9 Arbeidsforhold og arbeidstid

Forstørr bilde

I dette kapitlet redegjøres det først for lov- og avtaleverk for arbeidstakere i helse- og omsorgstjenestene, i form av arbeidsmiljølovens anvendelse i helse- og omsorgssektoren og tariffavtaler. Deretter omtales heltids- og deltidsarbeid og personellets stillingsandeler. Videre omtales arbeidsmiljø, arbeidsvilkår og jobbtilfredshet. Sykefravær bidrar til at tilgjengelig arbeidskraft blir redusert, og kommisjonen undersøker omfanget av sykefravær nærmere. Avslutningsvis vil Helsepersonellkommisjonen gi vurderinger og presentere forslag til tiltak på området.

9.1 Lov- og avtaleverk for arbeidstakere i helse- og omsorgstjenestene

9.1.1 Arbeidsmiljølovens anvendelse i helse- og omsorgssektoren

Så og si alt helsepersonell som er arbeidstakere, er omfattet av arbeidsmiljølovens (aml) regler. Dette vil ikke gjelde helsepersonell som driver som selvstendig næringsdrivende, for eksempel mange fastleger, men de ansatte på et fastlegekontor vil være omfattet av arbeidsmiljøloven. Helsepersonell ansatt i helseforetakene er omfattet av arbeidsmiljøloven. Dette følger direkte av arbeidsmiljøloven, men er også presisert i helseforetakslovens § 5 andre ledd. Kun et lite fåtall helsepersonell vil være omfattet av statsansatteloven, men dette vil i praksis ha begrenset betydning, da vesentlige deler av arbeidsmiljøloven også gjelder for disse, jf. forskrift om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper § 1.

Av bestemmelsene i arbeidsmiljøloven som har særlig interesse for helsepersonells arbeidssituasjon er lovens kapittel 10 om arbeidstid og kapittel 14 om ansettelse. At de andre kapitlene ikke blir omtalt, innebærer ikke at kommisjonen mener at disse er mindre viktige, men at de ikke er så relevante for temaene som løftes her.

Arbeidsmiljølovens kapittel 10 (Arbeidstidskapitlet)

Arbeidsmiljølovens kapittel 10 – arbeidstidskapitlet, fastsetter innenfor hvilke rammer arbeidsgiver kan organisere arbeidet i en virksomhet. Kapitlet har blant annet bestemmelser som fastsetter arbeidstakers ordinære arbeidstid, hvor mye overtid og merarbeid som kan utføres, hva som er den daglige og ukentlige hviletiden, hva som defineres som nattarbeid og når arbeid på søndager kan skje. I tillegg har kapitlet en rekke bestemmelser om hvordan arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker eller arbeidstakers organisasjoner kan fastsette avvikende ordninger. I lovens § 10-3 er det fastsatt fremgangsmåte for fastsettelse av arbeidsplaner.

I loven er ordinær arbeidstid fastsatt til 40 (37,5) timer over syv dager og inntil 9 timer den enkelte dag.1 Store grupper helsepersonell går i turnus, og for disse gruppene er det fastsatt at alminnelig arbeidstid er 38 (35,5) timer over syv dager og inntil 9 timer den enkelte dag.2 For det som kalles helkontinuerlig skiftarbeid, er den alminnelige arbeidstiden satt til 36 (33,6) timer over syv dager og inntil 9 timer den enkelte dag. Tallene i parentes viser til den tariffavtalte arbeidstidsforkortelsen som ble gjennomført pr. 1. januar 1987. De fleste arbeidstakere i Norge vil, enten gjennom tariffavtale eller praksis, ha en avtalt arbeidstid i tråd med denne arbeidstidsforkortelsen. De nærmere definisjonene av hva som er å regne som turnusarbeid og skiftarbeid, er blant annet omtalt i Ot.prp. nr. 54 (2008–2009) – Om lov om endringer i arbeidsmiljøloven (likestilling av arbeidstiden for skift- og turnusarbeidere mv.). Bakgrunnen for arbeidet med disse endringene, var et ønske fra særlige kvinnedominerte helsepersonellgrupper om å likestille tredelt turnus, med helkontinuerlig skiftarbeid og dermed ha rett på en kortere ukentlig arbeidstid. Arbeidet medførte at det kom inn ett nytt sjette ledd i aml. § 10-4 som innebærer at arbeidstiden blir redusert for personell som arbeider på søndager og nattarbeid avhengig av omfanget av dette arbeidet.

Et kjennetegn med arbeid for helsepersonell i spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, er at arbeidet i stor grad gjennomsnittsberegnes. For virksomheter som drives gjennom hele døgnet, året rundt, vil det være svært krevende og lite ønskelig både for arbeidsgivere, arbeidstakere og brukere av tjenesten, at arbeidstiden organiseres med lik arbeidstid hver dag og hver uke. Gjennomsnittsberegning av arbeidstiden innebærer at arbeidstiden den enkelte dag eller enkelte uke kan være høyere enn det som er fastsatt som normalarbeidstid, men at arbeidstiden for en nærmere fastsatt periode i gjennomsnitt tilsvarer den avtalte arbeidstiden. En slik fleksibilitet bidrar til at man kan unngå «splittvakter» (to kortere perioder på jobb samme dag) eller andre uhensiktsmessige arbeidstider bare for å få bemanningskabalen til å gå opp. Gjennomsnittsberegning av arbeidstid vil derfor i stor grad være både ønskelig for partene og nødvendig for at tjenesten skal kunne tilby gode tjenester døgnet rundt hele året. En slik gjennomsnittsberegning av arbeidstiden kan enten avtales med den ansatte,3 med de tillitsvalgte4 eller med Arbeidstilsynet.5 Avhengig av hvem som er avtaleparter, vil det være ulike grenser for lengden av den daglige arbeidstiden. Rent faktisk vil gjennomsnittsberegning måtte avtales med de tillitsvalgte, både fordi dette gir den nødvendige lengden på daglig arbeidstid, og fordi det er uhensiktsmessig med et stort antall ulike individuelle avtaler. Ved å avtale med de tillitsvalgte, kan avtalen på visse vilkår gjøres gjeldende for alle arbeidstakere.6

Det kan avtales med de tillitsvalgte en videre adgang til å arbeide overtid7 og kortere daglig og ukentlig hviletid.8 Videre er det i aml. § 10-12 (4) en bestemmelse som åpner for at fagforeninger med innstillingsrett etter arbeidstvistloven eller tjenestetvistloven kan fravike bestemmelsene i arbeidstidskapitlet. Dette har blant annet Legeforening gjort i sin tariffavtale med Spekter som gjelder for helseforetakene og tilsvarende med KS i en særavtale for kommunal sektor. I kommunal sektor er det også tatt inn i særavtalen mellom KS og Legeforeningen at arbeidsmiljølovens kapittel om arbeidstid ikke gjelder arbeid i forbindelse med legevakt.9 Andre forbund inngår avtaler om fravikelse fra arbeidstidskapitlet i enkeltstående tilfeller, men i helse- og omsorgssektoren er det bare Legeforeningen som har inngått dette i en sentral tariffavtale.

Arbeidsmiljølovens kapittel 14 (Ansettelse mv.)

I arbeidsmiljølovens kapittel 14 er det fastsatt lovbestemmer som regulerer ansettelser. Av særlig interesse i denne sammenheng, er bestemmelsene om adgang til midlertidige tilsettinger,10 samt reglene om deltidsansattes rettigheter.11 I tillegg er det vedtatt en sterkere presisering i loven om at heltid skal være hovedregelen for ansettelser.

I og med at helse- og omsorgstjenestene er en sektor med relativt utstrakt bruk av deltid, vil for eksempel aml. § 14-3 – fortrinnsrett til utvidet stilling for deltidsansatte, samt aml. § 14-4a om rett til stillingsprosent i tråd med faktisk arbeidstid være bestemmelser som styrker deltidsansattes rett til å få utvidet sin stilling enten til heltid eller en større stillingsprosent. Tvister om brudd på disse bestemmelsene avgjøres av Tvisteløsningsnemnda, og deres avgjørelser kan bringes inn for domstolene.

9.1.2 Tariffavtaler

Helsepersonell er yrkesgrupper med høy organisasjonsgrad. Av autorisert helsepersonell er et stort flertall medlem i en arbeidstakerorganisasjon. For enkelte grupper er organisasjonsgraden opp mot eller over 90 prosent. Til sammenlikning var organisasjonsgraden i Norge rundt 50 prosent i 2018 (Nergaard 2020). Det innebærer at organisasjonene i helse- og omsorgssektoren har en stor medlemsmasse bak seg og stor legitimitet.

Fagforbundet, hvor mange helsefagarbeidere er organisert, er Norges største fagforening med over 400 000 medlemmer, mens Norsk Sykepleierforbund (NSF) er Norges fjerde største fagforening, med rundt 120 000 medlemmer. NITO, Delta og flere andre organisasjoner organiserer også mange ansatte innen helse- og omsorgstjenestene.

Helse- og omsorgstjenestene har høy tariffavtaledekning. Tariffavtaler er avtaler om lønns- og arbeidsvilkår, som inngås mellom en arbeidstakerorganisasjon og en arbeidsgiver eller en arbeidsgiverorganisasjon.12 Tariffavtalene er det viktigste virkemidlet partene har i inntektspolitikken. Tariffavtalene regulerer lønnssystem, arbeidstidsbestemmelser, sosiale rettigheter, pensjon for dem som har dette avtalefestet og andre lønns- og arbeidsvilkår. Hva som inngår, varierer mellom de ulike tariffavtalene. Tariffavtalene i helse- og omsorgssektoren inneholder lønnssystemer som i hovedsak er minstelønnsavtaler, hvor lønnstillegg utover minstelønn fastsettes ved forhandlinger sentralt eller lokalt, eller gis administrativt i løpet av året.

Det er særlig to tariffområder i helse- og omsorgssektoren, som er av vesentlig størrelse. Det er spesialisthelsetjenesten, hvor det er inngått tariffavtaler mellom organisasjonene og arbeidsgiverforeningen Spekter, og i den kommunale helse- og omsorgstjenesten mellom organisasjonene og KS. I tillegg er Oslo kommune eget tariffområde, og det er også noen tariffavtaler som dekker helsevirksomheter i Virke og NHO.

NSF har oppgitt på sin hjemmeside at 45 prosent av medlemmene var i Spekter-området og 38 prosent i KS-området i 2019. Samlet sett var altså rundt 83 prosent innen ett av disse to områdene, mens mellom én og tre prosent av medlemmene var i Virke-området, Oslo kommune, staten eller NHO-området. Dette illustrerer at Spekter- og KS-områdene er klart størst. Tariffavtalene i disse områdene omtales under.

Tariffavtaler i Spekter

Spekter har inngått hovedavtaler med hovedorganisasjonene hvor det åpnes for å inngå ulike overenskomster tilpasset den enkelte virksomhets behov. De fleste større arbeidstakergrupper i helseforetakene har sentrale forhandlinger om særskilte lønns- og arbeidsvilkår for det enkelte forbunds medlemmer. Deretter kan det også forhandles på lokalt nivå. For noen forbund i Akademikerne, SAN (Sammenslutningen av akademikerorganisasjoner i Spekter) og Unio forhandles det kun på lokalt nivå.

Av særlige forhold i de ulike tariffavtalene i Spekter som kan omtales her, er at det i avtalen mellom Spekter og Legeforeningen er inngått avtale om omfattende unntak fra arbeidsmiljølovens arbeidstidskapittel. Tariffavtalen fastsetter at leger i helseforetakene er dagarbeidere, og at planlagt aktivitet i det alt vesentligste skal skje mellom 0700 og 1800 i ukens fem første dager. Arbeid utover dette er vaktarbeid som enten skjer på arbeidstedet eller som bakvakt i hjemmet.

Arbeidstiden for leger er som hovedregel 37,5 timer, og i tillegg kan arbeidsgiver planlegge med ytterligere 2,5 time pr. uke (pliktig utvidet arbeidstid PUA). Den enkelte lege kan inngå frivillige avtale om utvidet arbeidstid (UTA), men ingen uke kan være over 60 timer. Partene i helseforetakene kan avtale unntak fra vernebestemmelsene med arbeidsgiver.

Legens arbeidsplaner gjennomsnittsberegnes og skal settes opp og rullere etter et fast mønster basert på antall leger i vaktsjiktet. Fravær skal normalt dekkes ved bruk av vikarer. Dersom dette ikke er mulig, kan hovedregelen om rullerende arbeidsplaner fravikes ved sommerferieavvikling og under visse forutsetninger ved langtidsfravær.

Ingen av de andre tariffavtalene i helseforetakene inneholder tilsvarende arbeidstidsregulering. Disse avtalene følger arbeidsmiljølovens regler fullt ut.

