8 Systematisk kvalitetsutvikling forutsetter et bredt kunnskapsgrunnlag

I dette kapittelet redegjør utvalget for hva utvalget legger i et bredt kunnskapsgrunnlag og hvilke kunnskaps- og informasjonskilder utvalget foreslår skal inngå i kvalitetsutviklingssystemet. Det brede kunnskapsgrunnlaget skal utgjøre fundamentet for kvalitetsdialogene mellom skolene og skoleeierne. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.

8.1 Et bredt kunnskapsgrunnlag i et kvalitetsutviklingssystem

Skolens brede mandat skal ligge til grunn for arbeidet med kvalitetsutvikling i opplæringen på alle nivåer i skolesektoren. Det brede kunnskapsgrunnlaget må bestå av ulike former for kunnskaps- og informasjonskilder som samlet sett rammer inn hva kvalitet i opplæringen handler om.

Det brede kunnskapsgrunnlaget må bestå av kvantitative og kvalitative kunnskaps- og informasjonskilder. Som utvalget beskriver i kapittel 3 blir dagens kvalitetsvurderingssystem kritisert for i hovedsak å inneholde kvantitative informasjonskilder. Utvalget mener det er behov for å videreutvikle flere kvalitative kilder (NOU 2023: 1). Elevenes, foreldrenes, lærernes, andre ansattes, skoleledernes og skoleeiernes erfaringsbaserte kunnskap må ha plass og legitimitet i kvalitetsutviklingsprosessene. Den erfaringsbaserte kunnskapen må ses i sammenheng med annen kunnskap og informasjon aktørene har om elevene, skolene, kommunene og fylkeskommunene.

Et nytt kvalitetsutviklingssystem må være tydelig avgrenset. Dette gjelder særlig for kunnskaps- og informasjonskildene som nasjonale myndigheter utvikler for å støtte kvalitetsutviklingsarbeidet. Det er viktig at de ulike kunnskaps- og informasjonskildene kan inngå som en integrert del av den ordinære skolehverdagen og ikke eksistere på siden av skolevirksomheten. Det må likevel ikke bli for mange eller for omfattende kunnskaps- og informasjonskilder, for eksempel prøver og undersøkelser som elevene og lærerne må gjennomføre.

Flere elever enn tidligere opplever mer press relatert til skolen (NOU 2023: 1). Elevorganisasjonen og Redd Barna er blant organisasjonene som i innspill til utvalget peker på at det er et behov for å se på det samlede antallet prøver og undersøkelser i skolen, slik at det ikke totalt sett blir en for stor belastning for elevene.

For at lærerne, skolelederne og skoleeierne skal kunne vurdere verktøyene nasjonale myndigheter tilbyr som relevante i kvalitetsutviklingsarbeidet, må de oppleve dem som tilstrekkelige for å oppfylle deres roller og ansvar. Verktøyene må ta utgangspunkt i aktørenes behov, og aktørene må være involvert i utviklingsarbeidet. Det gjelder særlig elevene og lærerne, siden det er dem som i størst grad skal gjennomføre prøvene og undersøkelsene og ta i bruk informasjonen. Det er også viktig å jevnlig evaluere om kunnskaps- og informasjonskildene oppleves som relevante for aktørenes kvalitetsutviklingsarbeid, slik at nytteverdien og relevansen til arbeidet opprettholdes.

Kunnskaps- og informasjonskildene som nasjonale myndigheter tilbyr må holde høy kvalitet. De må også oppfylle kravene etter personvernlovgivningen og reglene om universell utforming.

Utvalget foreslår et nytt kvalitetsutviklingssystem som tydelig prioriterer kvalitetsutviklingsprosessene. Kvalitetsutvikling skjer ikke når elevene gjennomfører prøver og undersøkelser eller når skolene tar i bruk andre verktøy. Det skjer heller ikke gjennom å fortolke og vurdere kunnskapen og informasjonen som lærerne eller skolene som helhet innhenter. Selve kvalitetsutviklingen skjer når elevene, lærerne, andre ansatte, skolelederne, skoleeierne og andre aktører tilknyttet skolene tar i bruk det brede kunnskapsgrunnlaget i ulike kvalitetsutviklingsprosesser.

Forslagene i dette kapittelet må ses i nær sammenheng med utvalgets forslag om å gjennomføre jevnlige kvalitetsdialoger om kvalitetsutvikling mellom skoleeiere og skoler.

8.2 Kunnskap og informasjon om elevenes skolemiljø i et kvalitetsutviklingssystem

8.2.1 Hvorfor er kunnskap og informasjon om elevenes skolemiljø viktig i et kvalitetsutviklingssystem?

Formålet med et nytt kvalitetsutviklingssystem skal være å sikre elevenes læring og trivsel. Elevenes trivsel er med andre ord en viktig dimensjon som det nye systemet må gi kunnskap og informasjon om.

Elevenes skolemiljø har mye å si for elevenes, foreldrenes og de ansattes opplevelse av kvalitet i opplæringen, både faglig og sosialt (Lillejord mfl., 2014). Særlig har oppmerksomheten omkring elevenes psykososiale miljø økt (Eriksen og Lyng; 2015). Elevene har siden kvalitetsvurderingssystemet ble opprettet, fått sterkere og tydeligere individuelle rettigheter knyttet til skolemiljøet. Skolene har også fått tydeligere plikter i arbeidet (Deloitte, 2019).

