4 Praktiseringen av frontfagsmodellen og lønnsoppgjørene

I dette kapittelet gjennomgås problemstillinger rundt praktiseringen av frontfagsmodellen i årene etter 2013. Høy organisasjonsgrad, høy tariffavtaledekning og en sentralisert organisasjonsstruktur gjør at partene på sentralt og lokalt nivå har stor betydning for lønnsdannelsen. Hovedorganisasjonene og deres landsforeninger og forbund bidrar til at hensynet til den samlede utviklingen i norsk økonomi står sentralt i lønnsdannelsen. Det bidrar til å sikre høy sysselsetting og det gir legitimitet til modellen. Partene i arbeidslivet har sluttet opp om frontfagsmodellen og har gitt uttrykk for det gjennom flere offentlige utredninger, og senest i NOU 2021: 9 Den norske modellen og fremtidens arbeidsliv og NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring. Det institusjonaliserte trepartssamarbeidet mellom arbeidslivets parter og myndighetene bidrar også, blant annet gjennom samarbeid på inntektspolitiske arenaer som regjeringens kontaktutvalg (Kontaktutvalget) og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU).

Den teoretiske modellen for lønnsdannelse, og hvordan modellen tolkes og anvendes, er tidligere beskrevet nærmere i flere utredninger, blant annet i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi. I den utredningen var det enighet om at frontfagsmodellen var en viktig bærebjelke for lønnsdannelsen i Norge og at lønnsveksten i industrien for arbeidere og funksjonærer samlet skal være normgivende over tid for lønnsveksten ellers i økonomien, se boks 4.1 for noen av hovedkonklusjonene.

4.1 Lønnsdannelsen i Norge

Lønnsdannelsen i Norge skjer i hovedsak gjennom kollektive avtaler (tariffavtaler). Om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor og alle i offentlig sektor får sin lønn bestemt gjennom kollektive avtaler. Avtalene blir forhandlet mellom sentrale parter (hovedorganisasjoner/fagforbund og arbeidsgiverforeninger) eller mellom lokale parter (tillitsvalgte/klubb og arbeidsgiver i bedrift/virksomhet) eller ved en kombinasjon av dette.

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatt industri skal fungere som en norm over tid for lønnsveksten i andre deler av økonomien. Lønnsforhandlingene gjennomføres derfor først i konkurranseutsatt industri (frontfaget). Tariffavtalerevisjon og lønnsforhandlinger i de ulike avtaleområdene foregår omtrent parallelt etter frontfagsoppgjøret. Gjennom TBU, ledet av Statistisk sentralbyrå (SSB) og med de sentrale tariffpartene og myndighetene representert, sikres en best mulig felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi. TBU spiller også en viktig rolle i utviklingen av lønnsstatistikken og måling av lønnsveksten i store tariffområder.

I Holden III-utvalgets utredning i 2013 var det enighet om at NHO, i forståelse med LO, skal angi en troverdig ramme for den samlede årslønnsveksten i industrien, som skal fungere som en norm for etterfølgende oppgjør. Rammenanslaget skal omfatte både arbeidere og funksjonærer, og det lages når det foreligger en meklings- eller forhandlingsløsning i frontfaget. Anslaget omtales her som frontfagsrammen eller bare rammen. Rammeanslaget bygger på erfaring fra tidligere oppgjør og tar hensyn til de økonomiske utsiktene.

I dette avsnittet beskrives kort hvordan lønnsoppgjørene foregår i noen viktige tariffområder og rekkefølgen for oppgjørene, se tabell 4.2.

4.1.1 Lønnsoppgjør i ulike tariffområder

4.1.1.1 Privat sektor

I samordnede lønnsoppgjør, det vil si ved samordnede hovedoppgjør og mellomoppgjør, foregår forhandlingene på hovedorganisasjonsnivå mellom LO og NHO og YS og NHO. Ved forhandlings- og meklingsslutt foreligger det sentrale resultatet for alle arbeideravtalene og enkelte funksjonæravtaler i og utenfor industrien.

Ved forbundsvise lønnsoppgjør er det Industrioverenskomsten mellom Norsk Industri i NHO og Fellesforbundet i LO, og den tilsvarende avtalen mellom Norsk Industri og Parat i YS, som forhandles først. Deretter kommer forhandlingene på tariffavtaler i andre industribransjer og øvrige deler av privat sektor. Rekkefølgen for oppgjørene i privat sektor fremkommer i tabell 4.2, og viser en tidslinje etter ulike virkningsdatoer.

I anslaget for rammen anslås det en lønnsglidning som speiler både det økonomiske bakteppet og innretningen av det aktuelle oppgjøret. Når NHO anslår lønnsveksten i industrien, i forståelse med LO, inngår senere lokale forhandlinger for arbeidere og funksjonærer som lønnsglidning. Realisert glidning vil i tillegg ha med mange andre effekter av endringer som får utslag i samlet lønn. Rammen fra frontfaget er et viktig premiss for oppgjørene, men profilen på oppgjøret vil kunne avvike fra Industrioverenskomsten.

Lokale forhandlinger spiller en viktig rolle i store deler av industrien, se boks 4.3. Siden 1990 har det vært enighet mellom LO og NHO om at fire kriterier, som er bedriftens økonomi, konkurranseevne, produktivitet og fremtidsutsikter, skal ligge til grunn ved lokale forhandlinger. I Industrioverenskomsten er det også et femte kriterium om den aktuelle arbeidskraftsituasjonen. De fire kriteriene har over tid spredt seg til de fleste andre tariffområdene i privat sektor, inkludert funksjonæravtaler med kun lokal lønnsdannelse. Forhandlinger på lokalt nivå skjer under fredsplikt. Det bygger opp under koordineringen i norsk lønnsdannelse. Se også boks 4.3.

I tariffavtalene som Tekna og NITO har med NHO innen industrien, skjer lønnsdannelsen utelukkende ved kollektive lokale forhandlinger. Det samme gjelder YS-forbundenes funksjonæravtaler innen NHO-området. LOs funksjonæravtaler har både sentral og lokal lønnsdannelse.

Det er et betydelig omfang av lokal lønnsdannelse også i øvrige deler av privat sektor, og de fleste avtaleområdene har lokale lønnsforhandlinger med utgangspunkt i de fire kriterier. I Virke-bedrifter i varehandelen har for eksempel under en tredel av tilleggene blitt avtalt sentralt de siste ti årene.

Akademikernes foreninger har kun lokal kollektiv lønnsdannelse i privat sektor, hvor den økonomiske rammen og lønnstillegg avtales lokalt mellom partene.

4.1.1.2 Stat og kommune

I staten forhandler de sentrale partene, som er staten og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden, en økonomisk ramme som vanligvis er nær eller lik frontfagsrammen. Det er fire tariffavtaler fordelt på to avtaleområder hvorav Akademikerne og Unio er det ene og LO Stat og YS Stat er det andre. Den sentralt fremforhandlede økonomiske rammen har vært lik i begge avtaleområder, men den økonomiske fordelingen (tarifftilleggene) på lokal og sentral avsetning har vært ulik. I avtaleområdet som nå består av Akademikerne og Unio, har forhandlingene de siste årene resultert i at hele den sentralt fremforhandlede økonomiske rammen har vært avsatt til lokale forhandlinger. I begge avtaleområder har arbeidsgiver mulighet til å legge til egne midler til de lokale lønnsforhandlingene. Slike tillegg inngår i anslaget på glidningen, som en del av den sentralt fremforhandlede økonomiske rammen.

Kommunesektoren består av tariffområdene KS, Oslo kommune og Samfunnsbedriftene. Hovedtariffavtalen for KS-området er delt inn i lønnskapitler. Arbeidstakere i kapittel 4 er omfattet av sentrale lønnsforhandlinger med en sentral økonomisk ramme og sentrale lønnstillegg samt mulighet til å avsette midler til lokale forhandlinger. Dette utgjør om lag 85 pst. av årsverkene i KS-området. Arbeidstakere i kapittel 3.4 og 5 får lønnstillegg avtalt ved kollektive lokale forhandlinger i den enkelte kommune eller fylkeskommune. Forhandlinger om den økonomiske rammen og fordelingen skjer mellom lokale parter, men skal gjennomføres innenfor en økonomisk ramme som blant annet tar hensyn til kommuneøkonomien, krav til effektivitet samt lønnsutviklingen i KS-området og andre sammenlignbare tariffområder. Kapittel 3.4 består av ledere, mens kapittel 5 består tradisjonelt av akademikere (leger, advokater mv.). Siden Holden III-utvalget har frontfagsrammen blitt lagt til grunn i de sentrale KS-forhandlingene. Det vil si at lønnstillegg har blitt gitt slik at beregnet årslønnsvekst har siktet seg «omtrentlig inn på, eller rett i overkant av, frontfagsrammen». Det er også ulike lokale forhandlingsbestemmelser i Hovedtariffavtalen (HTA). Lønnstillegg som følge av ansiennitet eller etter de ulike forhandlingsbestemmelsene i HTA, defineres som glidning.

Tariffområdet Oslo kommune har en lønnsdannelse som for hoveddelen av de ansatte innebærer sentralt fremforhandlet økonomisk ramme og sentrale lønnstillegg. Under Samfunnsbedriftene er det tre ulike tariffavtaler som inneholder både sentral og lokal lønnsdannelse.

4.1.1.3 Spekter

For Spekters virksomheter utenom helseforetakene er hovedmodellen at overenskomsten er basert på to avtaledeler – A (sentralt) som forhandles mellom Spekter og hovedorganisasjonene, og B (lokalt) som forhandles mellom virksomheten og de forhandlingsberettigede forbundene i virksomheten. Spekter og hovedorganisasjonene skal godkjenne resultatet fra de lokale forhandlingene gjennom avsluttende sentrale forhandlinger.

For helseforetakene og sykehus med driftsavtaler er det avtalt en egen forhandlingsordning. Overenskomstene i helseforetakene er delt opp i flere deler – A, A1, A2 og B. A1 er en sentral overenskomstdel felles for alle ansatte i helseforetakene, og inneholder sosiale bestemmelser. Enkelte forbund har egne nasjonale overenskomstdeler med Spekter. Dette er del A2 og inneholder særskilte lønns- og arbeidsvilkår for det enkelte forbunds medlemmer. I B-delen for helseforetakene er det både fellesbestemmelser og bestemmelser på forbundsnivå. I helseforetakene har om lag to tredeler av lønnsveksten blitt avtalt sentralt de siste årene. Resterende lønnsdannelse og lønnstillegg skjer ved kollektive B-dels forhandlinger i virksomhetene. For enkelte forbund avtales imidlertid både økonomisk ramme og lønnstillegg mellom de lokale parter på det enkelte sykehus. Også i forhandlingene for helseforetak og sykehus med driftsavtale skal resultatet fra de forbundsvise forhandlingene lokalt og eventuelt sentralt godkjennes i avsluttende sentrale forhandlinger mellom Spekter og hovedorganisasjonene.

4.1.2 Organisasjonsgrader og tariffavtaledekning

Frontfagsmodellen bygger på sterke organisasjoner på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, og en høy tariffavtaledekning. En høy organisasjonsgrad gir i tillegg partene i arbeidslivet legitimitet i to- og trepartssamarbeidet. De senere årene har også partene samarbeidet om styrkede organisasjonsgrader, blant annet gjennom en arbeidsgruppe under Arbeids- og pensjonspolitisk råd (ALPR). I det følgende ses det nærmere på utviklingen de siste ti årene.

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden har vært stabil de siste ti årene. Samtidig har det vært forskyvninger mellom hovedorganisasjonene. LO og YS har tapt andeler, Akademikerne har fått høyere andel, mens Unio har en ganske stabil andel av lønnstakerne. På arbeidsgiversiden har organisasjonsgraden i privat sektor økt noe i perioden.

Statistikken viser at offentlig sektor har høy og stabil organisasjonsgrad, og at organisasjonsgraden er aller høyest blant offentlig ansatte med høyere utdanning (Nergaard 2022). Over det siste tiåret har det vært betydelig sysselsettingsvekst innen helse- og omsorgssektoren, men målt som andel av samlet sysselsetting, har ikke sysselsettingen i offentlig sektor endret seg vesentlig. Antall arbeidstakere med høyere utdanning har økt klart både i privat og offentlig sektor. I privat sektor har organisasjonsgraden vært fallende særlig blant arbeidstakere uten høyere utdanning. Endringene er likevel mindre markante enn i tiåret fra 2000 til 2010.

Tariffavtaledekning måles vanligvis med utgangspunkt i hvor mange arbeidstakere som oppgir at de dekkes av tariffavtale. Spørsmål om tariffavtaledekning er inkludert i enkelte tilleggsundersøkelser til AKU og i Levekårsundersøkelsene. De nyeste tallene er fra 2019. I overkant av femti pst. av lønnstakere i privat sektor og om lag sytti pst. av alle lønnstakere oppgir at de dekkes av tariffavtale (Nergaard 2022, tabell 4.2 og 4.3). Over tid har andelen lønnstakere som oppgir at de dekkes av tariffavtale gått ned. Undersøkelsene spriker litt for perioden fra 2008/2009 og fremover.

En tariffavtale er kun bindende for avtalepartene og deres medlemmer, men har likevel virkninger ut over partsforholdet og omfatter flere enn de arbeidstakerne som er organiserte. Avtale- og rettspraksis har bidratt til at det er utviklet såkalte ufravikelighetsnormer, som gjør at arbeidsgiver er forpliktet overfor sin tariffmotpart (arbeidstakerorganisasjonen) til å praktisere tariffavtalens vilkår også overfor uorganiserte arbeidstakere i virksomheten som faller inn under tariffavtalens virkeområde. De uorganiserte har imidlertid ingen rettigheter eller plikter etter tariffavtalen.

Tariffavtaledekning måles også ved å se på hvor mange lønnstakere som arbeider i en virksomhet som omfattes av tariffavtale. Dette målet vil også fange opp arbeidstakere i tariffbedrifter som ikke dekkes av tariffavtalen/tariffavtalene, for eksempel ledere eller funksjonærer uten tariffavtale. Anslag fra Fafo viser at 47 pst. av lønnstakerne i privat sektor jobbet i en tariffbedrift i 2021 (Nergaard 2022).

Det er store forskjeller i dekningsgrad mellom bransjer og mellom små og store virksomheter (Nergaard 2022, figur 4.4 og tabell 4.5). Mens spørreundersøkelser peker i retning av en nedgang i tariffavtaledekningen, finner man ikke samme mønster for andel ansatte i virksomheter med tariffavtale de senere årene. De registerbaserte tallene viser en nedgang frem mot 2010, men stabilitet for perioden 2010 til 2021. Dette gjelder både for privat sektor og for økonomien samlet.

Allmenngjøring av tariffavtaler innebærer også at enkelte avtalebestemte lønnsvilkår gjelder flere arbeidsforhold enn de som omfattes av tariffavtalen. I tillegg kan virksomheter som ikke er organiserte likevel velge å følge deler av tariffavtalene, en såkalt normativ effekt av tariffavtaler. I de fleste land regnes arbeidstakere som omfattes av allmenngjorte bestemmelser, som dekket av tariffavtale. Disse er ikke inkludert i de norske tallene. Tariffdekningen i privat sektor øker med drøyt elleve prosentenheter i 2021 når man regner med ansatte i allmenngjorte områder, ifølge beregninger i Nergaard (2022).