Tariffavtaler i KS

Hovedtariffavtalen i KS regulerer lønns- og arbeidsvilkår i kommuner og fylkeskommuner, og er felles for alle ansatte. Forhandlingene gjennomføres i all hovedsak sentralt, og det kan i tillegg til sentrale tillegg også bli enighet om avsetning av en fastsatt pott til lokale forhandlinger innenfor rammer fastsatt sentralt.

Tariffavtalene har betydning for hvordan man organiserer arbeidskraftsressursene, blant annet ved at de legger rammer for arbeidstiden. I tariffavtalen inngått mellom KS og Legeforeningen er det avtalt at arbeid på legevakt utenom ordinær åpningstid er unntatt fra arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Avtalen har ulike vernebestemmelser for legevaktarbeid. Som Helsepersonellkommisjonen vil komme tilbake til, kan det stilles spørsmål ved om det er gode nok vernebestemmelser knyttet til legevakt.

9.2 Heltids- og deltidsarbeid, personellets stillingsandeler og bemanning

Deltidsarbeid er svært utbredt i deler av helse- og omsorgstjenestene. I dette kapitlet gjøres det rede for omfanget av deltidsarbeid, helsepersonellets totale stillingsandeler og potensialet i økte stillingsandeler. Deretter omtales konsekvenser av deltidsarbeid og årsakene til at deltidsarbeid er utbredt i helse- og omsorgstjenestene. Deltidsarbeid kan ha ulik grad av frivillighet for arbeidstakeren, og det gjøres også rede for omfanget av undersysselsatte i helse- og sosialtjenestene.

Bruken av deltid generelt, og i helse- og omsorgssektoren spesielt, er omtalt i en rekke dokumenter. Kommisjonen viser her til Arbeidstidslovutvalgets rapport Regulering av arbeidstid – vern og fleksibilitet (NOU 2016: 1), som omtaler bruken av deltid i en rekke kapitler, Skift/turnusutvalgets rapport Skift og turnus – gradvis kompensasjon for ubekvem arbeidstid (NOU 2008: 17) og Sysselsettingsutvalgets rapport Kompetanse, aktivitet og inntektssikring (NOU 2021: 2), som har et eget kapittel som omtaler deltid (kapittel 5).

9.2.1 Omfang av deltidsarbeid

Forstørr bilde

Helsefagarbeiderkategorien inkluderer hjelpepleiere og omsorgsarbeidere.

SSB. Spesialbestilte data til Kompetanseløft 2025.

Deltidsandelen i det norske arbeidslivet som helhet er høyere enn i våre nordiske naboland og snittet i OECD-landene, særlig blant kvinner (Meld. St. 14 (2020–2021), figur 8.3). Det kommer ikke frem av statistikken fra OECD om hvor høy stillingsprosent de som jobber deltid har. En høy andel deltidsarbeid innebærer ikke nødvendigvis lav gjennomsnittlig stillingsandel, som kommisjonen kommer tilbake til.

Omfang av deltidsarbeid i de kommunale helse- og omsorgstjenestene

Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) påpekte at det er mye deltid i norske kommuner og at utfordringene med mange deltidsansatte og små stillingsstørrelser er særlig store i helse- og omsorgstjenestene. Statistikk fra Kompetanseløft 2020 og 2025 bekrefter at deltidsarbeid er svært utbredt i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, først og fremst i omsorgstjenestene. Bruken av deltid er så utbredt at Helsedirektoratet vurderer den som en av de fire hovedutfordringene i omsorgstjenestene (Helsedirektoratet 2021a).

Figur 9.2 viser at andelen som jobber heltid er økende blant alle yrkesgruppene som er inkludert. Helsefagarbeiderne skiller seg ut, med kun 28,5 prosent som jobbet heltid i 2021. Også blant jordmødre er det en relativt lav andel heltidsstillinger (som vist i kapittel 4, jobber rundt sju prosent av jordmødre både i kommune og sykehus).

Andelen deltidsstillinger er langt lavere i den fylkeskommunale tannhelsetjenesten enn i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. I 2021 var deltidsandelen 16 prosent for tannleger, 21 prosent for tannlegespesialister 24 prosent for tannpleiere og 25 prosent for tannhelsesekretærer, inkludert tannlegeassistenter (SSB 2022).

Omfang av deltidsarbeid i spesialisthelsetjenesten

Deltidsarbeid er også utbredt i spesialisthelsetjenesten, selv om gjennomsnittlige stillingsandeler er høye for de fleste yrkesgruppene, som det kommer frem av kapittel 9.2.2.

Forstørr bilde

Basert på juridisk stillingsprosent blant fast ansatte.

Spekter.

Forstørr bilde

Figuren inkluderer helsefagarbeidere, hjelpepleiere og omsorgsarbeidere.

SSB. Statistikk bestilt av Helsepersonellkommisjonen.

Figur 9.3 viser deltidsandelen for ulike yrkesgrupper i spesialisthelsetjenesten. Variasjonen er stor, fra 6 prosent deltidsandel hos psykologer, til 78 prosent for miljøarbeidere.

Kjønnsforskjeller i omfanget av deltidsarbeid

Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) mente at deltid også er et likestillingsspørsmål. Utvalget påpekte at deltidsandelen blant kvinner fremdeles er klart høyere enn blant menn i arbeidslivet, men at mønsteret likevel er slik at i delene av arbeidsmarkedet der det er mye deltid blant kvinner, er det også mye deltid blant menn.

Ifølge Perspektivmeldingen 2021 (St. Meld. 14 (2020–2021)) må den høye deltidsandelen i det norske arbeidslivet sees i sammenheng med at yrkesdeltakelsen er høy blant kvinner, som oftere jobber deltid. SSB (Jia mfl. 2023) har vist at blant annet kvinnelige sykepleiere og helsefagarbeidere har lavere gjennomsnittlige stillingsandeler enn deres mannlige kolleger.

Omfanget av deltidsarbeid varierer med alder

Figur 9.4 viser at andelen av helsefagarbeidere som jobber deltid, er høyest blant de yngste og eldste helsefagarbeiderne. Beyrer mfl. (2019) viser til at det kan henge sammen med at yrket er kvinnedominert og at noen velger å jobbe deltid grunnet barneomsorg. Samtidig påpeker de at årsakene også kan være strukturelle forhold i helse- og omsorgstjenestene, og at det for mange oppleves å være utfordrende å få fast jobb i stor nok stilling etter fullført læretid. Andelen som jobber deltid øker i takt med økende alder fra 60-årsalderen, og selv om det er relativt få helsefagarbeidere som jobber utover i 60-årene, er det altså en del som velger å trappe ned heller enn å pensjonere seg.

Geografiske variasjoner i omfang av deltidsarbeid

SSB (Kornstad mfl. 2021) undersøkte om bosted, inndelt i helseforetakenes opptaksområder, hadde betydning for om sykepleiere og helsefagarbeidere utdannet i 2009 jobbet heltid. Selv om de tok utgangspunkt i helseforetakenes opptaksområder, var også sykepleiere og helsefagarbeidere i de kommunale helse- og omsorgstjenestene inkludert. Resultatene viste en positiv effekt av å bo i Oslo på hvorvidt sykepleierne og helsefagarbeiderne jobbet heltid. For opptaksområdene Helse Nord-Trøndelag, Sørlandet sykehus og Helse Fonna var det en negativ effekt for både sykepleiere og helsefagarbeidere. Sykepleiere og helsefagarbeidere bosatt i disse opptaksområdene hadde altså større sannsynlighet for å jobbe deltid. For Innlandet var effekten negativ for sykepleiere og for Helgeland var effekten negativ for helsefagarbeidere. Disse nevnte effektene var alle statistisk signifikante. For øvrige opptaksområder var effekter av bosted ikke statistisk signifikante.

En litt forenklet måte å måle gjennomsnittlig stillingsandel på, er å se på differansen mellom avtalte årsverk og sysselsatte. I de kommunale helse- og omsorgstjenestene utgjør antall avtalte årsverk 71,4 prosent av antallet sysselsatte i Trøndelag, som har det laveste nivået, mot 77,6 i Oslo og 77,7 prosent i Viken.

En stor andel av utlyste stillinger er deltidsstillinger

NSF og Fagforbundet følger med på andelen deltidsstillinger blant nye utlyste stillinger for henholdsvis sykepleiere og helsefagarbeidere. Delta følger med på utlyste stillinger for en rekke yrkesgrupper.

Heltidsbarometeret til Retriever og NSF (2022) viser at andelen heltidsstillinger blant utlyste stillinger for sykepleiere var 56 prosent i både 2019 og 2020 og 61 prosent i 2021.

Retriever og Fagforbundets (2022) Deltidslista viser at andelen heltidsstillinger blant utlyste stillinger for helsefagarbeidere i perioden mars 2019 til april 2022 var 15 prosent. Stillingsstørrelsen var uspesifisert i 17 prosent av utlysningene og oppgitt som «ekstravakt/sesong» for 25 prosent av utlysningene.

Retriever og Deltas (2022) heltidsmonitor viser at heltidsandelen for utlyste stillinger er lavest for helsefagarbeidere, men at den er lav også for portører og aktivitører, med rundt én av tre utlyste stillinger. Heltidsandelen for utlyste stillinger for vernepleiere, helsesekretærer og ambulansearbeidere ligger på mellom 50 og 59 prosent i samme periode. Også her er en del uspesifiserte stillingsstørrelser og ekstravakt-/sesongstillinger inkludert. Heltidsandelen er generelt høyere for faste stillinger enn for vikariater og engasjementer.

9.2.2 Helsepersonellets stillingsandeler

Mange jobber deltid, men samtidig har mange høye stillingsandeler og det er også helsepersonell som har flere ansettelsesforhold. Dette innebærer at «reservestyrken» ikke er så stor som deltidsandelen kan gi inntrykk av. SSB (Jia mfl. 2023) har undersøkt gjennomsnittlig samlet stillingsandel for helsepersonell under 62 år som er sysselsatt innen helse- og omsorgstjenestene, vist i figur 9.5. For helsefagarbeidere (inkludert hjelpepleiere og omsorgsarbeidere), som har den laveste andelen, var andelen 79 prosent i 2021. For helsesekretærer, jordmødre og sykepleiere var andelen henholdsvis 85, 88 og 89 prosent. Med andre ord er stillingsandelene samlet sett høyere enn mange tror.

Gjennomsnittlige stillingsandeler i spesialisthelsetjenesten, som inkluderer flere yrkesgrupper, vises i figur 9.6.

Gjennomsnittlige stillingsandeler i de kommunale helse- og omsorgstjenestene

Forstørr bilde

SSB (Jia mfl. 2023).

Gjennomsnittlig avtalt stillingsprosent i de kommunale helse- og omsorgstjenestene har økt over tid, og var i 2019 på 73,2 prosent (Helse- og omsorgsdepartementet 2021a). Det er stor variasjon mellom ulike grupper. Det er personell uten formell helse- eller sosialfag utdanning som har de laveste avtalte stillingsprosentene, med drøyt 50 prosent i 2019. Gjennomsnittlig avtalt stillingsprosent for helsefagarbeidere var rundt 80 prosent i 2019.

I 2021 var gjennomsnittlig stillingsprosent for brukerrettedestillinger i institusjoner 57,5 prosent, med en median på 60,8. Tilsvarende i hjemmetjenesten var 57,1 prosent i gjennomsnitt og 60,0 prosent i median (SSB 2022).

Gjennomsnittlige stillingsandeler i spesialisthelsetjenesten

Figur 9.6 viser gjennomsnittlig stillingsandel for ulike yrkesgrupper i spesialisthelsetjenesten. Samlet sett har de ansatte en gjennomsnittlig stillingsandel på 91 prosent, og de fleste yrkesgruppene har et snitt på mer enn 90 prosent. Spesialsykepleiere har høyere stillingsandel enn sykepleiere, mens jordmødre har en noe lavere stillingsandel.

Også miljøterapeuter og særlig miljøarbeidere er blant gruppene som skiller seg ut med lave stillingsandeler, med henholdsvis 76 og 53 prosent i snitt. At også personell innen forskning er blant yrkesgruppene med lavest stillingsandel, med 77 prosent, henger trolig sammen med at disse ofte også har ansettelsesforhold i universitets- og høyskolesektoren.

Forstørr bilde

Spekter.

Nærmere om legers arbeidstid

I praksis jobber mange leger mer enn 100 prosent. Som omtalt nærmere i kapittel 5, jobber fastleger i snitt 55,6 timer i uken, med store variasjoner, blant annet med stor arbeidsbelastning for fastleger som jobber mye legevakt.

Leger i sykehus jobber omtrent 43,5 timer i uken i snitt (normal arbeidstid og utvidet arbeidstid, UTA), og 49,8 timer når tilfeldig overtid og uforutsette vakter inkluderes (Legeforeningen 2016). Merk at dette er basert på en spørreundersøkelse blant sykehusleger fra 2016.

Tall fra de årlige lønnsoppgjørene i sykehus viser at antall timer avtalt utvidet arbeidstid per årsverk har gått ned.