Barn og unge bruker store deler av tiden sin på skolen. De har rett til et trygt og godt skolemiljø, og skolene skal arbeide kontinuerlig og forebyggende med elevenes skolemiljø, og utvikle fellesskap som fremmer helse, inkludering, læring og trivsel for alle elevene. Dette er prinsipper, rettigheter og plikter som blant annet ligger til grunn i opplæringsloven kapittel 12 om elevenes skolemiljø og i overordnet del av læreplanverket.

Hvis en elev eller elevens foreldre mener at en skole ikke har gjort nok for at eleven har det trygt og godt på skolen, kan de melde saken til statsforvalteren gjennom håndhevingsordningen. I denne ordningen skal statsforvalteren følge opp om skolen har ivaretatt deres aktivitetsplikt, jf. opplæringsloven § 12-4. Aktivitetsplikten innebærer at skolen skal følge med, gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak dersom en elev ikke opplever å ha et trygt og godt skolemiljø (Innst. 442 L (2022–2023)). Forutsetningene for at foreldre kan melde saken til statsforvalteren er at de først har tatt opp saken med rektoren på skolen, og at det deretter har gått minst én uke. I 2022 ble over 1600 saker om mulig brudd på aktivitetsplikten meldt til statsforvalteren (Utdanningsdirektoratet, 2023d).

I overordnet del framkommer det også at rause og støttende læringsmiljøer er grunnlaget for positive kulturer der skolene oppmuntrer elevene og legger til rette for elevenes faglige og sosiale utvikling. Det er tydelig nedfelt blant annet i opplæringslovens formålsparagraf § 1-3, opplæringslovens kapittel 10 og i overordnet del at elevmedvirkning skal prege skolens praksis. Elever skal medvirke og ta medansvar i læringsfellesskapet sammen med lærerne. De skal også, som en del av elevmedvirkningsarbeidet, lære hva demokrati og demokratiske verdier betyr i praksis.

Elevenes skolemiljø skal være en del av kvalitetsutviklingsprosessene som skjer i skolene og hos skoleeierne, jf. opplæringsloven § 17-12. Skolene skal jevnlig vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå målene i læreplanverket. Skolene skal også sørge for at elevene og foreldrene får være med på å planlegge, gjennomføre og vurdere skolens virksomhet, blant annet i arbeidet med skolemiljøet og i kvalitetsutviklingsarbeidet, jf. opplæringsloven § 10-4. Kunnskapen som kommer fram gjennom kvalitetsutviklingsprosessene som elevene, foreldrene og skolene gjennomfører, skal bidra til å gjøre elevenes opplæring bedre. Det politiske nivået i kommunene og fylkeskommunene skal også minst én gang i året få informasjon om elevenes læringsmiljø, læringsresultater og gjennomføring. Den skolebaserte kvalitetsutviklingen er også sentral for skoleeiernes kvalitetsutviklingsarbeid (Innst. 442 L (2022–2023); Prop. 57 L (2022–2023)).

I innspill til utvalget fra elever og organisasjoner som representerer barn og unge, blir også elevenes behov for å medvirke i egen opplæring bekreftet. Flere innspill framhever at elevene har et grunnleggende behov for å få rettighetene sine oppfylt og for å føle seg godt ivaretatt på skolen. Dette behovet går blant annet fram av innspill utvalget har fått fra Elevorganisasjonen, Barneombudet, Redd Barna, Forandringsfabrikken og Unge Funksjonshemmede. Videre viser de aller fleste av innspillene til hvor viktig det er at elevene blir sett og hørt av tilgjengelige lærere som legger til rette for og støtter opp under et trygt og godt læringsmiljø. Skolene må dessuten legge til rette for gode strukturer og rutiner for elevmedvirkning (NOU 2023: 1).

Studier om læringsmiljøet for de yngste elevene tyder på at det som skjer i de første skoleårene, har langvarig effekt på elevenes læring. Det framheves at tidlig innsats for de yngste barna i stor grad handler om å utvikle trygghet (Lillejord mfl., 2018). De fleste elevene opplever skole- og læringsmiljøet sitt som godt. Likevel er det en økning i antallet elever som ikke trives på skolen (Bakken, 2022; NOU 2023: 1). Forskning viser at det pågår mobbing og krenkende adferd selv i skoler som gjennomgående har et systematisk og langsiktig arbeid med læringsmiljøet. Denne adferden skjer på tross av at lærerne på disse skolene legger ned et intensivt arbeid. Adferden kan passere uoppdaget, siden de voksne kan ha det forskerne kaller for blinde flekker. Disse blinde flekkene er krenkelser som ikke blir fanget opp, anerkjent eller tatt ansvar for, selv i skoler som har en bred forståelse av krenkelsesbegrepet og en uttalt målsetting om og identifikasjon av nulltoleranseprinsippet (Eriksen og Lyng, 2015).

