3M, lønnsforskjellen mellom medianen og de 10 prosent lavest lønte (P50/P10) og Gini-koeffesienten for lønnsulikhet følges årlig. Minst én gang hvert fjerde år bør disse suppleres med desilfordelinger, 2/3M-avstanden, omfang av mer varig lavlønn/toårig lavlønn og kjennetegn ved lavlønnsjobber og de som innehar dem. TBU rapporterer allerede omfanget av lønn under 85 prosent av industriarbeiderlønn årlig, og utvalget anbefaler at dette videreføres.

Både valg av populasjon og valg av analyseenhet kan ha betydning for nivå på og utvikling i indikatorene. Samtidig vil det være vanskelig å orientere seg i en rapportering som sikter mot å være fullstendig langs disse dimensjonene. I de fleste tilfeller vil utviklingen i indikatorene være relativt parallell på tvers av aktuelle populasjoner og analyseenheter. Det tilsier at det i løpende rapportering bør prioriteres å gi en kortfattet oppsummering av utviklingen, herunder å velge én analyseenhet og én populasjon. Utvalget tilrår da å bruke årsverk (heltidsekvivalenter) og populasjonen «kun i jobb» der det er mulig.