9.2.3 Potensialet i økte stillingsandeler

Når mange jobber deltid, ligger det et potensial i å øke stillingsandelene. Tabell 9.1 viser hvor mye arbeidstilbudet, målt i årsverk, vil øke i 2040 dersom helsepersonellet har minst 70 prosent stilling eller minst 100 prosent stilling.

Det er ikke så mange som jobber under 70 prosent, så effekten av å øke stillingsandelene opp til minst 70 prosent, vil ha begrenset effekt, rundt 2 700 ekstra årsverk i 2040. Dersom alle hadde hatt full stilling, vil derimot effekten bli betydelig, med 43 300 ekstra årsverk. Tabellen viser at potensialet er betydelig særlig for sykepleiere og helsefagarbeidere, som er store yrkesgrupper der mange jobber deltid. Det er lite realistisk å få alt helsepersonell, uavhengig av helsetilstand og livssituasjon, til å jobbe 100 prosent, men denne utregningen viser at det er et potensial for å utløse tusener av årsverk gjennom økt stillingsandel. I tillegg ligger det et betydelig potensial i økte stillingsandeler blant personell uten helse- og sosialfagutdanning, uten at dette er nærmere beregnet.

9.2.4 Konsekvenser av deltidsarbeid

Som Sysselsettingsutvalget påpekte, kan et stort omfang av små stillinger ha uheldige virkninger for tjenestekvalitet og arbeidsmiljø.

Riksrevisjonens (2018) undersøkelse av tilgjengelighet og kvalitet i eldreomsorgen pekte på at mye bruk av deltidsarbeid hemmer god informasjonsutveksling og muligheten for å oppdage endringer i brukerens funksjonsnivå og helsetilstand. En større andel heltidsansatte vil blant annet kunne gi bedre lærings- og fagmiljøer, bedre utnyttelse av arbeidskraft og mer kontinuitet i kontakten med brukerne. Brukere og pasienter foretrekker gjerne å forholde seg til så få ansatte som mulig.

Et stort flertall av lederne i Riksrevisjonens (2019a) undersøkelse av bemanningsutfordringer i helseforetakene sa seg enige i at flere ansatte i heltidsstillinger vil føre til bedre kvalitet i tjenestene og bedre arbeidsmiljø. Riksrevisjonen skriver også at et stort flertall av lederne mente at en heltidskultur gjør kompetanseutvikling lettere og en mer forutsigbar planlegging av arbeidet.

Riksrevisjonen (2019a) ba også ledere og ansatte i helseforetakene om å vurdere kompetansen til ansatte med ulike stillingsprosenter. Mens nesten alle vurderer at ansatte med høy stillingsprosent (mellom 70 og 90 prosent) har like gode kunnskaper om sine arbeidsoppgaver som ansatte i heltidsstillinger, var det færre som mente at ansatte med mellomstore stillingsprosenter (50 til 70 prosent) har like gode kunnskaper, og et mindretall som mente at ansatte med små stillingsprosenter (under 50 prosent) har like gode kunnskaper. Riksrevisjonen konkluderte med at det kan påvirke kompetansen positivt dersom enhetene kan få høyere stillingsprosent ved å gi ansatte i små deltidsstillinger større stillinger.

Sysselsettingsutvalget påpekte at deltid er problematisk for dem som ønsker å jobbe fulltid og ikke får mulighet til full inntekt og tilhørende rettigheter. Ufrivillig deltid omtales nærmere i kapittel 9.2.6.

9.2.5 Årsaker til deltidsarbeid

Helsepersonellkommisjonen skal gjøre rede for årsaker til deltidsarbeid. Årsakene kan henge sammen med forhold knyttet til både arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Som Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) påpekte, er årsakene til at arbeidstakere jobber deltid ofte sammensatte.

Fra et arbeidstakerperspektiv kan deltid gi fleksibilitet og «muligheter til å tilpasse arbeidstiden til egne preferanser, helse, familiesituasjon og livsfase» (NOU 2021: 2, s. 79). Utvalget mente at deltid for enkelte kan være en lettere inngang til å komme i jobb og dermed gi bedre muligheter til å delta i arbeidslivet. Haugland og Reime (2019) fant at fritid, barn og god økonomi var de viktigste grunnene til å velge deltid, og at ubekvem arbeidstid var det viktigste hinderet for høyere stillingsprosent blant deltidsansatte.

Sysselsettingsutvalget påpekte også at noen jobber kan være så krevende at det for enkelte kan være vanskelig å jobbe fulltid, og viste i den forbindelse til arbeidsmiljøkartlegginger fra Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) som viste at arbeidstakere innen helse- og sosialsektoren ofte har en belastende arbeidssituasjon.

I tillegg til at noen kan ha behov for en lavere arbeidsbelastning i perioder, gir deltid også muligheter for flere stillinger, enten i ulike deler av helse- og omsorgstjenestene eller i helse- og omsorgstjenestene og utdanningssektoren. Deltidsarbeid kan også muliggjøre deltidsutdanning ved siden av arbeidet.

Fra et arbeidsgiverperspektiv kan et visst omfang av deltid være nødvendig for å tilpasse arbeidskraften til etterspørsel. Sysselsettingsutvalget påpekte at enkelte virksomheter med varierende ressursbehov i løpet av døgnet eller uken, bruker deltidsstillinger for å sikre nok bemanning til å dekke driftsbehovet. Derfor er deltid mer utbredt i enkelte næringer og yrker, og er i større grad enn heltid knyttet til helg og turnusarbeid (NOU 2021: 2).

I tillegg kan også forhold utenfor arbeidsgivers og arbeidstakers kontroll være av betydning for om den enkelte jobber heltid eller deltid. Som Sysselsettingsutvalget påpekte, kan rammebetingelser i samfunnet være med på å påvirke både arbeidsgiveres og arbeidstakeres tilpasning av arbeidstid. Det kan for eksempel være forhold i arbeidsmarkedet eller tilgang på studiefinansiering, barnehageplasser og skolefritidstilbud.

Vi så tidligere at personellgrupper med lang utdanning i større grad jobber heltid. Det kan ha sammenheng med utdanning på høyere nivå kan gi større fagansvar, økt faglig interesse og lavere turnusbelastning (Helsedirektoratet 2021a).

Utfordringer med å få dekket opp helgevakter

Flertallet i Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1) pekte på at en viktig bakgrunn for behovet for å ha deltidsansatte, er virksomhetenes behov for å få dekket opp helgevakter. Flertallet påpekte videre (pkt. 13.4.3) at problemene med å få dekket helgevakter i helse- og omsorgssektoren, og konsekvensene dette kan ha både for bemanningen i helgene og for omfanget av ufrivillig deltid, har vært kjent i mange år. De viste blant annet til omtalen av dette i Skift/turnusutvalgets rapport i 2008, og påpekte at partene likevel ikke har vært i stand til å finne frem til noen løsning på problemet siden da. Etter flertallets mening talte det for at man bør vurdere mindre endringer i loven.

Skift/turnusutvalget (NOU 2008: 17, punkt 5.7) mente, «etter en samlet vurdering av ulike virkemidler for å få ned deltidsfrekvensen blant turnusarbeidere og møte behovet hos mange arbeidstakere for høyere stillingsandeler [at] en ikke kan komme utenom en viss økning av helgefrekvensen i mange turnusplaner.» Utvalget vurderte at en del av dette var knyttet til fordelingen av helgearbeidet.De viste til aten del ansatte i hel, fast stilling jobbet få eller ingen helger, mens andre jobbet oftere i helger og med uønsket lav stillingsbrøk.Utvalget (NOU 2008: 17, s. 16) mente at deti mange tilfeller også vil være behov for at noen ansatte jobber hyppigere enn hver tredje helg; «noe hyppigere helgearbeidet for de ansatte ville også gjøre det mulig å fordele bemanningene jevnere gjennom døgnet og gjennom uken, noe som trolig ville bedre det samlede tjenestetilbudet i helse- og omsorgssektoren».

På dette punktet står partene på samme sted nå, nesten 15 år senere. Norsk Sykepleierforbund vedtok på landsmøtet i 1985 at de ikke ønsker arbeid hyppigere enn tredje hver helg. Prinsippet er ikke blitt avtalt i noen av de større tariffavtalene. Bakgrunnen for at praksisen har blitt slik at sykepleiere ikke arbeider oftere enn hver tredje helg, selv om arbeidsmiljøloven fastsetter at det kan arbeides hver annen helg,13 skyldes at arbeidsgiverne i helse- og omsorgssektoren er avhengige av en avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden.14 Dette gjør at tillitsvalgte kan la være å inngå avtale om gjennomsnittsberegning dersom arbeidsgivere setter opp arbeidsplaner med helgearbeid oftere enn hver tredje helg.15 Arbeidstakerorganisasjonen Delta har også vedtak knyttet til arbeid hver tredje helg, blant annet at hyppigere helgejobbing skal være frivillig.

Andre fagforeninger har ikke dette som et krav for å godkjenne arbeidsplaner. Utenfor helse- og omsorgssektoren er det ikke uvanlig at arbeidstakere kan arbeide noen flere helger enn hver tredje helg. Dette er eksempelvis vanlig i samferdselssektoren, i industrien og i bygg- og anleggsnæringen.

Skift/turnusutvalget mente at et annet forhold som kan bidra til å forsterke problemet med ufrivillig deltid og helgevakter, er hvordan fordeler og ulemper fordeles mellom dem som arbeider i turnus (NOU 2008: 17). Utvalget påpekte at arbeidsgivere som trenger spesialkompetanse eller har vanskeligheter med å rekruttere, vil kunne tilby en gunstig arbeidstid med lav helgebelastning for å få tak i arbeidskraft. I praksis vil det ofte være snakk om sykepleiere. Hvis disse inngår i en turnus, vil behovet for å dekke ulempevakter av de andre i turnusen øke. Det dreier seg ofte om helsefagarbeidere og assistenter uten helsefaglig utdanning. På den måten kan en god og ønsket arbeidstid for noen, medføre et større behov for deltidsansatte til å fylle de ulempevaktene som ikke blir dekket. Dette fører til at ansatte i fulltidsstilling som arbeider få eller ingen helger, bidrar til å øke behovet for at andre arbeider oftere i helgene.

Beregninger (Moland 2021) tyder på at en relativt beskjeden økning av antall helgevakter, vil løse de største utfordringene knyttet til å bemanne disse vaktene. Det vil dermed bidra til at flere kan bli tilbudt økt stillingsprosent.

9.2.6 Undersysselsatte og frivillig eller ufrivillig deltidsarbeid

Frivillig og ufrivillig deltid er et begrepspar som ofte benyttes i omtale av deltidsarbeid, men det er ikke alltid klart hva som er frivillig og ufrivillig deltid.

Som Sysselsettingsutvalget påpekte, er deltid problematisk for dem som ønsker å jobbe fulltid og ikke får mulighet til full inntekt og tilhørende rettigheter. Deltidsarbeid utført av arbeidstakere som ønsker en større stillingsprosent, omtales ofte som ufrivillig deltid. Sysselsettingsutvalget og SSB bruker også begrepet «undersysselsatt». Samtidig peker de på at ufrivillig deltid er et noe videre begrep enn undersysselsatt, da undersysselsatt defineres som personer i deltidsjobb som aktivt har forsøkt å øke sin avtalte arbeidstid og som kan starte i høyere stilling i løpet av en måned (NOU 2021: 2 kap. 5.4.1).

I Perspektivmeldingen2021 understrekes det at det ikke nødvendigvis er et mål i seg selv at deltidsandelen skal være så lav som mulig, men at det er viktig å motvirke ufrivillig deltid og legge til rette for mer heltid der deltid er utbredt. For mange som av ulike grunner står utenfor arbeidslivet, vil deltidsarbeid være mer realistisk enn heltidsarbeid (Meld. St. 14 (2020–2021)). Selv om man ønsker å jobbe heltid, er det ikke alltid mulig, for eksempel grunnet helseutfordringer. Det illustrerer at en diskusjon om frivillig eller ufrivillig deltid ofte vil bli unyansert.

Det var omtrent 26 000 undersysselsatte i helse- og sosialtjenestene (inkludert sosialtjenester som ikke har et omsorgspreg) i 2020 (SSB, tabell 11188). Med 211 000 deltidssysselsatte og 565 000 sysselsatte i helse- og sosialtjenestene, vil det si at omtrent drøyt 12 prosent av de deltidssysselsatte og knapt 5 prosent av de sysselsatte var undersysselsatt. Som Sysselsettingsutvalget viste, er andelen undersysselsatte høyere i helse- og sosialtjenestene enn i arbeidslivet som helhet (NOU 2021: 2, tabell 5.3). Ifølge SSB (tabell 11188) er 3 prosent av alle sysselsatte undersysselsatt, altså deltidssysselsatte personer som har forsøkt å få lengre avtalt arbeidstid og som kan starte med økt avtalt arbeidstid innen en måned.