Både organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen er høy i industrien. Organisasjonsgraden har økt noe blant funksjonærer, og gått noe ned blant arbeidere. Andel arbeidstakere som arbeider i virksomhet som er bundet av en eller flere tariffavtaler, er høy, både totalt og blant større virksomheter. Industrifunksjonærene befinner seg i hovedsak i virksomheter med tariffavtale. Samlet viser dette at industrien fortsatt domineres av virksomheter der lønnen fastsettes innenfor tariffavtalte forhandlingsordninger

Ifølge Nergaard (2023) har organisasjonsgraden blant arbeidere falt i vareproduksjon utenom industrien. Dette omfatter bergverksdrift og utvinning, bygge- og anleggsvirksomhet og elektrisitets- og vannforsyning. Nedgangen skyldes først og fremst fallende organisasjonsgrad innen byggevirksomhet. Tariffavtaledekningen er også klart lavere innen byggebransjen, mens utvinning og elektrisitetsforsyning er bransjer med svært høy avtaledekning. Innen privat tjenesteyting, avgrenset til handel, transport, overnatting og servering og forretningsmessig tjenesteyting, er organisasjonsgraden lavere, men stabil. I litt større virksomheter innen servicesektoren finner vi en ganske stabil tariffavtaledekning på mellom ført og femti pst. Informasjon og kommunikasjon, finansiering og forsikring, faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting (rådgivningsvirksomhet) domineres av yrker som krever høyere utdanning. Her finner vi i dag svært få ansatte i det vi betegner som arbeideryrker. I finansbransjen er tariffavtaledekningen høy på om lag 80 pst. Informasjon og kommunikasjon og rådgivningsvirksomhet skiller seg imidlertid ut ved at tariffavtaledekningen – målt ved tariffavtale med AFP i Fellesordningen LO/NHO – er lav og har falt over tid. Denne nedgangen har trolig sammenheng med endringer i bransjens sammensetning.

I offentlig sektor er alle arbeidstakere dekket av tariffavtale. Organisasjonsgraden er høy og i hovedsak stabil. Arbeidstakere i offentlig sektor med høyere utdanning, er svært ofte fagorganisert.

4.2 Lønnsutviklingen siden 2013

SSB har flere statistikker som belyser lønnsutviklingen i økonomien. I lønnsstatistikken og nasjonalregnskapet publiserer SSB tall for årslønn. Årslønn er den beregnede lønnen i et arbeidsforhold for et kalenderår, der lønnen regnes om til å tilsvare heltidsarbeid hele året og beregnes som om det var full lønn under ferie og annet fravær. Årslønnen omfatter avtalt lønn, bonuser og uregelmessige tillegg, mens naturallønn (goder som gratis parkering, kantine, bilordning osv.), lønn for overtid og sluttvederlag ikke er inkludert.

Det kan være avvik i utviklingen i årslønn mellom de ulike statistikkene. Det må ses i sammenheng med at nasjonalregnskapet beregner årslønn som påløpt, mens årslønnen i lønnsstatistikken beregnes som bokført. Begge statistikkene fra SSB beregner lønnsveksten for alle lønnstakere i hele økonomien. I TBU beregnes årslønnsveksten for de største forhandlingsområdene. Lønnsstatistikken fra SSB er utgangspunktet for disse beregningene i de fleste forhandlingsområdene, se boks 4.7 for nærmere omtale.

4.2.1 Lønnsveksten i 2022 og foreløpig lønnsvekst i 2023

Flere forhold som pandemi, Russlands invasjon av Ukraina, høye energipriser og høy inflasjon har vært med på å prege utviklingen i norsk og internasjonal økonomi de siste årene. Dette har også hatt betydning for lønnsutviklingen, se nærmere omtale av utviklingen i kap. 5. I omtalen av lønnsutviklingen har utvalget benyttet tall fra TBU.

Lønnsveksten økte i nesten alle de store forhandlingsområdene i 2022, se tabell 4.3. Ifølge tall fra TBU økte den samlede årslønnen i de største forhandlingsområdene, dvs. lønnstakere som er omfattet av tariffavtaler, med 4,2 pst. i 2022 mens årslønnsveksten ifølge nasjonalregnskapet var på 4,3 pst (NOU 2023: 12 og NOU 2022: 4).

Ifølge TBU er lønnsveksten i industrien i NHO-bedrifter, som både omfatter lønnsveksten for arbeidere og funksjonærer, beregnet til 4,0 pst. i 2022 (NOU 2023: 12). Det er høyere enn frontfagsrammen, som ble anslått til 3,7 pst. ved hovedoppgjøret i 2022. Årslønnsveksten i 2022 er beregnet til 3,5 pst. for industriarbeidere og 4,9 pst. for industrifunksjonærer, der bonusutbetalinger trakk lønnsveksten opp med 1,5 prosentenheter for industrifunksjonærene.

Årslønnsveksten for heltidsansatte i Virke-bedrifter i varehandelen i 2022 er beregnet til 3,7 pst. I finanstjenester er årslønnsveksten beregnet til 5,0 pst. Årslønnsveksten i helseforetakene i Spekter-bedriftene er beregnet til 4,5 pst. og i øvrige Spekter-bedrifter til 4,0 pst. For ansatte i kommunene er årslønnsveksten beregnet til 3,7 pst., mens årslønnsveksten er beregnet til 4,3 pst. for ansatte i staten.

Lønnsoppgjøret i 2023 var et mellomoppgjør der NHO forhandlet NHO-området samlet med henholdsvis LO og YS som motparter. Etter mekling og streik kom partene i frontfaget frem til enighet. NHO anslo, i forståelse med LO, årslønnsveksten i industrien samlet til 5,2 pst. i 2023. Av dette bidrar overhenget med 1,4 prosentenheter for industriarbeidere og 2,0 prosentenheter for industrifunksjonærer. Bidraget fra tarifftilleggene er beregnet til 2,1 prosentenheter fra 1. april. Resterende bidrag til årslønnsveksten i industrien som helhet er anslått lønnsglidning. I statsoppgjøret ble det enighet om en økonomisk ramme på 5,2 pst. Av dette bidrar overhenget med 1,3 pst. Oppgjøret i kommunesektoren endte med en fremforhandlet økonomisk ramme på 5,4 pst for ansatte med sentral lønnsdannelse.1

For Virke-bedrifter i varehandel gir garantitilleggene og de avtalte tilleggene et samlet bidrag til årslønnsveksten fra 2022 til 2023 på 0,7 prosentenheter. Sammen med overhenget til 2023 på 1,5 pst. gir dette en årslønnsvekst på 2,2 pst. før bidrag fra lønnsglidningen.

I lønnsoppgjøret mellom Spekter Helse og LO Stat, YS Spekter, Akademikerne og Unio ble bidraget til årslønnsveksten i 2023 om lag 2,5 prosentenheter for ansatte med sentral lønnsdannelse. Sammen med overhenget på 2,2 pst. gir dette en årslønnsvekst på om lag 4,7 pst. før bidrag fra lønnsglidningen.

Utover det som er beskrevet over, foreligger det ikke informasjon om beregnet lønnsutvikling for 2023 før i 2024.

4.2.2 Lønnsvekst og frontfagsrammen de siste ti årene

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor skal gjelde som en norm for lønnsveksten ellers i økonomien. I dette avsnittet sammenlignes frontfagsrammen, som er et anslag på samlet lønnsvekst i industrien, med realisert lønnsvekst i store forhandlingsområder, inklusiv industrien, siden Holden III-utvalgets rapport i 2013.

Den faktiske lønnsveksten i industrien i NHO-området har etter 2013 i stor grad vært i tråd med frontfagsrammen, se figur 4.1. De siste tre årene har imidlertid lønnsveksten i industrien vært høyere enn rammen, se figur 4.2. Det skyldes særlig at lønnsveksten blant industrifunksjonærer har blitt høyere enn anslått, og i 2022 var årslønnsveksten blant funksjonærene 1,4 prosentenheter høyere enn blant arbeiderne. Årslønnsveksten blant industrifunksjonærene har vært høyere enn for industriarbeiderne også tidligere år, men forskjellen i lønnsutviklingen mellom de to gruppene var større før 2013 enn i de ti siste årene, se figur 4.11 og 4.12.

Det er større avvik mellom frontfagsrammen og lønnsvekst blant Virke-bedrifter og innen finanstjenester, se figur 4.3. I varehandelen har lønnsveksten i flere år vært høyere enn rammen, noe som blant annet må sees i sammenheng med at endret aldersfordeling har trukket lønnsveksten opp. Med aldersfordeling som i 2013 og lønn per aldersgruppe som i 2022, hadde gjennomsnittlig lønnsnivå vært 4,3 pst. lavere enn det statistikken viser per november 2022. I finanstjenester har veksten vært høyere enn rammen siden 2015.

I offentlig sektor har lønnsveksten i stor grad fulgt frontfagsrammen siden 2014, se figur 4.4. I kommunesektoren var lønnsveksten lik eller noe høyere enn frontfagsrammen bortsett fra i 2014 og 2021, da lønnsveksten var 0,1 prosentenheter lavere. I 2021 skyldtes dette at virkningstidspunktet for lønnstillegg kom senere på året for ansatte i konflikt.

I staten har lønnsveksten fulgt frontfagsrammen det siste tiåret, bortsett fra 2019 og 2022, da lønnsveksten ble noe høyere enn rammen. I helseforetakene har lønnsveksten de siste seks årene vært høyere enn frontfagsrammen, noe som blant annet skyldes en økt andel legeårsverk.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå.

Over tid har det vært forholdsvis lik utvikling i årslønnen i nasjonalregnskapet og i TBUs statistikk for de store forhandlingsområdene. I 2016 og i årene 2020 og 2021 var det likevel en klar forskjell, se figur 4.5.

En forklaring på at samlet årslønnsvekst i nasjonalregnskapet kan avvike fra den gjennomsnittlige årslønnsveksten i de store forhandlingsområdene er at antall årsverk i de store forhandlingsområdene bare dekker om lag 60 pst. av alle lønnstakerårsverk i økonomien. Samlet utgjorde tariffområdene gjengitt i TBU om lag 1,4 mill. årsverk i 2022, hvorav offentlig forvaltning utgjorde i underkant av 700 000 årsverk. Nasjonalregnskapet omfattet om lag 2,5 mill. årsverk i den samme perioden. Det er særlig næringer som varehandel og deler av privat tjenesteyting der det er mange sysselsatte utenfor de store forhandlingsområdene i TBU.

Ulik lønnsvekst i TBU og nasjonalregnskapet kan skyldes at grupper som står utenfor de store forhandlingsområder har en annen lønnsvekst enn lønnsveksten i store forhandlingsområder, eller det kan skyldes endringer i sammensetningen av sysselsatte som står utenfor de store forhandlingsområdene. Hvis en større del av sysselsettingen er i næringer med høy lønn, vil det trekke opp gjennomsnittlig lønnsvekst totalt.

Pandemien påvirket arbeidsmarkedet betydelig, med et høyt antall permitterte og kraftig nedgang i sysselsettingen. Nedgangen i arbeidskraftbehovet i 2020 rammet ulikt på tvers av næringer, forhandlingsområder og grupper av lønnstakere med forskjellige lønnsnivåer. Også i 2021 var det betydelige næringsvise forskjeller i sysselsettingsutviklingen. Dette har derfor påvirket den målte lønnsveksten både i 2020 og i 2021.

I 2020 ble sysselsettingen særlig redusert innen overnattings- og serveringsvirksomhet, forretningsmessig tjenesteyting, transportsektoren og innen varehandel. Dette er næringer hvor tariffavtaledekningen er lavere enn i andre næringer. Lønnsnivået er også lavere i flere av disse næringene enn det gjennomsnittlige lønnsnivået. Den store nedgangen i sysselsettingen i disse næringene trakk derfor opp lønnsveksten i økonomien i 2020, og lønnsveksten ble isolert sett høyere i nasjonalregnskapet enn den gjennomsnittlige lønnsveksten i de store forhandlingsområdene. De samme forholdene kan være med på å forklare at lønnsveksten i nasjonalregnskapet også ble høyest i 2021. Sysselsettingen innen overnattings- og serveringsvirksomhet ble bl.a. redusert fra 2020 til 2021.

En annen faktor som kan gi avvik mellom den gjennomsnittlige lønnsveksten i de store forhandlingsområdene og i nasjonalregnskapet er at antall årsverk i offentlig forvaltning utgjør om lag seksti pst. av alle årsverk i forhandlingsområdene, mens tilsvarende andel er bare om lag tretti pst. i nasjonalregnskapet. I 2020 var lønnsveksten i offentlig forvaltning lavere enn i resten av økonomien. Det bidro derfor også til at den gjennomsnittlige lønnsveksten for de store forhandlingsområdene ble lavere enn lønnsveksten i nasjonalregnskapet.

I 2016 var lønnsveksten i nasjonalregnskapet lavere enn den gjennomsnittlige lønnsveksten i de store forhandlingsområdene. En mulig årsak til avviket er at sysselsettingen i 2016 falt i næringer med høyt lønnsnivå og at disse næringene i mindre grad blir fanget opp i lønnsstatistikken fra de store forhandlingsområdene. En annen mulig årsak er offentlig sysselsetting utgjør en større del av forhandlingsområdene enn i økonomien samlet, og lønnsveksten i offentlig sektor holdt seg mer oppe enn i deler av privat sektor.

Over de seneste ti årene har lønnsveksten vært lavest i den nederste desilen og høyest i den øvre delen av fordelingen, se figur 4.6. For kvinner har veksten i den øverste desilen vært sterkere enn for menn. Mens lønnen i den nederste desilen har økt med 2,3 pst. målt som årlig rate i perioden, har veksten for alle vært 3,2 pst. (inkludert lærlinger). I samme periode har gjennomsnittlig årsvekst i konsumprisindeksen vært 2,7 pst. Siden noen personer vil bevege seg mellom desilgrupper i perioden, kan ikke utviklingen i lønnsfordelingen si noe direkte om lønnsutviklingen for den enkelte. En person som tilhørte laveste desil i 2012, kan for eksempel tilhøre desil 3 i 2016 og desil 8 i 2022. Lavere lønnsvekst for de laveste desilgruppene er likevel et tegn på at lønnsforskjellene øker over tid.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Tallene viser lønnsnivå i november 2022, regnet som 12 ganger månedslønnen i desilgruppen, per heltidsekvivalent.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Lønnsspredningen målt ved Gini-koeffisienten økte gjennomgående på 2000-tallet til 2015. Fra 2015 til 2020 har lønnsspredningen for menn vært om lag uendret, mens lønnsspredningen blant kvinner har økt noe, se figur 4.7. Ulikheten i lønnsfordelingen økte noe i 2021 og 2022, som kan skyldes at mange flere kom inn i arbeidsmarkedet disse årene. Lavlønnsutvalget skal vurdere omfang og utvikling av lavlønn i Norge med frist innen 15. juni 2024.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Brutto månedslønn for alle ansatte (heltidsekvivalenter). Brudd i statistikken i 2015 og 2017. Statistikken er basert på a-ordningen fra 2015 og fra 2017 benyttes tall eksklusive lærlinger, samt nytt tellingstidspunkt i november.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. NOU 2023: 12.

4.2.3 Nærmere om sammensetningseffekter

Årslønnsvekst er vekst i gjennomsnittslønnen for en gruppe. Gjennomsnittlig årslønn endres som følge av lønnstakernes lønnsvekst, men også av endret sammensetning av de sysselsatte i gruppen. I løpet av et år skjer det store bevegelser i arbeidsstokken ved at nye lønnstakere kommer inn og får jobb, mens andre lønnstakere slutter og trer ut av arbeidslivet. I tillegg er det mange lønnstakere som skifter jobb. Gjennomsnittlig lønn endres dersom de som begynner har forskjellig lønn fra de som slutter.

I ulike rapporter fra TBU de siste årene er det illustrert hvordan blant annet endringer i sammensetningen av næringer og yrker påvirker samlet lønnsvekst.2 Det gjennomsnittlige lønnsnivået kan variere betydelig mellom ulike næringer. I overnattings- og serveringsvirksomhet var det gjennomsnittlige lønnsnivået i 1. kvartal 2023 om lag tretti pst. lavere enn samlet lønnsnivå i hele økonomien. Dersom sysselsettingen i denne næringen øker som andel av samlet sysselsetting, vil det trekke den samlede lønnsveksten ned. Motsatt har næringer som bergverksdrift og utvinning (i hovedsak petroleumssektoren) og finansiering og forsikring opp mot førti pst. høyere lønnsnivå enn gjennomsnittet og økt sysselsettingsandel for disse næringene vil bidra til at samlet lønnsvekst øker. Forskjeller i sysselsettingsutvikling mellom næringer vil derfor kunne påvirke det gjennomsnittlige lønnsnivået og dermed også samlet lønnsvekst.

