13 Helsepersonellkommisjonens vurderinger av fremtidige personellbehov

Forstørr bilde

Helsepersonellkommisjonens viktigste anbefaling innebærer at samlet helse- og omsorgspersonell ikke skal øke vesentlig utover dagens nivå. For første gang er det slik at den samlede arbeidsstokken i Norge ikke lenger vil øke fremover. Dersom det blir en vesentlig personellvekst i helse- og omsorgstjenestene, vil sysselsettingen i andre næringer og sektorer måtte reduseres.

I løpet av det drøye året Helsepersonellkommisjonen har arbeidet, har det kommet mange hundre skriftlige og muntlige innspill til kommisjonen fra interesseorganisasjoner, enkeltpersoner og yrkesutøvere. Mange av innspillene vektlegger betydningen av rollen og kompetansen til de 33 autoriserte yrkene i helse- og omsorgstjenestene, mens andre peker på betydningen av yrker som ikke er autoriserte etter helsepersonelloven, men som jobber i tjenestene i dag. Innspillene anbefaler i mange tilfeller at kompetansen til den enkelte yrkesgruppen i større grad enn i dag bør brukes i helse- og omsorgstjenesten. Det argumenteres for at det vil føre til både bedre og mer effektive tjenester.

Kommisjonen har drøftet temaet inngående på et overordnet nivå i kapittel 8. Der foreslås det prinsipper og tiltak for å bidra til riktig oppgavedeling og god organisering av arbeidsprosesser, uavhengig av yrkesgrupper og arbeidssted. Kommisjonen har imidlertid ikke vurdert om økt bruk av konkrete yrkesgrupper i deler av tjenesten vil gi bedre kvalitet og kapasitet i tjenesten, og hvorvidt behovet for andre yrkesgrupper reduseres som følge av dette. Derfor gir heller ikke kommisjonen anbefalinger om konkrete endringer i personellsammensetningen i helse- og omsorgstjenestene. Dette arbeidet må ivaretas av tjenestene fremover.

13.1 Nærmere om helsefagarbeidere og sykepleiere

Det er imidlertid to yrkesgrupper som peker seg ut, helsefagarbeidere og sykepleiere. Begge er store og sentrale grupper i dagens helse- og omsorgstjenester, og det er betydelig opplevd mangel på dem i helse- og omsorgstjenesten i dag. Av forskjellige grunner vil det være vanskelig å rekruttere et antall yrkesutøvere fra disse gruppene som tilfredsstiller de opplevde og fremskrevne behovene i årene mot 2040.

Det er ulike utfordringer knyttet til de to yrkesgruppene. Tjenestene og lederne bør innstille seg på at de ikke kan få tilgang på så mange sysselsatte med riktig utdanning og kompetanse som de ønsker, og en viktig jobb er da å finne strategier for å håndtere dette. Samtidig bør tiltak rettes mot å styrke søkningen og gjennomføringen i utdanninger, forbedre kvaliteten i utdanningene og praksisundervisningen, samt å forbedre realkompetansevurdering som gir kompetanse for å jobbe i disse yrkene. Arbeidsgiverne bør også jobbe mot å forbedre bruken av disse yrkesgruppene gjennom å gi dem som jobber i tjenesten i dag større stillingsbrøker og riktig oppgavedeling. Som for alle personellgrupper i tjenesten, må det også legges til rette for muligheter for bedre faglig utvikling, mer interessante arbeidsoppgaver og arbeidstider som vil øke deres trivsel, heve deres kompetanse og dermed redusere sykefravær og tidlig avgang fra yrket. Slike tiltak vil utløse mer kapasitet innenfor disse personellgruppene.

Yrkesfagutdannede innen helse- og omsorgsfag

For helsefagarbeidere og andre fagutdannede innen helse- og omsorgsfag er situasjonen at det er god søkning til disse utdanningsprogrammene i videregående opplæring, og det er god fordeling av videregående skoler som tilbyr utdanningsprogram innen helse- og oppvekstfag over hele landet. Men svært mange av disse elevene velger studieforberedende påbygg i Vg3, slik at de mister muligheten til å avlegge fagbrevet. Blant dem som ønsker seg et fagbrev er det en relativt stor andel etter avsluttet Vg2 – rundt 30 prosent – som ikke får tilbud om læreplass. Og blant dem som avlegger fagbrev innen helse- og oppvekstfag, er det få som får hele, faste stillinger og muligheten til en jobb som bruker og videreutvikler deres kompetanse. Dette gjør det sannsynlig at arbeidsmarkedsmulighetene for personer med fagbrev innen helse- og oppvekstfag oppleves som lite attraktive blant ungdom og at få ungdommer har dette som et hovedmål. Det bør være en prioritet å øke attraktiviteten for dette yrkesvalget, og å legge til rette for at fagarbeidere ønsker å bli i yrket gjennom yrkeskarrieren.

Det er også betydelig rekruttering til helsefagyrket av personer som har mye realkompetanse og som kvalifiseres gjennom vurdering av deres yrkeserfaring og -kompetanse etter noen år i yrkeslivet. Å fortsatt utvikle gode løsninger for dette er viktig både for tjenestene og for dem det gjelder.