Arbeidsgiverforeningen Spekter har innhentet opplysninger om ufrivillig deltidsarbeid fra syv av de største helseforetakene, altså Akershus universitetssykehus HF, Oslo universitetssykehus HF, Universitetssykehuset i Nord-Norge HF, Helse Stavanger HF, Helse Bergen HF, St. Olavs Hospital HF og Vestre Viken HF. Opplysningene fra disse foretakene viser at det i snitt er omtrent 1 til 1,5 prosent av alle ansatte som har registrert seg som ufrivillig deltidsarbeidende i HR-systemet for dette formålet. Blant sykepleierne er andel med ufrivillig deltid rundt 2 prosent.

I Riksrevisjonens (2019a) undersøkelse av bemanningsutfordringer i helseforetakene, svarte om lag 30 prosent av deltidsarbeidende jordmødre og 40 prosent av deltidsarbeidende sykepleiere at de ønsket å øke stillingsprosenten.

En nordisk studie viser at ufrivillig deltid i eldreomsorgen er mest utbredt i Norge blant de nordiske landene (Drange og Vabø 2021). Ufrivillig deltid har en sammenheng (korrelasjon) med økonomiske bekymringer blant personellet i omsorgstjenestene i alle de nordiske landene. I Norge er det også en sammenheng mellom ufrivillig deltid og personellets oppfatning av konflikt mellom jobb og privatliv. Med andre ord vil ansatte som jobber ufrivillig deltid, oftere oppfatte at det er konflikt mellom jobb og privatliv enn dem som ikke jobber ufrivillig deltid. Dette var ikke tilfelle i de andre nordiske landene.

9.2.7 Mulige løsninger på deltidsutfordringene

Ifølge Moland (2021) kjennetegnes de beste tiltakene for å oppnå heltidskultur av godt partssamarbeid, rom for flere løsninger angående helgehyppighet og vaktlengder, bruk av årsplaner og samarbeidsturnus/ønsketurnus for fleksibilitet og forutsigbarhet, og vikarpooler som med fordel reduseres til mindre ressurslag med faste og velkvalifiserte ansatte.

Også Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) peker på viktigheten av godt partssamarbeid og fleksible arbeidstidsordninger, samt helsefremmende arbeidsmiljø for arbeidstakere som opplever arbeidssituasjonen som så belastende at det blir for krevende å jobbe heltid.

Moland (2021) skisserer syv idealtypiske turnusmodeller, som er oppsummert i tabell 9.2. under. Ifølge Moland vil ikke den første modellen, som er den mest utbredte i helse- og omsorgstjenestene, kunne brukes dersom målet er å utvikle en heltidskultur der heltidsandelen blant helsefagarbeidere og sykepleiere er på over 70–80 prosent. Med andre ord vil en omlegging av turnus være nødvendig for å lykkes med heltidskultur. Moland (2021) peker på at langvakter som er organisert på god måte, gir store gevinster sammenlignet med de tradisjonelle turnusene, og at langvaktsturnusene stort sett gir stillingsstørrelser som er 15–20 prosentpoeng høyere. En undersøkelse fra 2019 viste at Deltas medlemmer var positive til langvakter (Ingelsrud og Falkum 2019).

For en nærmere forklaring på hvordan de syv idealtypiske turnusmodellene slår ut på bemanningsbehov, helgearbeid og stillingsstørrelse, se Moland (2021).

9.2.8 Arbeid med å skape heltidskultur og flere hele stillinger

Både i helseforetakene og kommunene er det en prioritet å skape en heltidskultur og flere hele stillinger.

Arbeid med å skape flere hele stillinger i helseforetakene

Partene i helseforetakene har i flere år samarbeidet om å få flere hele stillinger, både lokalt og sentralt. Tiltak har blant annet vært å etablere interne bemanningspooler, innføre langvakter og kombinerte stillinger. Det er etablert systemer der alle arbeidstakerne oppfordres til å registrere seg i de HR-systemene som helseforetakene benytter dersom de har uønsket deltid. Det er videre utarbeidet informasjon om hvordan de som har meldt fra om ufrivillig deltid skal følges opp videre fra arbeidsgiver, og at den enkelte ansatte selv må oppdatere sin informasjon om ønsket er oppfylt.

Fortrinnsrettsbestemmelser innebærer at deltidsansatte har fortrinnsrett til å få utvidet sin stilling, fremfor at arbeidsgiver foretar en nyansettelse eller innleie. Dette følger både av arbeidsmiljøloven og er også i stor grad tariffavtalebestemt. Forutsetningen for å kunne påberope seg fortrinnsretten er at arbeidstaker er kvalifisert for stillingen. Et eksempel på en slik bestemmelse er overenskomsten for LO og YS i helseforetakene hvor det i A2 pkt. 1.7 står følgende:

«Det skal som hovedregel tilsettes i 100 % stilling med mindre arbeidsgiver vurderer at det er nødvendig behov for deltidstilsetting.

Ved ledig stilling har deltidstilsatte fortrinnsrett til utvidelse av sitt arbeidsforhold inntil 100 % stilling, dersom vedkommende er kvalifisert for stillingen, fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse i virksomheten, jf. aml § 14–3.

Arbeidsgiver skal informere og drøfte bruk av deltidsstillinger med de tillitsvalgte. De lokale parter skal drøfte og utarbeide retningslinjer for bruk av deltidsstillinger.»

Ifølge Riksrevisjonens undersøkelse (2019a), bruker helseforetakene flere virkemidler for å skape en heltidskultur og redusere bruken av deltid, men mange helseforetak manglet da en god systematikk for å skape en heltidskultur, for eksempel med handlingsplaner. Mye har skjedd på området siden 2019. I Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023, ble det varslet at regjeringen ville be helseforetakene om å lage en plan for å sikre tilstrekkelig kompetanse, der det skal legges til rette for livslang læring og en heltidskultur.

Dette har blitt fulgt opp gjennom foretaksmøter med regionale helseforetak i 2022, der det blant annet ble vist til at regjeringen gjennom Hurdalsplattformen slår fast at hele og faste stillinger skal være standarden i arbeidslivet, også i helsetjenestene. Det ble vist til at det over tid er arbeidet med å utvikle heltidskultur og redusere deltid i helseforetakene, og det ble stilt krav om at dette arbeidet må videreføres og forsterkes. Videre at det må arbeides med tiltak som reduserer innleie, som ofte henger sammen med deltidsproblematikken. Helseforetakene jobber med å følge opp ulike krav som er stilt, og rapporterer på dette gjennom sin årlige melding til Helse- og omsorgsdepartementet.

Arbeid med å skape heltidskultur i kommunene

Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) omtalte arbeidet som gjøres av KS, Fagforbundet, Delta og Norsk Sykepleierforbund for å utvikle en heltidskultur i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Aktørene mener at utviklingen av en heltidskultur er avgjørende for å sikre kvalitet, bedre arbeidsmiljø og tilstrekkelig kompetanse i tjenestene. En viktig del av arbeidet med å skape en heltidskultur, handler om å oppnå en felles forståelse for utfordringene med deltid og for gevinstene av heltidsarbeid. Det ble fremhevet at man må tenke nytt rundt hvordan tjenestene og arbeidstiden organiseres, og at det også er viktig å kunne utfordre etablerte løsninger.

Sysselsettingsutvalget viste til at utgangspunktet for arbeidet har vært en felles erkjennelse av at de gode løsningene finnes lokalt, og at de sentrale partene kan bidra med virkemidler, rådgivning og verktøy som støtter opp om det lokale arbeidet. Det har blant annet blitt utarbeidet flere veiledere og partenes forpliktelser og aktiviteter er beskrevet i en egen handlingsplan som de sentrale partene gjennomgår jevnlig. På nettstedet heltid.no publiseres tall, fakta og annen relevant informasjon om heltids-/deltidsproblematikken.

Utvalget viste videre til at det også er gjort endringer i hovedtariffavtalen i KS med formål å øke andelen hele stillinger. Det er blant annet tariffestet en forpliktelse til å etablere lokale retningslinjer for heltid. I Spekter-området er det en modell som differensierer helgetillegg ut fra arbeidede helgetimer.

9.2.9 Omfang av turnusarbeid

I 2022 publiserte SSB før første gang statistikk som viser omfanget av turnus- eller skiftarbeid16 i helse- og omsorgstjenestene. Figur 9.7 viser omfang av turnusarbeid i de helsefaglige yrkene der turnusarbeid er mest utbredt. De bekrefter antagelsen om at sykepleiere jobber mindre turnus når de blir eldre. For helsefagarbeidere er nedgangen med alder i andelen som jobber turnus lavere. Selv blant helsefagarbeidere over 55 år, jobber så mye som 87 prosent turnus. Også for vernepleiere er det gruppen under 40 år som i størst grad jobber turnus, men for vernepleierne er andelen faktisk litt høyere i gruppen på 55 år eller eldre enn i gruppen som er 40 til 54 år.

Turnusarbeid er også relativt utbredt for bioingeniører (32 prosent) og radiografer (42 prosent) og apotekteknikere (55 prosent). Merk at apotekteknikere er en liten gruppe i helse- og omsorgstjenestene, som ikke omfatter apotek. Tall for leger, som regnes som dagarbeidere med vakttjeneste, er ikke inkludert i turnusstatistikken fra SSB. Jordmødre og helsesykepleiere er en sammenslått kategori, slik at tallene ikke gir mulighet til å se nærmere på turnusarbeid for jordmødre. Hver tredje sysselsatte helsesykepleier og jordmor jobber turnus, og vi kan anta at det i stor grad er jordmødre som trekker opp andelen.

Forstørr bilde

Helsefagarbeidere inkluderer hjelpepleiere og omsorgsarbeidere.

SSB, statistikkbank tabell 13709. Arbeidstidsordning, nærings- og aldersfordeling blant sysselsatte med helse- og sosialfaglig utdanning. 4. kvartal.

Blant helsefagarbeidere som jobber i omsorgstjenestene, som utgjør et klart flertall av helsefagarbeiderne, er andelen som jobber turnus 92 prosent. Blant den klart mindre gruppen helsefagarbeidere i spesialisthelsetjenesten, er andelen som jobber turnus 78 prosent. Andelen er 39 prosent for helsefagarbeidere i kommunale helsetjenester. Det er også noen helsefagarbeidere i andre helsetjenester, i praksis i private helsetjenester, og 30 prosent av disse jobber turnus.

Andelen av sykepleierne som jobber turnus er 76 prosent i omsorgstjenestene, 71 prosent i spesialisthelsetjenesten og 24 prosent i de kommunale helsetjenestene. I den mindre gruppen med sykepleiere som jobber i andre helsetjenester, er turnusandelen 22 prosent.

Forstørr bilde

SSB. Statistikk bestilt av Helsepersonellkommisjonen.

Andelene er som forventet litt høyere dersom vi kun ser på pasient- eller brukerrettede stillinger.

75 prosent av sykepleierne med mastergrad innen sykepleiefag som jobber i pasient- eller brukerrettede stillinger i spesialisthelsetjenesten, jobber turnus. Dette er litt lavere enn sykepleiere i denne typen stillinger uten mastergrad.

Drange og Vabø (2021) viser at arbeidstidsordningene for ansatte i omsorgstjenestene er indirekte forbundet med å vurdere å slutte i jobben i alle de nordiske landene. Personellets oppfatning av motstrid mellom arbeidstidsordningen på den ene siden og familieliv og sosialt liv på den andre siden, øker med antall ulike turnuser i turnusordningen. I Danmark, der de ansatte ofte har faste skift, er slik motstrid mindre utbredt.

9.2.10 Bemanningsfaktor og utskrivningstidspunkt

Figur 9.9 viser forholdet mellom bemanning og aktivitet (målt i antall innlagte i seng) i Vestre Viken HF. Den øverste delen av figuren viser at bemanningen er langt høyere på dagtid enn resten av døgnet i hverdagene (mandag – fredag). Den nederste delen av figuren viser at det er færre ansatte per pasient enn i ukedagene.

Forstørr bilde

«Bemanning» vil si antall ansatte på vakt (gjennomsnitt), «bemanningsfaktor» vil si antall ansatte per pasient (gjennomsnitt).

Vestre Viken HF: Bemanningssystemet GAT og Dips.

Figur 9.10 understreker utfordringene med at vaktskifte skjer i samme tidsperiode som pasienter utskrives og nye ankommer. Med mindre endringer i vaktskiftene, vil man altså oppnå at belastningen på enkelte tidspunkter for pasienter og personellet blir redusert betydelig.

Forstørr bilde

Merk at y-aksen for helg har lavere verdier enn y-aksen for hverdager

Vestre Viken HF: Bemanningssystemet GAT og Dips.