Forskere peker også på at et underutviklet fellesskap blant elever gir grunnlag for negative sosiale dynamikker, mobbing og krenkelser, også i klasser som ble oppfattet å ha et godt klassemiljø (Restad og Lyng, 2021). Ulike forståelser for mobbing spiller inn med tanke på hvordan skolene arbeider for å sikre trygge og gode skolemiljøer. Et nyere perspektiv på mobbing kalt fellesskapende didaktikk har i de senere årene fått mye oppmerksomhet. Her rettes oppmerksomheten mot fellesskapets sosiale prosesser, og det blir satt fokus på hvordan undervisningens mål, innhold og arbeidsformer kan bidra til at elevene opplever å være verdige deltakere i klassenes formelle og uformelle fellesskap. Forfatterne peker på at ansvaret for å ha gode praksiser må ligge hos de voksne i skolene. Et sentralt poeng er likevel at praksisen ikke er mulig å realisere uten at elevene er aktive deltakere som medvirker i sin egen opplæring (Restad og Sandsmark, 2021).

Det er avgjørende at et kvalitetsutviklingssystem som har som formål å sikre elevenes læring og trivsel, gir elevene, foreldrene, lærerne, andre ansatte, skolelederne og skoleeierne relevant informasjon og støtte til arbeidet med elevenes skolemiljø. Selv om det er skoleeierne som er pliktsubjektene etter loven og som har myndigheten og det rettslige ansvaret for elevenes skolemiljø, er det primært i skolene og i samspillet mellom elevene og lærerne, at det daglige arbeidet med elevenes skolemiljø skjer. Dette er tydelig anerkjent i opplæringsloven. I opplæringsloven er det skolen som er subjekt i de fleste bestemmelsene om elevenes skolemiljø, også i bestemmelsen om skoledemokratiet, § 10-4. Det er derfor viktig at skolene og særlig elevene og lærerne, opplever at verktøyene som skal gi informasjon om elevenes skolemiljø, er nyttige.

8.2.2 Hva slags kunnskap og informasjon om elevenes skolemiljø er det behov for?

Alle aktørene i skolesektoren – elevene, foreldrene, lærerne, andre ansatte, skolelederne, skoleeierne, nasjonale myndigheter og andre aktører – har behov for kvalitetssikret og oppdatert kunnskap og informasjon om hvordan elevene har det på skolen.

Elever

Elevene er hovedpersonene i skolene. I kraft av være barn og unge med rett til et særskilt vern, må elevenes egne erfaringer, opplevelser og meninger ha betydelig vekt i arbeidet med skolemiljøet. Som vist over skal elevene og foreldrene være involvert i arbeidet med skolemiljøet gjennom å få være med og planlegge, gjennomføre og vurdere virksomheten til skolen, jf. opplæringsloven § 10-4 om skoledemokratiet (Innst. 442 L (2022–2023)). For å kunne medvirke på systemnivå, har elevene og foreldrene behov for informasjon om hvordan skolemiljøet i klassen, på trinnet og på skolen for øvrig er.

Innspill fra elever og organisasjoner som representerer barn og unge, peker på at elever har et grunnleggende behov for tilgjengelige lærere som bruker tid med dem som individer og som gruppe, og som viser omsorg og støtte (NOU 2023: 1).

Den nasjonale Elevundersøkelsen er i dag det verktøyet som skolene bruker mest for å vurdere hvordan elevene opplever skole- og læringsmiljøet sitt. I Elevundersøkelsen blir elevene stilt spørsmål om et bredt utvalg av temaer.

Utvalget fikk gjennom en av innspillskonferansene innspill fra elever om at de ikke opplever at spørsmålene i dagens Elevundersøkelse treffer dem godt nok eller reflekterer deres spesifikke skolehverdag. Elevene er opptatt av at det er viktig å ha informasjon om mobbing. De mener likevel at man ikke kan spørre direkte om dette i en undersøkelse, ettersom mobbing er et vanskelig begrep å forstå. De mener i tillegg at tall ikke er det beste utgangspunktet for å følge opp hvordan elevene har det på skolen. Elevene understreket at det er viktig at elevene selv deltar i utarbeidelsen av eventuelle undersøkelser om skolemiljø.

Kunnskapsgrunnlaget i delinnstillingen og andre innspill til utvalget viser at en undersøkelse som gir informasjon om elevenes skolemiljø, må være kortere enn dagens Elevundersøkelse, og ha et språk som er mer tilpasset elevene som skal gjennomføre den. Alle elevene må også kunne ha anledning til å delta og dermed bli inkludert som en del av kunnskapsgrunnlaget. Det betyr at en slik undersøkelse må oppfylle alle krav til nødvendige tilrettelegginger. Det er også et behov for at undersøkelsen er tilgjengelig på de tre samiske språkene, slik at alle samiske elever får deltatt på morsmålet sitt (NOU 2023: 1). I dag er heller ikke de yngste elevenes opplevelse av skolemiljøet deres en del av det nasjonale kunnskapsgrunnlag siden Elevundersøkelsen gjennomføres først for 5. trinn (NOU 2023: 1).

Foreldre

Forskere har pekt på at et godt samarbeid mellom skolen og hjemmet er en av faktorene som bidrar til å skape gode læringsmiljøer (Epstein, 2005; Hattie, 2008).