Gjennom pandemien har det vært betydelige endringer i arbeidsmarkedet som har påvirket årslønnsveksten. Det store omfanget av permitteringer og den reduserte sysselsettingen som følge av strenge smitteverntiltak, rammet skjevt på tvers av næringer og ansatte. Personer som ble permittert, jobbet særlig i tjenestenæringer med stor grad av personkontakt og de hadde gjennomgående lavere lønn enn gjennomsnittet av alle ansatte. Det bidro derfor til å øke den gjennomsnittlige årslønnen.

Ifølge lønnsstatistikken økte årslønnen i økonomien samlet med 3,1 pst. fra 2019 til 2020. Ifølge TBU bidro endringer i sysselsettingen mellom næringer til å trekke opp årslønnsveksten med 0,5 prosentenheter i 2020, se figur 4.8. Halvparten av denne oppgangen ble forklart med redusert sysselsetting i overnattings – og serveringsvirksomhet. De beregnede sammensetningseffektene var størst i 2. kvartal 2020, da det var innført strenge smitteverntiltak. Starten av 2021 bar også preg av strenge smitteverntiltak og vridninger i sysselsettingen mellom næringer bidro til å trekke opp den samlede lønnsveksten. I resten av 2021 var de beregnede sammensetningseffektene mindre. Ifølge TBU bidro næringsvise sammensetningseffekten til å trekke opp årslønnsveksten med 0,1 prosentenheter fra 2020 til 2021.

I 2022 har TBU beregnet at vridninger i næringssammensettingen har redusert årslønnsveksten med 0,1 prosentenheter i forhold til 2021. Mens økt sysselsetting i overnattings- og serveringsvirksomhet bidro til å redusere den samlede lønnsveksten i 2022, trakk økt sysselsetting i næringer som informasjon og kommunikasjon og i faglig, teknisk og vitenskapelig tjenesteyting opp den samlede lønnsveksten i den samme perioden. Det skyldes at disse næringsgrenene hadde høyere lønnsnivå enn gjennomsnittet, se nærmere omtale i vedlegg 1.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Sammensetningseffekter i denne figuren er avgrenset til å se på den isolerte effekten av endringer i næringssammensetningen. Det innebærer at beregningene ikke tar hensyn til andre sammensetningseffekter.

Kilder: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå.

4.3 Nærmere om frontfagsrammen og den faktiske lønnsveksten i industrien

I Holden III-utvalgets utredning i 2013 var det enighet om at NHO, i forståelse med LO, skulle gi anslag på en troverdig ramme for den samlede årslønnsveksten i industrien, som skal fungere som en norm for etterfølgende oppgjør. Før 2014 oppga arbeidsgiversiden en (muntlig) ramme, bortsett fra i 2004, 2006 og 2010, da Riksmekler kommuniserte rammen. Denne rammen inkluderte ikke lønnsveksten for industrifunksjonærer og var ved forbundsvise forhandlinger begrenset til Verkstedoverenskomsten. Spørsmålet om hva lønnsveksten i industrien ville bli, ble et særlig krevende tema i oppgjørene i offentlig sektor, delvis fordi erfaringene tilsa at den faktiske lønnsveksten for industrien som helhet vanligvis ble høyere enn rammen for industriarbeidere i frontfaget. I 2012 var uenighet om, eller usikkerhet omkring, rammeanslaget den utløsende faktoren til streik i statlig sektor, som forplantet seg til store deler av kommunal sektor. For å redusere usikkerhet, og unngå slike situasjoner som i 2012, kom endringen i praktiseringen i Holden III.

Det var ikke åpenbart om og eventuelt hvordan et slikt anslag skulle gis. Et rammeanslag – omforent og eksplisitt kommunisert – ville kunne påvirke lønnsdannelsen i industrien selv og i andre områder, enten ved at den ble et gulv for arbeidstakersidens krav, eller ved at den ble et tak, sett fra arbeidsgiversiden. I tillegg er mye av lønnsveksten ukjent ved forhandlingsslutt i april, ettersom de lokale forhandlingene både for industriarbeidere og industrifunksjonærer finner sted senere på året.

I innspill til utvalget beskriver NHO i samarbeid med LO hvordan det etterstrebes å lage et troverdig anslag:

«NHO og LOs klare ambisjon er at rammeanslaget skal være troverdig. Det legges derfor stor vekt på forståelsen av den økonomiske virkeligheten gjennom arbeidet i TBU, og gjennom arbeidet med NHO og LOs forhandlingsposisjon. Å være normgiver er i prinsippet enkelt, mens virkeligheten er mer krevende. Oppgjørsformene varierer, og aktørene som forhandler frontfaget varierer etter oppgjørsform. I utøvelsen av dette ansvaret som er lagt til oss, bestreber NHO og LO seg på å ha en mest mulig objektiv tilnærming til den økonomiske virkelighetsforståelsen. TBUs arbeid bidrar til at vi og de andre partene i lønnsoppgjøret blir mest mulig omforent om vurderingene av den økonomiske situasjonen.

Etter Holden 3-utvalget suppleres anslaget for årslønnsveksten i hele industrien i NHO (normen) også med en kort beskrivelse av den makroøkonomiske utviklingen i vurderingen som publiseres. Lønnsveksten må følge av lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor, og nyere data eller radikalt endrede utsikter etter TBUs rapport kan ha endret bildet. Det er dialog mellom NHO og LO om denne rammevurderingen. Makroperspektivet skal harmonere med summen av tusenvis av beslutninger i mikro. Resultatet fra de lokale forhandlingene skal anslås. De lokale forhandlinger skjer på bakgrunn av fire kriterier (bedriftens økonomi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne). Dette er indikatorer som overordnet sett kan vurderes i makro, og som inngår i vurderingen av rammen i form av glidning. Glidningen må anslås, men er heller ikke løsrevet fra forhandlingene.

NHO og LO har gjennom god dialog på hovedorganisasjonsnivå og med Norsk Industri/Fellesforbundet, som eier frontfaget, løst det ansvaret som Holden 3-utvalget la på partene. I NHO-området kommer en stor andel av bidraget til årslønnsveksten fra lokale forhandlinger (glidning). Bedriftene i NHO-området har dermed fleksibilitet i mikro til å tilpasse lønnsveksten til egen lønnsevne. Årslønnsveksten i industrien samlet har i gjennomsnitt vært svært lik rammeanslagene i perioden 2014–2022, altså etter Holden 3-utvalget. Historikken gir dermed støtte til at anslaget har vært troverdig.»

Som vist i figur 4.9 har det i hovedsak bare vært små avvik mellom rammen på den samlede årslønnsveksten i industrien (frontfagsrammen) og den faktiske samlede årslønnsveksten i industrien etter 2013. I 2020–2022, under pandemien og Russlands invasjon av Ukraina, var lønnsveksten noe høyere enn rammen. Det geometriske gjennomsnittet var 2,8 pst. per år i perioden 2014–2022 for både den faktiske lønnsveksten i industrien og frontfagsrammen, se tabell 4.4. Gjennomsnittlig avvik målt i absoluttverdi, dvs. at alle avvik regnes som større enn null, var 0,2 prosentenheter.

Treffsikkerheten for rammen må sees i lys av at rammen gis relativt tidlig på året og er basert på ufullstendig informasjon, siden den gis når det foreligger et forhandlings- eller meklingsresultat i frontfaget. Når rammen blir kommunisert foreligger det bare informasjon om overhenget og de avtalte tilleggene på Industrioverenskomsten (forbundsvise forhandlinger mellom Norsk Industri i NHO og Fellesforbundet i LO og den tilsvarende avtalen mellom Norsk Industri og Parat i YS) eller industrien i alt i NHO (mellomoppgjør og samordnede hovedoppgjør), mens resultatene fra lokale forhandlinger og annen lønnsglidning er ukjent. I praksis må både lønnsglidning for arbeidere og for funksjonærer i industrien anslås, noe som betyr at mesteparten av lønnsutviklingen i industrien ikke er kjent på tidspunktet for anslaget på frontfagsrammen.

Industrifunksjonærene får nær all sin lønnsvekst bestemt lokalt i bedriftene, og dette vil regnes som lønnsglidning selv om det i all hovedsak er et resultat av lokale forhandlinger etter de fire kriterier. Lønnsglidningen vil delvis avhenge av situasjonen i økonomien og i arbeidsmarkedet. Raske skift i konjunkturer eller større strukturelle endringer kan derfor påvirke hvor godt rammen treffer. Det kan særlig være krevende å gi anslag for gjennomsnittlig lønnsvekst når det er stor variasjon i industribedriftenes økonomiske situasjon. Et eksempel er 2016, da rammen ble anslått til 2,4 pst., mens samlet lønn i industrien økte med 1,9 pst. Dette avviket skyldes delvis at nedbemanninger i petroleumsrelatert industri påvirket sammensetningen av arbeidsstokken ved at de som gikk ut av bransjen hadde høyere lønn enn gjennomsnittet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

I de siste tre årene har lønnsveksten i industrien vært høyere enn den anslåtte rammen. Dette var år med stor økonomisk usikkerhet, store variasjoner i industribedriftenes økonomiske situasjon og med svært store og raske endringer i arbeidsmarkedet som følge av pandemien. I 2020 var rammeanslaget klart lavere enn faktisk lønnsvekst. I 2021 og 2022 fikk industriarbeidere en lønnsvekst tett på anslaget, men høyere lønnsvekst blant funksjonærer dro samlet lønnsvekst opp, se figur 4.10. I perioden fra 2014 til 2019 var det derimot forholdsvis lik lønnsutvikling mellom arbeidere og funksjonærer i industrien.

Det er lite som tyder på at rammeanslaget for lønnsvekst i industrien systematisk treffer bedre eller dårligere i år med samordnede forhandlinger (mellomoppgjørene og hovedoppgjøret i 2018) sammenlignet med år med forbundsvise hovedoppgjør, til tross for at anslaget i sistnevnte tilfelle lages før de øvrige oppgjørene i industrien er gjennomført. Det kan peke i retning av at rammens normdannende effekt er like sterk når den bygger på Industrioverenskomsten som når den bygger på et samordnet oppgjør for et større forhandlingsområde.

Oppgjøret i 2023 hadde høye generelle kronetillegg sammenlignet med de foregående årene. Et spørsmål generelt er hvilken effekt størrelsen på tilleggene har for de lokale forhandlingene i industrien samlet, og om det kan signalisere at det er større eller mindre rom for lokale tillegg når de sentralt avtalte tilleggene er store. Det er vanskelig å se noen systematikk knyttet til dette for perioden 2014–2022. I mellomoppgjøret i 2023 ble det ut fra den spesielle situasjonen, enighet mellom NHO og LO og mellom NHO og YS om at en større andel enn normalt av lønnsveksten gis sentralt for arbeiderne, og at det dermed er en mindre andel enn normalt igjen til de lokale lønnsforhandlingene. Tariffavtaler med kun lokal lønnsdannelse har ikke sentrale tillegg og berøres derfor ikke av denne enigheten. LO og NHO forutsatte imidlertid at frontfagsrammen skulle være normgivende for andre arbeidstakere i bedriftene og i arbeidsmarkedet for øvrig.

I årene før 2014 var det betydelig større avvik mellom den faktiske lønnsveksten i industrien og den anslåtte rammen etter frontfagsoppgjøret, se figur 4.11 og figur 4.12. Som nevnt over ble rammen beregnet på en annen måte før 2014, og det varierte hvem som kommuniserte rammen. Forskjellen i lønnsvekst mellom industrifunksjonærer og industriarbeidere var også større i årene før 2014. De betydelige avvikene mellom rammen for industriarbeidere og faktisk samlet lønnsvekst i industrien før 2014 var en viktig motivasjon for endringen i hvordan frontfagsrammen ble angitt som kom med Holden III-utvalget.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Rammen ble anslått av Riksmekler i 2004, 2006 og 2010, og av arbeidsgiversiden (NHO eller Norsk industri) i øvrige år.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: NHO og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

TBU drøfter frontfagsrammen i sin rapport Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2023 (NOU 2023: 12) og om det er en god indikator for lønnsveksten i industrien. TBU skriver bl.a. at: «Generelt må det forventes avvik mellom rammen som anslått i oppgjørene og den realiserte årslønnsveksten. Vurderingene rundt rammen foretas vanligvis på våren under usikkerhet om utviklingen i arbeidsmarkedet og bedriftenes økonomiske situasjon resten av året, og dermed om resultatene av lokale forhandlinger og annen lønnsglidning.»

I vurderingen av rammens treffsikkerhet er det sentralt om avviket skyldes sammensetningen av bransjer, virksomheter og arbeidstakere i industrien, eller om det er avvik mellom anslaget og den lokale lønnsveksten. Begge forhold skal vurderes av NHO og LO, men en undervurdering av nivået på den lokale lønnsdannelsen vil antakelig oppfattes som en større utfordring for følgefagene. Frontfagsrammen vil normalt ikke innebære noe forsøk på å ta høyde for store sammensetningseffekter.

Det har også betydning om et avvik kan forklares med overraskende endringer i økonomien som påvirker lønnsveksten. TBUs tall tyder ikke på at rammeanslagene systematisk undervurderer eller overvurderer effektene av den lokale lønnsdannelsen. Industrifunksjonærenes lønnsvekst i 2022 er et unntak fra dette. Kriteriene for lokale forhandlinger er nedfelt i senere års forhandlingsprotokoller og møtebøker. At de fire kriterier skal legges til grunn i lokale forhandlinger er avtalefestet i hovedavtalene NHO har med blant annet Tekna og NITO og tariffavtalene NHO har med LO og YS. Bonuser, som betydde mye for funksjonærlønnsveksten i 2022, er ikke alltid del av de lokale forhandlingene eller lønnssystemene.

Troverdigheten kan også knytte seg til hvorvidt andre parter aksepterer frontfagsrammen som et troverdig anslag. Fra enkelte hold er det blitt uttrykt stor bekymring over at lønnsveksten i industrien har blitt høyere enn rammeanslaget tre år på rad. Opptakten til streikene i offentlig sektor i 2012 var ulike vurderinger av hvilken lønnsvekst man kunne forvente i industrien. I notat til utvalget skriver Kristine Nergaard: «Hovedinntrykket er at denne typen tvil eller uenighet ikke har spilt noen stor rolle i lønnsoppgjørene fra 2014 og fremover. I 2020 var rammen satt på 1,7 pst., noe som la til grunn et svært lavt anslag for lønnsglidningen. Vi finner få tegn på at dette anslaget ble utfordret i den offentlige debatten. I 2021 ble lønnsveksten i industrien 3,1 pst., mens rammeanslaget lå på 2,7 pst., mens man i 2022 så en lønnsvekst på 4 pst. mens rammeanslaget var 3,7 pst.

4.3.1 Sammenligning av prognoser for samlet lønnsvekst med NHOs anslag for lønnsvekst i industrien i NHO-området

En måte å belyse treffsikkerheten i frontfagsrammen som anslag på lønnsveksten i industrien i NHO-området, er å sammenligne med treffsikkerheten for andre anslag. Figur 4.13 viser frontfagsrammen og faktisk lønnsvekst i industrien i NHO-området, sammenlignet med SSBs prognose for lønnsveksten for hele økonomien (publisert i juni samme år) og den faktiske lønnsveksten for hele økonomien. Frem til 2019 var anslagene stort sett treffsikre, med unntak av at faktisk lønnsvekst ble lavere i 2016, som nevnt over.

De tre siste årene har både lønnsveksten i industrien i NHO-området og i økonomien som helhet blitt noe høyere enn de respektive anslagene fra NHO/LO og anslagene fra SSB senere på året. Det må delvis ses i sammenheng med store næringsvise endringer i sysselsettingen under pandemien som har påvirket lønnsveksten. Uventede endringer i økonomien kan også ha bidratt til at lønnsveksten ble høyere enn forventet.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

SSBs anslag for samlet årslønnsvekst i økonomien er hentet fra SSBs Konjunkturtendenser publisert i juni samme år.

Kilder: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå.

4.4 Betydningen av frontfagsrammen i tariffoppgjør

I dette avsnittet gjennomgås hvordan frontfagsrammen fungerer som norm i store forhandlingsområder, se omtalen av frontfagsrammens rolle slik den ble presisert i Holden III-utvalgets rapport, se boks 4.1.