Helsepersonellkommisjonen ser på fagutdannede innen helse- og omsorgsfag som helt sentrale for helse- og omsorgstjenestens mulighet til å løse sine fremtidige oppgaver. De utgjør en kjerne i bemanningen og ivaretakelsen av oppgaver som utføres etter prinsippet om bemanning nedenfra, og bør derfor få en viktigere rolle i tjenestene fremover, også i spesialisthelsetjenesten. De er særlig viktige for oppgavedelingen i omsorgstjenesten, både i kraft av sin kompetanse og antall. Dersom denne gruppen kan få mer attraktive ansettelsesforhold og muligheter til å kunne bruke og videreutvikle kompetansen gjennom interessante arbeidsoppgaver, vil fagarbeiderne oppleve større motivasjon og arbeidsglede. Fagarbeiderne bør få gode muligheter for formell videreutdanning i høyere yrkesfaglig utdanning. I regi av tjenestene er det også store muligheter for kurs og kompetansehevende tiltak. Mulighetene til slik kompetansebygging bør utvides. Dette vil kunne gi yrket høyere anseelse og bidra til at ungdom i større grad vil søke seg til det. På litt sikt vil dette også kunne gi bedre rekruttering til yrket, og bidra til at avstanden mellom tilbud og etterspørsel etter fagarbeidere reduseres.

Sykepleiere

SSBs fremskrivninger for sykepleiere tilsier store mangler i årene fremover. SSB legger til grunn en underdekning på sykepleiere på 5 500 i 2019, basert på tall fra NAVs bedriftsundersøkelse, og utviklingen mot 2040 viser en økende mangel på sykepleiere i de tre etterspørselsalternativene i Helsemod. Selv i mellomalternativet, som SSB ser på som mest sannsynlig, beregnes en mangel på nesten 30 000 årsverk sykepleiere i 2040.

Rekrutteringen til sykepleierutdanningen er stort sett god, det er flere kvalifiserte søkere enn studieplasser og rift om plassene samlet sett. Kapasiteten i helse- og omsorgstjenestene til å tilby praksis til sykepleierstudenter er imidlertid sprengt, og gjør at det ikke uten videre er mulig å øke antallet studieplasser utover dagens nivå. På mellomlang sikt kan det være mulig å organisere praksisundervisningen bedre, og det kan også være både kapasitets- og kvalitetshevende å ta i bruk simulering i utdanningen i større grad enn i dag. Men det forutsetter at Norge får gjennomslag for dette, slik at kravene til praksis i sykepleierutdanningen endres i EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv, slik kommisjonen går nærmere inn på i kapittel 10. Mindre omfang av praksis enn i dag, og mer profesjonsrettet undervisning ved lærestedene, vil kunne gi en sykepleierutdanning som er enda bedre tilpasset dagens og fremtidens teknologi og kompetansebehov.

Denne utredningen viser at sykepleierne i stor grad jobber i helse- og omsorgstjenestene etter uteksaminering, og at frafallet fra yrket er relativt beskjedent. Sykepleierne har også en høy gjennomsnittlig stillingsprosent, selv om relativt mange jobber i deltidsstilling. Det er imidlertid foruroligende mange sykepleiere som blir tidlig uføretrygdet. Som helsefagarbeiderne slutter de fleste sykepleiere som ikke blir uføretrygdet i tjenesten og går av, når de når særaldersgrensen som 65-åringer.

Både SSB og andre som uttaler seg om rekrutteringsutfordringer for sykepleiere, anbefaler et økt antall sykepleiere i helse- og omsorgstjenesten. Helsepersonellkommisjonen vurderer at det ikke vil være mulig å dekke den store fremskrevne etterspørselen gjennom å øke utdanningskapasiteten, både grunnet praksiskapasiteten og fordi personellveksten i helse- og omsorgstjenestene må begrenses. Det er derfor behov for andre tiltak.

Norge er det landet innenfor EØS som har høyest antall yrkesaktive sykepleiere sett i forhold til folketallet, slik det redegjøres for i kapittel 2. Det er godt dokumentert at sykepleierne gjør mange arbeidsoppgaver som annet helsepersonell kan ivareta.

Sykepleiere har i mange år overtatt arbeidsoppgaver fra helsefagarbeidere og assistenter i helse- og omsorgstjenestene, og i beregningene til SSB er det en antakelse om at den utviklingen vil fortsette. Slik bør det ikke være. For at sykepleierne skal få mulighet til å jobbe med arbeidsoppgaver som passer til deres utdanning og kompetanse, bør andre yrkesgrupper i tjenesten overta mange av oppgavene sykepleierne gjør i dag. Det vil være viktig å bruke kompetansen til grupper med lavere utdanningsnivå enn sykepleierne riktig, slik som helsefagarbeider og andre fagutdannede. Det er også andre utdannings- og yrkesgrupper på samme utdanningsnivå som sykepleierne, som kan rekrutteres i større grad enn i dag til tjenestene. Flere av disse yrkesgruppene har kompetanse som bør brukes bedre.