9.3 Arbeidsmiljø og jobbtilfredshet

Som det også slås fast i kommisjonens mandat, er arbeidsmiljø, arbeidsvilkår og ansettelsesforhold blant faktorene som er viktige for at sektoren skal fortsette å være attraktiv og beholde sine ansatte.

Arbeidsplasser som legger til rette for at de ansatte utvikler og oppdaterer sin kompetanse, arbeider systematisk med uønskede hendelser og der leder har nok tid til å lede, har færre bemanningsutfordringer (Riksrevisjonen 2019a). Avdelinger/enheter som er oppmerksomme på å lære av uønskede hendelser og nesten-hendelser, og der de trygt kan ta opp kritikkverdige forhold, kjennetegnes ved at de har høyere gjennomsnittlig stillingsprosent, har lettere for å dekke opp vakter med ansatte med god kompetanse ved korttidssykefravær, har lavere ekstern turnover, har færre ansatte som vurderer å bytte jobb, og mislykkes med sjeldnere å rekruttere arbeidskraft. Riksrevisjonens undersøkelse viser også en positiv sammenheng mellom ansattes arbeidsmiljø og opplevd kvalitet og pasientsikkerhet.

I spesialisthelsetjenesten gjennomføres årlige medarbeiderundersøkelser, kalt ForBedringsundersøkelsen. Denne undersøkelsen omtales i boks 9.1.

9.3.1 Mentorordninger kan gjøre overgangen til arbeidslivet lettere

Mentorordninger kan bidra til å gjøre overgang til arbeidslivet lettere for nyutdannet helsepersonell. Det har blitt opprettet et mentorprogram som en del av Jobbvinner-prosjektet (se boks 10.13). Deltakende kommuner i Mentorprogrammet får kunnskap og råd, men utvikler egne varianter av mentorprogram tilpasset lokale forhold. Alle kommuner kan delta med tverrfaglig sammensatte team. Erfaringer fra mentorprogrammet for nytilsatte sykepleiere i helse og velferd i Trondheim kommune, viser at programmet har ført til større trygghet for nytilsatte sykepleiere, som også kom raskere inn i arbeidsoppgavene og det sosiale miljøet på jobb.

Mentorordninger kan bidra til å gjøre kommunale helse- og omsorgstjenester mer attraktive, og er et av flere tiltak i kommunenes systematiske arbeid for å være en attraktiv arbeidsplass for nyutdannede som har effekt (Helsedirektoratet 2020b).

En studie av nyutdannede sykepleieres forventninger og utfordringer i møte med yrkesrollen, konkluderer med at nyutdannede sykepleiere er lite forberedt på yrkesrollens sammensatte arbeidshverdag, at mentorordninger for nyutdannede bør styrkes og at utdanningen i større grad bør vektlegge øvelse i selvstendig faglig vurdering (Bjerkvik mfl. 2022). Forskerne skriver videre at overgangen til yrkesrollen fortsatt er utfordrende, og understreker et behov for mer kunnskap om tiltak som kan endre dette.

9.4 Sykefraværet i helse- og omsorgstjenestene

Sykefravær er én av flere faktorer som påvirker arbeidsgiveres tilgang på helsepersonell og de samlede arbeidskraftressursene. Først vil kommisjonen beskrive sykefraværet i helse- og sosialtjenestene som helhet. Deretter omtales sykefraværet i henholdsvis spesialisthelsetjenestene og kommunale helse- og omsorgstjenester.

I dette kapitlet omtales sykefravær, mens frafall fra tjenestene grunnet uførhet/helserelaterte årsaker, omtales nærmere i kapittel 5.2.

9.4.1 Sykefraværet i helse- og sosialtjenestene

Figur 9.11 viser egenmeldt og legemeldt sykefravær i helse- og sosialtjenestene (inkludert sosialtjenester uten omsorgspreg) fra 2019 til og med 2021. Fordi sykefraværet som regel er høyere i første og fjerde kvartal, er figuren sortert etter kvartaler. Sykefraværet har naturlig nok vært påvirket av koronapandemien, noe som kan bidra til å forklare at nivået var høyere i 2020 og 2021 enn i 2019 og årene før. Personer som har nærkontakt med syke og sårbare personer, har sannsynligvis en lavere terskel for å bli sykmeldt ved milde symptomer enn personer som jobber mer individuelt og uten pasientkontakt. Koronapandemien har økt bevisstheten rundt viktigheten av dette.

Forstørr bilde

Merk at figuren inkluderer sosialtjenester uten omsorgspreg, inkludert barnehager, der sykefraværet er høyt.

SSB, statistikkbank tabell 12440.

Sykefraværet i helse- og sosialtjenestene er høyere enn i arbeidslivet generelt

Figur 9.12 viser at samlet sykefravær i helse- og sosialtjenestene er høyere enn i arbeidslivet som helhet. For alle næringer samlet var sykefraværet i første kvartal 2022 på 8,3 prosent, og det var ingen andre næringer med like høyt sykefravær som helse- og sosialtjenestene. At personer som jobber med syke og sårbare personer har en lavere terskel for sykefravær, kan trolig bidra til å forklare noe av det høye sykefraværet i helse- og omsorgstjenestene sammenlignet med andre deler av arbeidslivet.

Dersom sykefraværet i helse- og sosialtjenestene reduseres til nivået for alle sektorer, vil det bidra til å redusere mangelen på helsepersonell.

Kjønnsforskjeller i sykefraværet

Kvinner har høyere sykefravær enn menn, både i arbeidslivet generelt, i helsetjenestene og i omsorgstjenestene og sosialtjenestene.

Disse kjønnsforskjellene får stor betydning for helse- og omsorgstjenestene ettersom sektoren er dominert av kvinner (NOU 2010: 13). Samtidig er det verdt å merke seg at sykefraværet for menn i helse- og sosialtjenestene er høyere enn for menn i arbeidslivet for øvrig, som det kommer frem av figuren. I sykehusene ligger menns sykefravær rundt fem prosent (inkludert egenmeldt sykefravær), og er dermed bare minimalt høyere enn i arbeidslivet for øvrig.

Det kan også være at helseyrkene der kvinner utgjør en stor andel, er yrker med arbeidsforhold som bidrar til sykefravær. Som omtalt i kapittel 3, er det få menn i de to største yrkesgruppene, altså helsefagarbeidere (inkludert hjelpepleiere og omsorgsarbeidere) og sykepleiere. Leger og tannleger, som er de eneste yrkesgruppene innen helse og omsorg der menn utgjør mer enn en tredjedel av de sysselsatte, er yrkesgrupper som har lavere sykefravær enn de mer kvinnedominerte yrkene.

Forstørr bilde

SSB, statistikkbank tabell 12440.

9.4.2 Sykefraværet i de kommunale helse- og omsorgstjenestene

Helsepersonellets høye sykefravær er én av fire hovedutfordringer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene som Helsedirektoratet har identifisert i forbindelse med arbeidet med Kompetanseløft 2020 og 2025.

Legemeldt sykefravær i de kommunale helse- og omsorgstjenestene var 8,4 prosent i 2021. Dette er klart høyere enn i arbeidslivet generelt og høyere enn i nesten alle andre kommunale sektorer. Denne statistikken gir ikke informasjon om egenmeldt sykefravær17.

Figur 9.13 viser at det er store variasjoner i sykefraværet til de ulike yrkesgruppene i kommunene. Sykefraværet er høyest for helsefagarbeidere, sykepleiere uten videreutdanning og vernepleiere, med henholdsvis 10,2, og 9,0 og 8,5 prosent legemeldt sykefravær i 2021.

Figur 9.14 viser at sykefraværet har økt for disse gruppene i 2020 og 2021. Dette styrker en antakelse om at pandemien har vært en stor belastning for ansatte i kommunal helse- og omsorgstjeneste.

Rapportering fra faggruppen for IA-avtalen (2022) viser at det legemeldte sykefraværet i sykehjem var 9,3 prosent i 2021, etter å ha ligget rundt 8 prosent i årene før koronapandemien.

Forstørr bilde

Legemeldt sykefravær i de kommunale helse- og omsorgstjenestene (KOSTRA-funksjonene 232, 233, 241, 234, 253, 354 og 261) på landsbasis for begge kjønn. Utvalgte grupper. Leger og fysioterapeuter er ikke en del av statistikken. Sykepleiere med videreutdanning er ekskludert jordmødre og helsesykepleiere, som har egne søyler i figuren.

SSB. Statistikk bestilt av Helsedirektoratet til Kompetanseløft 2025.

Forstørr bilde

Merk at y-aksen begynner på 7 prosent. Legemeldt sykefravær i de kommunale helse- og omsorgstjenestene (KOSTRA-funksjonene 232, 233, 241, 234, 25

D to3, 354 og 261) på landsbasis for begge kjønn.

SSB. Statistikk bestilt av Helsedirektoratet til Kompetanseløft 2025.

9.4.3 Sykefraværet i spesialisthelsetjenesten

Figur 9.15 viser samlet sykefravær, inkludert både egenmeldt og legemeldt fravær, i helseregionene i perioden fra 2019 til 2021. Fraværet varierer noe mellom helseforetak og særlig mellom yrkesgrupper. Tall fra de regionale helseforetakene, bearbeidet av Spekter, viser at sykefraværet i 2021 var 4,8 prosent for leger, 6,8 prosent innen administrasjon og ledelse, 9,9 prosent for sykepleiere og spesialsykepleiere og 12,6 prosent for helsefagarbeidere/hjelpepleiere.

Forstørr bilde

RHFenes årsrapporter og Helse Midt-Norge.

Fraværet har naturlig nok vært preget av koronapandemien med en del pandemirelatert fravær og særskilte karantenerestriksjoner de siste par årene. Hvis vi holder koronarelatert sykefravær utenfor, gikk sykefraværet i Helse Nord ned med 0,2 prosentpoeng fra 2019 til 2020.

Rapportering fra faggruppen for IA-avtalen (2022) viser at det legemeldte sykefraværet i sykehus var i underkant av 7 prosent, etter å ha ligget stabilt rundt 6 prosent i de fire årene før koronapandemien. Nivået var tydelig lavere enn i hjemsykehjem (9,3 prosent i 2021).

9.4.4 Årsaker til sykefravær og belastninger for helsepersonell

Nasjonal overvåking av arbeidsmiljø og -helse (NOA) / Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) publiserer mye kunnskap om risikofaktorer i omsorgstjenestene og sykehus, som også gir informasjon om risiko knyttet til nattarbeid og andre forhold som rolleforståelse, emosjonell belastning, vold og trusler. Helsepersonellkommisjonen har ikke anledning til å gi i detalj om dette, men vil trekke frem noen viktige poenger.

Det kan være anstrengende å jobbe til ulike tider av døgnet. STAMI (2013) har vist at skiftarbeid / nattarbeid er en statistisk signifikant risikofaktor for langtidssykefravær. Store deler av helse- og omsorgstjenestene er virksomheter som bemannes 24 timer i døgnet, syv dager i uken, og det påvirker sykefraværet.

Ofte vil måten tjenestene bemannes på, medføre at arbeidet blir ekstra belastende på kvelder, netter og i helger. Hvor belastende arbeidet er, vil også påvirke hvor helsepersonell ønsker å jobbe.

STAMI (2021) mener at høye jobbkrav, liten kontroll, emosjonelle belastninger og rollekonflikter er faktorer som kan føre til sykefravær, og som i stor grad er til stede i sykepleieryrket. STAMI mener at det er stort potensial for å forebygge sykefravær blant sykepleiere.

Helsedirektoratet (2021a) mener at det er komplekse årsaker til at sykefraværet i de kommunale tjenestene over tid har vært høyt. Menn i kommunale helse- og omsorgstjenester har vesentlig høyere sykefravær enn menn i andre deler av kommunal sektor. Helsedirektoratet (2020b, 2021a) finner grunn til å anta at det er en sammenheng mellom sykefravær og arbeidsforhold, slik som fysisk, psykisk og emosjonell belastning som følger av arbeidet, men som i mange sammenhenger er hevdet å være relatert til generelt sykefravær blant kvinner. Tjenester med høy grad av turnus i kommunale helse- og omsorgstjenester har høyere sykefravær (Helsedirektoratet 2021a).

Leger rapporterer at redusert egenkontroll bidrar til følelse av høyt arbeidspress (Rambøll 2018). Det har vært en stør økning av fastleger og kommuneoverleger som søker hjelp ved Legeforeningens ressurssenter Villa Sana (Modum bad 2022). Villa Sanas tilbud har som formål å forebygge utbrenthet. Det mangler kunnskap om årsakene til økningen, men det er mulig at pandemien er en del av årsaken, med høy arbeidsbelastning over tid, og symptomer på utbrenthet og det kan også henge sammen med bedre kjennskap til tilbudet.

9.5 Kommisjonen vurderinger

På bakgrunn av kunnskapsgrunnlaget over, vil kommisjonen her vurdere situasjonen og mulige løsninger. Helsepersonellkommisjonen skal i henhold til mandatet peke på strukturelle endringer som kan redusere deltidsbruken.