Innspill til utvalget fra Regionalt kunnskapssenter for barn og unge Vest (RKBU Vest) peker på viktigheten av at foreldrene har kjennskap til elevenes rettigheter om å ha det trygt og godt på skolen. Senteret mener det er et behov for i større grad enn i dag, å tydeliggjøre at tilstanden og kvaliteten på skolenes arbeid med trygge og gode skolemiljøer skal være tema i foreldresamarbeidet.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) peker i sitt innspill på at brukerundersøkelsene om foreldresamarbeid gir viktig informasjon til kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener derfor at alle skolene bør gjennomføre en foreldreundersøkelse.

Lærere

Samspillet og gode relasjoner mellom elevene og lærerne er viktige for elevenes utvikling. Arbeidet med å skape trygge og gode skolemiljøer foregår hovedsakelig i de daglige møtene mellom elevene og lærerne. Gjensidig tillit og positive relasjoner er avgjørende for at de voksne skal kunne oppdage om elever ikke har det trygt og godt, og for å kunne samtale med elevene om skolemiljøet deres. Samtaler med elevene er viktige i alle delene av det systematiske skolemiljøarbeidet.

Forskere nasjonalt og internasjonalt peker på at lærerne har behov for konkret informasjon om elevene og deres kontekst og situasjon, for eksempel om hvordan elevene har det på skolen (Skedsmo, 2022).

Flere av innspillene utvalget har fått viser at skolene i dag har et stort tilfang av informasjon. Det kommer også fram at den viktigste informasjonen lærerne bruker i kvalitetsutviklingsarbeidet og i arbeidet med elevenes skole- og læringsmiljø, er den de får fra de daglige dialogene med elevene. Lærerne bruker i dette arbeidet også i stor grad vurderinger fra verktøy de utvikler selv (Arnesen mfl., 2019).

Rambøll-undersøkelsen viser at lærere opplever at informasjonen fra Elevundersøkelsen om elevenes skolemiljø ikke er detaljert nok til at de kan følge opp funnene med egne elever (Rambøll, 2023a). En intervjuundersøkelse bestilt av utvalget viser at lærerne blant annet opplever å få lite ny informasjon fra Elevundersøkelsen. Det er heller i stedet gjennom kjennskapen til elevene og relasjonene til dem at lærerne hadde oversikt over styrker og svakheter i læringsmiljøet (Svanæs mfl., 2022).

I Rambøll-undersøkelsen oppgir 26 prosent av lærerne i grunnskolen at de bruker andre kilder enn innholdet i dagens kvalitetsvurderingssystem i arbeidet med å vurdere og bedre elevenes skolemiljø og læringsutbytte de siste tolv månedene. Eksempler lærere nevner er blant annet ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser (Rambøll, 2023a). I delinnstillingen peker utvalget på at det finnes flere ikke-anonyme undersøkelser utviklet av private aktører som skoler bruker for å kartlegge hvordan elevene opplever skolemiljøet. Noen kartlegger relasjonene elevene imellom, mens andre kartlegger relasjoner mellom elevene og de ansatte (NOU 2023: 1).

Bruken av ikke-anonyme undersøkelser i arbeidet med elevenes skolemiljø reiser flere problemstillinger blant annet knyttet til elevenes personvern (Prop. 145 L (2020–2021)).

Skoleledere

Skolelederne har et overordnet ansvar for elevene på skolen. De skal lede, motivere og støtte lærerne i arbeidet, og samtidig fortolke, sammenstille, vurdere, informere og rapportere informasjon til foreldrene, andre skoleledere og til skoleeierne. Som vist i kapittel 6 er skoleledelse en forutsetning i kvalitetsutviklingsarbeid for at skolene skal være i stand til å omsette ny kunnskap og informasjon til et forbedret skolemiljø for elevene. Rambøll-undersøkelsen viser at skolelederne har behov for informasjon om elevenes skolemiljø på et mer overordnet nivå enn det lærerne trenger (Rambøll, 2023a). Skolelederne legger i størst grad vekt på tilbakemeldinger fra elevene og lærerne når de vurderer skolenes arbeid, etterfulgt av tilbakemeldinger fra skoleeierne, foreldrene og støttefunksjoner som for eksempel PP-tjenesten (NOU 2023: 1). For arbeidet med skolemiljøet kan også informasjon fra andre som er i kontakt med elevene i skolene, som for eksempel miljøarbeidere og skolehelsetjenester, være viktige.

Skolelederne opplever å ha behov for kunnskapskilder som gjør det mulig å følge med på utviklingen i elevenes skolemiljø til bruk i det strategiske utviklingsarbeidet (NOU 2023: 1).

I undersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge våren 2023 oppgir over halvparten (55 prosent) av skolelederne i grunnskolen at Elevundersøkelsen på de obligatoriske trinnene (7. og 10. trinn) i stor eller svært stor grad er nyttig i kvalitetsutviklingsarbeidet. For de frivillige trinnene i Elevundersøkelsen (5., 6., 8. og 9. trinn) er tilsvarende tall noe lavere (45 prosent). For skolelederne i den videregående opplæringen svarer om lag alle at de bruker informasjonen fra Elevundersøkelsen fra det obligatoriske trinnet (Vg1). Av disse er det 61 prosent som oppgir at de i stor eller i svært stor grad har hatt nytte av den (Bergene mfl., 2023).