Med basis i sykepleierutdanningen er det store muligheter for videre utdanning innen det formelle utdanningssystemet. Også mer arbeidsplassbasert kompetansebygging åpner opp for nye mulige oppgaver. Prinsippet om å bygge nedenfra innebærer at også sykepleiere kan få oppgaver som ligger til andre yrkesgrupper med høyere profesjonsutdanning i dag, der det er hensiktsmessig. Dette vil frigjøre kapasitet der, og legge til rette for bedre samlet anvendelse av kompetansen, og vil samtidig bidra til utvikling, motivasjon og trivsel blant sykepleierne. Det samme gjelder alle yrkesgrupper som har kompetanse det er behov for i helse- og omsorgstjenestene.

13.2 Fremtidig tilgang på personell i helse- og omsorgstjenestene

For å lykkes med å skape en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste med tilstrekkelig kvalitet og omfang, trengs det tiltak som organiserer tjenestene bedre. Det er behov for å bruke kompetanse og ressurser blant pasienter og brukere selv, og blant pårørende, frivillige og andre ressurser i samfunnet. I tjenestene er det samtidig behov for ny tenkning knyttet til en mer effektiv fordeling av oppgaver som bruker potensialet i kompetansen i og mellom personellgrupper. I tillegg bør oppgaver knyttet til rapportering og administrasjon i størst mulig grad flyttes fra klinisk eller brukerrettet personell. Større effektivitet kan også oppnås gjennom å utløse mer arbeidskapasitet i personellet gjennom bedre arbeidstids- og vaktordninger. Arealer og bygg som legger til rette for effektiv drift kan også bidra. Tjenestene og personellet må utnytte tilgjengelig og fremtidig teknologi i størst mulig grad, spesielt der det er personellbesparende, og for oppgaver som ikke direkte berører brukere og pasienter.

Parallelt med dette, må etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester reduseres mest mulig gjennom å stimulere befolkningen til å forbedre folkehelsen i form av forebyggende tiltak som fører til høyere livskvalitet. Dette handler om bedre informasjon, kompetanse og tilbud lokalt om fysisk aktivitet og ernæring for befolkningen, for å legge til rette for friskere og bedre liv. Helse- og omsorgstjenestene og personellet selv må også bidra til å senke omfanget av unødvendige helse- og omsorgstjenester som ikke gir dokumentert helseeffekt.

13.3 Betydningen av tiltak som kan bidra til en reduksjon i personellbehovet

Holmøy mfl. (2023) analyserer fremtidig utvikling og fremskriver sysselsettingen som følger av etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester frem til 2060. Hensikten med disse beregningene er å vise implikasjonene for sysselsettingen som følger av forskjellige antakelser om utvikling av standarder, produktivitetsutvikling og andre forhold. Gjennom å beregne flere alternativer for vekst fra ulike kombinasjoner av disse forutsetningene, kan Holmøy mfl. (2023) vise personellbehov som er assosiert med hver enkelt av dem.

Forstørr bilde

Konstantalternativet: Konstant aldersspesifikk helse, proporsjonal vekst familieomsorg, konstant årsverk per bruker.

Max-alternativet: Konstant aldersspesifikk helse, konstant familieomsorg, årsverk per bruker øker 1 %/år.

Referansealternativet: Helseforbedringer over 55 år, konstant familieomsorg, årsverk per bruker øker 0,5 %/år.

Min-alternativet: Helseforbedringer over 55 år, proporsjonal vekst familieomsorg, årsverk per bruker faller 0,5 %/år.

Holmøy mfl. (2023), figur 7.1.

Holmøy mfl. (2023) utvikler 16 slike forskjellige scenarioer basert på kombinasjoner av antakelser om «aldersspesifikk helse», «omfang av familieomsorg», og standard- og produktivitetsvekst. De to siste samles i begrepet «årsverk per bruker». Figur 13.2 viser hvor stor betydning disse forutsetningene får for sysselsettingen og årsverk i helse- og omsorgstjenesten, illustrert i fire alternative scenarioer. Det er også klart at personellveksten i de fleste vekstalternativene vokser også etter 2040.

Beregninger fra Holmøy mfl. (2023) viser at 53 prosent av den faktiske årsverksveksten i helse- og omsorgstjenestene mellom 1973 og 2019 kan forklares av demografiske endringer. Økt folkemengde i seg selv forklarte omtrent dobbelt så stor vekst som endringene i alderssammensetningen. Men i årene foran oss vil særlig endringer i alderssammensetningen få betydning, og tiltak som kan dempe behovene for tjenester til de eldre blir spesielt viktige. Det kan dreie som om økt bruk av velferdsteknologi, forbedringer av eldres helse og deres omgivelsers mulighet til å bidra til å bistå og avlaste helse- og omsorgstjenestene.