4.4.1 Industrien og frontfagsrammen

Ved forbundsvise lønnsoppgjør anslås frontfagsrammen når partene i Industrioverenskomsten (verksted- og metallindustri) er enige. En rekke andre tariffområder i industrien inngår i rammeanslaget, blant annet byggeindustrien, næringsmiddelindustri og ulike deler av prosessindustrien. Ved samordnede oppgjør mellom LO og NHO gjelder de avtalte tilleggene for alle overenskomster som er omfattet av oppgjøret. Også ved forbundsvise oppgjør er det stort sammenfall mellom tilleggene på de andre avtalene i industrien og tilleggene i Industrioverenskomsten.

Industrifunksjonærene får sin lønnsvekst hovedsakelig bestemt i lokale forhandlinger i den enkelte bedrift med grunnlag i de fire kriterier. Fra 2014 til 2020 var lønnsveksten for industrifunksjonærer omtrent den samme som for industriarbeidere. I 2021 og 2022 har funksjonærene hatt høyere lønnsvekst enn arbeiderne. Den høyere lønnsveksten for funksjonærer i 2022 kom i form av bonuser, som kan være ensidig bestemt av arbeidsgiver eller fastsatt av styret i virksomheten. I mellomoppgjøret 2023 ble LO og NHO enige om å sørge for en egen utredning av temaet.

4.4.2 Følgefagene i privat sektor og frontfagsrammen

De største tariffområdene i NHO utenfor industrien er bygg, transport, overnatting og servering og forretningsmessig tjenesteyting (vakt og renhold). I samordnede lønnsoppgjør mellom LO og NHO avtales lønnstilleggene også i disse områdene, og da ofte med ekstra tillegg til overenskomster med lavere lønnsnivå. Tallene fra TBU (tilleggstabell 4.10) viser at lønnsutviklingen i NHO på disse områdene ligger ganske nær industrigjennomsnittet også ved forbundsvise forhandlinger.

Avtalene i tariffområdet Virke varehandel er minstelønnsavtaler med garantibestemmelser. Rammen fra frontfaget står helt sentralt i oppgjørene, men profilen på oppgjøret vil kunne avvike fra industrioverenskomsten. Etter 2013 har lønnsveksten i varehandel i Virke vært høyere enn frontfagsrammen. Det henger som nevnt i stor grad sammen med forskyvninger i alderssammensetning som har trukket lønnsveksten opp.

I finanstjenester har lønnsveksten vært høyere enn rammen både før og etter 2013. Ifølge Finans Norge kan dette ha sammenheng med flere forhold, som endret kompetansesammensetning blant de ansatte og økt etterspørsel etter arbeidskraft innen IKT. Det kan også ha betydning at partene innen finanstjenester ikke inkluderer bonuser i beregning av lønnsveksten opp mot den rammen partene enes om for tariffområdet. Samtidig er lønnsandelen lav og det har over tid vært høy lønnsomhet innen finanstjenester, som innebærer høy lønnsevne i finansforetakene.

4.4.3 Offentlig sektor

Lønnsoppgjørene i offentlig sektor har i stor grad forhandlet frem en økonomisk ramme som har vært tilnærmet lik frontfagsrammen i perioden 2014–2022, se figur 4.14. Unntakene er 2021, da rammen i KS-området ble beregnet å være 0,1 prosentenhet høyere enn frontfagsrammen, 2022 da alle de offentlige tariffområdene forhandlet frem en ramme på 3,8 mens frontfagsrammen var 3,7, og 2023 da rammen på KS-området og Oslo kommune ble 5,4 pst., mens stat og Spekter-området kom til enighet om en økonomisk ramme på ramme på 5,2 pst., tilsvarende anslaget for frontfagsrammen.

Resultatene fra de sentrale lønnsoppgjørene i offentlig sektor har historisk vært en god pekepinn på hvor stor den faktiske lønnsveksten blir i offentlig sektor. I motsetning til store deler av privat sektor, avtales nesten all lønnsutvikling i offentlig sektor i de sentrale forhandlingene. Lokale forhandlinger i staten gjennomføres på delegert forhandlingssted innenfor sentralt avtalt ramme. Det kan gis tilskudd fra lokal arbeidsgiver, men dette skal det tas høyde for i glidningsanslaget innenfor rammen. I KS-området regulerer hovedtariffavtalen muligheten for lokale forhandlinger for arbeidstakere med sentral lønnsdannelse i kapittel 4. Ansatte i kapittel 3 og 5 har kun lokale forhandlinger ihht. tariffavtalte kriterier. Gitt at kriteriene er oppfylt, og kommunene har økonomiske handlingsrom, kan det bli gitt noe mer. Lønnsglidningen i KS-området anslås ut fra historiske tall og i staten ut fra historiske tall og en vurdering av situasjonen på arbeidsmarkedet i det gjeldende år. Eventuelle særlige forhold, som for eksempel øvelser som utløser tillegg i forsvar og politi, vil påvirke årslønnsveksten for staten som helhet. På samme måte som i privat sektor kan endringer i sammensetningen av arbeidstakere også påvirke årslønnsveksten i offentlig sektor. Flere legeårsverk relativt til lavere lønnet helsepersonell har for eksempel bidratt til høyere lønnsvekst i helseforetakene de siste årene.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilder: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå.

4.5 Kort om lønnsdannelsen i et internasjonalt perspektiv

Basert på tall for perioden 1980 til 2016 finner OECD i en studie av lønnsdannelsen i 35 medlemsland støtte for at kollektive lønnsforhandlinger sammen med en høy grad av koordinering bidrar til høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn systemer med helt desentralisert lønnsdannelse og hvor det ikke forekommer koordinering, se figur 4.15 (OECD, 2018). Koordinering i lønnsdannelsen ser også ut til å bidra til lavere arbeidsledighet for ungdom og personer med lave kvalifikasjoner sammenlignet med et system hvor lønnsdannelsen ikke er koordinert. OECD finner også en tendens til at land med lønnsdannelse som er organisert desentralisert og koordinert, som blant annet Norge, har bedre produktivitet og høyere lønn for arbeidstakere som er omfattet av den organiserte lønnsfastsettelsen. Annen type desentralisering som innebærer bedriftsvis lønnsfastsettelse istedenfor sektorvis, uten koordinering i eller mellom sektorer, er ifølge OECD assosiert med noe svakere resultater på arbeidsmarkedet.

Høy sysselsetting i land med koordinert lønnsfastsettelse må ses i sammenheng med at partene tar hensyn til den makroøkonomiske situasjonen når de forhandler om lønn, ved å vurdere hvordan lønnsveksten påvirker konkurranseevnen. I Norge har koordinering gjennom frontfagsmodellen over tid bidratt til at vi har klart å holde høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og lavere ulikhet enn i de aller fleste andre land. En årsak til dette er at høy etterspørsel i økonomien ikke gir samme utslag i høye lønnskrav. Dessuten tar partene hensyn til det makroøkonomiske bildet, noe som gjør reallønnen mer fleksibel i Norge enn i andre land, se figur 4.16. Høy reallønnsfleksibilitet innebærer at reallønnen raskt tilpasser seg til konjunkturene (Clar mfl., 2007), og det kan dempe nedgangen i økonomien.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Estimeringsperiode 1980–2015.

Kilde: OECD Employment outlook 2018.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

¹ Resultatene er basert på en estimert reallønnsrelasjon for ulike land i perioden 1994–2021, hvor reallønnen avhenger av inflasjonsoverraskelser, produktivitetsendringer, ledighet og lønnsandelen.

Kilde: Norges Bank, Økonomiske perspektiver 2023.

OECD delte i Employment Outlook 2018 systemene for kollektiv lønnsdannelse inn i fem kategorier:

• Overveiende sentralisert og svakt koordinerte kollektive forhandlinger. Avtaler på sektor/bransjenivå spiller en stor rolle, allmenngjøring er mye brukt og lønnskoordinering er nesten fraværende. Land som falt inn under denne kategorien er Frankrike, Island, Portugal, Slovenia, Spania og Sveits i 2015

• Overveiende sentralisert og koordinerte kollektive forhandlingssystemer. Som over er også her avtaler på sektornivå dominerende, og rommet for avtaler på lavere nivå er begrenset. Lønnskoordinering er imidlertid sterk på tvers av sektorer. Belgia og Finland falt inn i denne gruppen i 2015.

• Organisert desentralisert og koordinert kollektive forhandlingssystemer. Avtaler på sektornivå spiller en viktig rolle, men det er også rom for avtaler på lavere nivå (og allmenngjøring er begrenset og ikke automatisk), noe som gir rom for et hierarki av avtaler for forhandlingspartene. Koordinering på tvers av sektorer og forhandlingsenheter tenderer til å være sterk. Land som falt inn under denne kategorien var Østerrike, Danmark, Tyskland, Nederland, Norge og Sverige.

• Hovedsakelig desentraliserte kollektive forhandlingssystemer. Forhandlinger på bedriftsnivå er det dominerende forhandlingsnivået, men sektornivå-forhandlinger eller lønnskoordinering spiller også en rolle. Allmenngjøringer er svært sjelden. Australia og Japan var i denne gruppen i 2015, sammen med Hellas, Luxembourg og Slovakia. Senere har også Irland blitt klassifisert inn her.

• Fullt ut desentralisert kollektivt forhandlingssystem. Forhandlinger er begrenset til bedrifts eller virksomhetsnivå, og uten koordinering. Land som Canada, Chile, Tsjekkia, Estland, Ungarn, Korea, Litauen, Latvia, Mexico, New Zealand, Polen, Storbritannia, Tyrkia og USA tilhørte denne gruppen i 2015.

Modellene for lønnsdannelse i Sverige og Danmark er sammenlignbare med Norge. Felles for landene er at lønnsoppgjørene i industrien er førende for resten av økonomien. I Sverige er det en rammeavtale for industrien som legges til grunn for lønnsveksten, og i Danmark starter lønnsoppgjørene med industrien. Mange trekk ved lønnsdannelsen er likevel forskjellige mellom landene, som organisering, institusjoner og tariffavtalenes varighet. I boks 4.8 og 4.9 beskrives noen av hovedtrekkene i lønnsdannelsen i disse landene.

4.6 Sammensetningen av frontfaget

Frontfagsmodellen har som nevnt i avsnitt 4.5 klare likhetstrekk med lønnsdannelsen i flere nordeuropeiske land, inklusive våre nærmeste naboland. I bl.a. Danmark, Sverige og Tyskland er det industrien som går først i lønnsoppgjørene, og resultatene fra industrien er normgivende for oppgjørene i resten av økonomien. Hovedhensikten med en slik modell er å sikre at lønnsveksten i økonomien er i samsvar med hva konkurranseutsatt sektor tåler over tid, men også å forhindre at konkurranse om arbeidskraften presser opp lønnsveksten. I tillegg har industrien sterke arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, og høy organisasjon- og dekningsgrad av tariffavtaler, noe som er viktig for sektorens mulighet til å håndtere en slik oppgave.

I tråd med hovedkursteorien bør frontfaget være rimelig representativt for konkurranseutsatte næringer. I en utredning for Holden III-utvalget foretok Eika mfl. (2013) en klassifisering av norsk næringsliv etter hvor utsatt de ulike næringene er for internasjonal konkurranse. Næringene ble klassifisert ut fra hvor stor andel av deres verdiskaping som direkte eller indirekte går til eksport og i hvilken grad næringene konkurrerer mot import. Konkurranseutsatte næringer ble definert som næringer der summen av eksportandel av bruttoproduktet i næringen og importandel av konsum av produkter i næringen overstiger femti pst. Samtlige industrinæringer med unntak av trykking og reproduksjon av innspilte opptak, ble klassifisert som konkurranseutsatt. I tillegg ble rørtransport, tjenester i tilknytning til utvinning, bergverksdrift, fiske, fangst og akvakultur og utenriks sjøfart også klassifisert som konkurranseutsatt.

De konkurranseutsatte næringene ble videre inndelt i ressursbaserte næringer, leverandørvirksomhet og ikke-stedbundne næringer. Ifølge beregningene fra 2013 bestod de konkurranseutsatte næringene samlet sett av en tredel ikke-stedbundne næringer, en tredel leverandørvirksomhet, en drøy tredel andre ressursbaserte næringer, målt ved andel sysselsatte. I industrioverenskomsten var en tredel av de sysselsatte i ikke-stedbundne næringer, drøyt en tredel i leverandørvirksomhet til petroleumssektoren, om lag en femdel i skjermede næringer, og en mindre del i andre ressursbaserte konkurranseutsatte næringer. Sysselsettingsandelen for ikke-stedbundne næringer, som er en sentral type næring i hovedkursteorien, var like stor – dvs. om lag en tredel – i Industrioverenskomsten som blant konkurranseutsatte næringer samlet sett. I Eika (2013) ble det konkludert at Industrioverenskomsten var rimelig representativ for fastlandsbasert konkurranseutsatt sektor, selv om leverandørvirksomheten utgjorde en noe større del, og andre ressursbaserte næringer utgjør en mindre del.

SSB har oppdatert analysene av hvilke deler av norsk næringsliv som bør klassifiseres som konkurranseutsatte (Sagelvmo mfl., 2023). Det er stort sammenfall med analysene fra 2013. To næringer som er blitt klassifisert som konkurranseutsatte i den oppdaterte analysen, er faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting og transport utenom utenriks sjøfart, med en sum av eksportandel og importandel samlet på henholdsvis 55 pst. og 52 pst. Skogbruk er den eneste næringen som var klassifisert som konkurranseutsatt i 2013, som ikke er det i de oppdaterte beregningene.

Både faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting, og transport utenom utenriks sjøfart er relativt sett store næringer med mange ansatte. Til sammen sysselsatte de to næringene vel 275 000 personer i 2022, mens det i industrien samlet sett var sysselsatt vel 220 000 personer. De to næringene har fått endret sin klassifisering fordi de nå i større grad enn tidligere møter konkurranse på hjemmemarkedet, ved at det nå er mer import av tilsvarende tjenester. Transport har i tillegg blitt mer eksportrettet. Næringene er likevel mye mindre konkurranseutsatte enn industrien, der industrien samlet har en eksportandel på 50 pst. og en importandel på 57 pst., til sammen 107 pst.

Endringen i klassifisering, og tjenestenæringenes størrelse tatt i betraktning, kan reise spørsmål om definisjonen av frontfaget bør endres til å inkludere disse næringene. Ideelt sett bør sammensetningen av frontfaget i størst mulig grad reflektere sammensetningen av konkurranseutsatt sektor, for å sikre legitimitet over tid. Et utvidet frontfag kan også virke stabiliserende for resten av økonomien i de tilfeller der industrien blir utsatt for særegne forstyrrelser som isolert sett vil kunne virke destabiliserende på lønnsutviklingen i resten av økonomien. På den annen side kan inkludering av flere næringer innebære at forstyrrelser eller en særegen utvikling i disse næringene vil kunne påvirke lønnsveksten i resten av økonomien.

Det er imidlertid flere forhold som taler mot å utvide frontfaget. De to tjenestenæringene er klart mindre konkurranseutsatte enn de næringene som nå utgjør frontfaget. De to næringene, særlig Faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting, har også lavere organisasjonsgrad og tariffavtaledekning enn industrien.

Frontfaget må oppfylle to vilkår. Det skal være representativt, slik at resultatet herfra også ivaretar interessene til andre konkurranseutsatte bransjer, og det må være operasjonelt, slik at rollen som frontfag kan håndteres på en god måte i lønnsforhandlingene. Det er partene som bestemmer hvilke næringer eller avtaleområder som skal utgjøre frontfaget, slik at det er representativt og operasjonelt. Det nåværende frontfaget, Industrioverenskomsten, bygger på tariffavtaler og organisasjoner som er godt egnet til å fungere som frontfag. Det ville være vanskeligere å koordinere og gi troverdige anslag på lønnsveksten i frontfaget, dersom dette besto av flere tariffavtaler med ulike virkeområder.

Over tid står stadig flere næringer overfor konkurranse fra utlandet. Isolert sett kan dette tale for å utvide frontfaget. Men også arbeidstakergruppene som omfattes av Industrioverenskomsten endres over tid, og hensynet til gjennomførbarhet må fortsatt ivaretas. Det må også tas i betraktning at det er lønnsveksten i industrien som helhet som danner norm for lønnsveksten ellers i økonomien, og ikke bare lønnsveksten i industrioverenskomsten. Utvalget ser ikke behov for å endre sammensetningen av frontfaget nå.