Selv om mange opplever Elevundersøkelsen som nyttig i skolemiljøarbeidet, er det også utfordringer med undersøkelsen. Spesielt handler dette om manglende tilgang til informasjon fra undersøkelsen etter gjennomføring på grunn av personvernreglementet. Flere skoler og kommuner opplever ikke å få tilgang til informasjon om egne skoler eller egen kommune. Dette gjør undersøkelsen mindre nyttig og relevant som informasjonskilde, særlig for de mindre skolene og kommunene. I flere innspill til utvalget blir dette pekt på som er en stor utfordring med utformingen av dagens Elevundersøkelse. Det blir videre pekt på at det er behov for en undersøkelse som i større grad gir skolelederne informasjon som de kan bruke i arbeidet med kvalitetsutvikling (NOU 2023: 1).

Skoleeiere

Skoleeierne har det overordnede ansvaret for skolenes arbeid med elevenes skole- og læringsmiljø, og har behov for å vite hvordan elevene opplever skolen og skolemiljøet sitt i arbeidet med å utvikle kvaliteten i opplæringen.

Skoleeierne oppgir å ha behov for informasjon om elevenes skolemiljø på et overordnet nivå for å følge opp skolene. Skoleeierne peker på at informasjonen fra Elevundersøkelsen er viktig i arbeidet med å vurdere og utvikle kvaliteten på skolenes praksiser. Informasjonen skoleeierne får er med på å gi et grunnlag for å ta beslutninger om satsingsområder og utviklingstiltak for skolene i kommunene (Skedsmo, 2022).

I undersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge våren 2023 oppgir skoleeierne på kommunalt og fylkeskommunalt nivå at Elevundersøkelsen er det verktøyet de opplever som mest nyttig i dagens kvalitetsvurderingssystem (Bergene mfl., 2023).

Flere skoleeiere oppgir også at de bruker egne undersøkelser i kvalitetsutviklingsarbeidet, blant annet undersøkelser som kartlegger elevenes trivsel. Årsaker til dette er blant annet at dagens personvernregler gjør at mange ikke får informasjon fra Elevundersøkelsen om egne skoler, og at undersøkelsen ikke gir informasjon om elevene på småskoletrinnet (1. til 4. trinn). Skoleeierne oppgir at de gjerne vil ha kunnskap om hvordan elevene på 1. til 4. trinn har det på skolen (Rambøll, 2023a). Oslo kommune er blant skoleeierne som har utviklet egne verktøy for å kartlegge de yngste elevenes skolemiljø. Kommunen utviklet i skoleåret 2020–2021 en egen trivselsundersøkelse for elever på 1. til 4. trinn for å gi elevene mulighet til å gi uttrykk for sin egen opplevelse av ulike forhold ved skolemiljøet og gi skolene kunnskap i arbeidet for et trygt og godt skolemiljø (Oslo kommune, 2021). For tiden holder kommunen på å revidere undersøkelsen, se boks 8.1.

Nasjonale myndigheter

Nasjonale myndigheter har det overordnede ansvaret for grunnopplæringen. Hvordan elevene opplever skolen er en viktig informasjonskilde for styring og politikkutvikling. Funn fra skolemiljøundersøkelser kan også gi relevant informasjon til statsforvalterne. I dag inngår denne typen informasjon som en del av nasjonale indikatorsett. Indikatorsettene gir blant annet grunnlag for utvelgelsen av hvilke skoler som får tilbud om ekstra støtte i arbeidet med elevenes skole- og læringsmiljø gjennom læringsmiljøprosjektet. Læringsmiljøprosjektet er et nasjonalt tilbud til skolene og kommunene som ønsker å arbeide med trygge og gode skolemiljøer, og som har behov for direkte støtte og veiledning.

Nasjonale myndigheter har det siste tiåret rettet stor oppmerksomhet mot elevenes skolemiljø, blant annet gjennom å innføre skjerpede regler på området. Mobbeproblematikk i skolene kan ha alvorlige konsekvenser for de enkelte elevene dette angår. Selv om virkemidlene og ansvaret i stor grad ligger hos skolene og skoleeierne, blir gjerne det politiske nivået hos nasjonale myndigheter ansvarliggjort når det oppstår alvorlige mobbesaker i skolene.

Nasjonale myndigheter, særlig statsforvalterne, får informasjon om elevenes skolemiljø gjennom Elevundersøkelsen, tilsyn og klagesaker de mottar fra elever og foreldre gjennom håndhevingsordningen. Nasjonale myndigheter får i tillegg informasjon om elevenes læringsmiljø på et nasjonalt nivå gjennom internasjonale undersøkelser som TIMSS, PISA og PIRLS.1

I 2019 fikk Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede hvordan tilbakemeldinger om egen skolehverdag for elever på 1. til 4. trinn kan innhentes. Oppdraget konkluderte med at elevenes opplevelse av trivsel og skolemiljø kunne innhentes ved bruk av et enkelt spørreskjema. Direktoratet understreket at det er usikkerhet knyttet til de yngste elevenes evne til å besvare et spørreskjema, og at det derfor var behov for å starte med 3. og 4 trinn. Resultatene fra undersøkelsen skulle brukes til å følge med på utviklingen over tid og til å drive nasjonal og lokal kvalitetsutvikling (Utdanningsdirektoratet, 2019).