Tabell 13.2 illustrerer utviklingen i antall årsverk og andeler sysselsatte i helse- og omsorgstjenesten ved tre vekstalternativer for etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester. De er beskrevet i notene til Figur 13.2. Referansealternativet er likt mellomalternativet i Helsemod (Jia mfl. 2023), og er et scenario som ligger nært opp mot en trendforlengelse av etterspørselen. Den innebærer en vekst på 145 000 årsverk fra 2019 til 2040 og andelen sysselsatte i helse- og omsorgstjenesten vil i den perioden øke med 5 prosentpoeng til 18 prosent av alle de sysselsatte i Norge. Andelen sysselsatte i tjenestene i dette alternativet beregnes å øke ytterligere til 22 prosent av alle sysselsatte i Norge i 2060.

Dersom vi derimot går mot «max-alternativet», vil antallet årsverk til helse- og omsorgstjenesten i 2040 være nesten det dobbelte av nivået i 2019, og 24 prosent av de sysselsatte vil da jobbe i helse- og omsorgstjenesten. I dette scenarioet vil sysselsettingen være på over en million årsverk i 2060. Da vil nesten 40 prosent av alle årsverk i økonomien være innen offentlige helse- og omsorgstjeneste. Begrensninger i personell- og finansressursene i Norge utelukker en slik utvikling i Norge.

13.3.1 Realismen i et nullvekstalternativ

Holmøy mfl. (2023) viser at man kan oppnå en nær nullvekst i antall årsverk i helse- og omsorgstjenesten dersom man kan oppnå en reduksjon på 0,5 prosent årsverk per bruker årlig i fremtiden, og samtidig opprettholde kvaliteten og omfanget i tjenestene.

Gitt personell- og kostnadsutviklingen i helse- og omsorgstjenesten over de seneste tiårene, mener Holmøy mfl. (2023) imidlertid at en nullvekst i årene fremover ikke er realistisk. De peker på at det har vært beskjedne produktivitetseffekter fra økt bruk av teknologi, at aldringen i befolkningen så langt ikke henger sammen med merkbar reduksjon i sykeligheten for eldre, og at de er tvilende til om man kan forvente økt uformell omsorg (familieomsorg) i årene fremover.

Men forskerne peker på at det kan bli krevende å få tilslutning til en kombinasjon av skatteskjerpelser og en samtidig reduksjon i offentlige velferdstjenester utenom helse- og omsorgstjenestene, som samtidig svekker effektiviteten i norsk økonomi i årene fremover.

Helsepersonellkommisjonen mener at helse- og omsorgstjenestene ikke bør tillate økt tidsbruk av personellet per bruker, men ser at det kreves en omstilling for at det kan fremstå som en sannsynlig utvikling.

Minimumsalternativet fra Holmøy mfl. (2023) er bygd av 0,5 prosent produktivitetsvekst og ingen standardvekst – altså dagens omfang av tidsbruk av personellet per pasient og bruker, samt proporsjonal vekst i den uformelle omsorgen og forbedret helse for personer over 55 år. Med disse forutsetningen blir sysselsettingen omtrent uendret mot 2040, og den faller faktisk noe mellom 2040 og 2060. En slik utvikling vil gi omtrent samme andel av de sysselsatte i de offentlig finansierte helse- og omsorgstjenestene som i dag, 13 prosent.

Helsepersonellkommisjonen mener at det er mulig å bremse veksten og sikte mot utviklingsbanen i minimumsalternativet gjennom igangsetting av de omfattende tiltakene som er foreslått i denne utredningen. Disse tiltakene vil føre til et tydelig «brudd» i utviklingen i helse- og omsorgstjenestene.

13.3.2 Bedret helsetilstand og uformell omsorg

Antakelser knyttet til omfang av uformell omsorg og helsetilstand gir store utslag i fremskrivningene. Scenarioer som gir høy sysselsettingsutvikling benytter som regel en antakelse om konstant uformell omsorg og konstant helsetilstand blant eldre. Veksten i personellbehov som følger av disse vekstalternativene er ikke bærekraftige, slik max-alternativet i Tabell 13.1 viser. Uten at det jobbes systematisk og målrettet å forbedre de eldres helsetilstand, og deres mulighet til å motta omsorg utenfra helse- og omsorgstjenestene, vil det økte antallet eldre sette omsorgstjenestene under voldsomt press.

Scenarioene for etterspørselsvekst etter helse- og omsorgstjenester som gir de laveste sysselsettingsnivåene i tjenesten, legger til grunn bedret helsetilstand blant eldre og proporsjonalt omfang av uformell omsorg. Bedret helsetilstand blant de eldre oppnås eksempelvis når en gjennomsnittlig 80-åring i 2040 har lavere helse- og omsorgsbehov enn en 80-åring i 2019, i takt med at gjennomsnittlig levealder øker.

Bedret helsetilstand

Flere av kommisjonens tiltak vil bidra til en redusert etterspørsel etter tjenester som gis av helse- og omsorgstjenesten. Forbedret helsetilstand for eldre vil følge av en mobilisering av de eldres egne evne til egenomsorg. Dette vil følge av forebyggende tiltak i nærmiljøet, bedre kunnskap hos den enkelte og andre tiltak som gir muligheter til å heve livs kvaliteten.