4.7 Arbeidsfred og arbeidskonflikter

En arbeidskonflikt er et legitimt utfall ved forhandlinger, og ikke i seg selv en utfordring for frontfagsmodellen. Men arbeidskonflikter kan også innebære betydelige kostnader for partene og samfunnet for øvrig. Forutsigbarhet for leveranser, få konflikter og samarbeidsorienterte partsrelasjoner, er viktige trekk ved den norske arbeidslivsmodellen. Statistikken viser at Norge er et land med få arbeidskonflikter, selv om enkeltkonflikter kan føre til store tap av arbeidsdager (Nergaard, 2022), se figur 4.17. Arbeidskonflikter kan også være et resultat av spenninger i frontfagsmodellen og forhandlingssystemet. Et eksempel er konflikter som utløses av det som oppfattes som en for streng fortolkning av frontfagsrammen eller uenighet om hvordan rammen skal forstås, jf. streikene i offentlig sektor i 2012.

I privat sektor forekommer arbeidskonflikter oftere i tilknytning til hovedoppgjør enn til mellomoppgjør. Streiken i mellomoppgjøret i 2023 (LO og YS) var et unntak. I 2021 var det større streiker i tilknytning til mellomoppgjørene i offentlig sektor.

Det vil normalt være flere streiker når hovedoppgjørene gjennomføres som forbundsvise oppgjør i privat sektor. Fra begynnelsen av 1990-tallet og fremover har hovedoppgjørene i hovedsak vært gjennomført som forbundsvise oppgjør, men med enkelte unntak hvor hovedoppgjørene er gjennomført samordnet (1990, 1992, 2000, 2008, 2018). Antall mulige konfliktpunkter er stort i et forbundsvist hovedoppgjør, men statistikken viser at de aller fleste forhandlingene ender i enighet uten at konfliktvåpenet tas i bruk.

Tabell 4.5 nedenfor viser antall tariffkonflikter i alt og i gjennomsnitt per tiår for periodene 1990–2001, 2002–2013 og 2014–2023. Tabellen er hentet fra Nergaard (2023). Disse periodene er valgt for å illustrere tiåret før det første Holdenutvalget, perioden etter det første Holdenutvalget og perioden fra 2014 og frem til i dag, med en eksplisitt kommunisert ramme. De største konfliktene målt ved tapte arbeidsdager i hver periode inngår også i oversikten. Anslagene for tapte arbeidsdager er basert på tall fra Statistisk sentralbyrå, og det er ikke justert for andre typer konflikter (konflikter om opprettelse av tariffavtale eller sympatistreiker). Streiker som omfatter flere forbund eller hovedsammenslutninger/forhandlingssammenslutninger, men som gjelder samme overenskomstområde, er registrert som én. Antall tariffkonflikter var noe høyere på 1990-tallet enn i perioden 2002–2013 og perioden fra 2014–2023. Alle konfliktene i perioden startet som streiker, selv om lockout ble varslet, eventuelt også brukt, i noen av disse. Tapte arbeidsdager per år var også høyere i perioden 1990–2001 sammenlignet med årene fra 2002 og fremover.

Det har generelt vært få streiker i industrien. Ser man bort fra streiker som rammer LO-NHO-området samlet (2000 og 2023), er det kun én industristreik der Fellesforbundet har vært part (VO 1996). NNN har vært part i fire streiker og Industri Energi har vært part i én industristreik i perioden 1990–2023 (elektrokjemisk industri 2022). I tillegg kommer noen få streiker i industrien blant forbund utenfor LO. Det er adskillig flere streiker i de såkalte følgefagene utenom industrien. I privat sektor har blant annet buss, heis, vektere og hotell- og restaurantbransjen gått igjen med flere streiker i årene fra 1990 til i dag. Det har også vært flere streiker i offentlig sektor. Noen av disse er brede streiker der alle eller flertallet av partene på arbeidstakersiden var i streik. I andre streiker har arbeidstakersiden vært splittet, dvs. det ble nådd enighet, men ikke med alle forbund eller sammenslutninger.

Arbeidskonflikter kan utløses av enkeltsaker, men ofte vil det være uenighet om flere tema. Partene er heller ikke alltid enige om hva som er årsaken til en streik, selv om man kan ha en felles oppfatning om hvilke tema uenigheten er knyttet til. Lærersteiken i 2014 dreide seg om arbeidstid, mens lærerstreiken i 2022 var en konflikt omkring fordelingen av rammen på KS-området. Uenighet om lønn er også bakgrunnen for flere av konfliktene i privat sektor. Argumenter fra arbeidsgiversiden kan være at tilbudet ligger på frontfagsrammen, mens argumenter på arbeidstakersiden kan være at lønnen har sakket akterut eller at lønnsnivået må løftes nærmere industrigjennomsnittet.

I notat til utvalget viser Nergaard til at konfliktbildet sett under ett, og målt ved antall konflikter og antall tapte arbeidsdager, var om lag det samme i perioden 2014–2023 som i 2002–2013. Det har vært få streiker i industrien og en del streiker i følgefagene i privat sektor, uten at man ser noe spesielt mønster som knytter de sistnevnte til føringene i frontfagsmodellen. Unio begrunnet streiken i 2021 med at det var en reaksjon mot anslaget på lønnsveksten i frontfaget fra 2020 med tilhørende føringer og manglende konsekvenser for oppgjørene i 2021 og 2022, særlig knyttet til mindrelønnsutviklingen for undervisningsansatte og rekrutteringssituasjonen i helsesektoren.

Dynamisk visningTabellLast ned CSV

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå.

4.8 Fleksibilitet i frontfagsmodellen

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor danner en norm for lønnsveksten i resten av økonomien over tid. Modellen legger til rette for stor reallønnsfleksibilitet, ved at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor raskt kan tilpasses sektorens lønnsomhet også ved store endringer, og dermed dempe de negative utslagene som ellers ville oppstå i arbeidsmarkedet. Dette omtales nærmere i kapittel 3. I kapittel 3 er det også en drøfting av virkningene av frontfagsmodellen på allokering av arbeidskraft mellom bransjer og virksomheter.

At frontfagsmodellen gir om lag samme lønnsvekst i ulike sektorer over tid innebærer en begrensning på bruk av lønn som virkemiddel i konkurransen om arbeidskraft mellom sektorene. Det kan være fleksibilitet i lønnsfastsettelsen ved nyansettelser og for å kunne beholde arbeidskraft, og denne fleksibiliteten kan benyttes når situasjonen tilsier dette. Men også slik lønnsvekst vil telle med i beregning av årslønnsveksten for gruppen, og dermed bli omfattet av sammenligningene som gjelder innen frontfagsmodellen. Begrensninger på bruk av lønn i konkurransen kan innebære at andre virkemidler brukes mer aktivt for å rekruttere arbeidskraft.

Frontfagsmodellen vil også kunne trekke lønnsveksten opp i sektorer og virksomheter med lav lønnsevne. Det kan føre til at bedrifter som opererer i markedet, og har krav til lønnsom drift, vil legges ned dersom de ikke kan bære lønnskostnadene. Modellen bidrar således til strukturelle endringer ved at denne arbeidskraften kan gå til andre virksomheter.

Det er betydelig fleksibilitet innenfor de ulike tariffområdene. En kilde til fleksibilitet gjelder i områder der det er reelle lokale forhandlinger ut fra de fire kriteriene økonomi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne. Når det forhandles med utgangspunkt i disse kriteriene, vil det gi ulik lønnsvekst mellom bedrifter i ulik økonomisk situasjon. I tillegg forutsetter flere tariffavtaler, for eksempel Industrioverenskomsten, at det skal være et samvirke mellom utvikling av lønnssystemer og partssamarbeid om produktivitet og kompetanse.

Både i Holden III og tidligere utvalg er det fremhevet at partene i de ulike forhandlingsområdene selv har ansvar for å fordele rammen innenfor sitt område. Profilen i oppgjøret i frontfaget skal ikke nødvendigvis overføres til andre forhandlingsområder, men bestemmes ved forhandlinger i de enkelte områder. Dette er også en viktig fleksibilitet i modellen.

De formelle bindingene mellom de ulike tariffområdene i offentlig sektor er nå mer eller mindre avviklet. Staten har to avtaleområder, der Akademikerne og Unio er det ene og LO Stat og YS Stat er det andre. Avtaleområdene har samme økonomiske ramme og rammen avtales sentralt, men tarifftilleggene har vært ulike med hensyn til fordelingen av rammen til sentrale tillegg og lokal forhandling. Oslo kommune har beholdt sin likelydende tariffavtale med egen lønnstabell og lønnsstiger for ansiennitetsopprykk. KS har videreutviklet sitt minstelønnssystem for kommunesektoren ellers, og det er egne kapitler for områdene med kun lokal lønnsdannelse. Helseforetakene i Spekter forhandler innenfor en variant av den såkalte Spekter-modellen, der samtlige forbund er omfattet av A1 (sentralt avtalte sosiale bestemmelser). Forbund tilknyttet LO Stat og YS Spekter samt enkelte forbund i Unio og Akademikerne, har videre en forbundsvis del A2 (øvrige lønns- og arbeidsvilkår) per overenskomstområde. Oppgjørene i de ulike delene av offentlig sektor vil dermed forløpe ulikt. I tillegg er det muligheter for ulike prioriteringer innenfor det enkelte tariffområdet. Lønnsstatistikken i KS-området illustrerer at slike prioriteringer gjøres. Det vil likevel være en avveining mellom krav fra arbeidstakersiden om at alle skal ha en viss lønnsutvikling, og ønsket om å gjøre prioriteringer ut fra bl.a. ønske om å løfte de lavest lønte eller rekrutteringshensyn, ikke minst hvis rommet for lønnsvekst er begrenset.

I den senere tiden har spørsmålet om praktisering av frontfagsmodellen og fleksibilitet blitt knyttet til hvordan frontfagsrammen skal forstås og følges. Forhandlingsområdene forhandler om den økonomiske rammen på sitt område. I Holden III-utvalget var det bred enighet om at frontfagsrammen verken skal være gulv eller tak, men en norm over tid. Utvalget var enig om at lønnsdannelsen må være fleksibel nok til å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften og gi rom for nødvendige strukturelle endringer. Det argumenteres også med at offentlig sektor står ovenfor store utfordringer med å rekruttere nok ansatte i årene fremover.

For arbeidsgiversiden er det lønnskostnadene som er det avgjørende, selv om det kan være vanskelig å tallfeste et samlet kostnadsbilde. Derfor kan forhandlingsresultat som knytter lønnsvilkår til endringer i arbeidstidsordninger, ferieordninger, pensjonsinnskudd osv. være innenfor modellen. Det kan tolkes som en form for fleksibilitet i frontfagsmodellen. Slike løsninger forkommer både i Norge og i Sverige (se boks 4.4 om Sverige). I prinsippet kan dette gi muligheter for endringer som kan innebære høyere produktivitet, lavere sykefravær, bedre tjenester og bedre bruk av arbeidskraften. For arbeidstakersiden vil det være en utfordring dersom det gjennomføres lønnsløft som ikke får varig effekt, men gradvis forsvinner ved lavere lønnsvekst enn andre grupper (Nergaard, 2023). For arbeidsgiversiden vil det være viktig at endringene får tilsiktede konsekvenser for produktivitet og kostnader. Dersom lønnsevnen tas ut i form av andre goder enn lønn, vil det kunne ha konsekvenser for lønnsveksten fremover. Prioriteringen mellom lønn og andre goder kan også være ulik i ulike områder og dermed gi opphav til ulik lønnsvekst innenfor frontfagsmodellen.

Ved å kombinere koordinering med både sentral og lokal lønnsdannelse kan en i noen grad oppnå fordelene ved alle typer lønnsdannelse. Koordinering av lønnsdannelsen kan dempe lønnspress ved høy sysselsetting og begrense lønnsforskjellene, samtidig som tilstrekkelig lokal fleksibilitet kan gi virksomhetene redskaper til å rekruttere, motivere og beholde arbeidskraften.

I Holden III-utvalget ble det pekt på at økt produktivitet og effektivitet må tilstrebes i alle sektorer, selv om frontfagsmodellen legger føringer på muligheten til å benytte lønn til å allokere arbeidskraft. I offentlig sektor betyr produktivitetsutviklingen mye for kvaliteten på og omfanget av det offentlige tjenestetilbudet, men måling av denne byr på utfordringer, se kapittel 6. Holden III-utvalget sier videre blant annet at: «I privat sektor er det gjerne nær sammenheng mellom produktivitetsveksten og lønnsveksten (…) Også i offentlig sektor er det viktig at lønnsoppgjørene brukes med sikte på å bedre tjenestetilbudet og øke effektiviteten.» Også andre samarbeidsarenaer mellom partene kan ha en rolle i dette.

4.9 Utfordringer og utviklingstrekk som kan svekke oppslutningen om modellen

Frontfagsmodellen har lange tradisjoner i Norge, og den har bred oppslutning blant partene i arbeidslivet. Erfaringene fra Norge og andre land viser at koordinering av lønnsfastsettelsen basert på lønnsveksten i industrien som norm, har bidratt til en god økonomisk utvikling, høy sysselsetting og rask tilpasning til eksterne sjokk.

Det er betydelige spenninger knyttet til frontfagsmodellen. Spenningene reflekterer iboende interessemotsetninger i lønnsdannelsen, både mellom partene innen hvert tariffområde og mellom parter i ulike tariffområder. Frontfagsmodellen kan ses som en ordning for å håndtere motsetningene, med sikte på å oppnå et gunstig utfall samlet sett. Samtidig er praktiseringen også en kilde til spenninger. Partene har ulike posisjoner og interesser, og det er ulike syn på hvilken fleksibilitet det bør være i modellen, og hvordan modellen bør praktiseres på de ulike områdene. I dette avsnittet skal vi se på de viktigste av disse utfordringene.3

4.9.1 Spenninger i industrien

Som frontfag har industrien en særstilling i norsk lønnsdannelse, ved at lønnsveksten i konkurranseutsatt industri skal gjelde som en norm over tid for lønnsveksten i resten av økonomien. Partene i industrien har dermed i stor grad mulighet til å fastsette en lønnsvekst som er godt egnet for sektoren, både i forhold til egen og norsk økonomis konkurranseevne overfor utlandet. Resultatet vil dermed være tilpasset industrien.

Siden mesteparten av lønnsveksten blir bestemt gjennom lokale forhandlinger i den enkelte bedrift senere på året, må normen for andre lønnsoppgjør bygge på et anslag for den samlede lønnsveksten i industrien. Som nevnt gir NHO, i forståelse med LO, et slikt anslag – frontfagsrammen – i etterkant av det sentrale oppgjøret i frontfaget. Det er viktig for koordineringen at anslaget er faglig fundert. Siden 2014 er det utarbeidet et dokument som redegjør for vurderingene bak anslaget og fremhever den usikkerhet som ligger til grunn.

Hvilke føringer frontfagsrammen får for de lokale lønnsforhandlingene i industrien har lenge vært tema for både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Innen elektrokjemisk industri synes misnøye fra arbeidstakersiden om gjennomslagskraft i lokale lønnsforhandlingsprosesser å ha vært utløsende for streiken i 2022. En undersøkelse fra Fafo viser at både arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden innenfor industrioverenskomstens område mener at frontfagsrammen legger føringer på de lokale forhandlingene. De fire/fem kriteriene brukes fortsatt, men rammen har betydning for å fastsette nivået for hvor forventningene legges gitt en normalsituasjon (Nergaard mfl. 2022). Både Fellesforbundets klubber og representanter for ledelsen i bedriftene vurderer i undersøkelsen at arbeidere og funksjonærer forhandler de årlige lønnsreguleringene innenfor om lag samme ramme. Forbund som organiserer funksjonærer (som blant annet Tekna, NITO, Negotia og Handel og kontor), var ikke del av ovennevnte undersøkelse. De forhandler lokalt etter de fire kriterier som avtalt i tariffavtalene. Å legge til rette for lokal lønnsdannelse innenfor overenskomstens bestemmelser når det er gitt et anslag på samlet lønnsvekst i industrien fra sentralt nivå, er noe som partene har mulighet til å håndtere gjennom lokalt partssamarbeid, og ved å legge til rette for gode prosesser rundt lokale lønnsforhandlinger.