8.2.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener det er behov for at kvalitetsutviklingssystemet gir elevene, foreldrene, lærerne, andre ansatte, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter tilgang til kunnskap og informasjon som kan støtte det kontinuerlige og systematiske arbeidet med elevenes skolemiljø. Det vil bidra til å sikre elevenes rettssikkerhet, elevenes medvirkning og likeverdighet i opplæringen. Informasjonen må være utformet på en måte som gjør at lærerne, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter opplever den som relevant. Den må også bidra til at alle kan ivareta ansvaret sitt for at elevene har det bra på skolen. Dagens verktøy oppfyller ikke i tilstrekkelig grad aktørenes behov for informasjon om elevenes skolemiljø, og som følge av dette er det behov for å utvikle nye verktøy.

Skolemiljøundersøkelse

I tråd med det nye kvalitetsutviklingssystemets formål (se kapittel 4), mener utvalget at det er avgjørende at det finnes verktøy og støtte til arbeidet med elevenes skolemiljø. For å sikre at elevene, foreldrene, lærerne, andre ansatte, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter får tilgang til kunnskap og informasjon om elevenes skolemiljø, må verktøyene være tilpasset aktørenes roller og ansvar. Utvalget mener dagens Elevundersøkelse ikke møter aktørenes behov i tilstrekkelig grad. Utvalget foreslår derfor å avvikle dagens Elevundersøkelse.

Utvalget mener det er behov for en ny skolemiljøundersøkelse som er tilpasset aktørenes behov. Elevenes opplevelse av hvordan de har det på skolen, og hvordan de opplever å bli sett og hørt, må stå i sentrum for den nye undersøkelsen. Utvalget foreslår derfor at formålet med den nye skolemiljøundersøkelsen skal være at elevene får si sin mening om det fysiske og det psykososiale skolemiljøet. Denne informasjonen bør inngå i skolenes og skoleeiernes helhetlige arbeid med skolemiljøet som en del av kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget vurderer at elevenes opplevelse av medvirkning er en sentral del av elevenes skolemiljø, og understreker at dette må være en eksplisitt del av den nye undersøkelsen.

Utvalget har vurdert ulike alternativer for å gjøre den nye undersøkelsen mer relevant for aktørene. Utvalget mener det er nødvendig å utvikle en undersøkelse med flere deler og at undersøkelsen på den måten kan gi relevant informasjon til arbeidet med skolemiljøet på de enkelte skolene, ivareta skoleeierens behov for informasjon og bidra til at nasjonale myndigheter får tilgang til mer generell informasjon om elevenes opplevelse av skolemiljøet.

Utvalget mener derfor at en ny skolemiljøundersøkelse skal bestå av en hoveddel og en tilleggsdel. Hoveddelen skal være obligatorisk for utvalgte trinn og gi informasjon til kvalitetsutviklingsarbeidet i skolene, hos skoleeierne og til nasjonale myndigheter. Tilleggsdelen skal være frivillig for skolene og ha tematiske bolker med spørsmål på de områdene skolene har behov for å belyse nærmere. Skolene skal fritt kunne velge å gjennomføre disse bolkene etter behov.

I tråd med at utvalget mener et nytt kvalitetsutviklingssystem skal være likeverdig for den norske og den samiske skolen, må den nye skolemiljøundersøkelsen også bidra til å gi de samiske styringsnivåene bedre informasjon om de samiske elevenes opplevelser av skolemiljøet, enn hva tilfellet er i dag. Utvalget foreslår at det må vurderes nærmere hvordan man kan sikre at de samiske styringsnivåene i aktuelle kommuner og fylker og Sametinget får tilgang til informasjon om elever som får opplæring i og på samisk, slik at de kan ivareta det ansvaret de har.

Videre har utvalget vurdert ulike innretninger for undersøkelsen, inkludert hvilke og hvor mange trinn det skal være obligatorisk for skolene å gjennomføre undersøkelsen på. På grunn av et usikkert kunnskapsgrunnlag og ulike perspektiver på hva som kan og bør måles, og når dette bør skje, foreslår utvalget som utgangspunkt at undersøkelsen skal være obligatorisk for skolene å gjennomføre for 5. trinn, 7. trinn, 10. trinn, og Vg1. Undersøkelsen skal være tilgjengelig for frivillig gjennomføring fra 6. trinn til Vg3.

Utvalget mener at skolene skal kunne gjennomføre skolemiljøundersøkelsen årlig. Det er også behov for å gjøre gjennomføringen av undersøkelsen mer fleksibel enn dagens Elevundersøkelse. På denne måten kan skolene og skoleeierne få bedre muligheter til å tilpasse undersøkelsen etter egne behov. Utvalget mener derfor at det bør være mulig for skolelederne og skoleeierne å velge når på året de vil gjennomføre undersøkelsen. Det bør også være mulig å gjennomføre undersøkelsen flere ganger i løpet av det samme skoleåret. Dette vil gi skolene og skoleeierne mulighet til å se om elevene opplever bedring i skolemiljøet, for eksempel etter at de har satt i gang tiltak eller satsinger, og disse har fått virke en stund.