Forebyggende tiltak og økt helsekompetanse – som kunnskap om ernæring, fysisk aktivitet og kompetanse til å ta vare på seg selv – får stor betydning for den enkeltes helsetilstand som styrker kommunenes muligheter til å kunne tilby omsorgsoppgaver i tilstrekkelig omfang. Disse forholdene forbedrer helsetilstanden til eldre og i fremskrivningsmodellen til Holmøy mfl. (2023) ville dette virke på samme måte som en antakelse om bedret helsetilstand.

Det er en viktig samfunnsoppgave å legge til rette for at innbyggerne i størst mulig grad er selvhjulpne. Tiltak over flere områder kan bidra til dette. Det kan dreie seg om kompetansebygging i grunnopplæringen, utvikling av tilpassede boligtilbud og kommunale tjenester som snørydding og ulike tilbud til befolkningen som styrker kompetansen og evnen til selvhjelp for den enkelte og hens omgivelser. Sektorovergripende tiltak i nærmiljøene for å gjøre innbyggerne mer selvhjulpne, bidrar til bedret helsetilstand og til å redusere behovet for helsepersonell.

Uformell omsorg

Proporsjonalt omfang av uformell omsorg (familieomsorg) betyr at alle eldre får samme omfang og kvalitet på omsorg fra familie og nære relasjoner i 2040 som de fikk i 2019, selv om antallet eldre i 2040 er høyere. Holmøy mfl. (2023) legger alternativt til grunn et absolutt omfang av uformell omsorg på 90 000 årsverk.

Positive virkninger som vil virke inn i modellen på samme måte som det som SSB legger i uformell omsorg, kommer fra styrket evne for den enkelte bruker og pasient til å håndtere egne helse- og omsorgsbehov. På dette området vil også uformell omsorg fra familie og nære relasjoner ha stor betydning.

Det samme gjelder innsats fra frivillige og andre som ikke er en del av helse- og omsorgstjenesten.

Det er også et betydelig bidrag fra velferdsteknologiske hjelpemidler og digitale verktøy, som kan styrke både den enkelte og deres omgivelser til å kunne utføre oppgaver som bidrar til å senke etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester fra kommunene og sykehus.

En annen faktor som vil redusere etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester, er en reduksjon i unødvendige og lavt prioriterte helse- og omsorgstjenester, som i SSBs modeller vil kunne tilsvare en økning i uformell omsorg.

Det er altså en rekke av tiltakene som foreslås i denne rapporten som vil bidra til å redusere etterspørselen etter tjenester fra helse- og omsorgstjenesten på samme måte som om det hadde vært en proporsjonal eller økt omfang av uformell omsorg.

13.3.3 Økt produktiviteten i tjenestene

For å sikre en reduksjon i veksten og sikte mot en tilnærmet nullvekst, må det også arbeides målbevisst mot økt produktivitet i tjenestene. En rekke av Helsepersonellkommisjonens tiltak vil bidra til det.

Økt produktivitet i tjenestene kan skje gjennom bruk av teknologi og mer hensiktsmessig utstyr, samt helse- og omsorgsbygg som tilrettelegger for effektiv drift. Det kan komme store produktivitetsgevinster av en mer effektiv organisering som gjør bedre bruk av personell. Det samme gjelder bedre arbeidstidsløsninger som bidrar til mer trivsel og mindre belastning på enkeltansatte, slik at sykefraværet reduseres.

Enda viktigere for produktiviteten er tiltak som forbedrer oppgavedelingen. Dersom prinsippet om å bemanne tjenester nedenfra følges opp i stor skala, vil det kunne føre til vesentlig høyere produktivitet.

De to programmene som foreslås, knyttet til (1) effektiv organisering og riktig oppgavedeling og (2) forskning for utvikling av ny teknologi og innovative arbeidsprosesser, vil bidra til innsikt og kunnskap som vil kunne øke produktiviteten i tjenestene vesentlig. Like viktig som at gode modeller utvikles, er at de spres og tas i bruk mange steder. De to programmene vil over tid kunne få betydelige positive virkninger, og vil også kunne føre til økt trivsel og utvikling for personellet, samt mer pasientrettet virksomhet som i tillegg til å være personellbesparende, også vil kunne øke kvaliteten i tjenestene.

Kommisjonens tiltak vil være virkningsfulle

Helsepersonellkommisjonens klare forventning er at de tiltakene som foreslås i denne rapporten samlet vil bidra til en vesentlig frigjøring av personellressurser. Arbeidstilbudet vil økes kraftig gjennom en bedre organisering av tjenestene og arbeidsoppgavene og en bedre bruk av personellet. Men tiltak som reduserer behovet for tjenester vil også være nødvendige for å lykkes med å utvikle en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste i tiden fremover. Dersom det igangsettes et målrettet arbeid i helse- og omsorgstjenestene med sikte på å bruke arbeidskraften og innsatsen bedre, vil det være mulig å oppnå like gode helse- og omsorgstjenester som i dag, uten vesentlig personellvekst.

