10 Den norske lønnsdannelsen og lavlønn

10.1 Innledning

I dette kapitlet går vi nærmere inn på en del mekanismer som påvirker omfanget av lavlønn. Først drøftes betydningen av sentrale og lokale forhandlinger i punkt 10.2. Selv om sentrale forhandlinger er viktige i Norge, fastsettes også en betydelig del av lønnsutviklingen i den enkelte virksomhet, både i privat og offentlig sektor. I punkt 10.3 og 10.4 beveger vi oss over i det uorganiserte arbeidslivet, og ser på i hvilken grad og på hvilken måte dette følger resultatene fra det organiserte arbeidslivet. Selv om arbeidslivet i Norge er organisert i høyere grad enn i mange andre land, jobber rundt halvparten av arbeidstakerne i privat sektor i virksomheter uten tariffavtale. Skillet mellom det organiserte og uorganiserte arbeidslivet er sentralt gjennom kapitlet, og i de to påfølgende punktene drøftes hva organisasjonsgrad og tariffavtaledekning har å si for lavlønn og hva som bestemmer organisasjonsgrad og tariffavtaledekning. Punkt 10.7 drøfter allmenngjøringsordningen, som under visse forutsetninger fungerer som et tiltak mot lavlønn i de tilfellene der andre mekanismer ikke oppfattes som effektive nok. Norge har ikke en lovfestet minstelønn, mens det er utbredt i EU og i andre OECD-land. Lovfestet minstelønn drøftes i punkt 10.8, før utvalgets vurderinger presenteres i punkt 10.9.

10.2 Sentrale og lokale forhandlinger

Lønnsdannelsen i Norge skjer i hovedsak gjennom kollektive avtaler (tariffavtaler), se nærmere omtale i kapittel 4. Om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor og alle i offentlig sektor får sin lønn bestemt gjennom kollektive avtaler. Disse kan innebære både sentral og lokal lønnsdannelse og både felles og individuelle tillegg. De blir forhandlet mellom sentrale parter (hovedorganisasjoner/hovedsammenslutninger/forhandlingssammenslutninger og representanter for arbeidsgiverne) eller mellom lokale parter (tillitsvalgte i virksomhet og arbeidsgiver), eller ved en kombinasjon av dette. Det brukes litt ulike betegnelser på den lokale lønnsdannelsen som foregår mellom partene på virksomhetsnivå (se omtale i boks 4.3 i NOU 2023: 30). I denne rapporten omtaler vi den lønnsdannelsen som foregår mellom organiserte parter lokalt som lokale forhandlinger.

Lønnsdannelsen i Norge er grundig beskrevet i Frontfagsmodellutvalgets rapport NOU 2023: 30 Utfordringer for lønnsdannelsen og norsk økonomi. Der framheves det at koordinert lønnsdannelse bidrar til mindre lønnsforskjeller. Også Holden III-utvalget (NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi) trakk fram at lønnsdannelsen i Norge har bidratt til den jevne inntektsfordelingen. Flere institusjoner og mekanismer bidrar til koordinering i den norske lønnsdannelsen, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lovverk og gjennom konsensusbygging, hvor myndighetene også spiller en viktig rolle. Sammenfall i varighet og utløpstidspunkt for tariffavtalene i de ulike områdene er også viktig for koordineringen. Utvalget pekte på at jevn inntektsfordeling er en ønsket utvikling, og trolig også en forutsetning for en omfattende koordinering. Samtidig pekte utvalget på at sammenpressingen av lønnsstrukturen skaper spenninger.

Det er rimelig å anta at det at mange arbeidstakere forhandler sammen, vil øke forhandlingsstyrken deres. Dette kan være særlig fordelaktig for de som står svakest alene og som har høyest risiko for lavlønn. Kollektive forhandlinger vil typisk bidra til en mer sammenpresset lønnsstruktur.

I de sentrale forhandlingene kan kampmidler som streik brukes. Lokale forhandlinger skjer derimot i hovedsak under fredsplikt, altså uten streikerett.

Hvilke prioriteringer partene gjør, er også viktig. I Norge har inntektspolitiske prioriteringer hos den største organisasjonen LO, historisk bidratt til en lønnspolitikk som har prioritert lavtlønte grupper. I de sentrale forhandlingene i privat sektor har LO og YS ofte vektlagt å heve de laveste lønningene. Virkemidler som brukes, omfatter blant annet heving av tariffavtalens minstelønnssatser, garantiordninger og krone- og lavlønnstillegg.

Som det framgår i kapittel 4, er flertallet av arbeideroverenskomstene i privat sektor minstelønnsoverenskomster. Her avtales det minstelønnssatser og generelle tillegg på sentralt nivå samtidig som det forutsettes at det skal forhandles på virksomhetsnivå. Det finnes også normallønnoverenskomster i privat sektor. Her fastsettes lønnssatsene på sentralt nivå (i overenskomsten), og satsene er gjerne differensiert etter erfaring/ansiennitet og kompetanse i form av fagbrev. Det gis vanligvis ikke tillegg utover dette på virksomhetsnivå.

Minstelønnsoverenskomstene har ulik innretning og omfang. Noen har én felles minstelønnssats for hele overenskomsten, mens andre har ulike satser for ulike grupper, gjerne også med ansiennitetsstiger. Lønnsspennet innenfor hver gruppe innen et overenskomstområde varierer også sterkt. I overenskomstene for 2018–2020 var den minste forskjellen mellom laveste og høyeste sats innen ett overenskomstområde 9 kroner, mens den største forskjellen var 118 kroner (Landsorganisasjonen i Norge, 2021).

Landsorganisasjonen i Norge (2021) gir en oversikt over grupper av overenskomster som har hatt en økning i minstelønnssatsene fra 2010–2018 på hhv. over 25 prosent og under 15 prosent. De finner ikke noe mønster i om det er begynnerlønn, satser etter lengre ansiennitet, faglært eller ufaglært som har fått høye eller lave økninger.

I tillegg er det i noen områder avtalt egne garantiordninger som har som formål automatisk å utjevne lønnsrelasjoner eller sikre at noen grupper ikke blir hengende etter i lønnsutvikling sammenliknet med andre. Slike tillegg utløses ofte ut fra avstanden mellom lønn i eget område og lønnsnivå i et større område, f.eks. en bransje, alle industriarbeidere eller alle arbeidere i NHO-området. De kan også utløses fra avstand mellom den aktuelle garanterte satsen og gjennomsnitt i eget område.

I privat sektor er det vanlig både med kronetillegg til alle arbeidstakere, og med ekstra tillegg til områder med lavt gjennomsnittlig lønnsnivå (lavlønnstillegg). Begge deler trekker i retning mindre lønnsforskjeller. Kronetillegg til alle lønnstakere som omfattes av avtalene, har størst prosentmessig betydning for de lavest lønte. Ekstra tillegg til overenskomster med gjennomsnittslønn under et gitt nivå, forsterker dette. Tillegg til overenskomster med lavt lønnsnivå har ofte blitt gitt på overenskomster med gjennomsnittslønn under 90 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn, og i noen tilfeller differensiert etter om det er lokal forhandlingsrett eller ikke for avtalen.1 I privat sektor omfattes kvinner av disse særskilte tilleggene i større grad enn menn, og i enkelte tariffoppgjør er derfor også betegnelsen likelønns- eller kvinnetillegg brukt. Slike ekstra tillegg gis til alle arbeidstakere innenfor de aktuelle overenskomstene. På enkelte virksomheter og for enkelte grupper kommer tillegget selv om deres lønn ligger over den aktuelle grensen, mens det kan være virksomheter og enkeltgrupper med lønn under grensen som ikke treffes av tillegget.

At det er vanlig med sentrale tillegg som gir høyere prosentvis lønnsvekst for de lavest lønte, er ikke ensbetydende med at lønnsforskjellene reduseres over tid. En betydelig del av lønnsveksten bestemmes ved lokale forhandlinger, se figur 10.1. For funksjonærer gis all lønnsvekst lokalt, med unntak av for LOs funksjonæravtaler. For andre ansatte i privat sektor bestemmes mellom 70 og 80 prosent lokalt.

Forstørr bilde

¹ Tallene i figur 10.1 er framkommet ved at den totale lønnsveksten mellom de årlige tellingspunktene for lønnsstatistikken er dekomponert i tarifftillegg og lønnsglidning. Det som ikke er fastsatt sentralt, består i hovedsak av lokal lønnsdannelse, men også endringer i gjennomsnittlig lønnsnivå som følge av bl.a. endringer i sammensetningen av sysselsettingen (struktursendringer) er med.

Kilde: NOU 2024: 6.

I alle NHOs tariffavtaler med rett til lokale forhandlinger skal det være reelle lokale forhandlinger som bygger på fire kriterier: virksomhetens økonomi, virksomhetens produktivitet, virksomhetens framtidsutsikter og virksomhetens konkurranseevne. Her er hensikten å tilpasse lønnsutviklingen til den enkelte virksomhets situasjon. Den sentralt forhandlede rammen skal ta høyde for dette. Forhandlingsstyrken mellom arbeidsgiver og fagforening og deres prioriteringer vil være viktig for resultatet av og profilen i disse lokale forhandlingene, se omtale av betydningen av maktforhold i kapittel 9. Utvalget har ikke funnet statistikk for hvor store de lokale variasjonene er.

Grupper i privat sektor som tjener på kronetillegg eller særskilte tillegg til overenskomster med lavt lønnsnivå, er i stor grad grupper som enten ikke har lokal forhandlingsrett eller som ofte har fått små lokale tillegg. Ifølge Nergaard (2023) synes lavlønnstiltakene i hovedsak å bidra til at disse områdene/bransjene ikke sakker akterut i lønnsutviklingen i forhold til industrien.

Også i Spekter-området forhandles det på to nivåer, men med en litt annen ansvarsdeling. En generell del (A-delen) forhandles mellom Spekter og hovedorganisasjonene, mens en lokal del (B-delen) forhandles mellom de lokale partene på virksomhetsnivå. Spekter og hovedorganisasjonene er part i den endelige overenskomsten bestående av A- og B-delen. Når det i Spekter-området gis lavlønnstillegg i de sentrale forhandlingene, gis tillegg som en garanti til de individene som ligger under et avtalt lønnsnivå. Helseforetakene/sykehusene har en egen forhandlingsordning.

I staten forhandler de sentrale partene, som er staten og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden, om en økonomisk ramme som vanligvis er nær eller lik frontfagsrammen. Det er fire tariffavtaler hvorav Akademikernes og Unios avtaler er likelydende og LOs og YS’ er likelydende. Den sentralt framforhandlede økonomiske rammen har vært lik i begge avtaleområder, men den økonomiske fordelingen (tarifftilleggene) på lokal og sentral avsetning har vært ulik. I avtaleområdet som nå består av Akademikerne og Unio, har forhandlingene de siste årene resultert i at hele den sentralt framforhandlede økonomiske rammen har vært avsatt til lokale forhandlinger. I begge avtaleområder har arbeidsgiver mulighet til å legge til egne midler til de lokale lønnsforhandlingene.