For at alle elevene skal forstå spørsmålene de skal svare på og oppleve undersøkelsen som relevant sett i lys av deres skolehverdag, foreslår utvalget at utformingen av den nye undersøkelsen må være tilpasset elevenes alder. Utvalget foreslår at det skal være en versjon tilpasset aldersgruppen for 5. til 10. trinn og en annen versjon tilpasset elevene i den videregående opplæringen. I lys av varierende leseferdigheter hos elevene på 5. til 10. trinn, mener utvalget at en alderstilpasning for elevene på 5. trinn også vil være gunstig for elever på ungdomstrinnet. Samtidig vil det kunne være behov for å utvikle egne tilleggsmoduler med spørsmål innrettet spesielt mot elevene på mellomtrinnet, ungdomstrinnet eller i videregående opplæring. Utvalget er opptatt av at selv om det skal utvikles to versjoner av undersøkelsen, må innholdet utvikles på en slik måte at det er mulig å følge utviklingen av hvordan elevene opplever skolemiljøet over tid.

Den nye skolemiljøundersøkelsen må ikke være for lang. Den må også utformes slik at alle elevene skal kunne delta, så langt det er mulig.

Utvalget mener videre at elever må være involvert i utarbeidelsen av undersøkelsen for å sikre relevans, og for at undersøkelsen blir nærmere knyttet til konkrete opplevelser i elevenes liv på skolen. Utvalget av elever som involveres må ha en bred representasjon og inkludere elever som får opplæring i eller på samisk.

Dagens praktisering av personvernlovverket fører til at ikke alle skolene og skoleeierne får tilgang til informasjonen om sine elever fra Elevundersøkelsen. Dette er et tema som i den senere tiden har engasjert forskere, utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget og den politiske ledelsen i Kunnskapsdepartementet. Utvalget mener det er nødvendig å se på nasjonale myndigheters praksis når det kommer til skjerming av informasjon fra undersøkelsen for skolene og skoleeierne. Utvalget foreslår at nasjonale myndigheter må vurdere hvordan informasjonen fra den nye skolemiljøundersøkelsen skal skjermes, slik at den ikke skjermes for strengt for skolene og skoleeierne, slik praksisen er for Elevundersøkelsen i dag. Målet må være at skolene og skoleeierne får tilgang til informasjon fra den nye skolemiljøundersøkelsen, for å fylle sitt ansvar og rolle i arbeidet med skolemiljø. Utvalget mener i denne sammenheng at det må vurderes hvor sensitive spørsmål det er hensiktsmessig å stille elevene, for eksempel om mobbing. Dette er med på å avgjøre hvor mye informasjon som må skjermes.

Utvalget mener det er essensielt at alle aktørene har tilgang til informasjon om mobbing og utenforskap i skolen slik at de kan snarest mulig med videre undersøkelser og eventuelle tiltak. Utvalget mener at forebygging og håndtering av mobbing er et arbeid som skjer på flere nivåer, og at alle aktørene har en rolle i dette arbeidet. Aktørene må derfor ha tilgang på den informasjonen de trenger for å delta i arbeidet med å sikre elevene et trygt og godt skolemiljø. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig med direkte spørsmål om mobbing i skolemiljøundersøkelsen, men at det er behov for å ha indikatorer som samlet sett kan gi informasjon om skolemiljøet, som mobbing, utrygghet og utenforskap. Utvalget mener at en spørreundersøkelse alene ikke kan gi god nok informasjon for å avdekke og følge opp mobbing av enkeltelever. Informasjon til lærerne og skolelederne om elevene opplever et utrygt og dårlig skolemiljø, utestenging eller andre former for mobbing, bør i stedet ivaretas gjennom andre typer verktøy som er bedre tilpasset for å raskt kunne fange opp og ivareta alvorlige situasjoner i skolemiljøet. Utvalget går nærmere inn i hva slags type verktøy dette kan være i den videre vurderingen.

Utvalget mener at det vil være naturlig og hensiktsmessig at kunnskap og informasjon om elevenes skolemiljø, som framkommer gjennom bruken og i arbeidet med den nye skolemiljøundersøkelsen, også blir knyttet til prosessene med de jevnlige kvalitetsdialogene mellom skolene og skoleeierne.

I lys av elevenes grunnleggende behov for og rett til trygge og gode skolemiljøer, mener utvalget det er viktig at de ulike aktørene, særlig lærerne og skolelederne, vet hvordan også elevene på 1. til 4. trinn opplever skolehverdagen. Utvalget merker seg at skoleeierne i Rambøll-undersøkelsen peker på et behov for å vite hvordan de yngste elevene har det på skolen, og at de etterlyser en undersøkelse som også kan brukes på småskoletrinnet. Behovet for en egen undersøkelse for 1. til 4. trinn har tidligere også blitt tematisert i blant annet Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og kvalitet i hele barnehage- og skoleløpet og i NOU 2015: 2 Å høre til. Utvalget har diskutert om det er hensiktsmessig at skolemiljøundersøkelsen også skal kunne gjennomføres for elevene på 1. til 4. trinn. Utvalget ser at det vil være mer krevende å utvikle en undersøkelse rettet mot de yngste elevene, enn hva det vil være for å utvikle en undersøkelse for eldre elever som har kommet lenger i utviklingen av sine lese- og skriveferdigheter. Utvalget har videre diskutert om en standardisert undersøkelse vil være et egnet verktøy, eller om det er andre typer verktøy og ressurser som er bedre egnet til å innhente informasjon om hvordan de yngste elevene opplever skolemiljøet. I delinnstillingen viser utvalget til at Danmark gjennomfører en årlig trivselsmåling for alle elevene fra 0. klasse og til og med 9. klasse. Versjonen for de yngste elevene på 0. til 3. trinn er en forenklet versjon med færre spørsmål enn versjonen for elever fra 4. trinn (NOU 2023: 1). Oslo kommune har også utviklet en trivselsundersøkelse for elever på 1. til 4. trinn som de holder på å revidere, se boks 8.1.