9.5.1 Trivsel i jobb – hvordan motivere til heltidsarbeid og legge til rette for å arbeide lenge

Arbeidsglede og «Joy in work»

Jobbtilfredshet kjennetegnes av at helsepersonell og team har fysisk og psykisk trygghet i arbeidet, at de kjenner meningen og formålet med arbeidet, har innflytelse og kontroll over tiden sin, et godt kollegialt miljø og anser egen arbeidshverdag for å være godt strukturert.

I de flest europeiske land er det sviktende rekruttering, økende misnøye med arbeidsforholdene og et problem at helsepersonell forlater tjenesten. Et sentralt begrep som ofte trekkes frem er arbeidsglede eller Joy in Work, som er i ferd med å bli et eget fagområde internasjonalt. Særlig Storbritannia har omfattende erfaring med prosjekter som har som formål å øke jobbtilfredshet. Institute for Healthcare Improvement har utviklet et eget rammeverk.

Det handler i stor grad om opplevelse av psykososial trygghet, og et åpent ytringsklima på arbeidsplassen. Mulighet til å utøve sin fagkunnskap, muligheter for faglig og personlig utvikling og påvirkning, variasjon i arbeidet og fleksibilitet i arbeidstider er andre viktige faktorer. Opplevelse av tilhørighet og mening er også grunnleggende for trivsel og trygghet. Her spiller ledelse og organisering av arbeidet en avgjørende rolle. Tenkningen rundt dette temaet berører også hvordan man skal skape pusterom og overskudd, og gjenfinne arbeidsgleden og kreativiteten. Trivsel og motstandskraft mot belastning forutsetter at de ansatte har mulighet til å hente seg inn. Det bør være en selvfølge at personellet har tid til å ta nødvendige pauser og spise lunsj. Tilgang på pauserom, kaffe og lignende arbeidsmiljørettede tiltak bidrar også til trivsel.

Å finne gode tiltak krever en bevisst ledelse. Det er ledernes ansvar å styre, lede og organisere tjenesten, gjennom medbestemmelse og i nært samarbeid med de ansatte og tillitsvalgte. Helsepersonellkommisjonen understreker viktigheten av å styrke lederkompetanse og oppfølging i lederlinjen. Behov for lederkompetanse omtales nærmere i kapittel 10.

Nyansatte må gis en god start

For å gi helsepersonell, og særlig nyutdannet helsepersonell, en god start på en ny arbeidsplass, anbefaler kommisjonen at det benyttes ordninger som gjør at personellet trives og føler seg trygge allerede i oppstartsfasen. Dette inkluderer mentorordninger, som er omtalt i kapittel 9.3, trainee-stillinger, som er omtalt i kapittel 10, og «mottakspakker» for nyansatte.

Selv om dette først og fremst er tiltak for nyansatte, er det viktig at tankegangen videreføres, slik at personellet trives på arbeidsplassen over tid. God kollegastøtte og teamarbeid kan være viktig også for mer erfarent personell. Arbeidsgivere i kommunale helse- og omsorgstjenester bør være særlig oppmerksomme, ettersom ansatte i kommunene ofte mangler et større apparat rundt seg, i motsetning til ansatte ved sykehus.

Lønn og arbeidsbetingelser

For å rekruttere og beholde personell i helse- og omsorgssektoren er det viktig at lønns- og arbeidsvilkårene er gode nok i forhold til alternativene som tilbys i andre sektorer, både i starten og videre i karrieren. Som det er spesifisert i mandatet, skal Helsepersonellkommisjonen ikke drøfte eller komme med forslag knyttet til en videre praktisering av frontfagsmodellen. Kommisjonen har derfor ingen synspunkterom lønnsnivået for særskilte grupper, sett opp mot andre grupper.

Innenfor den norske arbeidslivsmodellen skal lønn og arbeidsbetingelser avtales mellom partene, og som for alle andre yrkesgrupper må lønnsutviklingen for ansatte i helse- og omsorgstjenestene sees i sammenheng med den generelle lønnsutviklingen i arbeidslivet. Regjeringen har vedtatt å sette ned et utvalg som skal se på norsk økonomi og lønnsdannelsen, inkludert praktiseringen av frontfagsmodellen.

Helsepersonellkommisjonen mener likevel at det er handlingsrom innenfor modellen. Dersom det gjennomføres endringer som gir økt produktivitet, for eksempel gjennom nye arbeidstidsordninger, vil det kunne forsvare særskilte lønnstillegg, så lenge samlede utgifter i sektoren ikke økes. Helsepersonellkommisjonen oppfordrer partene til å ha dialog om slike ordninger.

Det vil også være en rekke andre arbeidsbetingelser som partene vil kunne avtale i tariffavtaler, eller som arbeidsgiver vil kunne innføre ensidig. Dette kan for eksempel være tiltak knyttet til etter- og videreutdanning, permisjonsrettigheter eller ulike seniorpolitiske tiltak.

Helsepersonellkommisjonen vil oppfordre partene til å diskutere modeller for å ivareta utfordringerknyttet til å få nok og riktig kompetanse i helgene, bedre rekruttering i rekrutteringssvake fag og få nok personell i alle områder av landet.

Det er behov for styrket innsats mot sykefravær

Sykefravær er en sammensatt problemstilling, og det stabilt høye sykefraværet i helse- og omsorgstjenestene viser at det er krevende å redusere sykefraværet.

Det er viktig med tett oppfølging av sykemeldte og tilrettelegging i jobben for å redusere sykefravær. Trivsel og gode arbeidsforhold, herunder håndterbare arbeidstidsordninger og arbeidsplaner for de ansatte, er grunnleggende. I dette ligger det blant annet å, så langt det lar seg gjøre, unngå samtidighetskonflikter, korte tidsintervaller mellom vakter og krevende oppgaver om natten.

Jobben kan være fysisk belastende for mange i helse- og omsorgstjenestene. Mulige konkrete tilbud for å redusere sykefraværet inkluderer god tilgang på hvilerom, veiledning og bistand av fysioterapeut i arbeidsmiljøet og innkjøp av tilrettelagt utstyr for å forebygge fysiske belastninger, fysisk trening og veiledning om kosthold på arbeidstedet.

Dette må sees i sammenheng med arbeidet for å motvirke uførhet.

Det må tilrettelegges for at helsepersonell kan stå lenger i jobb

Som kommisjonen har vist i kapittel 5, går mange helsepersonell tidlig ut av arbeidslivet, av flere årsaker. Særlig bidrar tidlig uførhet til at den reelle pensjonsalderen for flere yrkesgrupper i helse- og omsorgstjenestene, er såpass lav som den er. Eksempelvis er faktisk avgangsalder for sykepleiere, inkludert uførepensjon, 58 år, mens friske sykepleiere i stor grad fortsetter å jobbe frem til særaldersgrensen på 65 år. Det ligger et stort potensial i å forhindre tidlig uførhet. Dette må sees i sammenheng med arbeid for å redusere sykefravær.

Store grupper helsepersonell har særaldergrense, fordi jobbene deres vurderes å medføre særlig fysisk eller psykisk belastning. Aldersgrensene etter arbeidsmiljøloven har økt, uten at særaldersgrensene har økt tilsvarende. Begrunnelsen for å øke de alminnelige aldersgrensene i arbeidsmiljøloven, bør også gjelde for yrkesgruppene med særaldersgrenser. For Helsepersonellkommisjonen er ordninger som bidrar til at helsepersonell kan stå lengre i jobb, viktige ut fra behovet om å sikre nok helsepersonell i årene fremover. Det pågår et partssammensatt arbeid i regi av Arbeids- og inkluderingsdepartementet for å se på hvordan yrkesgrupper med særaldersgrenser skal bli tilpasset det reviderte pensjonssystemet. Kommisjonen vil derfor ikke gå nærmere inn i problemstillinger knyttet til dette spørsmålet.

Dersom faktisk avgangsalder for enkelte personellgrupper kan økes med ett eller to år, vil det bidra til en kraftig økning i arbeidstilbudet. En slik økning kan, slik kommisjonen ser det, oppnås gjennom godt partsarbeid i den enkelte virksomhet som bidrar til at arbeidstakere får mulighet til og klarer å stå lengre i jobb.

Det kan være behov for seniorpolitiske tiltak som kan bidra til å holde helsepersonell lengre i jobb. Helsepersonellkommisjonen viser til Pensjonsutvalgets forslag om å gjennomføre generelle seniortiltak for å få eldre arbeidstakere til å stå lenger i jobb før pensjonering.

9.5.2 Arbeidstidsordninger – myndighet og ansvar

Helse- og omsorgstjenesten er en sektor med høy tariffavtaledekning, og høy organisasjonsgrad blant de fleste helsepersonellgruppene. Dette innebærer at partssamarbeidet i sektoren har vært viktig, og fortsatt vil være det i årene fremover. Partene i sektoren har gjennom tariffavtaler og partssamarbeidet generelt, funnet løsninger som er av vesentlig betydning for tjenesten. Partsamarbeidet vil være avgjørende for å løse utfordringer knyttet til arbeidstid og turnus.

De offentlige helse- og omsorgstjenestene er døgnkontinuerlige og tilbyr tjenester i helger, helligdager, ferier og hele året rundt. Dette innebærer at det er et betydelig personellbehov i tjenestene, men behovet er ikke konstant gjennom hele døgnet, og varierer også gjennom uken. Det gjør at det kan være krevende å fordele personellressursene slik at man har riktig kompetanse på riktig tid. Siden tjenestene i stor grad er døgnkontinuerlige, vil det være behov for at enkelte arbeidstakere arbeider til ulike tider og ulike dager i uken. Det følger av aml. § 10-3 at det skal utarbeides en arbeidsplan (turnusplan) når arbeidstakerne skal arbeide på forskjellige tider av døgnet. Det er krav om at turnusplanen skal drøftes med de tillitsvalgte, men i praksis må turnusplaner godkjennes av de tillitsvalgte. Dette skyldes at turnusplanen i helse- og omsorgssektoren langt på vei bygger på en gjennomsnittsberegning av personellets arbeidstid. Slik gjennomsnittsberegning av arbeidstid krever avtale, jf. aml. § 10-5 (2). Uten slike avtaler, er det i praksis ikke mulig å drive tjenestene.

Arbeidsgivers styringsrett innebærer en rett og plikt til å organisere, lede, fordele og kontrollere arbeidet. Utøvelsen av styringsretten skal skje på en saklig god måte, og arbeidsgiver har en plikt etter arbeidsmiljøloven å sørge for et godt fysisk og psykisk arbeidsmiljø for arbeidstakerne, jf. aml. § 4-1. Samtidig har virksomhetene, både i de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten, ansvar for å gi forsvarlig helsehjelp, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Et relevant spørsmål, som også har blitt inngående drøftet og omtalt både av Arbeidstidslovutvalget i 2016 og Sysselsettingsutvalget i 2021, er om det trengs en særlig arbeidstidsregulering av helse- og omsorgssektoren. Det kan stilles spørsmål ved om arbeidsmiljøloven, slik den er utformet i dag, støtter opp om virksomhetenes behov for å ha tilstrekkelig bemanning, hele stillinger og god kvalitet på tjenesten døgnet rundt. En særlig problemstilling er utfordringen med å få tilstrekkelig og kvalifisert personell til å jobbe i helgene. Virksomhetene har også behov for å sette opp arbeidsplaner gjennom døgnet og uken som samsvarer med forventet aktivitet, og som varierer avhengig av tidspunkt. I mange virksomheter dekkes i dag helgebemanningen ofte av arbeidstakere som er ansatt i deltidsstillinger, gjennom innleie eller ved merarbeid/overtid av andre ansatte.

Når arbeidsgiver er avhengig av arbeidstakernes godkjenning av for eksempel gjennomsnittsberegning for å sette opp en arbeidsplan, medfører det at det oppstår forhandlingsarenaer hvor det kan stilles ulike krav. Det kan være krav om begrensninger i helgearbeid eller kompetansesammensetning. Eksempelvis vil krav om at en arbeidsplan ikke skal innebære arbeid oftere enn hver tredje helg, medføre en større begrensning enn det lovgiver har regulert i aml. § 10-8 nr. 4. Her er det fastsatt at arbeidstaker ikke kan arbeide oftere enn annen hver søndag.

Arbeidsgivere melder at det er krevende å ivareta drifts- og arbeidsgiveransvaret når man må være avhengig av tillitsvalgtes godkjenning for fastsetting av arbeidsplaner for planlegging av ordinær drift. Flertallet i kommisjonen vil på dette punktet også vise til at direktørene i de fire regionale helseforetakene i et brev til kommisjonen, også løfter frem problemstillingen. De skriver følgende:

«I praksis betyr det at ledere med et organisatorisk systemansvar ikke er gitt juridiske forutsetninger og rammer for å etablere arbeidsplaner slik lovens intensjon er, men er avhengig av avtale/godkjenning fra tillitsvalgte på hver enkelt arbeidsplan. Det griper direkte inn i muligheten til å ivareta både arbeidsgiveransvaret overfor de ansatte og lederansvaret for faglig forsvarlig drift. Rett kompetanse på rett sted er viktig, og arbeidsgiver har ansvar for at alle vaktlag er sammensatt slik at de har riktig samlet kompetanse.»