Kommunesektoren består av tariffområdene KS, Oslo kommune og Samfunnsbedriftene. I KS-området er nærmere 90 prosent av alle ansatte omfattet av et tariffestet garantilønnssystem. Disse ansatte får hovedvekten av sin lønn regulert via sentrale forhandlinger, se nærmere omtale i kapittel 4. Lønnstilleggene kan gis både som prosentvise tillegg eller kronetillegg, avhengig av prioriteringer fra partene under forhandlingene. Det gjelder en særskilt garantiordning for stillinger med full lønnsansiennitet og uten særskilt krav om utdanning. Laveste årslønn for slike stillinger skal minst tilsvare 75 prosent av gjennomsnittlig garantilønn for alle med full ansiennitet. De fleste ledere og akademikeryrker er ikke omfattet av garantilønnssystemet.

Både i studier av sammenhengen mellom koordinering i lønnsdannelsen og lønnsspredning mellom land, og i studier som ser på variasjon innen land over tid, er det slik at høyere grad av koordinering i lønnsdannelsen går sammen med mindre lønnsforskjeller (Dale-Olsen mfl., 2018). Bhuller mfl. (2022) finner at sentralt framforhandlede lønnssatser fungerer som felles lønnsgulv innenfor bransjer, mens de lokalt forhandlede lønnstilleggene gir betydelige forskjeller i lønn på tvers av arbeidere basert på produktiviteten til virksomheten de er ansatt i. De mest produktive virksomhetene betaler likevel lønninger som er mye lavere enn arbeidsproduktiviteten, mens de minst produktive virksomhetene betaler lønninger som er tilnærmet lik arbeidstakernes produktivitet. Forfatterne finner ingen systematisk sammenheng mellom lønnsgulvene og næringenes gjennomsnittlige produktivitet. Dette funnet kan tolkes som en indikasjon på sterk horisontal koordinering på tvers av bransjer.

Også OECD trekker fram at lønnsulikheten er høyere i land med bare kollektive forhandlinger på virksomhetsnivå eller ingen kollektive forhandlinger, sammenlignet med land der arbeidstakere er dekket av bransjevise forhandlinger (OECD, 2019c). I land med høyere lønnsspredning varierer lønningene mer med blant annet utdanning og erfaring.

En del tariffavtalte satser ligger under grensen på 2/3 av median avtalt lønn. Det gjelder blant annet en del satser innenfor næringen overnatting og servering, som er næringen med den høyeste andelen av lavtlønte blant sine ansatte, se omtale i kapittel 7. De aktuelle satsene er i hovedsak satser for ansatte uten fagbrev, med kort ansiennitet eller lav alder (18 år eller yngre). Også i andre næringer finner vi at tariffavtalte minstelønnssatser ligger under 2/3M i enkelte tilfeller, se figur 10.2. Personer som jobber i tariffbundne virksomheter vil i de aller fleste tilfeller få høyere lønn enn de avtalte satsene, blant annet på grunn av uregelmessige tillegg, ansiennitet, bonuser og andre lokale lønnssystemer.

Forstørr bilde

¹ Tariffavtalt sats er omregnet til heltid (1950 timer i året = 37,5 timer i uken og 12 mnd i året).

² Egne satser for personer under 18 år er ikke inkludert. Det er heller ikke tatt hensyn til ulike tillegg for ubekvem arbeidstid, overtid, skiftarbeid eller utgifter til reise, kost og losji eller at ulike tariffer gjelder fra ulik dato i løpet av 2023. Lønnsbegrepet «avtalt lønn» skiller seg fra lønnsbegrepet som i hovedsak er benyttet i kapittel 6 og 7 der uregelmessige tillegg og bonus inngår i lønnen. For 2/3M utgjorde beregnet avtalt lønn for alle jobber 387 840 kroner i 2023. Tilsvarende nivå når uregelmessige tillegg og bonuser inngår i lønnen var 405 280 kroner. For 85Ind lå avtalt årslønn 53 300 kroner under nivået for årslønnen når disse tilleggene inngikk, tilsvarende 486 625 kroner i 2023.

Kilder: Fagforeningene, TBU og utvalgets beregninger.

Det er ikke uvanlig at tariffavtalene i en viss utstrekning har lønnsstiger der høyere ansiennitet gir høyere lønn. I det organiserte arbeidslivet ser det dermed ut til at lønn under 2/3M i hovedsak er et midlertidig fenomen. Det kan også i større grad gjelde deltidsansatte, fordi det i noen avtaleområder tar lengre tid å opparbeide seg erfaring som gir tariffmessig uttelling som deltidsansatt. Se også punkt 10.7 for en omtale av forholdet mellom allmenngjorte minstelønnssatser og lavlønnsgrensene.

De laveste tariffsatsene ligger likevel relativt høyt sammenliknet med andre land. Figur 10.3 sammenligner laveste tariffsats med gjennomsnittslønn i de nordiske landene. Tallene er for hovednæringer i de fire landene, som er en ganske grov kategorisering. Det innebærer at tallene også omfatter en del lønnstakere som ikke omfattes av tariffavtalene. Gjennomsnittslønnen blir derfor for høy, slik at andelene i figuren blir for lave. Til gjengjeld er det mulig å sammenlikne mellom land. Mer presise tall for Norge trekker tallene for handel opp til 65 prosent, og for renhold opp til 83 prosent. Bygg og hotell og restaurant påvirkes lite. Eldre tall viser et tilsvarende bilde, og også at de nordiske landene stort sett ligger høyere enn Tyskland og Nederland (Svarstad & Oldervoll, 2018).

Forstørr bilde

¹ I Norge gjelder relevant tallgrunnlag (dvs. lønnsstatistikk og minstelønninger) for 2023, mens tallene fra de andre landene gjelder 2022. I alle land inkluderes både heltids- og deltidsansatte (heltidsekvivalent månedslønn). Tallene gjelder minstelønn for ufaglærte uten erfaring i tariffavtalene. Tallene for Danmark og Finland inkluderer variable tillegg, mens tallene for Norge og Sverige ikke gjør det.

Kilde: Tilrettelagt av Elin Svarstad ved Fafo, for Lavlønnsutvalget.

10.3 Virksomheter uten tariffavtale

Det finnes ikke statistikk som direkte viser hvilke virksomheter som har tariffavtale og hvilke arbeidstakere de dekker, men det er vanlig å bruke medlemskap i fellesordningen for avtalefestet pensjon (AFP) som en indikator på om virksomheter har tariffavtale. Andelen arbeidstakere som ikke er dekket av en tariffavtale anslås til mellom 45 og 53 prosent i privat sektor i 2019, avhengig av hvilken framgangsmåte og kilde som benyttes (Nergaard, 2022).2 Som omtalt i kapittel 7 finner Dapi og Svarstad (2023) en lavlønnsandel (andel med lønn under 2/3M-grensen) i virksomheter uten tariffavtale på 11 prosent i 2021. I resten av arbeidsmarkedet, hvor lønnsdannelsen kjennetegnes av kollektive forhandlinger, finner de en lavlønnsandel på 4 prosent.3

I deler av privat tjenesteyting er flertallet av arbeidstakerne sysselsatt i virksomheter uten tariffavtale, se figur 4.8. Det gjelder blant annet bransjer som varehandel, overnatting og servering, samt for eksempel rådgivning, informasjon og kommunikasjon. Som det framgår av kapittel 7 er både varehandel og overnatting og servering næringer med mange jobber under lavlønnsgrensen (2/3M).

Tabell 10.1 viser tariffdekning og andre relevante kjennetegn for en del næringer i privat sektor med et visst omfang av jobber under 2/3M-grensen. Det er «Helse- og sosialtjenester» som har flest jobber under grensen med sine 20 prosent av alle med lavlønn. Forekomsten av lavlønn4 på 6,5 prosent gjelder i hele næringen, men tariffavtaledekningen gjelder kun for privat sektor. Ved å dele opp næringen i privat og offentlig sektor framkommer det at lavlønnsforekomsten i privat sektor er på 11,9 prosent, mens den er på 6,7 prosent i kommunal sektor og 1,3 prosent i statlig sektor.

Forretningsmessig tjenesteyting omfatter en rekke tjenester som støtter generelle forretningsområder. Næringen inneholder blant annet arbeidskrafttjenester (herunder utleie av arbeidskraft), rengjøringsvirksomhet og tjenester tilknyttet eiendomsdrift.

Varehandel er næringen med nest høyest andel jobber under 2/3M-grensen. Den har klart høyere lavlønnsandel enn gjennomsnittet og har en god del lavere tariffavtaledekning enn gjennomsnittet for privat sektor. Videre er organisasjonsgraden relativt lav med 25 prosent (Nergaard, 2022). Som tabellen viser, er varehandel en næring med relativt stor andel yngre arbeidstakere. Deltidsandelen i næringen er noe høyere enn gjennomsnittet, mens innvandrerandelen i næringen er lavere enn snittet.

Hvis vi ikke ser på antall jobber, men lavlønnsandel i næringen, er det særlig næringen overnatting og servering som skiller seg ut. Det er den næringen med høyest lavlønnsandel og lavest tariffavtaledekning blant næringene i tabellen.5

Alsos mfl. (2021) finner at det har vært en tydelig nedgang i antall sysselsatte i virksomheter med tariffavtale i overnatting og servering i perioden 2001–2018. Hotellene har hatt stabil avtaledekning, men bransjer som kantine/catering og restaurant har hatt nedgang, samtidig som sysselsatte i særlig sistnevnte har økt. Organisasjonsgraden i sektoren er også lav, med 19 prosent (Dapi & Svarstad, 2023). Dapi og Svarstad (2023) finner betydelige forskjeller i andelene med lønn under 2/3M mellom tariffbundne og ubundne virksomheter i overnatting og servering, med lavlønnsandeler på hhv. 18 og 42 prosent i 2021. Det er mindre forskjeller i andelen med lønn under 85 prosent av industriarbeiderlønn, med 74 prosent for ubundne virksomheter og 68 prosent for tariffbundne (Dapi & Svarstad, 2023). Samtidig skriver Dapi og Svarstad (2023) at lavlønn er et kjennetegn ved overnatting og servering som næring, og at det i mindre grad enn i andre næringer er virksomhetsspesifikt. Tabell 10.1 viser at overnatting og servering kjennetegnes av høy deltidsandel, høy innvandrerandel og relativt unge lønnstakere. Tabell 10.2 viser at virksomhetene med mest lavlønn likevel skiller seg noe fra øvrige virksomheter i næringen. Virksomheter med mye lavlønn (høy «Kategori» i tabell 10.2) har gjennomgående lavere tariffavtaledekning og organisasjonsgrad, høyere utskifting av arbeidstakerne, flere innvandrere og er mindre enn andre virksomheter. Overnatting og servering ble allmenngjort i 2018, men som nevnt i punkt 10.7 er de allmenngjorte satsene under lavlønnsgrensen på 2/3M.

10.4 Normdannende virkning av tariffavtalene

Tariffoppgjørene har også betydning for arbeidstakere som ikke er fagorganiserte. Ufravikelighetsprinsippet innebærer at en tariffbundet arbeidsgiver må følge tariffavtalens bestemmelser også overfor uorganiserte arbeidstakere som utfører arbeid som omfattes av tariffavtalen. Ingen arbeidstakere som faller inn under tariffavtalens virkeområde kan ha individuelle lønns- og arbeidsvilkår som er i strid med tariffavtalen i en tariffbundet virksomhet.