Det har også bygget seg opp misnøye rundt utviklingen i lederlønninger og bonusutbetalinger. I perioden 2017–2022 har industrilønnen i gjennomsnitt økt med 3,0 pst. årlig, mens lederlønninger har i samme periode økt med 4,6 pst. (TBU). Veksten på 9,6 pst for industriens ledere i 2022 var her en stor bidragsyter til differansen.

De siste tre årene, og særlig i 2022, har også økte bonusutbetalinger bidratt til at industrifunksjonærer, der også lederne inngår, har hatt en høyere lønnsvekst enn industriarbeiderne.

De senere årene, 2020–2022, har årslønnsveksten i industrien vært høyere enn rammen, blant annet fordi den økonomiske situasjonen ble en annen enn det som ble lagt til grunn da rammeanslaget ble laget. Det motsatte har skjedd tidligere; at faktisk årslønnsvekst har endt under rammeanslaget. En betydelig andel av lønnsmassen forhandler etter de fire/fem kriteriene lokalt, og her vil lønnsveksten i betydelig grad bli påvirket av bedriftenes økonomi og konjunkturene.

Frontfagets sentrale betydning for lønnsveksten i hele økonomien gir også spenninger.

Prinsippene for lønnsdannelsen som er institusjonalisert i frontfagsmodellen har bred oppslutning, men de krever samtidig koordinering på tvers av sektorer og forhandlingsområder. Opprinnelig ble dette sikret gjennom en sentralisert forhandlingsstruktur (samordnede oppgjør). Den sterkeste forhandlingsmakten på arbeidstakersiden ligger sentralt, ved at det er streikerett der. En grunnleggende premiss for frontfagsmodellen er at partene i arbeidsmarkedet både har evne og vilje til å koordinere lønnsdannelsen i henhold til de prinsippene som modellen bygger på.

Lønnsoppgjørene i industrien og anslaget for lønnsveksten vil ha viktige virkninger for resten av økonomien. Dette kan gi spenninger for andre deler av økonomien ved sjokk og forstyrrelser som har ulik virkning på ulike deler av økonomien. Høy lønnsomhet i industrien tilsier høy lønnsvekst ved fordelingen av verdiskapingen på arbeid og kapital, men dette kan være krevende dersom andre forhold i resten av økonomien tilsier lavere lønnsvekst. En svak kronekurs vil også bidra til høyere lønnsomhet i store deler av industrien og kan dermed forsterke dette.

4.9.2 Spenninger i privat sektor utenom industrien

Frontfagsoppgjøret og frontfagsrammen legger betydelige føringer også på oppgjørene i andre deler av privat sektor, både med hensyn til krav og tilbud, og hva som oppnås i forhandlinger eller mekling. Rammen for oppgjørene beregnes, men det kan være variasjon mellom tariffområder i hvordan overhenget og lønnsglidningen anslås. Generelle sentrale tillegg og kostnadsrammen blir ofte kopiert fra frontfaget, men det kan også være bransjespesifikke tilpasninger som har økonomiske konsekvenser for kostnadsrammen. Datagrunnlaget for lønn varierer også mellom de ulike tariffområdene.

Dersom bindingen til den anslåtte frontfagsrammen praktiseres sterkt, kan det gi spenninger dersom det bryter med viktige hensyn for en av partene. For LO er det viktig å oppnå en klar lavlønns- og likelønnsprofil, og mange lavlønnsbransjer finnes i privat tjenesteyting. Virkemidler som brukes omfatter blant annet lavlønnstillegg, garantiordninger og heving av tariffavtalens minstelønnssatser. Ifølge Nergaard (2023) synes lavlønnstiltakene i hovedsak å bidra til at disse områdene/bransjene ikke sakker akterut i lønnsutviklingen i forhold til industrien. Selv om det er tilfeller der det enkelte år er inngått avtaler med høyere ramme, utfordrer ikke resultatene på disse tariffområdene sett under ett rammelogikken i frontfagsmodellen. Nergaard viser til at LO-forbund i Sverige utenfor det tradisjonelle frontfaget i større grad har utfordret modellen ved å stå utenfor samordningen og gjennom debatt om lønnsdannelsen. For organisasjoner med større andel høyt utdannede er det viktig med en lønnsprofil som anerkjenner kompetanse og ansvar i jobben. Det begrunnes med et ønske om å øke produktivitet, og for å utvikle, beholde og rekruttere arbeidskraften som virksomhetene har behov for.

Utenfor LO-NHO-området er det eksempel på at det er gjort tiltak for å styrke forhandlingene innenfor rammen. I LO – Virke området bidro oppbygningen av en garantiordning til så stor uttelling frem mot 2020, at lite var igjen for forhandlinger innenfor en rammebetraktning. Det førte i sin tur til endring i garantiordningen for grossistoverenskomsten.

Det oppstår også spenninger dersom det er høyere lønnsvekst i bransjer og grupper der frontfagsrammen har mindre betydning, som innenfor informasjons- og kommunikasjonsvirksomhet, inkludert IKT, faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting (rådgivning i bred forstand) og ledergrupper. Finans- og forsikringssektoren har lange tradisjoner for kollektive forhandlinger og tariffavtaler, men lønnsveksten i denne sektoren har i lengre tid ligget klart over frontfagsrammen. At finansnæringen har høy lønnsomhet og lav lønnsandel, har muliggjort dette. Også i andre bransjer i privat sektor vil det kunne være lønnsvekst utover frontfagsrammen, for eksempel knyttet til bonusbetalinger eller høy lønnsvekst for ledere. Hvis noen grupper stadig ligger over frontfagsrammen, gir det økte spenninger for andre grupper som følger rammen.

4.9.3 Spenninger i offentlig sektor

I offentlig sektor har lønnsoppgjørene gitt en ramme som er lik eller nær frontfagsrammen. Frontfagsrammen er en viktig føring, og budsjetthensyn er også en viktig begrensning som bidrar til at resultatet ligger nær frontfagsrammen. Det har over tid ført til ulike typer spenninger knyttet til lønnsdannelsen i offentlig sektor. Noen av spenningene gjelder den årlige lønnsveksten, knyttet til frontfagsrammen som norm og mulighetene til fleksibilitet, og til hvordan man skal håndtere eventuelle avvik mellom frontfagsrammen og den realiserte lønnsveksten i industrien. Det er også spenninger knyttet til prioriteringer innad i offentlig sektor, blant annet i sammenheng med at lønnsforskjellene er mindre i offentlig sektor enn i privat sektor. Spenningene i offentlig sektor knytter seg dermed både til den nominelle årlige lønnsveksten, og til lønnsvekstens betydning for det relative lønnsnivå. Spenningene har klare likhetstrekk med de spenninger man finner i land med tilsvarende type lønnsdannelse som det vi har, som Sverige og Danmark.

En spenning er knyttet til bindingen til frontfagsrammen. Det er ulike syn på hvor nær opp til frontfagsrammen lønnsoppgjørene i offentlig sektor bør ligge. Flere av arbeidstakerorganisasjonene i offentlig sektor argumenterer for at bindingen til frontfagsrammen er blitt praktisert for rigid, og det bør være mer fleksibilitet i lønnsdannelsen. Det blir hevdet at en stram fortolkning av rammen for lønnsveksten gjør at fremtidige kompetanse- og rekrutteringsbehov ikke kan møtes på en hensiktsmessig måte og at lønnsforskjellene kan være urimelig store mellom arbeidstakere med høyere utdanning i henholdsvis privat og offentlig sektor. Det vises også til at en stram praktisering av rammen forhindrer lønnsløft for kvinnedominerte utdanningsgrupper i offentlig sektor opp til lønnsnivået i mannsdominerte yrker i privat sektor med arbeidstakere med tilsvarende lang utdanning. Lønnsforskjellene vil kunne påvirke tilgangen på viktig arbeidskraft i offentlig sektor gjennom å påvirke valg av utdanning, yrke og arbeidssted.

Likelønnskommisjonens innstilling fra 2008 (NOU 2008: 6) ga en mer prinsipiell diskusjon av historiske skjevheter mellom kjønnene. I kapittel 13 av rapporten, «Forklaringer på lønnsgapet mellom kvinner og menn,» oppsummeres i fem hovedpunkter hva som forklarer lønnsforskjellene mellom kjønnene: a) Forskjeller i utdanningslengde og alder forklarer svært lite av lønnsgapet i dag, b) Kvinner og menn har omtrent lik lønn i samme stilling i samme virksomhet, c) Lønnsgapet følger det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, d) Forhandlingssystemet opprettholder stabile lønnsrelasjoner, også mellom kvinner og menn og e) Lønnsforskjellene vokser i småbarnsfasen.

Likelønnskommisjonen diskuterte muligheten for en ekstraordinær lønnspott. Fokus var på lønnsuttelling for både kvinner og menn med kortere universitets- og høyskoleutdanning i offentlig sektor, men kommisjonen beskrev også den store lønnsforskjellen i toppen av lønnshierarkiet i privat sektor.

Flertallet i likelønnskommisjonen viste til at en eventuell ekstra lønnspott, med mål å rette opp skjevheter mellom kvinne- og mannsdominerte yrker mellom sektorer, måtte være forankret i en bred forståelse mellom partene i arbeidslivet for å unngå at lønnsrelasjonene gjenopprettes.

I den senere tid har det blitt diskutert om frontfagsmodellen hindrer rekruttering av arbeidskraft til for eksempel i helsesektoren. Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023: 4) har diskutert ulike tiltak for å møte bemanningsutfordringene i helse- og omsorgssektoren, uten at mandatet åpnet for en diskusjon om frontfagsmodellen. Tiltakene innebærer blant annet oppgavedeling, bedre prioritering, styrket forebyggingsarbeid, nye arbeidstidsordninger og digitalisering. Kommisjonen har vært opptatt av at bemanningsutfordringer må ses i bredere sammenheng og at det finnes helhetlige løsninger som bidrar til mer effektiv fordeling av arbeidskraft mellom sektorene.

Helsepersonellkommisjonen oppfordret partene til å diskutere modeller for å ivareta utfordringer knyttet til å få nok og riktig kompetanse i helgene, bedre rekruttering i rekrutteringssvake fag og få nok personell i alle områder av landet. Dette er forhold som tidligere er drøftet at både Skift/turnusutvalget (NOU 2008: 17) og Arbeidstidsutvalget (NOU 2016: 1), og som har vært et tema mellom partene i lang tid.

Nergaard (2023) drøfter bruk av særegne lønnsløft i Sverige, der dette er blitt brukt mer enn i Norge. Slike lønnsløft har skjedd gjennom lønnsoppgjørene, som et lønnsløft for helsepersonell i 2016, og i form av ensidig offentlig politikk gjennom tiltak for å styrke rekrutteringen av lærere. Bruk av satsinger gjennom forhandlinger er drøftet prinsipielt i SOU 2006:23, der det legges vekt på at strenge forutsetninger bør være oppfylt dersom man skal gå utover den rammen som lønnsoppgjøret i konkurranseutsatt sektor setter.

I hvilken grad den faktiske lønnsveksten i industrien avviker fra frontfagsrammen, og hvordan eventuelle etterslep for følgefagene bør håndteres, er også noe som skaper spenninger i offentlig sektor. I perioden 2014–2019 var dette spørsmålet lite aktuelt, fordi lønnsveksten i industrien lå svært nær rammen, samt at lønnsveksten i offentlig sektor i denne perioden lå høyere enn lønnsveksten i industrien. De siste årene har imidlertid lønnsveksten i industrien ligget over frontfagsrammen, og spørsmålet er dermed reist igjen. En mulig løsning er en etterreguleringsordning. I Danmark praktiseres en slik løsning, og den har til hensikt å sikre at lønnsveksten i offentlig sektor er eksplisitt knyttet til lønnsveksten i privat sektor. En slik modell vil imidlertid låse lønnsutviklingen i de to sektorene, og det kan gi mindre fleksibilitet enn det som er ønskelig.

Et alternativ som har vært nevnt ved tidligere anledninger, er en mulighet for å ta opp forhandlinger i forkant av påfølgende lønnsoppgjør, dersom offentlig sektor har en klart dårligere lønnsutvikling enn privat sektor. Hvis slike bestemmelser bare brukes unntaksvis blir det ikke noen automatisk binding mellom sektorene som i Danmark. Samtidig gir den norske modellen med mellomoppgjør en mulighet for korrigering som ikke finnes i Danmark, og lønnsoppgjørene i 2022 og 2023 viser at korrigeringer kan foretas innenfor dagens forhandlingsmodell. I 2023 ble KS og de fire forhandlingssammenslutningene enige om en lønnsvekst på 5,4 pst., noe som er 0,2 prosentenheter over frontfagsrammen.4 KS beskriver dette som et uttrykk for fleksibilitet i modellen:

«Lønnsveksten i frontfaget skal være en norm over tid, og frontfagsmodellen gir rom for å rette opp avvik som oppstår. Forhandlingsresultatet bidrar til at frontfagsmodellen virker etter formålet».

Hvordan de ulike gruppene i offentlig sektor prioriteres og mulighetene for en helhetlig lønnspolitikk innenfor de ulike forhandlingsområdene, skaper også spenninger i offentlig sektor. Dette henger også sammen med tariffavtalestruktur og måten forhandlingene gjennomføres på. Ulike syn på hva som er en hensiktsmessig lønnsdannelse i det statlige tariffområdet illustrerer spenningene. Her har særlig LO trukket frem at en oppsplitting av lønnsmassen kan gi økte lønnsforskjeller og redusere mulighetene for å prioritere lavlønn og likelønn. LO viser til at det statlige tariffområdet har minst likelønnsutfordringer fordi det har vært fokusert på dette over tid i de sentrale forhandlingene. Utjevningstiltak kan også innebære lønnsmessig uttelling for grupper med kompetanse som ikke har opphav i det formelle utdanningssystemet. LO mener også at lønnsoppgjør kun gjennom lokal lønnsdannelse under fredsplikt fører til en økt markedsretting av lønnsdannelsen der det kan bli utfordrende å sikre arbeidstakere med mindre markedsmakt en lønnsutvikling i tråd med arbeidslivet for øvrig. Dette vil særlig kunne gå utover de lavest lønte arbeidstakerne. LO mener videre at ulike tariffavtaler i staten er uheldig, blant annet fordi det vil kunne medføre større grad av ulik lønn for likt arbeid innenfor samme virksomhet og harmonisering av lønninger der dette skjer vil føre til mindre kontroll på glidningen og dermed gjøre det mer krevende å treffe på frontfagets ramme. Akademikerne og Unio ønsker en større grad av lokal lønnsdannelse i staten, særlig begrunnet med utfordringene knyttet til en mer sammenpresset lønnsstruktur målt etter utdanningslengde. De mener utfordringer knyttet til blant annet likelønn og rekruttering best løses på lokalt forhandlingssted i staten, mellom de lokale parter som kjenner virksomhetenes ulike utfordringer. De argumenterer med at sentrale grep har vist seg lite målrettet for å løse disse utfordringene der.

I KS-området har streikene i 2021 og 2022 illustrert spenninger i lønnsdannelsen. Her har særlig Unio vist til at undervisningsansatte i kommunesektoren har hatt lavere lønnsvekst enn de store forhandlingsområdene siden 2013. Lavere lønnsvekst for undervisningsansatte må ses i sammenheng med at øvrige ansatte i kommunesektoren har hatt en høyere lønnsvekst enn industrien, blant annet fordi partene i lønnsoppgjøret i kommunesektoren la vekt på rekrutteringsutfordringer innenfor helse- og omsorgssektoren. Unio peker også på at lav lønnsvekst for undervisningsstillinger, og et lavt lønnsnivå for kvinnedominert helse og omsorgspersonell med store rekrutteringsutfordringer som for eksempel sykepleiere, også var arbeidstakerorganisasjonenes begrunnelse for Unios streiker i 2021 i både KS, Oslo kommune og Spekter Helse. Utfordringene fremover for å rekruttere og beholde helse- og omsorgspersonell, er nærmere omtalt i kapittel 8. Den langvarige streiken for undervisningspersonell i KS-området i 2022, kom som følge av at KS-oppgjøret i 2022, etter de streikende forbundenes mening, heller ikke bidro til å bedre utviklingen. På denne bakgrunn vedtok Utdanningsforbundets landsmøte høsten 2023 at forbundet vil jobbe for å utrede og vurdere en mer horisontal tariffstruktur i KS-området, med utgangspunkt i egen lønnsmasse for lønnsdannelsen.