Denne problemstillingen ble også drøftet av Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1, s. 213), hvor et flertall uttalte seg om dette som følger:

«Et flertall i utvalget, mener at det er behov for en endring i hvordan samarbeidet om arbeidsplanene fungerer i helse- og omsorgssektoren. De arbeidstidsordningene som krever avtale, er helt ordinære i de aktuelle virksomhetene. Ordningene har vært praktisert i lang tid, og de unntakene som krever avtale, er i stor grad motivert av å gi gode arbeidsplaner for den enkelte arbeidstaker. Behovet for avtale om gjennomsnittsberegning og kortere hvile gir likevel arbeidstakersiden et forhandlingskort, som i mange tilfeller brukes til å gi arbeidstakerens representanter mulighet til reelt sett å forhandle om utarbeidelse av arbeidsplanene.»

Flertallet i Arbeidstidslovutvalgets foreslo på denne bakgrunn av det burde utarbeides et nytt sett med regler for skift/turnusarbeid, som vil gi arbeidsgiver noe utvidet mulighet til å fastsette arbeidsplanene. Mindretallet pekte på at det er av vesentlig betydning at arbeidstidsordningene i størst mulig grad etableres gjennom avtaler som søker å sikre medbestemmelse og involvering, for å redusere potensialet for eventuelle uønskede helsekonsekvenser av arbeidstidsordningene.

Et flertall i Helsepersonellkommisjonen vurderer at en slik begrensning i arbeidsgivers styringsrett som følge av at man er avhengig av ulike avtaler, kommer i konflikt med virksomhetens ansvar for å gi forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Et mindretall i kommisjonen, ved medlemmene Karlsen, Luther, Saleh, Solberg, Thorkildsen og Utne, vurderer at dagens regulering i arbeidsmiljøloven er tilstrekkelig og ønsker ikke endringer fra dagens situasjon.

Et flertall i Helsepersonellkommisjonen vil oppfordre partene til å finne løsninger som støtter opp under prinsippene om virksomhetenes ansvar og myndighet. En nærliggende løsning vil være å fastsette bestemmelser om gjennomsnittsberegning av arbeidstid og eventuelt andre forhold som krever avtale i de sentrale tariffavtalene, slik det er gjort i andre sektorer. Den beste løsningen er om partene selv finner ordninger som kan bidra til å løse den fastlåste situasjonen som er beskrevet over. Samtidig vil Helsepersonellkommisjonen understreke at en slik sentral regulering må ivareta arbeidstakernes rett til et godt arbeidsmiljø. En slik regulering vil, slik flertallet ser det, bidra til at virksomhetene får en mer forutsigbar mulighet til å planlegge driften. En slik sentral regulering vil sannsynligvis også være ressursbesparende siden dette vil begrense det store antall forhandlinger som i dag gjennomføres i sektoren for å få planlagt ordinær drift. Flertallet i kommisjonen kan ikke se at ansattes medbestemmelse ved oppsett av arbeidsplaner, jf. aml. § 10-3, blir svekket dersom avtale om gjennomsnittsberegning fastsettes i en sentral tariffavtale. Alle prosedyrer knyttet til involvering av lokale tillitsvalgte og verneombud i henhold til lov og avtaleverk skal følges. Det kan i tillegg avtales egne vernebestemmelser i en slik sentral avtale.

I tillegg vurderer flertallet at dersom partene ikke kommer frem til en slik enighet, bør myndighetene iverksette en gjennomgang arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser, for å sikre at arbeidsgiver har myndighet til å ivareta ansvaret for både å bemanne tjenesten og til å ivareta arbeidsmiljølovens krav om at arbeidstakerne skal ha et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Flertallet vil samtidig understreke at en eventuell lovendring, ikke vil innebære en endring av arbeidsgivers plikt til å drøfte arbeidsplaner med de tillitsvalgte, men vil gi arbeidsgiver anledning organisere virksomhetens ordinære drift uten at det krever forhandlinger.

Mindretallet i kommisjonen, ved medlemmene Karlsen, Luther, Saleh, Solberg, Thorkildsen og Utne, vurderer at det verken er behov for å inngå sentrale avtaler om gjennomsnittsberegning eller eventuelt iverksette en gjennomgang av i arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser. Mindretallet mener at det er tillitsvalgte og ledere lokalt som best kan ivareta de særskilte behov som er i den enkelte virksomhet, og som best gjør vurderingen av hva som er forsvarlig arbeidsbelastning for den enkelte arbeidstaker. Mindretallet mener videre at endringer i arbeidstidsbestemmelsene vil gi dårligere forutsetninger for rekruttering og gjøre det vanskeligere å beholde personell i sektoren. slik at frafallet fra sektoren vil øke, samt gi økt sykefravær. Mindretallet vil peke på frivillige løsninger som et egnet middel for å få dekt opp vakter i helg. Disse medlemmene anser at det viktigste tiltaket for å rekruttere og beholde vil være økt vektlegging av tilfredshet på arbeidsplassen, der høy grad av medbestemmelse i utforming av arbeidstidsordningene vil være avgjørende.

9.5.3 Kommisjonens vurderinger knyttet til heltids- og deltidsarbeid

Arbeidstakerorganisasjonene har i en årrekke pekt på utfordringene med at ansatte ikke gis mulighet til fulle stillinger. Helsepersonellkommisjonen vil først omtale ufrivillig deltidsarbeid og deretter frivillig deltidsarbeid.

Det ligger en betydelig mulig arbeidskraftressurs i å øke stillingsprosenten for arbeidstakere som i dag ikke arbeider i fulle stillinger, og det er derfor viktig å øke arbeidstilbudet for dem som allerede jobber i tjenestene. Dette er et uttalt mål for både arbeidsgiverorganisasjonene og fagforeninger med medlemmer i helse- og omsorgstjenestene. Det er også et mål for regjeringen at flest mulig har hele stillinger, og i desember 2022 ble det vedtatt endringer i arbeidsmiljøloven med virkning fra 1. januar 2023 i tråd med denne målsetningen. Den nye bestemmelsen i aml. § 14-1b innebærer at hovedregelen ved ansettelse skal være heltid, og at arbeidsgiver ved utlysning av deltidsstillinger, må dokumentere behovet for deltidsansettelse. Det bør derfor være et prioritert mål for arbeidsgivere å legge til rette for at flere arbeidstakere arbeider i fulle stillinger. Ufrivillig deltid er belastende og det er et åpenbart problem å ikke få tilbud om større stillingsbrøker eller hel stilling for den enkelte som ønsker å arbeide mer. En lavere stillingsprosent enn ønskelig vil ikke minst være av vesentlig økonomisk betydning for den enkelte både på kort og lang sikt. Deltidsarbeid i begynnelsen av en arbeidskarriere, vil få økonomiske konsekvenser for opptjening av pensjon, og dermed være til stor ulempe for hele livsløpet. Dette bidrar sannsynligvis også til å redusere attraktiviteten til flere helse- og omsorgsyrker og reduserer søkningen til en del helse- og sosialutdanninger.

Det er positivt at andelen som jobber heltid i de kommunale helse- og omsorgstjenestene har økt i senere år, men det er viktig å øke andelen ytterligere, særlig i lys av bærekraftutfordringene som kommisjonen beskriver i de innledende kapitlene.

Ufrivillig deltidsarbeid

Som omtalt innledningsvis, er kommisjonen særlig opptatt av dem som er ufrivillig undersysselsatt, og som har ønske og mulighet til å arbeide i en større stillingsprosent.

Både arbeidstakerorganisasjonene og politiske partier har i en årrekke vært opptatt av at arbeidstakere skal få tilbud om ansettelser i stillingsprosenter som er i tråd med deres egne ønsker og behov. Dette problemet tar stor plass i det offentlige ordskiftet. Helsepersonellkommisjonen ønsker å understreke at selv om undersysselsetting er til stor belastning for den enkelte, er det totale antallet undersysselsatte relativt begrenset, slik det går frem av kapittel 9.2.6.

For å skape en heltidskultur, er en rekke tiltak blitt gjennomført gjennom lovverket, blant annet deltidsansattes fortrinnsrett til utvidet stilling i aml. § 14-3 og at arbeidstakere kan få mulighet til arbeide på ulike avdelinger eller inngå i en stillingspool. Samtidig ble det under koronapandemien pekt på at det var en utfordring at ansatte, særlig i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, hadde flere ulike arbeidsgivere, og på den måten kunne bringe smitte videre. Når arbeidstaker har flere arbeidsgivere innebærer det også en risiko for pulverisering av arbeidsgivers ansvar for et forsvarlig arbeidsmiljø og de vil kanskje i mindre grad enn ellers ønske at arbeidstakerne deltar i opplæringsaktiviteter og andre aktiviteter som styrker mulighetene for god karriereutvikling. Deltidsarbeid åpner også for muligheter, gjennom at ansatte kan ønske å ta en deltidsstilling i andre deler av tjenesten.

Virksomhetene skal tilby gode tjenester hver dag i uka, døgnet rundt. En vesentlig utfordring er å få dekket opp natt- og helgevakter. Særlig helgene er krevende, som omtalt i kapittel 9.2.5. Beregningene som det er vist til tidligere i kapitlet, tyder på at en relativt beskjeden økning av antall helgevakter, vil løse de største utfordringene knyttet til å bemanne disse vaktene, og vil dermed bidra til at flere kan bli tilbudt økt stillingsprosent.

At virksomheter må lyse ut deltidsstillinger har i stor grad sin bakgrunn i utfordringen med helgedekningen, men andre forhold, som at andre arbeidstakere har rett på å arbeide deltid eller av helsemessige årsaker ikke kan arbeide nattevakter, kan også føre til at arbeidsgiver må lyse ut deltidsstillinger. En ikke uvesentlig del av deltidsstillingene oppstår som følge av rettigheter som er lov- eller avtalefestet. Når en virksomhet utlyser en liten stillingsprosent vil dette i stor grad ha sin bakgrunn i virksomhetens behov for å få en turnus til å gå opp, det vil si å ha et tilstrekkelig antall personell på vakt til enhver tid. Dersom virksomhetens bemanningsbehov er å få dekket en helgevakt hver tredje uke, vil løsningen på det kunne være utlysning av en deltidsstilling i en liten stillingsprosent. Samtidig vil kommisjonen peke på at deltidsansatte har fortrinnsrett til utvidet stilling fremfor at arbeidsgiver foretar ny ansettelse eller innleie, jf. arbeidsmiljøloven §14-3.

Dersom arbeidstakerne aksepterer noe hyppigere helgejobbing, vil det være mulig for arbeidsgiver å tilby heltidsstilling til flere.

Det har vært stilt spørsmål ved om virksomheter kan lyse ut flere fulltidsstillinger, selv om begrunnelsen for å lyse ut deltidsstillinger er å dekke opp ulempevaktene. Kommisjonen mener at det vil være ulike behov i sektoren. Dersom personellbehovet er knyttet til for eksempel helger, uten at det nødvendigvis er behov for flere ansatte på dagtid, kan det være vanskelig å forsvare både økonomisk og ressursmessig. I andre tilfeller kan det være et generelt udekket behov som gjør at man kan ansette i fulltidsstilling. Helsepersonellkommisjonen peker på at en for lav dekning med personell vil ha noe ulik bakgrunn. I enkelte deler av landet vil det være utfordrende å få rekruttert personell. I tillegg spiller kommunenes økonomiske situasjon en rolle, og dette er til en viss grad uavhengig av den enkelte kommunes geografiske plassering. I tillegg vil den enkelte kommunes politiske prioriteringer ha en betydning for antall ansatte i den enkelte virksomhet.

Frivillig deltidsarbeid

Tallene som viser antall deltidsansatte i helsesektoren, innebærer at det også er en stor del frivillig deltidsansatte. Dette utgjør en stor arbeidskraftreserve som kommisjonen mener det er viktig å få ut i arbeid.

Det er åpenbart flere grunner til at arbeidstakere ikke ønsker å arbeide i større stillingsprosent. Et stort flertall av de sysselsatte i helse- og omsorgstjenestene er kvinner, og det er godt dokumentert at kvinner fremdeles tar den største delen av omsorgsoppgavene i hjemmet. Det må derfor legges til grunn at en rekke deltidsarbeidende velger frivillig deltidsarbeid for å lettere kunne håndtere omsorgsoppgavene i hjemmet. Mange som har arbeidet deltid gjennom en årrekke, ønsker antakelig å fortsette med dette også etter at omsorgsoppgavene reduseres.