Tariffavtalene og tariffoppgjørene kan også være retningsgivende for lønnsfastsettelsen i virksomheter som ikke er omfattet av avtalene. Det kan skje direkte, ved at arbeidsgiver velger å legge lønnssatser og eventuelt andre deler av tariffavtalens bestemmelser til grunn. Det kan også skje mer indirekte, ved at tariffavtalene danner et lønnsgulv i ulike deler av arbeidsmarkedet slik at arbeidsgiverne av konkurransehensyn ser seg nødt til å tilby lønn tilsvarende tarifflønn. De kan også velge å gjøre det fordi det er enkelt.

Når virksomheter uten tariffavtale ser til relevante tariffavtaler for å fastsette (minste)lønn, arbeidstid og andre betingelser, sier vi at tariffavtalene har en normdannende virkning. Ifølge Alsos mfl. (2021) er det i hovedsak minstelønnssatser som kopieres, men det finnes også flere eksempler på at større tariffavtaler fungerer som en norm der lønnssatser/generelle tillegg, adopteres av mindre virksomheter i samme bransje. Tidvis kopieres også andre bestemmelser, men sjelden alle. For eksempel har tariffavtalene innen varehandel tradisjonelt blitt brukt av mange virksomheter uten tariffavtale. En slik normativ effekt vil kunne være viktig for lavlønnsgrupper i det norske arbeidsmarkedet, da vi ikke opererer med lovregulering av minstelønn, se omtale i punkt 10.8.

Den normdannende virkningen av de landsdekkende tariffavtalene for ubundne virksomheter varierer på tvers av bransjer. Den kan blant annet avhenge av hvor godt kjent lønnssatsene, og andre sentrale bestemmelser, er blant arbeidstakere og arbeidsgivere som ikke er bundet av tariffavtalene, og av hvor stor del av bransjen som omfattes av tariffavtaler (Alsos mfl., 2021). Et arbeidsmarked med overskudd på arbeidssøkere kan gi økt tilgang til arbeidskraft som er villig til å jobbe for en lavere lønn. Økt arbeidsinnvandring er et mulig eksempel på dette. Det kan bidra til å svekke den normative effekten av tariffavtalene.

Hovedinntrykket fra intervjuer med arbeidsgiverorganisasjoner er likevel at det er ganske vanlig at tariffavtalens (minste)lønnssatser følges av medlemmene uten tariffavtale. I en spørreundersøkelse blant virksomheter uten tariffavtale oppgir drøye halvparten at det finnes en tariffavtale i bransjen som virksomheten helt eller delvis følger, se figur 10.4.

Forstørr bilde

Kilde: Alsos mfl. (2021).

Figuren viser at andelen virksomheter som følger en tariffavtale de ikke er bundet av, er høyere blant organiserte virksomheter, og høyest for NHO-medlemmer. Samtidig følger også halvparten av de uorganiserte virksomhetene helt eller delvis en tariffavtale i bransjen. De fleste virksomhetene følger bestemmelser om lønnssatser (83 prosent), men mange følger også bestemmelser om arbeidstid (72 prosent) og tillegg for arbeid på kveld/natt og helg (65 prosent). Størrelsen på virksomheten ser ikke ut til å ha en stor betydning for hvorvidt virksomheten velger å følge en tariffavtale eller ei (Alsos mfl., 2021). Spørsmålet om man følger en tariffavtale fanger nok også opp virksomheter som er bundet av forskrifter om allmenngjorte tariffavtaler da dette også er en form for normering. Når Alsos mfl. (2021) ser bort fra allmenngjorte bransjer, fører det til at andelen som oppgir at de følger en tariffavtale synker fra 57 til 50 prosent.

Analyser av registerdata i bransjer med høy andel lavlønn kan likevel antyde at slike normgivende effekter av tariffavtaler er blitt svakere i perioden 2002 til 2018 (Alsos mfl., 2021). Særlig kan det se ut til at ubundne virksomheter innenfor bransjene hotell og restaurant og varehandel utover i denne perioden i mindre grad følger tariffavtaler enn tidligere, selv om utfordringer med statistikken (se nedenfor) gjør direkte sammenligning vanskelig. Forskjellen mellom de gjennomsnittlige lønnsnivåene i bundne og ubundne virksomheter ser ut til å ha økt mellom 2002 og 2018. Av yrkene som undersøkes, har forskjellene økt mest for kokker, men det er også en økning for servitører og for salgsyrker. Videre er forskjellene mellom bundne og ubundne virksomheter i andelen som ligger under laveste sats i Riksavtalen stor. Den ser også ut til å ha blitt større i perioden, primært som følge av at andelen har økt for ubundne virksomheter.6

På grunn av et brudd i statistikken mellom 2014 og 2018 er det vanskelig å vurdere om de observerte endringene er reelle, samt å avgjøre hva de eventuelt skyldes. Bruddet er en følge av innføringen av a-ordningen i 2015. Dette gjør at tallgrunnlaget har endret seg og tallene før og etter er ikke direkte sammenlignbare. Endringene mellom 2014 og 2018 kan dermed påvirkes av omlegging av arbeidstidsvariabelen eller at alle virksomheter nå er med i tallgrunnlaget, noe som gjør estimatet mer nøyaktig (Alsos mfl., 2021).

Alsos mfl. (2021) bruker også en alternativ metode for å illustrere tariffavtalenes normgivende virkning: De tar utgangspunkt i den høyeste lønnen blant de 5 prosent lavest lønte i bundne virksomheter. Deretter måler de hvor stor andel av arbeidstakerne i ubundne virksomheter som har lønninger som er lavere enn dette.7 Bundne virksomheter må betale minst den lønnen tariffavtalen fastsetter, og femte prosentil i lønnsfordelingen antas på denne måten å representere dette «lønnsgulvet». Hvor langt oppe i lønnsfordelingen til ubundne virksomheter lønnsgulvet slår inn, kan si noe om den normdannende virkningen av tariffavtalene i bransjen. Analysen viser at for kokker lå lønnsgulvet for bundne virksomheter mellom 10. og 25. prosentil i lønnsfordelingen for ubundne virksomheter i 2018. Det betyr at mellom 10 og 25 prosent av de ansatte i ubundne virksomheter hadde et lønnsnivå under femte prosentil i lønnsfordelingen for bundne virksomheter. For servitører hadde mellom 25 og 50 prosent av de ansatte i ubundne virksomheter et lønnsnivå under femte prosentil i lønnsfordelingen for bundne virksomheter, og for salgsyrker var andelen om lag 25 prosent.

Både for kokker og servitører finner Alsos mfl. (2021) at lønnsnivået blant de 5 prosent lavest lønte i tariffbundne virksomheter korresponderer med et stadig høyere innslagspunkt i lønnsfordelingen til de ubundne virksomhetene. Lønnen i de ubundne virksomhetene holder dermed ikke følge med lønnen i de bundne virksomhetene. Igjen gjør statistikkbruddet konklusjonen usikker.

Alsos mfl. (2021) viser til at økte lønnsforskjeller for de lavest lønte mellom bundne og ubundne virksomheter kan ha sammenheng med sammensetningseffekter. Eksempelvis kan det skyldes flere med fagbrev, lang ansiennitet osv. i bundne virksomheter sammenlignet med ubundne. Samtidig ser de også at en større andel arbeidstakere i ubundne virksomheter har timelønn under den laveste minstelønnen (satsen for de yngste, uten ansiennitet) i bundne virksomheter. Dette tyder på at den normdannende effekten er svakere.

10.5 Betydningen av organisasjonsgrad og tariffavtaledekning

Det framgår ovenfor at skillet mellom det organiserte og uorganiserte arbeidslivet er helt sentralt for mulige tiltak mot lavlønn. Også Frontfagmodellutvalget (NOU 2023: 30) understreker at høy tariffavtaledekning og organisasjonsgrad både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er viktig for styrken, troverdigheten og legitimiteten til frontfagsmodellen. I tillegg peker Frontfagmodellutvalget på at økt organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er særlig viktig for å sikre akseptable lønns- og arbeidsvilkår for de som tjener minst.

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden er viktig for å kunne oppnå en omfattende tariffavtaledekning som har legitimitet i store deler av arbeidsmarkedet. Høy organisasjonsgrad på arbeidsgiversiden kan også fremme det organiserte arbeidslivet ved å danne hensiktsmessige motparter til fagforeningene. Blant annet er organiserte arbeidsgivere forpliktet til å godta krav om tariffavtale forutsatt at krav om organisasjonsgrad blant arbeidstakerne er oppfylt. I tillegg kan høy organisasjonsgrad på arbeidsgiversiden bidra til å lette koordinering blant arbeidsgiverne. En høy organisasjonsgrad gir i tillegg partene i arbeidslivet legitimitet i to- og trepartssamarbeidet. Generelt er organisasjonsgradene og tariffavtaledekningen i arbeidslivet betydelig høyere i de nordiske landene enn gjennomsnittet for OECD-landene, se omtale i punkt 4.5. OECD (2019c) påpeker at høy organisasjonsgrad på begge sider er beste måte å oppnå høy dekningsgrad av kollektive forhandlinger.

Hovedavtalene i NHO- og Virke-områdene fastsetter vilkårene for når en fagforening har krav på å gjøre en tariffavtale gjeldende i medlemsvirksomheter. I de fleste tilfeller er det et krav om at minst 10 prosent av de ansatte innenfor tariffområdet må være medlem av fagforeningen, og virksomheter organisert i NHO og Virke er da pliktige til å akseptere krav om tariffavtale. Ved ønske om tariffavtale med uorganiserte virksomheter, vil fagforeningene vanligvis kreve større tilslutning før de fremmer slik krav. I Spekter-området kan det kreves forhandlinger om opprettelse av overenskomst når et forbund tilsluttet en av hovedorganisasjonene/sammenslutningene som Spekter har hovedavtale med, har minst 800 medlemmer i Spektersektoren og minst tre medlemmer i virksomheten. I offentlig sektor er alle arbeidstakere dekket av tariffavtaler.

Organisasjonsgraden henger også sammen med omfanget av lavlønn. Både mellom land og mellom næringer i Norge, finner vi samvariasjon mellom stort omfang av lave lønninger og lav organisasjonsgrad. Samtidig ser vi at næringene med høyt omfang av lavtlønte også er preget av en rekke andre kjennetegn som er typiske for lave lønninger, se omtale i kapittel 7. Det er derfor ikke opplagt om det er en årsakssammenheng mellom organisasjonsgrad og lønn, eller om begge deler skyldes felles bakenforliggende faktorer.

Svarstad og Nymoen (2023) prøver derimot å identifisere en slik årsakssammenheng. De undersøker sammenhengen mellom organisasjonsgrad og lønnsulikhet innad i norske virksomheter observert i perioden 2000–2018. Hovedfunnet er at økninger i organisasjonsgraden gir lavere lønnsforskjeller på arbeidsplassen, både på kort og lang sikt. De finner også at fagforeningsmedlemskap er en viktigere forklaringsvariabel for nedre del av lønnsfordelingen enn for øvre. De finner i tillegg at innvandrere ser ut til å ha mer å hente på økt fagforeningsstyrke på arbeidsplassen enn norskfødte, noe som kan være begrunnet i at innvandrere kan ha lavere forhandlingsmakt og at det er en høyere andel innvandrere rett under lavlønnsgrensen.