En mer horisontal avtalestruktur, i større grad som i industrien eller i Spekter Helse, der flere yrkesgrupper har forhandlinger på grunnlag av egen lønnsmasse, vil påvirke fleksibiliteten til å foreta prioriteringer mellom grupper innenfor et større tariffområde. LO argumenterer for at oppdeling av lønnsmassen vil føre til større lønnsforskjeller og svekke overordnet koordinering og dermed svekke frontfagsmodellen. LO mener at det vil kunne gi områder med markedsmakt større uttelling enn i dagens modell, og da særlig i områder der det ikke er mange i antall og derfor betyr lite for totale lønnskostnader. Videre mener LO at endringer som innebærer oppsplitting av lønnssystemet vil redusere muligheten til å gjøre helhetlige grep for å rekruttere og beholde arbeidstakere, hindre lavlønn og sikre likelønn. Samtidig vil større kontroll over egen lønnspott oppfattes som en fordel for arbeidstakerorganisasjoner som har sine medlemmer i øvre del av lønnsfordelingen, ved at lønnsmidlene kan brukes til å opprettholde en prosentvis lønnsvekst på linje med frontfagsrammen og ved dette bedre verdsette utdanning og kompetanse, og i mindre grad brukes til utjevningstiltak.

Hovedtariffavtalen på KS-området er et eksempel på at man innenfor én tariffavtale kan ha ulike forhandlingskapitler med enten kombinasjon av sentral og lokal lønnsdannelse, eller bare lokal lønnsdannelse for ulike stillingsgrupper, jf. at enkelte kapitler kun har kollektiv lokal lønnsdannelse uten en sentral ramme. Erfaringer fra de senere årene er at disse gruppene (kap. 5 og 3.4) gjennomgående har hatt sterkere lønnsvekst enn gruppene med sentral lønnsdannelse i KS-området, gjerne begrunnet av hensyn til å rekruttere og beholde arbeidskraft i lokale arbeidsmarkeder. Dette kan tyde på at koordinering mot rammen kan være mer utfordrende der det er lokal lønnsdannelse, særlig for grupper med en sterk posisjon i arbeidsmarkedet. For områder med kun lokal lønnsdannelse, vil koordinering av lønnsdannelsen kunne anses som mer utfordrende. Som omtalt i boks 4.8 om Sverige, er erfaringen der at sifferløse avtaler med individuell lønnsdannelse kan gi økt lønnsvekst for grupper med markedsmakt. Koordineringen må i så fall ivaretas ved at arbeidsgiver har et totalansvar for lønnsutviklingen. Organisasjoner på arbeidstakersiden vil også ha et ansvar for å koordinere lønnsnivå og lønnsutvikling på tvers av sektorer for sine grupper, og med det bidra til å oppfylle frontfagsmodellens egenskap ved koordinering også på lokalt nivå.

4.9.4 Konkurranse om arbeidskraften

Den demografiske utviklingen, det grønne skiftet og teknologiske endringer kan innebære økende knapphet og konkurranse om arbeidskraften. Frontfagsmodellen innebærer at det blir relativt jevn lønnsutvikling over tid mellom store tariffområder, slik at endringer i sysselsettingen i først og fremst må skje gjennom ulik tilgang på ledige stillinger og tilpasninger i utdanningssystemet. Dette kan bli mer krevende fremover, særlig innen helse- og omsorgssektoren, der den demografiske utviklingen med et økende antall personer over 80 år vil innebære et økende behov for kvalifisert arbeidskraft. Også nå ser vi at sykehus og kommuner konkurrerer om kvalifisert personell. Dersom det oppstår store og vedvarende mangler på noen typer arbeidskraft, vil det gi et press på modellen.

Økende knapphet på arbeidskraft vil samtidig kunne forsterke behovet for koordinering i lønnsdannelsen gjennom frontfagsmodellen, for å sikre en lønnsutvikling som bidrar til høy sysselsetting og en god økonomisk utvikling.

Med større konkurranse om arbeidskraften kan det bli vanskeligere å holde lønnsveksten i tråd med frontfagsrammen, både i industrien og resten av økonomien. Dersom økt konkurranse skulle gi et sterkere press i arbeidsmarkedet, vil den fleksibilitet som ligger i frontfagsmodellen også kunne føre til lønnsvekst utover rammen. Fleksibiliteten har en funksjon ved å bidra til deling av verdiskaping lokalt og til en mer effektiv allokering av arbeidskraft. Dermed kan det bli en motsetning mellom hensynet til fleksibilitet og faren for at frontfagsmodellen svekkes.

Frontfagsmodellens bærekraft over tid avhenger av at disse utfordringene håndteres. Dette blir drøftet nærmere i kapittel 8.

4.9.5 Konfliktnivå

I Norge er det relativt få konflikter i tilknytning til lønnsoppgjørene, samtidig som enkeltkonflikter kan medføre betydelig tap av arbeidsdager. I utgangspunktet kan dagens forhandlingsstruktur, med forbundsvise hovedoppgjør og mange konfliktpunkter i offentlig sektor, tilsi at konflikter lett kan utløses som følge av misnøye med frontfagsrammen. I praksis har vi i perioden etter Holden-III sett stor grad av lojalitet til frontfagsmodellen. Enkelte konflikter, som for eksempel lærernes langvarige konflikt i 2022 og Unio og Lektorlagets konflikt i 2021 kan likevel peke i retning av at lønnsforhandlingene i offentlig sektor har størst potensial for å sette anvendelsen av frontfagsmodellen under press. Et eksempel er konflikter med utgangspunkt i krav om etterslepskompensasjon for grupper som har hengt etter lønnsmessig over lang tid, eller krav om tillegg utover frontfagsrammen der arbeidstakersiden har uttrykt tvil om rammeanslaget holder etter tidligere avvik.

Erfaringene fra streiker i offentlige sektor tilsier at det på et tidspunkt vil kunne bli en krevende balansegang knyttet til tredjepartsinteresser, streikeretten og bruk av lønnsnemnd. De senere år har flere streiker i Kommunal sektor og Spekter Helse endt i lønnsnemnd (2019, 2020, 2021, 2022). I offentlig sektor er det ikke enkeltstående forbund eller forhandlingssammenslutninger som alene kan legge føringene for oppgjøret. Dette gjør at det kan være krevende å komme frem til enighet om profil og fordeling av lønnsrammen. I statlige tariffområder er hovedsammenslutningene de sentrale partene, og ikke det enkelte forbund. I KS-området og i Oslo kommune er det ordning med forhandlingssammenslutning, men der det enkelte forbund likevel kan bryte ut. Arbeidstakersiden i offentlig sektor samordner krav og forhandlinger i mindre grad enn tidligere. Dette er i noen grad som en konsekvens av interessemotsetninger mellom grupper og at det siden 2016 har vært to avtaleområder i det statlige tariffområdet. Der tariffavtalene innenfor samme tariffområde er ulike er det i mindre grad hensiktsmessig å samordne seg på arbeidstakersiden.Dette gjør at arbeidsgiversiden og riksmekleren får økt ansvar for samordningen. Det har også vært konflikter i privat sektor som dreier seg om ekstra lønnsløft, som for eksempel bussbransjeavtalen i 2020. Men utviklingen de siste årene peker ikke i retning at arbeidskonflikter blant følgefagene i privat sektor oftere har vært en reaksjon mot føringene i frontfagsmodellen.

Streik og lock-out er lovlige virkemidler i lønnsforhandlinger. Dersom konfliktnivået skulle stige i årene fremover vil dette kunne utfordre frontfagsmodellen. Det gjelder særlig for offentlig sektor, der streik i stor grad rammer tredjepart. I offentlig sektor kan det være krevende å finne løsninger da tariffområdene består av flere parter med likelydende tariffavtaler, og det er vanskelig om prioriteringer innenfor rammen. Perioden fra 2000 og frem til i dag viser likevel at partene i arbeidslivet gjennomgående viser forsiktighet i bruk av konfliktvåpenet.

4.9.6 Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning

Dersom en økende andel av lønnsutviklingen skjer utenfor det organiserte arbeidslivet, kan dette i seg selv utfordre oppslutningen om modellen. Både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden har pekt på høy tariffavtaledekning og oppslutning om det organiserte arbeidslivet som viktige forutsetninger for frontfagsmodellens legitimitet og muligheten for å få til en god koordinering i lønnsdannelsen som sikrer kontroll over den samlede lønnsveksten. I mange OECD-land har andelen fagorganiserte falt kraftig gjennom de tre siste tiårene. De nordiske landene kjennetegnes av høy organisasjonsgrad på arbeidstakersiden, selv om det også har vært en nedgang over tid. Både organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen i Norge er likevel lav sammenlignet med de andre nordiske landene, og det var en nedgang i avtaledekningen i privat sektor på 2000-tallet frem til 2010. Dette var samtidig som noen tjenestenæringer, med tradisjonelt lav avtaledekning, vokste som andel av samlet sysselsetting. For arbeidsmarkedet samlet sett har organisasjonsgraden vært stabil på arbeidstakersiden de siste ti årene, mens organisasjonsgraden har økt på arbeidsgiversiden. Andel lønnstakere som arbeider i bedrifter med tariffavtale har holdt seg stabilt fra 2010 til i dag både i privat sektor og samlet.

Betydningen av organisasjonsgrad og tariffavtaledekning avhenger av i hvilken grad lønnsveksten i bedrifter og områder med lav tariffavtaledekning følger lønnsveksten i den organiserte delen. En Fafo-rapport om arbeidsgiverorganisering og tariffavtaler finner at avstanden mellom det lønnsnivået som er fastsatt i den aktuelle tariffavtalen, og gjennomsnittslønnen i ubundne virksomheter, økte i løpet av perioden 2000–2018 (Alsos mfl. 2021). Funnene peker i retning av at ubundne virksomheter i mindre grad enn tidligere følger timelønningene i de bundne virksomhetene. Rapporten omfatter en gjennomgang av lønnsutviklingen for noen utvalgte yrkesgrupper i to tariffområder, hotell og restaurant og varehandel.

Dersom grupper utenfor de store forhandlingsområdene systematisk skulle få høyere lønnsvekst enn lønnsveksten i forhandlingssystemet, ville det over tid skape spenninger for den kollektive lønnsdannelsen. Som vist i figur 4.5 har lønnsveksten i økonomien som helhet målt ved nasjonalregnskapet ligget over lønnsveksten i store forhandlingsområder de siste tre årene. Dette kan trolig delvis forklares med sysselsettingsendringer under pandemien, se drøftinger i avsnitt 4.2.3. Dersom det også skyldes at andre grupper har hatt høyere lønnsvekst enn i det organiserte arbeidslivet, og en slik tendens fortsetter, vil det gi spenninger i lønnsdannelsen. Dette kan også gi forslag om politiske tiltak.

4.9.7 Inntektsfordeling

Koordinering i lønnsdannelsen tar sikte på å dempe konflikter og forhindre at en «alles kamp mot alle» gir flere arbeidskonflikter og en lønnsvekst utover økonomiens tåleevne. Koordineringen innebærer dermed betydelige fordeler samlet sett. Samtidig er det flere ulike typer spenninger og utfordringer knyttet til fordelingen av den samlede gevinsten. Dersom noen grupper stadig kommer godt ut, mens andre grupper stadig blir hengende etter, vil koordineringen ikke være levedyktig på lengre sikt. Det vil i så fall gi press på frontfagsmodellen.

En spenning gjelder fordelingen av verdiskaping mellom arbeidskraft og kapital, dvs. eierne. Ved å holde tilbake i lønnsoppgjørene bidrar arbeidstakerne til levedyktige virksomheter og trygge arbeidsplasser. Dette forutsetter imidlertid at eierne bruker inntjeningen til investeringer og satsing på fremtidig virksomhet.

En annen utfordring er knyttet til grupper som står utenfor koordineringen, og som kan utnytte en sterk markedsposisjon til å oppnå høyere lønns- eller inntektsvekst enn andre grupper. Hvis grupper som følger den koordinerte lønnsfastsettelsen ser at andre grupper stikker fra, vil det svekke viljen til koordinering. Derfor er det viktig at den koordinerte lønnsdannelsen omfatter alle store grupper, og at også lønnsutviklingen for ledere er i tråd med normen som gjelder for den koordinerte lønnsdannelsen.

I offentlig sektor er det mindre lønnsforskjeller enn i andre avtaleområder. Det bidrar trolig til mindre lønnsforskjeller totalt, men det innebærer også betydelig spenning i offentlig sektor. Mindre lønnsforskjeller i offentlig sektor innebærer at flere utdanningsgrupper i offentlig sektor, og særlig grupper med lang utdanning, i gjennomsnitt har et lavere lønnsnivå enn arbeidstakere med like lang utdanning i privat sektor. Noen av disse forskjellene kan gjenspeile ulike stillingsnivå og arbeidsvilkår. Lønnsforskjeller for utdanningsgrupper mellom privat og offentlig sektor kan over tid svekke rekrutteringen til denne type jobber i offentlig sektor, noe som i så fall kan svekke effektiviteten i sektoren. Det vil også gi spenninger for frontfagsmodellen.

En viktig utfordring er i hvilken grad koordinering i lønnsdannelsen er gunstig for de med lavest lønninger. Holden III-utvalget slo fast at koordinering i lønnsdannelsen har bidratt til en jevnere inntektsfordeling i Norge, og at dette var en ønsket utvikling. Utvalget mente også at dette trolig er en forutsetning for en omfattende koordinering. Bidrag til jevnere lønnsfordeling kan likevel være krevende, fordi arbeidstakere med lav lønn gjerne er i bedrifter med lav lønnsevne, der den fleksibiliteten som finnes i modellen oftere kan gi som resultat at lønnsveksten blir under gjennomsnittet eller under frontfagsrammen. Mange av arbeidstakerne med lavest lønn befinner seg også i bedrifter uten tariffavtale, og er dermed utenfor den kollektive lønnsdannelsen. Som vist i figur 4.6, har lønnsveksten vært lavest i de laveste inntektsgruppene det siste tiåret. Dette kan ha flere årsaker. Siden personer beveger seg mellom desilene over tid, sier ikke dette direkte noe om lønnsutviklingen til den enkelte, men det er et tegn på at lønnsforskjellene har vokst noe over tid. Lønnsspredningen målt ved Gini-koeffisienten økte gjennomgående på 2000-tallet til 2015, men fra 2018 til 2022 har økningen vært liten.

Sammenlignet med en mer desentralisert lønnsfastsettelse på den enkelte virksomhet, finner OECD (2018) at koordinering i lønnsdannelsen gjennomgående bidrar til mindre lønnsforskjeller og bedre arbeidsmarkedsutfall for utsatte grupper som unge og personer med lav utdanning. Vlandas (2018) viser at det også har betydning om koordineringen er inkluderende, og koordinering som ikke omfatter de lavlønte kan gi økte lønnsforskjeller. I Vlandas studie er det Sverige som hadde minst forskjell i lønn mellom median og lavtlønte, mens Norge hadde minst forskjell mellom høytlønte og lavtlønte.