Det er krevende å jobbe turnus i helse- og omsorgstjenestene. Det er et betydelig antall som blir helt eller delvis ufør. Det er derfor sannsynlig at noen må arbeide deltid for å kunne stå i yrket gjennom et helt yrkesliv. Hvis man presser alle inn i heltidsstillinger, vil man kunne risikere at mange trekker seg helt ut av arbeidslivet, og det er ikke en god løsning.

Det kan ikke utelukkes at enkelte som står i frivillig deltidsstilling, i perioder vil ønske å ha større stillingsprosent uten at de ønsker å få heltidsstilling. Så lenge det er behov for bemanning og mye sykefravær, vil det være gode muligheter å få ekstravakter. Å ta ekstravakter oppleves som fleksibelt og bidrar til at det er lett å justere arbeidsinnsatsen på kort sikt. Det gjør at deltidsstillinger kan fremstå som attraktivt for mange. Kommisjonen ser fordelene av dette for den enkelte, men peker på at dette medfører enkelte ulemper som den enkelte kanskje ikke alltid er klar over. Dersom vedkommende eksempelvis blir ufør, vil det innebære negative økonomiske konsekvenser med lavere pensjon enn dersom vedkommende hadde hatt en høyere stillingsprosent.

Det er dessverre slik at mange velger å arbeide deltid i helse- og omsorgstjenestene grunnet arbeidsbelastningen som følger av arbeidet. Det er viktig at partene fortsetter arbeidet med å etablere en heltidskultur. Samtidig må det arbeides for å bedre arbeidsforhold blant hardt pressede yrkesgrupper og tjenesteområder, for å muliggjøre heltidsarbeid. I tråd med de nevnte anbefalingene fra Arbeidsmiljøsenteret (2021), bør vurderingen av arbeidstid og intensitet gjøres gjennom en risikovurdering av arbeidstid, arbeidslengde, alenearbeid, bemanning, organisering av arbeidet og kompetansen til den ansatte.

9.5.4 Bedre planlegging av bemanning og fordeling av turnusarbeid

Hensiktsmessig bemanning gjennom døgnet og uken for økt trivsel

Organiseringen av arbeidet og fordelingen av oppgavene påvirker arbeidsmengden og arbeidshverdagen for den enkelte arbeidstaker. Opplevd mestring og trivsel bidrar til jobbnærvær. Det er nødvendig å se på arbeidstidsplanlegging og oppgaveløsning i denne sammenhengen.

Bemanningsmodellen, arbeidstidsordninger og organiseringen av arbeidet har ikke endret seg i takt med medisinsk utvikling og nye samhandlingsformer. Med organisering av arbeidet menes hvilke profesjoner som skal utføre hvilke oppgaver, hvordan de skal utføres og hvordan bemanningen fordeles og samarbeider. Det gjelder også arbeidstidsplanleggingen. Dagens praktisering av arbeidstidsbestemmelsene gjør at for eksempel sykehusene bemanner for lav aktivitet på kveld, helg og natt, mens det i mange tilfeller er høy aktivitet døgnet rundt. Enkelte avdelinger driver operativ virksomhet og har behov for å gjøre utredninger, behandlinger og inngrep døgnet rundt. I andre avdelinger kan det være medisinskfaglig fornuftig å holde lav aktivitet lav på kveld, natt og i helg, og heller utsette oppgavene til et tidspunkt der bemanningen er bedre tilpasset dette. Ledelsen må altså bemanne etter forventet aktivitet, og den kan variere mye mellom avdelinger. Som kommisjonen omtalte i kapittel 9.2.10, kan det for eksempel være høyest aktivitet ved en avdeling kl. 15, som er samme tidspunkt som når store deler av personalet avslutter sin vakt, og bemanningen reduseres til det halve. I tillegg settes ofte unge og uerfarne ansatte på de tyngste skiftene.

Mangel på blant annet operasjonsstuer kan føre til at inngrep som kunne vært utført på dagtid, utsettes til kveld eller natt, og dermed øker behovet for bemanning utover normal arbeidstid.

Helsepersonellkommisjonen mener at arbeidstidsordningene må bidra til et arbeidsmiljø som er godt hele døgnet og hele uka. Det kan gjøres ved i større grad å bemanne ut fra forventet aktivitet og oppgavene som skal løses, og tillate fleksible arbeidstidsordninger for ulike arbeidstakere i ulike livsfaser. Et fornuftig utgangspunkt er, gitt de medisinske behovene for tjenesten, å planlegge for mest mulig aktivitet på tidspunkter som det er enklest å bemanne til. Det vil kunne øke trivsel og hindre frafall.

Helsepersonellkommisjonen foreslår det settes av forsøksmidler til utvikling av arbeidstidsordninger som er mer i samsvar med behovene og som bidrar til å fremme gode arbeidsprosesser, riktig oppgavedeling og et godt arbeidsmiljø. Kommisjonen anbefaler at dette gjøres innenfor programmet for riktig oppgavedeling, som er omtalt i kapittel 8.

Individuelle tilpasninger av arbeidstid

Helsepersonellkommisjonen har mottatt innspill som peker på at enkelte arbeidstakere opplever dagens arbeidstidsordninger som krevende, og flere gir uttrykk for at man ønsker mer individuelt tilpasset arbeidstid.

Det er et betydelig handlingsrom i lov- og avtaleverk og kommisjonen mener at arbeidsgivere og arbeidstakere i samarbeid i større grad bør utnytte handlingsrommet til å foreta individuelle tilpasninger av den enkeltes arbeidstid. Det kan være slik at arbeidstakere i perioder av livet, vil ønske kortere eller lengre vakter, færre eller flere helgevakter, eller endret arbeidsinnsats på annen måte. Selv om arbeidsgivere oppgir at de allerede i dag tilpasser arbeidstiden for den enkelte ut fra individuelle behov, mener kommisjonen at enda mer individuell tilpasning vil kunne føre til økt trivsel, at flere blir i yrket og at flere arbeider i større stillingsprosenter.

Turnusarbeid kan være krevende for arbeidstaker

En del arbeidstakere opplever det krevende å jobbe i turnus. Til tross for at helsepersonell som er utdannet til arbeid i helse- og omsorgstjenesten vet at det medfører turnusarbeid, kan det nok komme overraskende på den enkelte hva turnusarbeid faktisk innebærer. Det kan være en medvirkende årsak til at en del relativt nyutdannede søker seg bort fra sektoren. Kommisjonen kommer tilbake til utdanningssektorens viktige rolle i å forberede studentene i kapittel 10.

En sannsynlig årsak til at arbeidstakere forlater helseyrkene, er den totale belastningen arbeid i helse- og omsorgstjenesten medfører. Turnusarbeid kan for mange være en fysisk belastning, samt en særlig belastning for arbeidstakere som har familie. Et tiltak her vil å kunne legge bedre til rette for arbeidstakere med små barn. Her kan tilbud om barnehageplasser med utvidede åpningstider være en mulighet.

Det er en utfordring både for arbeidsgiver og den enkelte å finne løsninger for å redusere denne belastningen. For arbeidstaker vil det mest nærliggende være å redusere arbeidstiden, noe som igjen fører til flere deltidsstillinger og større belastning på andre arbeidstakere. En annen løsning for helsepersonell er å søke seg til jobber som ikke innebærer helgearbeid og nattarbeid. Hvis det ikke finnes tilgjengelige dagstillinger i helse- og omsorgstjenestene, kan enkelte velge å gå ut av tjenestene.

Bedre fordeling av turnusarbeidet

Ulempen med å jobbe turnus må fordeles på best mulig måte. En mulig løsning er å åpne for at flere ulike grupper helsearbeidere går inn i turnusordninger, for på den måten å minske belastningen for de arbeidstakergruppene som i dag tar den største belastningen med å gå i turnus.

I tillegg vil kommisjonen peke på at det er arbeidstakere i de yrkesgruppene som i dag går i turnus, som ikke går i turnus og/eller ikke har ulempevakter. Dette kan for eksempel være ansatte på poliklinikker eller hjemmebasert omsorg uten ulempevakter. Arbeidsgivere bør vurdere om arbeidsavtalene kan innrettes slik at disse arbeidstakerne kan bidra til lavere belastning for den enkelte når det gjelder ulempevakter. Samtidig må dette avveies mot virksomhetenes plikt til å drive forsvarlig, og at arbeidstakere som av helsemessige grunner ikke kan arbeide ulempevakter, ivaretas. Ved å pålegge flere ansatte å jobbe turnus, kan det tenkes at arbeidsgiver risikerer at helsepersonell som aktivt har valgt vekk turnusarbeid, slutter i jobben.

Arbeidstidsordninger som sikrer rekruttering og tjenester i hele landet

Arbeidstidsordninger og avtaler mellom partene må tilrettelegge for god trivsel og godt arbeidsmiljø, slik at arbeidsgiverne lettere kan rekruttere og beholde helsepersonell. For legene er det særskilt fremhevet at arbeid i legevakt innebærer stort ansvar og stor arbeidsbelastning for den enkelte. Særlig vil dette gjelder i mindre kommuner hvor arbeid med legevakt fordeles mellom få fastleger. Det som oppfattes som manglende arbeidstidsvern representerer sannsynligvis et hinder for rekruttering og stabilisering av leger i mange kommuner. Selv om det er partene i avtalen som har ansvaret for fastsetting av vilkår for legevakt, mener kommisjonen at denne utfordringen også har implikasjoner for det offentlige ansvaret. Kommisjonen legger til grunn at denne utfordringen blir vurdert av ekspertutvalget som gjennomgår allmenlegetjenesten.

Arbeidstidsordningene må være slik at de sikrer rekruttering og likeverdige tjenester i hele landet.

Det er behov for å redusere innleie og vikarbruk

Som nevnt i kapittel 4, utgjør innleie fra bemanningsbyrå generelt en liten andel av den totale bemanningen i spesialisthelsetjenesten, men bruken av innleie i helseforetakene varierer en del og enkelte foretak har avdelinger med større bruk av innleie enn andre. Dette gjelder særlig i distriktene og ved mindre sykehus. Innleie har gjerne to årsaker; mangel på kvalifiserte legespesialister og mangel på vakter til å dekke alle vakter i uken. Også her er bemanning i helgene sentralt, som tidligere omtalt.

Som omtalt i kapittel 4, er de vanligste tiltakene for å redusere behovet for vikarer i kommunene, økte stillingsprosenter og endrede turnusordninger, inkludert ønsketurnus/forhandlingsturnus. Ettersom også sykefravær og rekrutteringsutfordringer er sentrale årsaker til vikarbruk, er det naturlig at tiltak mot vikarbruk inkluderer tiltak rettet mot å redusere sykefravær (se kapittel 9.4) og ulike rekrutteringstiltak. Andre tiltak som har vært brukt i kommunale helse- og omsorgstjenester for å redusere vikarbruken, inkluderer lønnstillegg, vikarpool som løsning på heltid/deltid-problematikken, faste vikarer ved langtidsfravær og å omgjøre helsefagarbeiderstillinger til sykepleierstillinger for å øke kompetansen og redusere behov for ekstra innleie.

Behovet for bedre oversikt over bruken av innleid helsepersonell, først og fremst i kommunale helse- og omsorgstjenester, som det i dag mangler oversikt over, omtales i kapittel 11.

9.6 Kommisjonens forslag til tiltak

9.6.1 Samsvar mellom myndighet og ansvar i arbeidstidsspørsmål

Et flertall i Helsepersonellkommisjonen vil oppfordre partene til å finne løsninger som støtter opp under prinsippene om virksomhetenes ansvar og myndighet, og mener at en nærliggende løsning vil være å fastsette bestemmelser om gjennomsnittsberegning av arbeidstid og eventuelt andre forhold som krever avtale i de sentrale tariffavtalene, slik det er gjort i andre sektorer.

I tillegg vurderer flertallet at dersom partene ikke kommer frem til en slik enighet, bør myndighetene iverksette en gjennomgang av arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser, for å sikre at arbeidsgiver har myndighet til å ivareta ansvaret for både å bemanne tjenesten og til å ivareta arbeidsmiljølovens krav om at arbeidstakerne skal ha et fullt forsvarlig arbeidsmiljø.

Mindretallet i kommisjonen vurderer at det verken er behov for å inngå sentrale avtaler om gjennomsnittsberegning eller eventuelt iverksette en gjennomgang av arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser, og mener at dagens ordning hvor dette avtales lokalt bør videreføres.

9.6.2 Forsøksmidler til utvikling av arbeidstidsordninger

Helsepersonellkommisjonen foreslår at det settes av forsøksmidler til utvikling av arbeidstidsordninger som er mer i samsvar med behovene og som bidrar til å fremme gode arbeidsprosesser, riktig oppgavedeling og et godt arbeidsmiljø. Kommisjonen anbefaler at dette gjøres innenfor programmet for riktig oppgavedeling, som er omtalt i kapittel 8.