Betydningen av forhandlingssystemet kan også avhenge av hvem som er organisert. Vlandas (2018) peker på at en del land med høy grad av koordinerte lønnsforhandlinger (såkalte koordinerte markedsøkonomier) har høyere ulikhet mellom midlere og lavere lønninger enn land med mindre koordinering (liberale markedsøkonomier). Han peker på at organiserte arbeidstakere alt annet likt, tjener mer enn uorganiserte, og at denne virkningen trolig er særlig sterk ved høy organisasjonsgrad. Samtidig reduserer fagforeninger lønnsforskjellene mellom egne medlemmer. Dermed blir det viktig hvor mange arbeidstakere forhandlingene omfatter. Vlandas argumenterer for at høy grad av koordinering er korrelert med lave lønnsforskjeller i nedre del av lønnsfordelingen hvis og bare hvis fagforeningene også har høy oppslutning blant de lavest lønte. Fagforeningene forhandler naturlig nok på vegne av sine medlemmer. Hvis de lavest lønte ikke er medlemmer av fagforeningene, kan økt forhandlingsstyrke bety at midten løftes relativt til både toppen og bunn. Figur 10.5 viser samvariasjon mellom fagforeningsgrad blant de 20 prosent lavest lønte (vannrett akse) og ulikhet mellom midten og bunnen av lønnsfordelingen (loddrett akse). Sirklene angir land med høy grad av koordinering, mens diamanter angir land med lav grad av koordinering. De nordiske landene og Belgia kommer ut med høy koordinering, høy organisasjonsgrad blant lavtlønte og små lønnsforskjeller. For landene med lav organisasjonsgrad, er derimot lønnsforskjellene mellom midten og de lavest lønte større i sterkt koordinerte økonomier.

Forstørr bilde

¹ Lys firkant: Visser 2007 lønnskoordinerings indeks > 3. Mørk sirkel: Visser 2007 lønnskoordinerings indeks < 4.

² Tallene for lønnsulikhet er hentet ut fra OECD februar 2012. Visser 2007 indeksen er også hentet i 2012.

³ Tallene for lønnsulikhet er for 2005 for Nederland og 2006 for Sveits.

⁴ Organisaqjonsgrad i laveste inntektskvintil er husholdningsvis.

Kilde: Vlandas (2018).

Selv om Norge plasseres i gruppen av land med høy koordinering og lave lønnsforskjeller, er det landet, blant disse, med lavest andel organiserte blant de laveste lønte. Figur 10.6 bekrefter at fagforeningsandelen er lav blant de med lavest lønn. Jobber besatt av personer som har fradrag for fagforeningskontingent, utgjør bare 28 prosent av alle jobbene blant de 10 prosent lavest lønte heltidsekvivalentene. Denne figuren kan også tyde på enda lavere fagforeningsandel blant de 20 prosent lavest lønte enn det som framkommer i figur 10.5.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Vlandas anslår også den marginale effekten av koordinering på lønnsulikhet for land som ikke har lovfestet minstelønn. Han finner at økt koordinering er forbundet med statistisk signifikant høyere lønnsulikhet når organisasjonsgraden er under 70 prosent. Som vist i kapittel 4 er organisasjonsgraden i Norge på om lag 50 prosent, og på om lag 60 prosent dersom arbeidstakere som omfattes av allmenngjøring inkluderes.

10.6 Hva bestemmer organisasjonsgrad og tariffavtaledekning?

Tariffavtaledekning og organisasjonsgrad, både generelt og blant de lavest lønte spesielt, er sentralt for hvordan koordinerte lønnsoppgjør fungerer. Det er derfor viktig å forstå hvorfor arbeidstakere organiserer seg og hvorfor de lar være. Det samme gjelder hvorfor arbeidsgivere organiserer seg og hvorfor de lar være, og hvorfor de inngår eller ikke inngår tariffavtaler.

10.6.1 Begrunnelser for organisering og tariffavtaler

Andelen arbeidstakere som er positivt innstilt til fagforeningsmedlemskap, har vært stabilt høy over tid på om lag 80 prosent (Ingelsrud mfl., 2023). Den vanligste begrunnelsen for medlemskap i en fagforening er at arbeidstakere ønsker hjelp og støtte hvis de får problemer på arbeidsplassen, samtidig som det også er mange som vektlegger prinsipielle holdninger til fagforeningsmedlemskap og fagforeningens rolle på arbeidsplassene, se figur 10.7.

Forstørr bilde

Kilde: Nergaard (2020).

De vanligste begrunnelsene for ikke å være organisert, er at arbeidstakeren selv ønsker å forhandle lønn og arbeidsvilkår og at de får de samme fordelene ved å være uorganisert som ved å være organisert, se figur 10.8. Noen synes ikke de har funnet en fagforening som passer, mener arbeidstakerorganisasjoner er unødvendige, mens andre mener det er for dyrt eller viser til at det ikke er noen fagforening på arbeidsplassen. At arbeidsgiver motarbeider ansatte som er organisert, er den minst vanlige begrunnelsen, men nevnes som svært eller nokså viktig av 14 prosent. Halvparten av de som ikke er medlemmer, ville vurdert medlemskap hvis arbeidsplassen blir utrygg. Det er kun et mindretall som aviser medlemskap uansett situasjon (Nergaard, 2020).

Forstørr bilde

Kilde: Nergaard (2020).

YS arbeidslivsbarometer viser et tilsvarende bilde (Ingelsrud mfl., 2023). Det viser også at begrunnelsene for ikke å organisere seg er relativt stabile over tid, med unntak av at betydelig flere vektla at medlemskap var for dyrt i 2023 (28 prosent) enn i 2010 (14 prosent).

Et flertall blant de uorganiserte sier de ville vurdert medlemskap hvis de fant en fagforening som passer eller hvis de begynner på en arbeidsplass hvor det er vanlig å være organisert. Det er også mange av de som er medlemmer, særlig i LO og YS, som er rekruttert på arbeidsplassen, enten av en tillitsvalgt eller en kollega. Nergaard (2020) peker derfor på at tilstedeværelsen av tillitsvalgte er viktig for å rekruttere nye medlemmer.

I motsetning til organisasjonsgraden på arbeidstakersiden, har arbeidsgiversidens organisasjonsgrad, målt som andel sysselsatte i organiserte virksomheter, økt over tid, se nærmere omtale i kapittel 4. Den viktigste årsaken til medlemskap i en arbeidsgiverorganisasjon ser ut til å være ønske om råd og bistand i rollen som arbeidsgiver, se figur 10.9. Bransjefellesskapet og den rollen arbeidsgiverorganisasjonene har i nærings- og bransjepolitikken, er også viktig for medlemsvirksomhetene, særlig de større virksomhetene.

Forstørr bilde

Kilde: Alsos mfl. (2021).

Når det gjelder hvorfor virksomheter ikke er organisert, trekker informanter fra arbeidsgiverorganisasjonene fram AFP, kostnader ved medlemskapet, hva en tariffavtale vil innebære og utenlandske eiere som viktige hindre. Dette gjelder både store og små virksomheter. De uorganiserte virksomhetene selv legger først og fremst vekt på at de ikke har behov for de tjenestene arbeidsgiverorganisasjonene tilbyr, og at de er for små til å dra nytte av et medlemskap som årsaker til at de ikke er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, se figur 10.10. Færre trekker fram at de vil unngå tariffavtale, men det er likevel 22 prosent som sier at det å unngå tariffavtale er en viktig årsak til at de ikke er medlem. Et krav om tariffavtale fra de ansatte er den faktoren som oftest vil føre til at uorganiserte virksomheter vil vurdere et medlemskap. Også uorganiserte virksomheter trekker fram det å støtte et organisert arbeidsliv som en viktig grunn til å eventuelt vurdere et medlemskap. Det store flertallet av de uorganiserte virksomhetene oppgir at det er lite sannsynlig at de vil organisere seg med det første (Alsos mfl., 2021).

Forstørr bilde

Kilde: Alsos mfl. (2021).

Både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er det altså en blanding av direkte nytte-kostnadsvurderinger og mer prinsipielle vurderinger som påvirker valget om organisering eller ikke. Særlig blant arbeidstakere gjelder det også både blant organiserte og uorganiserte, mens det i mindre grad ser ut til å være prinsipiell motstand mot organisering blant virksomhetene.

Selv om organisasjonsgraden blant arbeidsgiverne har økt, har tariffavtaledekningen falt fra 2001 til 2018 (Alsos mfl., 2021). Nesten halvparten av de organiserte virksomhetene oppgir at de ikke har tariffavtale. Det gjelder særlig små virksomheter med under 25 ansatte. Det er betydelig forskjell på hvordan virksomheter med og uten tariffavtale vurderer virkningene av en avtale. Det gjelder særlig positive virkninger som enklere administrasjon, bedre forhold til de ansatte og godt omdømme, se figur 10.11.

Forstørr bilde

¹ Virksomhetene har svart på spørsmålet «Dersom virksomheten din har/skulle inngå en tariffavtale med de ansatte, hvor enig eller uenig er du i følgende påstander?» Prosent som er helt eller delvis enige.

Kilde: Alsos mfl. (2021).

Alsos mfl. (2021) peker på at bransjer med høy tariffavtaledekning slipper konkurranse fra virksomheter som ikke har tariffavtale, og at disse vurderer tariffavtalene som håndterlige. Bransjer med lav tariffavtaledekning er mer kritiske til tariffavtalen og trekker fram at avtalestrukturen er for umoderne eller at de ikke ser seg tjent med reguleringene. Sistnevnte gjelder særlig små virksomheter, ikke minst innen service. Noen mener at avtalene bygger for mye på industrien og at disse avtalene ikke alltid passer like godt andre steder i arbeidslivet.

Det er også ulike vurderinger av ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) mellom virksomheter med og uten tariffavtaler. De aller fleste landsdekkende tariffavtaler omfatter AFP. AFP-ordningen finansieres av virksomhetene med to tredeler og staten med en tredel, og premiesatsen for arbeidsgiver er uavhengig av om egne ansatte tar ut AFP eller ikke. Ifølge tall fra LO vil syv av ti som har jobbet i en AFP-virksomhet i løpet av yrkeslivet ikke få AFP etter dagens ordning (LO, 2023). Dagens AFP-ordning slår også ulikt ut fra bransje til bransje, blant annet avhengig av aldersfordelingen blant de ansatte. En god del av informantene fra arbeidsgiverorganisasjonene i undersøkelsen til Alsos mfl. (2021) trekker fram AFP som en av de viktigste årsakene til at virksomheter ikke ønsker tariffavtale, mens blant virksomhetene som har tariffavtale, svarer 70 prosent av virksomhetene at de er uenige i at det er en ulempe at virksomheten blir omfattet av AFP. Partene i privat sektor har uttrykt bekymring for at dagens AFP kan påvirke organisasjonsgraden negativt og har i protokollen fra tariffoppgjøret i 2018 uttalt at en felles målsetting er at AFP-ordningen skal være attraktiv for arbeidstaker og arbeidsgiver og bidra til høy organisasjonsgrad.