Et annet viktig utfall fra mange av de tiltakene som foreslås i denne utredningen, er økt kvalitet i utdanning, veiledning i praksis og i forbedret kompetansebruk og oppgaveløsing i tjenesten. Sammen med bedre arbeidstidsbestemmelser, som forhåpentligvis både vil gi mer kapasitet og høyere trivsel blant personellet og lavere sykefravær, vil smartere arbeidsbesparende digitale verktøy kunne bidra til en produktivitetsvekst som kan overgå selv Helsepersonellkommisjonens mest optimistiske forventninger. Verdien av kvaliteten i arbeidet i helse- og omsorgstjenestene må ikke undervurderes. Som innenfor alle andre deler av arbeidsmarkedet fører høyere humankapital blant personellet i helse- og omsorgstjenestene til både økt kapasitet og økt kvalitet i arbeidet, uten flere ansatte. Kommisjonens tiltak vil gi økt kompetanse blant personellet, som vil bli brukt bedre i hele tjenesten. Bedre kvalitet og bruk av humankapital i tjenesten vil gi flere og bedre tjenester, og bedre vilkår og utvikling for personellet.

Resultatet av økt produktivitet i helse- og omsorgstjenesten i kombinasjon med friskere aldring og mer kapasitet i uformell omsorg og økt egen mestring vil være at fremtidens helsepersonell kan betjene og behandle flere pasienter og brukere enn i dag, uten at det går på bekostning av kvaliteten på tjenestene.

13.4 Alternative løsninger for økt personellvekst i tjenesten på lengre sikt

Ingen av de løsningsforslagene som foreslås i dette avsnittet, anbefales av Helsepersonellkommisjonen i dagens situasjon. Det er fordi disse forslagene er kontroversielle, vil oppfattes å være inngripende, og at de vil innebære negative virkninger som gjør det vanskelig å kunne fastslå om samlet effekt vil være positiv for samfunnet som helhet. Dessuten har kommisjonen andre forslag til tiltak som vil bidra til vesentlige besparelser av arbeidskraft, betydelig økt produktivitet og som vil utløse høyere gjennomsnittlig arbeidstid blant personellgruppene som har utstrakt bruk av deltidsarbeid i dag.

Dersom forslagene i denne utredningen ikke følges opp politisk eller i tjenestene, forventede virkninger av dem ikke utløses, og/eller utviklingen i etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester overgår trendforlengelsene, vil politikerne måtte lete etter andre effektive virkemidler. Det kan derfor tenkes at man om 5–8 år vil måtte tenke nytt rundt løsninger på helsepersonellutfordringene. Da kan alternative løsninger som de skissert her, likevel kunne bli nødvendige.

Én slik mulighet er å dekke behovet for helsepersonell gjennom omfattende og systematisk import av helsepersonell fra utlandet. En annen mulighet er å innføre plikt til allment samfunnsbidrag for norsk ungdom, som blant annet kan gjennomføres i helse- og omsorgstjenestene. Kommisjonen vil drøfte disse alternative løsningene nærmere i det som følger.

13.4.1 Kommisjonen anbefaler ikke omfattende import av helsepersonell fra utlandet

Det er sannsynligvis mulig å øke tilstrømmingen av helsepersonell fra utlandet. Det er gode betingelser i det norske arbeidsmarkedet, og en mulighet for utenlandsk helsepersonell til å leve gode, trygge liv i Norge vil fremstå som attraktiv for mange.

De norske helse- og omsorgstjenestene har så langt i stor grad rekruttert gjennom innvandring. Det har over mange år vært netto import til Norge av arbeidskraft både fra de nordiske landene og Europa, samt fra land utenfor EØS-området. Dette kan særlig virke som en god løsning for distriktskommuner som har utfordringer med å tiltrekke seg helsepersonell, og som mangler enkelte typer nøkkelkompetanse.

Det er gode argumenter mot en slik importstrategi. Med det omfanget vi har behov for ifølge SSBs fremskrivninger (mellom 73 000 og 153 000 årsverk mot 2040), blir det behov for en betydelig arbeidsinnvandring som i stor grad vil prege tjenestene. Arbeidsinnvandrere trenger omfattende språkopplæring for å kunne fungere godt i pasientnært arbeid. De er også som regel en mer ustabil arbeidskraft enn personer som har bodd lenge i Norge, og reiser gjerne tilbake til hjemlandet eller videre til andre land etter en tid. Pandemien har vist at Norge er sårbar overfor en avhengighet av utenlandsk arbeidskraft som fra en dag til neste ikke er tilgjengelig i situasjoner der vi trenger den mest.

Norge deler helsepersonellutfordringene med de fleste tilsvarende land. Mange land har allerede og vil få langt større utfordringer enn Norge. Norge har skrevet under WHOs retningslinjer (kode) for internasjonal rekruttering av helsepersonell, som forplikter oss til å ikke aktivt rekruttere helsepersonell fra land som trenger denne arbeidskraften selv. Denne er presentert i kapittel 10. En rekruttering fra utlandet i et omfang som dekker Norges fremtidige behov, vil være et brudd på disse retningslinjene og er usolidarisk. Derfor ønsker ikke Helsepersonellkommisjonen slik import av helsepersonell til Norge.