4.9.8 Produktivitetsvekst og kjøpekraftsutvikling

Fra tidlig på 1990-tallet til 2013 førte høy produktivitetsvekst og bytteforholdsgevinster til en sterk vekst i kjøpekraften for lønnstakerne. Etter 2013 har dette vært endret. Lavere produktivitetsvekst og svakere bytteforhold overfor utlandet har ført til en svakere reallønnsutvikling for arbeidstakerne. Utsikter til lav produktivitetsvekst og økte priser på mange varer tilsier at vi også fremover må regne med svakere kjøpekraftsutvikling enn vi hadde frem til 2013. Hvis brede grupper får redusert kjøpekraft, slik vi blant annet erfarte i 2022, kan det gjøre lønnsforhandlingene mer krevende. Det vil også være problematisk dersom skjev fordeling forsterker eksisterende ulikhet ytterligere, knyttet til lavlønte eller grupper som faller bak andre sammenlignbare grupper. Lavere lønnsvekst for lavtlønte kan også svekke deres lønnsutvikling sammenlignet med trygdede, som normalt følger gjennomsnittlig lønnsvekst gjennom G-regulering. Det kan i så fall redusere den økonomiske gevinsten ved å komme i jobb.

Kombinert med et mål om lav inflasjon vil lav produktivitetsvekst gi lite rom for nominell lønnsvekst. Dette kan gi lite spillerom til å differensiere lønnsutviklingen, samtidig som brede grupper også skal kunne få tillegg i lønningene. Dette kan innebære utfordringer i lønnsoppgjørene.

4.9.9 Tall og statistikk

Et kjennetegn ved de nordiske forhandlingsmodellene er at det legges stor vekt på å sikre felles forståelse av de økonomiske forholdene foran lønnsoppgjørene. I Norge har vi en pålitelig og felles lønnsstatistikk, og dette spiller en viktig rolle i å avklare sentralt faktagrunnlag for lønnsforhandlingene. Generelt kan lønnsstatistikk likevel bli brukt strategisk i et lønnsoppgjør, og hvilke lønnstall som etterspørres er i noen grad strategiske beslutninger. Det er ikke noe som peker i retning av en utvikling der partene har mindre tiltro til lønnstall fra det tekniske beregningsutvalget eller til TBUs vurdering av den økonomiske situasjonen. Den uforutsette høye prisveksten har skapt utfordringer også for forhandlingspartene. Det har gitt endret praksis rundt publiseringen av anslag fra TBU. Tallfesting av frontfagsrammen, og påfølgende diskusjoner om hvilke tariffområder som ligger over og under rammen, har gitt økt oppmerksomhet omkring tallgrunnlaget. Eksempler på dette kan være sammensetningseffekter og hvordan disse skal tolkes i perioder med raske endringer i arbeidsmarkedet, effektene av særskilt høye utbetalinger av tillegg i forsvar og politi som følge av økt aktivitet, og betydningen av bonusutbetalinger.

4.9.10 Riksmekler og Rikslønnsnemnda

Tariffpartene trekker i betydelig grad på riksmekleren og meklingsinstituttet i forbindelse med tariffrevisjoner. Det norske meklingsinstituttet innehar stor respekt blant partene. Utvalget for tarifforhandlingssystemene (NOU 2001: 14) hadde en grundig gjennomgang av arbeidstvistlovens bestemmelser om mekling, uten å se behov for annet enn noen mindre justeringer. Ved mekling vil frontfagsrammen være ett av flere forhold som vektlegges av mekleren.

Riksmekleren vil legge frem en skisse til løsning hvis det i meklingen er rimelig grunn til å anta at partene vil kunne anbefale den fremlagte skissen. I de tilfellene der avstanden mellom partene er for stor, vil mekler ikke legge frem forslag til løsning. Riksmekleren er uavhengig av myndighetene og partene. Frontfagsrammen og eventuelle inngåtte tariffavtaler innen gjeldende forhandlingsområde vil likevel legge føringer på hvilke forslag til løsning som legges frem (se Dalseide 2015:100 for en vurdering av dette fra Riksmeklerens side). De fleste arbeidskonflikter løses ved at partene kommer frem til en løsning, eventuelt ved Riksmeklerenes bistand.

Rikslønnsnemnda er en fast voldgiftsnemnd som oppnevnes av regjeringen med hjemmel i lønnsnemndsloven og tjenestetvistloven. Rikslønnsnemnda behandler tvister om hva som skal bli innholdet i en tariffavtale. En kjennelse fra nemnda har samme virkning som en tariffavtale. Rikslønnsnemnda kan benyttes både som frivillig lønnsnemnd og ved tvungen lønnsnemnd. Tvungen lønnsnemnd kan brukes av myndighetene for å stoppe en konflikt som truer liv og helse eller vitale samfunnsinteresser. Tvungen lønnsnemnd vedtas ved lov av Stortinget.

Rikslønnsnemnda avsier en kjennelse som er bindende for partene. Rikslønnsnemndas praksis betegnes som «konservativ» og kjennelsene vil vanligvis være i tråd med frontfaget eller allerede inngåtte avtaler innen samme tariffområde. Dette betyr at Rikslønnsnemnda stort sett har lagt seg i nærheten av arbeidsgivers siste tilbud i meklingen. Virkningstidspunktet for lønnstilleggene settes vanligvis til den datoen inngrepet gjøres.

Rikslønnsnemnda er sammensatt av en leder, to nøytrale medlemmer og to faste representanter fra partene i arbeidslivet. I tillegg oppnevnes det en representant fra hver av partene som har en sak for nemnda. Per i dag er det LO og NHO som innehar de to faste plassene fra partene i arbeidslivet.

I mars 2023 ble det opprettet en partssammensatt arbeidsgruppe ledet av samfunnsøkonom Ådne Cappelen, som bla. skal se på mulighetene for å redusere behovet for bruk av tvungen lønnsnemnd. Arbeidet skal leveres innen 1. mars 2024.

4.10 Utvalgets vurderinger

Frontfagsmodellen innebærer at det er lønnsveksten i industrien for arbeidere og funksjonærer samlet som skal være normgivende for lønnsveksten i resten av økonomien. Ved forbundsvise oppgjør er det Industrioverenskomsten som er frontfaget. Siden hoveddelen av lønnsutviklingen skjer ved lokale forhandlingene i industrien senere på året, ble det i 2013 enighet i Holden III-utvalget om at NHO, i forståelse med LO, bør «angi en troverdig ramme for den samlede årslønnsveksten i industrien». En troverdig ramme skal verken være gulv eller tak for lønnsveksten, men en norm som andre forhandlingsområder skal forholde seg til. Ved utarbeidelsen av anslaget for rammen må det tas tilstrekkelig hensyn til de økonomiske utsiktene, og det bør kommuniseres hvilken betydning disse har, se vedlegg 4. Drøfting av de økonomiske utsiktene i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) i forkant av lønnsoppgjørene vil gi grunnlag for en felles virkelighetsoppfatning blant alle parter i lønnsoppgjørene.

Fra 2014 har det gjennomgående vært små avvik mellom frontfagsrammen og den faktiske samlede lønnsveksten i industrien. Sett over perioden som helhet har lønnsveksten samlet vært 0,3 prosentenheter høyere enn rammen. Det viser høy treffsikkerhet for perioden som helhet. Etter utvalget vurdering har anslagene jevnt over vært troverdige ut fra den økonomiske situasjonen og informasjonen som foreslå på tidspunktet da anslaget ble gitt.

De siste tre årene, i 2020, 2021 og 2022, har årslønnsveksten i industrien blitt 0,3–0,5 prosentenheter høyere enn rammeanslaget, i hovedsak fordi lønnsveksten for funksjonærer har blitt høyere enn frontfagsrammen. Selv om feilanslagene avspeiler svært spesielle tider, med pandemi, krig i Europa og energikrise, har de skapt spenninger i de følgefag der lønnsveksten har vært lik eller nær rammeanslaget. Lønnsutviklingen til industrifunksjonærene blir i det vesentlige bestemt ved forhandlinger etter de fire kriterier, og i mindre grad bestemt i de sentrale tariffoppgjørene. Både de sentrale og lokale partene har likevel en rolle i å bidra til koordineringen slik at frontfagets normgivende funksjon for lønnsveksten opprettholdes, og sikre at rammeanslaget er troverdig.

I det enkelte år kan ulike forhold, som sammensetningseffekter, konjunkturendringer eller ekstraordinære hendelser, føre til avvik mellom frontfagsrammen og faktisk lønnsvekst i ulike forhandlingsområder. Hvis lønnsveksten blir høyere enn frontfagsrammen i flere år på rad, vil grupper som følger eller ligger bak rammen kunne bli hengende etter. Dette kan skape spenninger som legger press på modellen. Utvalget mener det er viktig at modellen praktiseres tilstrekkelig fleksibelt til at eventuelle systematiske skjevheter kan rettes opp over tid. Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å innføre en generell ordning for etterregulering, da dette i praksis vil innebære å svekke avtalefriheten i lønnsdannelsen. Utvalget vil samtidig peke på at avvik mellom rammeanslaget og realisert lønnsvekst som skyldes konjunktursvingninger over tid kan gå begge veier, og at systematisk «etterkompensasjon» når andre grupper er kommet dårlig ut, kan forringe denne symmetrien over tid.

Hensikten med frontfagsmodellen er å sikre at lønnsveksten i økonomien er i samsvar med tåleevnen til konkurranseutsatt sektor over tid, og forhindre at konkurranse om arbeidskraften ved et høyt sysselsettingsnivå presser lønnsveksten opp over økonomiens tåleevne. Samtidig kan modellen bidra til å begrense ulikhet ved at lønnsveksten blir om lag lik mellom de store forhandlingsområdene. Modellen gir likevel rom for en viss fleksibilitet i lønnsutviklingen mellom ulike grupper av arbeidstakere ved at profilen tilpasses innenfor hvert forhandlingsområde. Det bør være tilstrekkelig fleksibilitet til å støtte opp under en effektiv allokering av arbeidskraften og dermed gi rom for nødvendige strukturelle endringer. Det er viktig å understøtte den fleksibilitet i lønnsdannelsen som har vært etter Holden-III-utvalget.

Det er iboende interessemotsetninger i lønnsdannelsen, både mellom partene innen hvert tariffområde og mellom parter i ulike tariffområder. Frontfagsmodellen kan ses som en ordning for å håndtere motsetningene, med sikte på å oppnå et gunstig utfall samlet sett. Samtidig er praktiseringen også en kilde til spenninger, fordi partene har ulike posisjoner og fordi det er ulike syn på hvordan modellen skal praktiseres på de ulike områdene. For at modellen skal ha oppslutning og troverdighet, må partene i det inntektspolitiske samarbeidet erkjenne de utfordringene, utviklingstrekk og spenningene som er knyttet til modellen. Etter utvalgets mening har frontfagsmodellen likevel gunstige egenskaper ved å bidra til en god makroøkonomisk utvikling og begrense interessemotsetninger og konflikter i lønnsdannelsen. Frontfagsmodellen er derfor det mest hensiktsmessige valget også fremover.

I Holden III-utvalget ble det pekt på at økt produktivitet må tilstrebes i alle sektorer. Mer effektiv bruk av samfunnets ressurser er den viktigste kilden til økt velstand. Det er viktig at lønnsoppgjørene i offentlig sektor bidrar til gode tjenester og høy produktivitet. Utvalget oppfordrer partene til å ha en tett dialog om lønns- og arbeidsvilkår (inkl. arbeidsmiljø, sykefravær, uførehyppighet), effektiv drift og god utnyttelse av arbeidskraften, for å møte utfordringene i helse- og omsorgsektoren, se kapittel 8.

Frontfaget må oppfylle to vilkår. Det skal være representativt, slik at resultatet herfra også ivaretar interessene til andre konkurranseutsatte bransjer, og det må være operasjonelt, slik at rollen som frontfag kan håndteres på en god måte i lønnsforhandlingene. Det er partene som bestemmer hvilke næringer eller avtaleområder som skal utgjøre frontfaget, slik at det er representativt og operasjonelt. Det nåværende frontfaget, Industrioverenskomsten, bygger på tariffavtaler og organisasjoner som er godt egnet til å fungere som frontfag. Det ville være vanskeligere å koordinere og gi troverdige anslag på lønnsveksten i frontfaget, dersom dette besto av flere tariffavtaler med ulike virkeområder.

Over tid står stadig flere næringer overfor konkurranse fra utlandet. Isolert sett kan dette tale for å utvide frontfaget. Men også arbeidstakergruppene i dagens frontfag endres over tid, og hensynet til gjennomførbarhet må fortsatt ivaretas. Det må også tas i betraktning at det er lønnsveksten i industrien som helhet som danner norm for lønnsveksten ellers i økonomien, og ikke bare lønnsveksten i Industrioverenskomsten. Utvalget ser ikke behov for å endre sammensetningen av frontfaget nå.

Utvalget vil understreke at høy tariffavtaledekning er en forutsetning for at koordineringen av lønnsdannelsen skal fungere og at frontfagsmodellen også fremover skal ha bred oppslutning. For styrken, troverdigheten og legitimiteten til modellen er det viktig med høy organisasjonsgrad både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. I privat sektor er det fortsatt potensiale for økt organisering og tariffavtaledekning hos partenes medlemmer, og potensiale for nye medlemmer og økt organisering utenfor dagens forhandlingssystem. De fleste tariffavtalene mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene har vilkår for at en bedrift skal bli bundet av en tariffavtale, blant annet må bedriftens ansatte være omfattet av tariffavtalens virkeområde og være medlem i en fagforening som er part i avtalen, og en av partene må fremsette krav om opprettelse av tariffavtale. Økt organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er særlig viktig for å sikre akseptable lønns- og arbeidsvilkår for de som tjener minst. Det er viktig at modellen vedlikeholdes og at partene sammen finner løsninger på hvordan lønnsdannelsen best kan møte fremtidige utfordringer.

4.11 Referanser

• Alsos, K, Nergaard.L og Svarstad, E. (2021), Arbeidsgiverorganisering og tariffavtaler. Fafo-rapport 2021:07.

• Calmfors, L. and Seim, A. (2013), Pattern bargaining and wage leadership in a small open economy, Scandinavian Journal of Economics 115, 109–140.

• Clar, M, Dreger, C. Ramos, R. (2007). Wage flexibility and Labour Market Institutions: A Meta-Analysis. IZA DP No. 2581

• Eika, T., Strøm, B. og Cappelen, Å. (2013). Konkurranseutsatte næringer i Norge. Rapporter 58/2013

• Juvonen, P. (2023). Wage-setting coordination in a small open economy. Scandinavian Journal of Economics 125, 253–286.

• Holden, S. (2019). A new model for wage formation in Iceland. Memorandum 3, Department of Economics, University of Oslo.

• Kjellberg, A. (2023). Den svenska modellen ur ett nordiskt perspektiv: facklig anslutning och nytt huvudavtal. Arena Idé.

• Nergaard, K. (2023) Frontfagsmodellen og anbefalingene fra Holden III-utvalget. Notat utarbeidet for Frontfagsutvalget.

• Nergaard, K. (2022). Organisasjonsgrader, tariffavtaledekning og arbeidskonflikter 2020 og 2021. Fafo-notat 2022:09.

• Nergaard, K., Alsos, K. og Flatland, T. (2022). Lokale lønnsforhandlinger i industrien. En kartlegging innen Industrioverenskomstens område.

• Nergaard, K., Alsos, K. og Seip, Å.A. (2016). Koordinering av lønnsdannelsen innen de nordiske frontfagsmodellene. Fafo-notat 2016:25.

• Norges Bank. (2023). Økonomiske perspektiver 2023.

• NOU 2008: 6 Kjønn og lønn – Fakta, analyser og virkemidler for likelønn. Barne- og likestillingsdepartementet.

• NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi. Finansdepartementet.

• NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting. Arbeids- og sosialdepartementet.

• NOU 2021: 5 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2021. Arbeids- og sosialdepartementet.

• NOU 2021: 9 Den norske modellen og fremtidens arbeidsliv – Utredning om tilknytningsformer og virksomhetsorganisering. Arbeids- og sosialdepartementet.

• NOU 2022: 4 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2022. Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

• NOU 2023: 12 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2023. Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

• OECD. (2018). OECD Employment Outlook 2023. OECD Publishing, Paris.

• OECD. (2019). Negotiating Our Way Up: Collective Bargaining in a Changing World of Work. OECD Publishing, Paris.

• Sagelvmo, I., Slettebø, O. Strøm, B. (2023). Konkurranseutsatte næringer i Norge. En oppdatering 2023. Rapporter 11/2023.

• Vlandas, T. (2018) Coordination, inclusiveness and wage inequality between median and bottom income workers. Comparative European Politics, 16 (3). pp. 482–510.