Informantene fra arbeidsgiverorganisasjonene i undersøkelsen til Alsos mfl. (2021) trekker også fram forenklinger av tariffavtalene og muligheter til å avtale bestemmelser utover loven som tiltak som vil kunne øke tariffavtaledekningen. Dette bekreftes ikke av uorganiserte virksomheter. Årsaken kan være at de ikke har behov for slike tilpasninger, at de ikke kjenner reglene godt nok, eller at de ikke forholder seg strengt til gjeldende regelverk.

Over halvparten av virksomhetene som ikke er bundet av tariffavtale, oppgir at den viktigste årsaken til dette er at de ansatte ikke har spurt om tariffavtale. De fleste virksomhetene oppgir også at de ville akseptert et eventuelt krav om tariffavtale, men samtidig ville en del prøvd å overtale de ansatte til å trekke kravet eller de ville forsøkt å hindre kravet.

OECD (2019c) peker på at allmenngjøring eller det de kaller «erga omnes»-klausuler («overfor alle») kan påvirke insentivene til organisering. De kan øke opplevd rettferdighet, gjøre systemet enklere, begrense rivalisering og redusere transaksjonskostnader. Det kan styrke insentivene for arbeidsgiverne til å organisere seg. Samtidig kan de føre til svakere insentiver for å bli medlem i en fagforening, ettersom man uansett får de samme betingelsene.

10.6.2 Arbeid med tiltak for økt organisasjonsgrad

Stortinget fattet i 2018 et anmodningsvedtak, der regjeringen ble bedt om å fremme sak til Stortinget med forslag som bidrar til at organisasjonsgraden kan økes.8 Det daværende Arbeids- og sosialdepartementet inviterte på bakgrunn av dette og av drøfting i Arbeids- og pensjonspolitisk råd (ALPR) til en arbeidsgruppe som skulle jobbe fram et grunnlag for diskusjon i ALPR om felles innsats for økt organisasjonsgrad. I rapporten fra denne arbeidsgruppen framheves det at det er enighet i gruppa om at det kreves et kontinuerlig arbeid for å fremme et organisert arbeidsliv og øke organisasjonsgradene i arbeidslivet. Det understrekes at organisasjonene selv har ansvar for rekruttering av medlemmer og å bidra til oppslutning om den norske arbeidslivsmodellen. Arbeidsgruppa valgte derfor å konsentrere oppmerksomheten om tema og områder hvor partene og myndighetene i samarbeid kan bidra på en måte som kan utgjøre en forskjell.

Rapporten drøfter tiltak knyttet til bl.a. å styrke kunnskapen om det organiserte arbeidslivet i befolkningen, økonomiske insentiver for organisering og tillitsvalgtes rolle og vilkår. Målgruppene for tiltak for å styrke kunnskapen om det organiserte arbeidslivet vil etter arbeidsgruppas oppfatning særlig være elever, studenter og unge og utenlandske arbeidstakere. I tillegg er det aktuelt å rette særlig oppmerksomhet mot bransjer med lav organisasjonsgrad. Kompetansetiltak ovenfor tillitsvalgte og informasjon om de ordningene som allerede finnes vektlegges også.

Hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden trekker fram økt skattefradrag for kontingent som et viktig tiltak for å senke den økonomiske terskelen for å organisere seg. De framhever også at fradraget for fagforeningskontingent bør ha en årlig justering slik at det holder følge med lønnsutviklingen.

I tillegg peker rapporten på innretningen av ordningen om avtalefestet pensjon (AFP), utvidet handlingsrom for virksomheter med tariffavtale og eventuelt andre tiltak som gjør det attraktivt å inngå tariffavtaler. Rapporten om arbeidsgiverorganisering og tariffavtaler (Alsos mfl., 2021) ble initiert i forbindelse med dette arbeidet.

Arbeidsgruppa la hovedvekt på tiltak som bidrar til økt kunnskap om det organiserte arbeidslivet, men pekte også på mulige områder hvor det kunne arbeides videre med tiltak innenfor to- og trepartssamarbeidet for å styrke det organiserte arbeidslivet. Arbeidet har så langt blitt fulgt opp blant annet med et årlig seminar/konferanse om det organiserte arbeidslivet for å formidle og dele kunnskap om utviklingstrekk og drøfte hva myndighetene og partene kan samarbeide om for å fremme økt organisering og tariffavtaledekning.9

Også arbeidsinnvandrerutvalget (NOU 2022: 18), som vurderte situasjonen til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, løftet fram viktigheten av generelle arbeidslivs- og kompetansepolitiske tiltak for bedre integrering av denne gruppen og for å understøtte den norske modellen. Utvalgets vurderinger er nærmere omtalt i punkt 5.3 og 11.2.

10.7 Allmenngjøringsordningen

I tilfeller der avtalefestede lønninger ikke dekker bredt nok og den normdannende effekten ikke oppfattes som sterk nok, kan allmenngjøring under visse forutsetninger fungere som et tiltak mot lavlønn. Den norske allmenngjøringsordningen skal sikre at utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge får lønns- og arbeidsvilkår tilsvarende norske arbeidstakere. Ordningen griper inn i den ellers frie lønnsdannelsen og setter til side avtalefriheten om lønn. Den bryter således også med det norske tariffavtalesystemet, der partene i arbeidslivet, gjennom tarifforhandlinger, regulerer lønns- og arbeidsvilkårene. Ordningen innebærer imidlertid at det ikke skal allmenngjøres mer av tariffavtalen enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med loven. Bruken av ordningen påvirkes også i betydelig grad av hva partene i arbeidslivet vurderer at det er behov for. Det er opp til partene i tariffavtalen å begjære allmenngjøring, og partene i tariffavtalen er representert i Tariffnemnda som behandler begjæringen, se nærmere omtale i kapittel 4.

10.7.1 Allmenngjøring i Norge og i andre land

Allmenngjøring er et sentralt element i lønnsfastsettelsen i mange europeiske land, i tillegg til nasjonale eller bransjevise minstelønnsordninger. Krav om allmenngjøring i andre europeiske land er imidlertid ikke direkte knyttet til dårligere lønnsvilkår for utenlandske arbeidstakere, slik det er i Norge. Det norske allmenngjøringsinstituttet er også smalere enn det en finner i mange andre land. Det er kun begrensede deler av en tariffavtale som har blitt allmenngjort, og det er ingen automatikk i at det allmenngjøres. Allmenngjøring skjer bare etter begjæring fra partene i arbeidslivet og vedtak i Tariffnemnda og innenfor de bransjene det anses nødvendig.

OECD kategoriserer allmenngjøringsordningene i en rekke OECD-land etter grad av automatikk og omfang av allmenngjøringene, se tabell 10.3. Blinkenberg (2023) har også analysert disse tallene og peker på at selv for land som ellers har sammenlignbare arbeidsmarkeder, kan bruken av allmenngjøring variere mye. Norden er kanskje det tydeligste eksempelet på det. Mens både Finland og Island har allmenngjøringsordninger med stor grad av automatikk og vidt omfang, befinner Norge seg i den kategorien der allmenngjøring skjer mer unntaksvis og kun omfatter noen næringer. Danmark og Sverige har høy tariffavtaledekning, men ingen allmenngjøring. Norge befinner seg i en slags mellomposisjon; forholdsvis høy tariffavtaledekning og liten grad av allmenngjøring.

I gruppen av land med omfattende og tilnærmet automatisk bruk av allmenngjøring er det ikke nødvendigvis en egen mekanisme for allmenngjøring. I Østerrike får tariffavtalene tilnærmet 100 prosent dekning ved at det er obligatorisk for alle arbeidsgivere å være medlem av en nasjonal arbeidsgiverforening, og denne foreningens kollektivavtaler blir dermed allment gyldige. Ifølge italiensk lov skal alle arbeidstakere ha tilgang til de avtalte minstelønningene (Blinkenberg, 2023). En del land som allmenngjør tariffavtaler, har et lovbestemt krav om at tariffavtaledekningen må være på et visst nivå av representativitet før avtalen kan allmenngjøres. Et vanlig nivå er at rundt 50 prosent av arbeiderne i en næring må være dekket, men grensen varierer mellom land (Blinkenberg, 2023).

Over tid ser det ut til å ha vært noe forskyvning i retning av at det er noen færre land med omfattende og tilnærmet automatisk bruk av allmenngjøring og noen færre land uten allmenngjøring. Noen flere land enn på slutten av 90-tallet befinner seg i en mellomløsning, se figur 10.12. I figuren ser vi også at en del land tidlig i 2010-årene endret praktiseringen av allmenngjøringsordningene til å være mindre inngripende. De tre europeiske landene Hellas, Portugal og Irland avskaffet allmenngjøring i denne perioden. Allmenngjøringspraksisen ble imidlertid gjeninnført på samme nivå som tidligere i Irland i 2015 og i Portugal i 2017, og som tabell 10.3 viser var det også relativt utbredt allmenngjøring i Hellas i 2019. Disse endringene bør sees i sammenheng med utfordringer i en del EU-land etter finanskrisen (Blinkenberg, 2023). Eksempelvis gjennomførte Hellas mange arbeidsmarkedsreformer i forbindelse med låne -og strukturtilpasningsprogrammene etter finanskrisen som skulle få ned gresk gjeld og budsjettunderskudd. Ifølge European Trade Union Institute (2017) ble allmenngjøring suspendert i perioden programmet varte, som et av flere tiltak som begrenset omfanget av kollektive sektorforhandlinger i et forsøk på å skape en mer desentralisert forhandlingsstruktur.

Forstørr bilde

¹ OECD-landene som inngår, er de samme 33 landene som er nevnt i tabell 10.3.

Kilder: Blinkenberg (2023), samt data tilrettelagt av Balder Blinkenberg ved FAFO for Lavlønnsutvalget. Basert på tall fra OECD/AIAS ICTWSS database.

Allmenngjøringspraksisen bør også forstås i den historiske konteksten den ble etablert. Eksempelvis har Sveits og Nederland ordninger som oppstod på 1930-tallet som et svar på fallende dekning av kollektivavtaler og sterkt lønnspress nedover. I disse landene gjelder allmenngjøring i mye større grad hele tariffavtalen enn i Norge (Blinkenberg, 2023). I Norge ble ordningen etablert mye senere, og må sees i sammenheng med en tettere integrasjon med Europa. Ordningen ble først tatt i bruk i forbindelse med økningen i arbeidsinnvandringen fra østeuropeiske land etter EU-utvidelsen i 2004.

I den norske allmenngjøringsordningen har myndighetenes rolle vært begrenset til å gjelde utformingen av rammene for allmenngjøringsordningen, sikre at det er mulig å ta den i bruk og at ordningen fungerer etter hensikten når den tas i bruk, se omtale i kapittel 4. Myndighetene forholder seg nøytrale til om allmenngjøring skal tas i bruk eller ikke.

Allmenngjorte områder

Den norske allmenngjøringsordningen skal ifølge allmenngjøringsloven «sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, og å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet». Allmenngjøringsvedtak gjelder likevel for alle arbeidstakere som utfører sitt arbeid i Norge i det aktuelle allmenngjorte området.