En ny rapport fra WHO analyserer helsepersonellutfordringene i Europa (WHO Europe 2022). Rapporten viser at alle europeiske land står overfor problemer knyttet til mangler på helsepersonell, sviktende rekruttering eller vanskeligheter med å beholde helsepersonell eller utvandring av personell. Bemanningsproblemene har blitt tydeliggjort de fleste steder under pandemien. Mange steder er det vanskelig for helsepersonellet å komme seg etter de store påkjenningene under pandemien fra tidlig i 2020, og bygge opp overskudd og motivasjon for tjenesten. Selv i land som Frankrike og Tyskland er det deler av helse- og omsorgstjenestene som ikke lenger fungerer tilfredsstillende på grunn av manglende personell.

Det er ikke realistisk i dagens situasjon å rekruttere personell fra europeiske land i et omfang som bidrar vesentlig til de utfordringene Norge står overfor.

Etablering av norske helseutdanninger i utlandet for utenlandske studenter

En vei rundt disse retningslinjene kunne vært å etablere norske helseutdanninger i utlandet utenfor EØS-området, for utenlandske studenter, som får arbeidstillatelse og muligheter til å ta jobb i Norge etter fullført utdanning.

En betydelig hindring mot å gjøre dette, er godkjenning av utdanningene. Helsepersonellkommisjonen har ikke hatt mulighet til å gå nærmere inn på administrative konsekvenser av eventuelle etableringer av utenlandske studiesteder i regi av norske høyere utdanningsinstitusjoner. Dersom deres utdanningsprogram, inkludert opplæring i praksis under studiene, skal godkjennes i Norge, må de sannsynligvis godkjennes av en norsk utdanningsinstitusjon med akkreditering fra NOKUT til å godkjenne studieprogrammer. Det forutsetter at denne akkrediteringen også gjelder for studiesteder i utlandet. Ellers må NOKUT godkjenne disse studieprogrammene i sin helhet. Det ville vært en krevende akkrediteringsprosess, der fagplaner, personellets kompetanse og innhold i utdanningene inngår. Det er trolig også svært kostbart for norske institusjoner å tilby norske utdanninger i utlandet, og neppe mulig innenfor dagens finansieringsordning. Sannsynligvis vil heller ikke norske utdanningsinstitusjoner være interesserte i å sette i gang denne typen virksomhet i utlandet. Man kan se for seg store utfordringer knyttet til rekruttering av kvalifisert personell og studenter, gjennomføring av studiene og praksis, og ikke minst, høy økonomisk belastning og risiko.

Det er også åpenbare språklige utfordringer og fare for manglende kulturforståelse blant dem som ville blitt rekruttert.

Ut fra en etisk vurdering, vil det dessuten være vanskelig å ikke se på en rekruttering av utenlandske studenter til helseutdanninger som Norge finansierer i utlandet, som en aktiv rekrutteringspolitikk som faller under WHOs retningslinjer, omtalt ovenfor. Det vil kunne anføres at en rekruttering av studenter til helseutdanninger finansiert av Norge for det norske arbeidsmarkedet fra land som trenger denne arbeidskraften, selv ville vært et brudd mot hensikten med retningslinjene.

Med utgangspunkt i disse argumentene, vurderer Helsepersonellkommisjonen at import av helsepersonell fra utlandet ikke er en anbefalt løsning på rekrutteringsutfordringene for helsepersonell i Norge.

13.4.2 Etablering av obligatorisk, allment samfunnsbidrag

Det er tradisjoner for verneplikt for menn i Norge som går tilbake til tiden rundt den franske revolusjonen i 1789. I nyere tid har det vært anledning til å avtjene siviltjeneste for menn som av overbevisningsgrunner ikke ønsket å bære våpen, men ordningen med siviltjeneste ble avviklet i 2012 fordi Forsvarets behov for rekrutter var mindre enn antallet unge menn som ble pålagt verneplikt. Fra 1. januar 2015 ble både norske kvinner og menn født i 1997 eller senere pålagt verneplikt til Norge, som det første NATO-landet som innførte allmenn verneplikt for begge kjønn. I realiteten er det færre enn dem som ønsker det som avtjener militærtjeneste, og ingen norske unge voksne pålegges verneplikten i dag. Når verneplikten i praksis er frivillig, oppfattes den neppe belastende for unge voksne i Norge. For tiden avtjener årlig rundt 8 000 personer (hvorav rundt 1 000 kvinner) militærtjenesten. Selv om antallet kan øke i årene fremover på grunn av den geopolitiske situasjonen, er det likevel kun en liten minoritet av årskullene (som teller rundt 60 000 personer eller færre, avhengig av fødselsår) som kommer til å avtjene verneplikten. De andre utfører ikke noen form for samfunnsplikt.

Tanken om et allment samfunnsbidrag har vært drøftet grundig i Helsepersonellkommisjonen, og den har arbeidet med å konkretisere en ordning som gir unge kvinner og menn en plikt til å avtjene et samfunnsbidrag, for dem som ikke avtjener militærtjeneste. Det er uenighet i kommisjonen om en slik ordning bør fremmes.