I dag er det ni områder der deler av tariffavtaler er allmenngjort. Figur 10.13 viser utviklingen i bruken av allmenngjøringsordningen over tid. Bruken av ordningen har i stor grad sammenfalt med en stor økning i arbeidsinnvandring fra nye EU-land i Øst-Europa til Norge, se punkt 5.3. Boks 10.1 gir en mer inngående beskrivelse av utviklingen i bruken av allmenngjøring.

Forstørr bilde

¹ I figuren vises det første året allmenngjøringsforskriftene ble innført. De regionale allmenngjøringsforskriftene opphørte å gjelde ved innføring av landsdekkende allmenngjøringsforskrifter i bygg og elektro. De øvrige allmenngjøringsforskriftene er videreført senere om ikke annet er markert i figuren.

Kilde: Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Ifølge Alsos mfl. (2021) og teknisk beregningsutvalg (TBU) (NOU 2023: 12) medfører allmenngjøring at tariffdekningen i privat sektor øker med drøyt 10 prosentpoeng.

Tall fra Dapi og Svarstad (2022) og Dapi og Svarstad (2024) gir en oversikt over utviklingen i antall lønnsforhold i de ulike allmenngjorte områdene i perioden 2019–2022, se tabell 10.4. Nesten 2/3 av lønnsforholdene i allmenngjorte områder er arbeidsforhold som ikke er dekket av tariffavtaler. Tabellen viser også at det er betydelig innslag av innvandrere i næringene. Vi ser videre at både omfanget av lønnsforhold, andel med utenlandsk fødeland og andel ikke bosatte falt noe i forbindelse med pandemien.

Ifølge Dapi og Svarstad (2024) utgjorde allmenngjøring på byggeplasser klart flest antall allmenngjorte lønnsforhold, se figur 10.15, med 40 prosent av de allmenngjorte jobbene. Trolig er det også mange av de utleide fra bemanningsforetak som jobber i byggenæringen, men de er ikke inkludert i oversikten ettersom de ikke kan tilordnes næringene de leies ut til. Deretter fulgte overnatting, servering og cateringvirksomhet med 28 prosent av de allmenngjorte jobbene.

Forstørr bilde

¹ Det er benyttet SSBs lønnsstatistikk. For avgrensninger til tariffområdene og de yrkene allmenngjøringen omfatter, er Standard for næringsklassifisering (SN2007) brukt for næringsmessige avgrensninger og Standard for yrkesklassifisering (Styrk98) brukt for å identifisere og avgrense yrker. Det er tatt utgangspunkt i allmenngjorte satser for voksne arbeidere uten fagbrev eller lignende og avtalt arbeidstid per uke som mål på arbeidstid. Lønnsforhold i allmenngjorte områder som er ansatt i bemanningsbransjen er ikke inkludert. Det henvises til Dapi og Svarstad (2024) for nærmere om metoden.

Kilde: Dapi og Svarstad (2024).

Kun deler av tariffavtalene er allmenngjort; i hovedsak minstesatsene. I bransjer der tillegg er vurdert som en vesentlig del av avlønningen, er også en del slike tillegg allmenngjort. I en del allmenngjorte forskrifter differensieres det etter fagkompetanse, erfaring og alder, se tabell 10.5. Lærlinger og personer på arbeidsmarkedstiltak er ikke omfattet av noen av allmenngjøringsvedtakene.

Allmenngjorte satser

Timelønnssatsene i de allmenngjorte områdene varierte fra 145 til 242 kroner i 2023. Omregnet til årslønn ved fulltidsstilling og uten andre tillegg tilsier det om lag 283 000 til 473 000 kroner, se figur 10.15. I bunn finner vi de allmenngjorte satsene i landbruket. På toppen finner vi de allmenngjorte satsene for fagarbeidere på norske byggeplasser og i elektrovirksomheter. I figuren er også lavlønnsgrensene 2/3 av medianlønn og 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn illustrert. Figuren viser at de fleste minstelønningene i allmenngjorte områder ligger over 2/3 av medianlønnen. Noen få av de allmenngjorte satsene ligger også over 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn.

Forstørr bilde

¹ Allmenngjorte satser og lønn per november 2023. De allmenngjorte timelønnssatsene er omregnet til årslønn ved å gange med 1950, mens lavlønnsgrensene er regnet om fra månedsverdier til årsverdier ved omregningsfaktoren 12/1950. Egne allmenngjorte satser for personer under 18 år er ikke inkludert i oversikten. De allmenngjorte lønnssatsene inkluderer ikke allmenngjorte tillegg for ubekvem arbeidstid, overtid, skiftarbeid eller utgifter til reise- kost og losji. Både 85 prosent av industriarbeiderlønn og 2/3 av medianlønn er beregnet for avtalt lønn. Uregelmessige tillegg, bonuser, naturalytelser, overtids- og utgiftsgodtgjørelser og lignende ytelser inngår ikke i avtalt lønn.

² Avtalt lønn skiller seg fra lønnsbegrepet som i hovedsak er benyttet i kapittel 6 og 7 der uregelmessige tillegg og bonus inngår i lønnen. 2/3 av avtalt median årslønn for alle jobber lå 17 400 kroner under tilsvarende nivå for årslønnen inkludert disse tilleggene. For 85 prosent av gjennomsnittlig industriarbeiderlønn lå avtalt årslønn 53 300 kroner under nivået for årslønnen når disse tilleggene inngikk i 2023.

Kilder: Allmenngjøringsforskriftene og egne beregninger.

Som vi skal komme tilbake til under punkt 10. 8, er de allmenngjorte satsene i hovedsak relativt høye sett i en internasjonal kontekst og sammenlignet med lovfestet minstelønn i EU. Også Elert og Westerberg (2023) pekte på et høyt internasjonalt nivå på inngangslønningene i kollektivavtalene i Norden og særlig Sverige, se omtale i kapittel 9.

Endringer i ordningen etter innføring

De fleste av endringene i allmenngjøringsordningen i årene etter det første vedtaket i 2004 har hatt som formål å sikre effektiv håndhevelse av forskriftene. Fra 2004 fikk Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet ansvaret for å føre tilsyn med loven, og fra 2006 med rett til å anvende sine ordinære reaksjonsmidler ved brudd på allmenngjøringsforskriftene. I 2008 trådte forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett i kraft. Forskriften gir innsynsrett for tillitsvalgte i lønns- og arbeidsvilkår til ansatte hos underleverandører. Den gir en plikt for bestiller og andre som engasjerer leverandører/underleverandører, til å informere om innholdet i allmenngjøringsvedtakene, samt plikt for hovedleverandøren til å påse at oppdragstakernes lønns- og arbeidsvilkår er i tråd med regelverket. Fra 2010 fikk arbeidstakere som ikke får utbetalt lønn og feriepenger i henhold til allmenngjøringsforskriftene, rett til å kreve dette direkte fra oppdragsgivere lenger opp i kontraktskjeden (solidaransvar). I tillegg til disse endringene er det vedtatt enkelte endringer som har hatt som formål å effektivisere behandlingen av et krav om allmenngjøring. Det er også gitt betydelige ressurser til Arbeidstilsynet for å styrke oppfølgingen og kontrollen med gjeldende allmenngjøringsforskrifter (Eldring, 2015).

10.7.2 Virkninger av allmenngjøring

Allmenngjøringsordningen ble evaluert senest i 2021 av Samfunnsøkonomisk analyse AS (Benedictow mfl., 2021). Evalueringen viste at ordningen fungerte etter hensikten gjennom å hindre sosial dumping og konkurransevridning, og at partene i arbeidslivet var godt fornøyde med ordningen. Benedictow mfl. (2021) viser at andelen lønnstakere med timelønn under allmenngjorte satser falt året etter innføring av allmenngjøring i alle allmenngjorte bransjer, med unntak av persontransport med turbil. Regresjonsanalyser for bygg, verftsindustrien og renhold viser tilsvarende positive lønnseffekter i en fireårsperiode etter allmenngjøring. Effekten ser imidlertid ut til å være begrenset til lønnstakere helt i bunn av fordelingen. Også Bratsberg og Holden (2015) finner at allmenngjøring ga redusert andel arbeidere med lønn under allmenngjort sats for ufaglærte i byggenæringen, og Jorfald og Svarstad (2020) fant lønnsøkning for de 20 prosent lavest lønte innen rengjøringsbransjen.

Andelen lønnet under minstesats faller likevel ikke helt til null. Ifølge Dapi og Svarstad (2022) er det fortsatt om lag 10 prosent av lønnsforholdene i allmenngjorte næringer som var under minstesatsene både 2019 og i 2021. Opplysninger fra Arbeidstilsynet bekrefter også at det er et visst omfang av virksomheter som bryter allmenngjøringsbestemmelsene. Utenlandsfødte, og særlig arbeidstakere som er i Norge på korttidsopphold, er mer utsatt for å få lønn under allmenngjort sats enn norskfødte arbeidstakere (Arbeidstilsynet, 2024). Samtidig kan noe av omfanget av lønnsforhold under minstesats også skyldes støy og målefeil i dataene, blant annet knyttet til tilpasninger av lønnsstatistikken til virkeområdet eller uriktige opplysninger for avtalt arbeidstid fra arbeidsgiver. Dersom det uriktig rapporteres for eksempel for lav avtalt arbeidstid, kan også den reelle andelen som betales under allmenngjorte satser være høyere. Arbeidstilsynet har vist til at det i allmenngjorte næringer er utfordringer knyttet til uriktig dokumentasjon for å skjule brudd på regler om arbeidstid og allmenngjort lønn (Arbeidstilsynet, 2024).

Det er likevel et spørsmål om allmenngjøring bidrar til større grad av sammenpressing i bunn og samtidig begrenser lønnsveksten til arbeidstakere med lønn over allmenngjorte satser. Her ser forskningen på norske tall ut til å sprike noe mer, men resultatene kan tyde på at enkelte grupper også kan tape lønnsmessig på allmenngjøring. Benedictow mfl. (2021) finner en positiv effekt på gjennomsnittlig lønnsnivå etter allmenngjøring i byggenæringen, skips- og verftsindustrien og i renhold. Bratsberg og Holden (2015) finner det samme for byggenæringen og særlig tydelig for innvandrere fra nye EU-land. For den allmenngjorte private renholdsbransjen fant imidlertid Jordfald og Svarstad (2020) at gjennomsnittslønnen ble redusert etter allmenngjøringen sammenlignet med kommunalt ansatte rengjøringsarbeidere, som ikke er omfattet av allmenngjøring. De fant at både de høyest lønte og midtsjiktet i den private rengjøringsbransjen fikk dårligere lønnsutvikling etter 2011 enn rengjøringsmedarbeidere i kommunal sektor. De konkluderer med at allmenngjøringen hadde gitt en sammenpressing av lønningene.