Den ordningen som flere har sett for seg, er et samfunnsbidrag som kan avtjenes i helse- og omsorgstjenesten, i kulturell eller frivillig virksomhet eller innenfor andre allmennyttige tjenester, etter modell fra den nå avviklede siviltjenesten. Deltakerne i samfunnsbidrag burde motta samme godtgjørelse som de vernepliktige i militærtjeneste, inklusive kost og losji, slik at ordningen blir mest mulig likeverdig med verneplikten. Hvis samfunnsbidraget gjennomføres i helse- og omsorgstjenesten, ville det kunne gi grunnlag for avkortning i praksis for fagbrev innen helse- og sosialfaglige utdanningsprogrammer. En slik ordning bør være obligatorisk, men med muligheter for fritak på visse betingelser. Fritak kan for eksempel gis studenter med studieplass som starter høyere utdanning umiddelbart etter videregående opplæring. Slike muligheter ville begrenset kostnadene og ulempene ved ordningen for enkeltpersoner, og samtidig gjøre det lettere å støtte den. Det er i dag ingen lovhjemmel for innføring av en slik ordning.

Fordeler med allment samfunnsbidrag

En slik ordning med samfunnsbidrag vil innebære at den kan:

• Utløse et betydelig arbeidstilbud som er kjærkomment på mange områder og som vil kunne avlaste det ordinære personellet og bidra med flere samfunnsnyttige tjenester.

• Gi arbeidstrening for deltakerne og dermed bidra til mestring og deltakelse i arbeidsmarkedet. Dette har en spesiell verdi for unge voksne som står i fare for å falle utenfor samfunns- og arbeidslivet.

• Bidra til modning og bevisstgjøring for den enkelte i en viktig periode mellom grunnutdanningen og videre utdanning eller yrkeslivet, og dermed være utviklende på det personlige planet. Slik sett er ordningen et alternativ til folkehøyskole. I dag velger mange å bruke ett eller flere år utenfor utdanningssystemet mellom videregående opplæring og høyere utdanning, som i mange tilfeller ikke er kompetansegivende.

• Føre til bedre integrering, språkkompetanse og samfunnsforståelse for mange innvandrere med kort botid i Norge.

• Styrke rekrutteringen til utdannings- og yrkesvalg rettet mot helse- og omsorgstjenesten, særlig av unge menn.

• på sikt gi en stor andel unge opplæring innen helse- og omsorgstjenestene. Det vil kunne:

  • øke omsorgskapasiteten i samfunnet,

  • gi større kapasitet og omfang av uformell omsorg i familier og frivillig sektor, som har betydning for å avlaste helse- og omsorgstjenesten i fremtiden, og

  • bidra til høy helse- og omsorgskompetanse i befolkningen, dermed en beredskap for uforutsette helsekriser.

Ulemper med allment samfunnsbidrag

Det er også flere ulemper ved et slikt samfunnsbidrag, slik som at:

• Verneplikt er i mange land ansett som politisk kontroversielt, som et inngrep i borgernes rett til å bestemme over egne liv.

• En utvidelse av ordningen til obligatorisk samfunnsbidrag vil kunne bidra til å senke oppslutningen om samfunnsdeltakelse og -bidrag mer generelt og være kostbar for samfunnet og enkeltpersoner.

• Det vil kunne by på praktiske utfordringer for kommunene, helseforetakene og andre vertsinstitusjoner å utvikle ordninger for kost og losji til deltakere i ordningen.

• Det er usikkert om deltakerne i ordningen vil ha den kompetansen det er behov for i tjenesten.

• Den kan gi andre utfordringer for vertsinstitusjonene knyttet til veiledning og opplæring, og redusere veiledningskapasiteten for lærlinger og studenter i praksis.

• Ordningen kan tenkes å føre til at enkelte yrkesgrupper i tjenestene mister arbeidsoppgaver de har i dag og senke etterspørselen etter disse yrkesgruppene.

• Ordningen med allmenn vernetjeneste er hjemlet i grunnlovens paragraf 119, og videre i lov om verneplikt av 1953 (revidert i 1965 og 2004). Det er tvilsomt om dette lovverket kan brukes som hjemmel til allment samfunnsbidrag.

Kommisjonen vil ikke fremme forslag om allment samfunnsbidrag

Kommisjonen er delt i synet på hvorvidt en ordning om allment samfunnsbidrag vil bidra til å løse personellmanglene i helse- og omsorgstjenestene, og har konkludert med at den ikke ønsker å fremme forslaget. I tillegg til de omtalte ulempene er et vektig argument mot ordningen at den ikke er konsistent med kommisjonen øvrige anbefalinger, som hovedsakelig rettes mot å redusere sysselsettingen og øke produktiviteten i helse- og omsorgstjenesten. Innføringen av et allment samfunnsbidrag ville ført til en kraftig vekst i årsverk i helse- og omsorgstjenestene og slik sett gått i motsatt retning.

Dersom personellsituasjonen i helse- og omsorgstjenestene på mellomlang sikt fortsetter i en negativ retning, mener et flertall i kommisjonen at denne typen ordning om allment samfunnsbidrag likevel bør utredes nærmere. Mindretallet mener at allment samfunnsbidrag heller ikke da bør være aktuell politikk.