Knutsen (2022) fant at lønnsveksten til arbeiderne i de allmenngjorte næringene bygg og renhold fra 2003 til 2018 var mindre enn for sammenlignbare arbeidere i andre næringer etter allmenngjøringen. Hun finner samtidig forskjeller mellom ulike arbeidstakergrupper. Arbeidere som var nye i arbeidsmarkedet eller i de allmenngjorte næringene, samt enkelte grupper arbeidsinnvandrere hadde en positiv lønnsutvikling. Arbeidere med mer erfaring hadde derimot lavere lønnsvekst etter allmenngjøring. Dette mener Knutsen kan tyde på at allmenngjøringen har gitt mindre avkastning av erfaring.

Som det ble pekt på i kapittel 9, kan minstelønninger ha betydning også for sysselsetting. Slike virkninger er krevende å isolere fra virkningen av andre økonomiske forhold. Verken Benedictow mfl. (2021) eller Knutsen (2022) finner signifikante virkninger på sysselsettingen i sine analyser av de norske allmenngjorte satsene. Bratsberg og Holden (2015) fant at allmenngjøringen i byggenæringen økte sannsynligheten for at norske bygningsarbeidere fortsatt var i bransjen tre år etter allmenngjøringsvedtaket. Bjørnstad mfl. (2015) trakk fram at allmenngjøringen demper økningen i lønnsforskjeller som følge av arbeidsinnvandringen.

Holden III (NOU 2013: 13) hadde i oppdrag å vurdere utfordringer for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen framover knyttet til blant annet den betydelig økte tilgangen på arbeidskraft etter EU-utvidelsen i 2004. Utvalget mente at ordninger som motvirker svært lave lønninger og dårlige arbeidsvilkår gir flere kvalifiserte og produktive arbeidsinnvandrere og reduserer tilbøyeligheten til trygdeytelser. Svært lavtlønte jobber kan ofte innebære små muligheter til videre læring, som gjør slike arbeidstakere spesielt sårbare i nedgangstider. Utvalget mente at allmenngjøring hadde bidratt til at arbeidsinnvandringen fungerte bedre både for Norge og for arbeidsinnvandrerne selv. Utvalget mente videre at allmenngjøring hadde bidratt til å motvirke presset i retning av økte lønnsforskjeller og dermed kan bidra til å minske økonomisk ulikhet i Norge. Videre mente utvalget at allmenngjøringsinstituttet hadde bidratt til å bevare legitimiteten til frontfagsmodellen.

Allmenngjøring kan påvirke organisasjonsgraden i arbeidslivet og koordineringen av lønnsdannelsen på ulike måter. Den samlede virkningen er dermed usikker. På den ene siden gir allmenngjøring uorganiserte arbeidstakerere som ikke dekkes av tariffavtale, rett til visse lønns- og arbeidsvilkår. Dette gir mindre insentiver til å være organisert for arbeidstakeren og kan gi lavere organisasjonsgrad og svekke fagforeningenes innflytelse i lønnsforhandlingene. På den annen side gir allmenngjøring større gjennomslag for fagforeningenes tariffavtaler enn det organisasjonsgraden tilsier. Allmenngjøring vil dessuten bidra til å redusere gevinsten av å ikke være tariffbundet for en virksomhet, og således styrke sysselsettingen i organiserte virksomheter. Med allmenngjorte minstelønnssatser, vil virksomhetene i og utenfor frontfaget i større grad stå overfor de samme betingelsene på arbeidsmarkedet. Holden III-utvalget la særlig vekt på denne siste mekanismen og viste til at allmenngjøring har bidratt til å holde avtaledekningen oppe i flere land. Det støttet ifølge utvalget opp under koordineringen i lønnsdannelsen. Også Frontfagsmodellutvalget (NOU 2023: 30) pekte på at allmenngjøringsinstituttet motvirker en utvikling der konkurransesituasjonen til det organiserte arbeidslivet svekkes gjennom at uorganiserte får tak i arbeidskraft til vesentlig lavere kostnad enn tariffbundne virksomheter. Allmenngjøring var imidlertid i liten grad tema i sistnevnte utredning.

Holden III pekte på behovet for ordninger som motvirker lavlønnskonkurranse og sosial dumping i næringer med betydelig innvandring i lang tid framover, og at allmenngjøringsinstituttet spiller en viktig rolle i denne sammenhengen. Utvalget pekte samtidig på at allmenngjøringen har noen problematiske sider og at det er begrensinger ved ordningen. De pekte på at ordningen kan bidra til å trekke opp kostnadene til virksomhetene og redusere etterspørsel etter komplementær lokal arbeidskraft. Dersom satsene settes for høyt, kan det også ramme lokal arbeidskraft direkte. Dersom den normdannende virkninger er liten, og avtaledekningen er lav i en næring, vil det være et større markedsinngrep å allmenngjøre tariffavtalene, noe som potensielt kan gi større sysselsettingsvirkninger.

Holden III anbefalte at myndighetene og partene løpende vurderer om allmenngjøringsordningen fungerer tilfredsstillende. Det ble framhevet at gode kontrollordninger under bl.a. Arbeidstilsynet og godt samspill mellom relevante instanser er viktig for at ordningen skal fungere etter hensikten.

10.7.3 Pågående arbeid

I evalueringen fra 2021 av Samfunnsøkonomisk analyse AS (Benedictow mfl., 2021) framkom det få konkrete forslag til forbedringer. Evalueringen viste til at framskrivninger for arbeidsmarkedet tilsier et betydelig behov for arbeidskraft fra utlandet også framover, og at begrunnelsen for allmenngjøring derfor ventelig fortsatt vil være til stede. Benedictow mfl. (2021) anbefalte at ordningen videreføres og foreslo ingen store endringer.

Både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene ønsket flere tilsyn og strengere sanksjoner for å styrke ordningen. Rapporten fra Samfunnsøkonomisk analyse viser til at det er uklar ordlyd og definisjonsområder i tariffavtalene som allmenngjøres, og det nevnes at det kan være behov for retningslinjer for hvordan forskriftene skal utformes og situasjoner med tolkningstvil bør løses. Rapporten peker samtidig på at dette er partenes ansvar. Når det gjelder behovet for bedre informasjon og veiledning om allmenngjøringen, viser rapporten til tiltak Arbeidstilsynet kan iverksette. Det omfatter å oversette regelverk til flere språk, etablere bedre veiledning for hvordan påseplikten skal operasjonaliseres hos oppdragsgiver og informere om solidaransvaret.

Flere av disse punktene er under oppfølging. Av Handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet (2022) framgår det at regjeringen vil styrke Arbeidstilsynets tilsynsaktivitet på området og vil vurdere justeringer i allmenngjøringsregelverket. Dette er også fulgt opp med økte bevilgninger til Arbeidstilsynet i budsjettet for 2022 og 2023, og tilsynsaktiviteten er økt de siste årene. Arbeidstilsynet har samtidig videreført kampanjeaktivitet for å spre kunnskap om regelverket til utenlandske arbeidstakere på deres eget språk.

Våren 2023 avholdt Arbeids- og inkluderingsdepartementet innspillsmøter med partene i arbeidslivet for å innhente erfaringer og synspunkter om ordningen. Det ble spilt inn flere forslag til justeringer i allmenngjøringsordningen og tilliggende virkemidler. Et tema det var bred felles interesse for blant partene, og som LO og NHO også har spilt inn i felles brev til departementet, var at allmenngjorte satser raskere bør oppdateres i tråd med satser i ny tariffavtale når allmenngjøringsforskriftene videreføres uten andre endringer.

10.8 Lovfestet minstelønn

10.8.1 Bruk av lovfestet minstelønn

De fleste europeiske land har tiltak mot lave lønninger. Minstelønn er et vidt begrep og brukes delvis både om minstelønnssatser i tariffavtaler, spesifikke allmenngjorte satser fra kollektivavtaler og lovfestet minstelønn. Det kan derfor være nyttig å skille mellom tre hovedformer for minstelønn, se bl.a. Eldring og Alsos (2012) og Svarstad og Oldervoll (2018).

• Tariffavtalt minstelønn forhandles fram mellom partene i tariffavtalen. Den avtalte minstelønnen representerer et lønnsgulv, slik at de reelle satsene kan ligge over dette nivået.

• Allmenngjort minstelønn er en utvidelse av den tariffavtalte minstelønnens dekningsområde, slik at den gjelder i en hel region, bransje og/eller yrke uavhengig av om arbeidsgiver/arbeidstaker er organisert.

• Lovfestet minstelønn er fastsatt ved lov eller hjemmel i lov. Det er som regel én sats for alle voksne arbeidstakere i hele arbeidsmarkedet.

Fra øverst til nederst i denne oppstillingen, øker graden av lov- og myndighetsinvolvering. De to første formene er omtalt tidligere i kapittelet. Punkt 10.7 viser at den norske allmenngjøringsordningen er en forholdsvis snever variant med begrenset grad av myndighetsinvolvering.

Norge har ingen lovfestet minstelønn på tvers av næringer. Lovfestet minstelønn er derimot utbredt i EU og i andre OECD-land, delvis i tillegg til de to andre formene for regulert minstelønn. EU vedtok i 2022 et eget minstelønnsdirektiv, se omtale i punkt 4.2.

I de nordiske landene er det derimot de kollektivt avtalte minstelønnssatsene som er den viktigste formen for lønnsgulv, se omtale i punkt 10.2. I tillegg bruker Norge, Finland og Island allmenngjøring som virkemiddel.

I EU er det per januar 2023 22 land som har lovfestet minstelønn (Eurofound, 2023). Også en rekke land utenfor EU har lovfestede minstelønninger, eksempelvis Australia, Canada, Brasil og Japan. Det er vanlig å måle nivået på minstelønnen på tvers av land i forhold til gjennomsnittlig lønn eller medianlønn. Målt som andel av medianlønnen (for heltidsstillinger) varierer nivået på minstelønnen fra 27 prosent av medianlønnen i USA til 66 prosent i Portugal, se figur 10.16.

Forstørr bilde

Kilde: OECD.

Nivået på disse minstelønningene faller dermed under 2/3 av medianlønnen (for heltidsansatte). De norske allmenngjorte satsene utgjør til sammenlikning mellom 50 og 83 prosent av avtalt medianlønn for heltidsansatte. De ligger altså i stor grad høyere enn de lovfestede minstelønningene i EU.

I en del europeiske land har det vært en klar økning i minstelønnsnivået sammenlignet med medianlønnen siden 2000. Eksempelvis har minstelønnen i Storbritannia i denne perioden økt fra 41 til 58 prosent, i Portugal fra 49 til 66 prosent og i Spania fra 37 til 50 prosent, som andel av medianlønnen. I de fleste nye EU-land har det også vært en økning. Frankrike har hatt en stabil høy minstelønn rundt 60 prosent, mens minstelønnen i USA har falt sammenlignet med medianlønnen. Sammenligner vi minstelønnsnivåene i kjøpekraftsjusterte termer, endrer rekkefølgen mellom landene seg noe. Da har Frankrike og Tyskland de høyeste minstelønnsnivåene, mens en del land i Øst-Europa faller lenger ned på listen, se figur 10.17. USA plasserer seg fortsatt ganske langt nede, men over enkelte av EU-landene.

Forstørr bilde

Kilde: OECD.

Den siste tiden med høy inflasjon har det vært økende bevissthet om at særlig lavtlønte grupper kan få store utfordringer når priser på viktige og nødvendige varer øker mer enn lønningene. ILO har pekt på at minstelønninger i en del land ikke holder tritt med prisstigningen (ILO, 2022). Både ILO og OECD har tatt til orde for at minstelønnssatser bør indekseres jevnlig for at ikke lavtlønte grupper skal miste kjøpekraft.

10.8.2 Lovfestet minstelønn og andre lønnsgulv

I dag er det flere land i Europa som både opererer med allmenngjøring av tariffavtaler og lovfestet minstelønn. Eksempelvis kombinerer Belgia, Nederland og Frankrike allmenngjøring med lovfestet minstelønn. Den lovfestede minstelønnen er høyere i Frankrike enn i Nederland og Belgia, se figur 10.16 og 10.17. Den lovfestede minstelønnen samsvarer ofte med laveste nivå i de kollektive avtalene, mens avtalene også ofte fastsetter høyere tariff etter erfaring, alder og ansvarsområder (Oldervoll & Svarstad, 2018).

I Tyskland ble lovfestet minstelønn innført i 2015 på bakgrunn av stort omfang av lave lønninger. I 2014 var Tyskland blant de europeiske landene med høyest andel lavtlønte. 22,5 prosent av de ansatte hadde en lønn under 2/3 av medianlønnen i landet i 2014 (Eurostat, 2021). 11,4 prosent av tyske arbeidstakere lå på eller under satsen som ble ny minstelønnssats fra 1. januar 2015. I tidligere Øst-Tyskland gjaldt det så mange som hver femte arbeidstaker (Jordfall & Nymoen, 2016). Før dette hadde Tyskland basert seg på tariffavtaler og en mer begrenset bruk av allmenngjøring,10 samtidig som avtalefriheten for lønn ble tungt vektlagt (Oldervoll & Svarstad, 2018). Tyskland opplevde imidlertid i sterk grad fallende tariffavtaledekning og stadig lavere organisasjonsgrad fra 1990-tallet (OECD, 2019c). Etter gjenforeningen mellom Øst-Tyskland og Vest-Tyskland fikk landet en raskt voksende lavlønnssektor, som det viste seg svært vanskelig å motvirke med det allmenngjøringsinstituttet som eksisterte.

Jordfald og Nymoen (2016) peker på at den bransjespesifikke forhandlingsmodellen man opererer med i Skandinavia, gir gode økonomiske og sosiale utfall, og at forhandlingsmodellene i disse landene fortsatt har bred oppslutning fra både partene og myndighetene. Som kapittel 6 viste, er lønnsforskjellene i nordiske land også mindre enn i flertallet av europeiske land og omfanget av lavlønn er lavere i nordiske land enn i en del andre vestlige land selv om omfanget her også har økt.

Jordfald og Nymoen (2016)) beregnet hvor mange lønnstakere i Norge over 20 år som ville falle innenfor en hypotetisk norsk lovfestet minstelønn på samme relative nivå som den tyske minstelønnen. Den lovfestede tyske minstelønnen tilsvarte på innføringstidspunktet 48 prosent av medianlønnen for heltidsansatte, altså lavere enn allmenngjorte satser i Norge. De fant at en slik minstelønn i 2012 ville berørt 1,7 prosent av de norske lønnstakerne. I etterkant har lavlønnsandelen i Norge økt noe, se kapittel 6, men bruken av allmenngjøring er også utvidet, se figur 10.13.

Oldervoll og Svarstad (2018) gir også en litteraturgjennomgang av forskningen på ulike former for minstelønnsreguleringer og effekten på lønnsfordelingen. De viser til at internasjonale studier som sammenligner de tre typene minstelønn (avtale, allmenngjøring og lovfesting) tyder på at alle går sammen med reduserte lønnsforskjeller. Bildet fra forskningen er betydelig mer uklart når det gjelder hvordan de ulike minstelønnsreguleringene virker sammen. Komplementerer disse hverandre, eller kan de også motvirke hverandre når det gjelder å løfte bunnen? Noe forskning indikerer at når minstelønnen avtales mellom partene i arbeidslivet på bransjenivå, blir nivået på denne relativt til medianlønnen i gjennomsnitt høyere enn dersom den reguleres i lov. Enkelte argumenterer samtidig for at lovfestet minstelønn kan supplere kollektive forhandlinger. Samtidig er det indikasjoner på at høy lovfestet minstelønn kan ha bidratt til ytterligere nedgang i avtaledekning og kollektive forhandlinger i enkelte land. I Nederland ser det også ut til at en lav lovfestet minstelønn kan ha trukket de laveste satsene i minstelønnsreguleringene i tariffavtalene ned. Myndighetene har ved flere anledninger krevd at partene senker de tariffavtalte satsene ned mot den nasjonale lovfestede minstelønnen, blant annet av sysselsettingshensyn. I Frankrike har man sett at den lovfestede minstelønnen forplanter seg oppover i lønnsfordelingen helt opp mot medianen. Dermed endres lønnsforskjellene under medianen seg mindre enn minstelønnshevingen skulle tilsi.

Avtalebaserte systemer for minstelønn er mer fleksible enn lovfestede minstelønninger ved at de ofte differensierer minstelønnssatser etter sektor og bransje eller kjennetegn ved arbeidstakerne som alder og erfaring. Det kan gi rom for høyere lønn for enkelte grupper og samtidig større fleksibilitet nedover i møte med kriser og omstillingsbehov. I den norske debatten er det også lagt stor vekt på et ønske om å bevare at lønnsdannelsen i hovedsak er partenes ansvar. Frykten for at minstelønningene kan fungere vel så mye som et tak som et gulv, slik de nederlandske erfaringene tyder på, er også vektlagt.

Det er bred enighet om at for å opprettholde at tariffavtalene skal kunne ta hovedansvaret for å regulere lønnsgulvet, er det nødvendig med høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning. Dølvik (2022) har pekt på at åpne jobbmarkeder med økt lavlønnskonkurranse krever sterkere lønnsgulv enn tidligere og at det er en utfordring at de med sterkest beskyttelsesbehov faller utenom avtalesystemet. Fallende organisasjonsgrad i mange land og økt innvandring har gjort både allmenngjøring av tariffavtaler og lovfestet minstelønn mer aktuelt. Samtidig er det en bekymring at en eventuell lovfestet minstelønn kan trekke i retning av lavere organisasjonsgrad i arbeidslivet.

Både partene i arbeidslivet og norske myndigheter har vært klare i sin vurdering av at lovfestet minstelønn i Norge verken er nødvendig eller ønskelig.

10.9 Utvalgets vurderinger

De fleste europeiske land har tiltak mot lave lønninger. Slike tiltak omfatter både minstelønnssatser i tariffavtaler, spesifikke allmenngjorte satser fra kollektivavtaler og lovfestet minstelønn.

I Norge, som i de andre nordiske landene, er det de kollektivt avtalte lønnssatsene som regulerer minstelønningene. Lønnssatsene er gjennomgående på et høyere nivå sammenlignet med medianlønnen enn lovfestet minstelønn er i land som har det. Rammen for den koordinerte norske lønnsdannelsen er frontfagsmodellen, og lønnsdannelsen i Norge skjer i hovedsak gjennom kollektive avtaler (tariffavtaler). I Norge har inntektspolitiske prioriteringer hos noen av partene historisk bidratt til at lavtlønte grupper har blitt prioritert.

Virkemidler som lavlønnstillegg og heving av tariffavtalens minstelønnssatser trekker i retning av høyere prosentvis lønnsvekst for de lavest lønte. Det er ikke ensbetydende med at de lavest lønte får sterkere lønnsvekst enn andre. En betydelig del av lønnsveksten i privat sektor bestemmes ved lokale forhandlinger, der forhandlingsstyrke og virksomhetenes situasjon har stor betydning. Grupper som har fått særlige kronetillegg i de sentrale forhandlingene er i stor grad grupper som enten ikke har lokal forhandlingsrett eller som ofte har fått små lokale tillegg.

Tariffoppgjørene har betydning også for arbeidstakere som ikke er organisert eller som jobber i virksomheter uten tariffavtale. Det kan både skje direkte, ved at arbeidsgiver velger å legge deler av tariffavtalen til grunn eller ved at lønnssatser allmenngjøres, og mer indirekte, gjennom at arbeidsgivere konkurrerer om arbeidskraften. Det er samtidig tegn til at den normdannende virkningen av tariffavtalen i områder med mye lavlønn har blitt svakere de siste to tiårene.

Betydningen av forhandlingssystemet kan avhenge både av hvor mange og av hvem som er organisert. Hvis områder med mye lave lønninger ikke er dekket av tariffavtaler mens bedre lønte områder er det, kan det trekke i retning av at økt forhandlingsstyrke betyr at midten av lønnsfordelingen løftes relativt til både topp og bunn. Det samme vil være tilfelle dersom lavere organisasjonsgrad blant de lavest lønte innebærer at de prioriteres lavere av organisasjonene. I tariffbundne norske virksomheter er det samtidig slik at alle arbeidstakere innenfor omfangsbestemmelsene lønnes etter tariffavtalen.

Både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er det en blanding av direkte nytte-kostnadsvurderinger og mer prinsipielle vurderinger som påvirker valget om organisering eller ikke.

Norge, Finland og Island bruker i tillegg allmenngjøring som virkemiddel mot lavlønn, i likhet med en rekke andre europeiske land. Ordningen griper inn i den ellers frie lønnsdannelsen og setter til side avtalefriheten om lønn. Ordningen innebærer imidlertid at det ikke skal allmenngjøres mer av tariffavtalen enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med loven. Ordningen ser ut til å ha bidratt til å løfte de lavest lønte i de allmenngjorte områdene.

Ingen av de nordiske landene har lovfestet minstelønn, mens dette spiller en viktig rolle i mange EU-land. Både partene i arbeidslivet og norske myndigheter har vært klare i sin vurdering av at lovfestet minstelønn i Norge verken er nødvendig eller ønskelig.

Avtalebaserte systemer for minstelønn er mer fleksible enn lovfestede minstelønninger ved at de ofte differensierer minstelønnssatser etter sektor og bransje og sikrer en viss lønnsutvikling for ansatte over tid og ved økt kompetanse. Slik differensiering kan også speiles i allmenngjøringen. Minstelønnssystemene i tariffavtalene i privat sektor bygger på at det i tillegg skal være lokale forhandlinger. Kriteriene for disse innebærer at ulike forhold mellom bransjer og virksomheter ivaretas. Slike avtalte minstelønnssatser kan gi rom for høyere lønn for enkelte grupper. Det kan også gjøre det lettere å holde igjen på lønnsveksten for alle eller berørte grupper ved økonomiske kriser og omstillingsbehov.

I den norske debatten er det også lagt stor vekt på et ønske om å bevare at lønnsdannelsen er partenes ansvar. Frykten for at lovfestede minstelønninger kan fungere vel så mye som et tak som et gulv, er også vektlagt. Samtidig er det bred enighet om at det er nødvendig med høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning for at tariffavtalene både direkte og gjennom sin normdannende rolle også framover skal kunne ta hovedansvaret for akseptable lønninger for de lavest lønte. Det er også bred enighet om at den norske allmenngjøringsordningen er et nødvendig og nyttig supplement.