Sett i lys av de siste årenes faglige og politiske debatter knyttet til om og hvordan det er mulig at slike undersøkelser kan gi pålitelig informasjon om de yngste elevenes trivsel og læring, uten at det går på bekostning av elevenes personvern og integritet, foreslår utvalget å utrede hvordan elevenes opplevelse av skolemiljøet på 1. til 4. trinn kan undersøkes.

Verktøy for å følge opp alvorlige hendelser i skolemiljøet

Alle elever har rett til et trygt og godt skolemiljø. Skolene har tydelige plikter for å følge opp og sikre dette, og en ny skolemiljøundersøkelse kan ikke dekke alle behovene skolene har i dette arbeidet. Undersøkelser viser at alvorlig mobbing i skolene kan gi helseproblemer og sosiale vansker (Birkeland mfl., 2022; Bjåen, 2016; Breivik mfl., 2017; Aase mfl., 2022). Antallet saker meldt til statsforvalterne gjennom håndhevingsordningen har også økt bekymringsfullt siden ordningen ble innført (Utdanningsdirektoratet, 2023d). Utvalget foreslår å utvikle et nasjonalt kvalitetssikret verktøy som skolene kan bruke etter behov i det kontinuerlige og systematiske arbeidet med å sikre alle elevene trygge og gode skolemiljøer. Formålet skal være å støtte skolenes arbeid med å ta tak i alvorlige hendelser som mobbing, vold, diskriminering, trakassering, utestenging og isolering på de enkelte skolene.

Verktøyet skal bidra til å oppfylle elevenes individuelle rettigheter og skolenes plikter som følger av kapittel 12 (tidligere kapittel 9 A) i opplæringsloven. Verktøyet skal dermed støtte skolene på et område som skoler og skoleeiere opplever som omfattende og krevende å håndtere (Deloitte, 2019; NOU 2019: 23; PROBA, 2023). Utvalget er kjent med at mange skoler kjøper inn ulike verktøy for å følge med og følge opp skolemiljøet (NOU 2023: 1). Det har blitt pekt på ulike utfordringer med utformingen og bruken av flere av disse verktøyene. Blant annet er det utfordringer med tanke på elevenes personvern og rettssikkerhet (Prop. 145 L (2020–2021)). Utvalget vurderer at det er problematisk dersom skoler og skoleeiere opplever et behov for å kjøpe inn verktøy av usikker kvalitet fra private aktører for å få tilstrekkelig støtte til skolemiljøarbeidet.

Samarbeid mellom alle aktørene i skolene er avgjørende i arbeidet med å utvikle trygge og gode skolemiljøer. Utvalget foreslår derfor at verktøyet skal bidra til samarbeid og dialog mellom elevene, foreldrene, lærerne, andre ansatte i skolene og skolelederne

Det krever særlig kompetanse å kunne ivareta alvorlige hendelser i skolemiljøet. Utvalget mener at et slikt skolemiljøverktøy skal utvikles av et fagmiljø med særskilt ekspertise på feltet og i samarbeid med aktørene i skolesektoren. Med tanke på at verktøyet skal brukes for å følge opp alvorlige hendelser i elevenes skolemiljø, mener utvalget at elevene må få medvirke i utviklingen av et slikt verktøy.

Utvalgets forslag

For en ny skolemiljøundersøkelse foreslår utvalget

• å avvikle dagens Elevundersøkelse og erstatte den med en ny skolemiljøundersøkelse

  • Formålet med den nye skolemiljøundersøkelsen er at elevene får si sin mening om det fysiske og psykososiale skolemiljøet.2

  • Skolemiljøundersøkelsen skal bestå av en hoveddel og en tilleggsdel.

    • Hoveddelen skal være obligatorisk og gi informasjon til kvalitetsutviklingsarbeidet i skolene, hos skoleeierne og til nasjonale myndigheter.

    • Tilleggsdelen skal være frivillig for skolene og ha tematiske bolker med spørsmål på de områdene skolene har behov for å belyse nærmere.

  • Skolemiljøundersøkelsen skal ha elementer som bidrar til å gi skoler informasjon om hvordan samiske elever opplever skolemiljøet.

  • Skolene skal kunne gjennomføre skolemiljøundersøkelsen årlig.

  • Skolemiljøundersøkelsen skal være obligatorisk for 5. trinn, 7. trinn, 10. trinn og Vg1. For de andre skoletrinnene fra 6. trinn til Vg3, skal det være frivillig å gjennomføre undersøkelsen.

  • Skolelederne og skoleeierne skal kunne velge når på året de gjennomfører undersøkelsen.

  • Det skal være mulig å gjennomføre undersøkelsen flere ganger i løpet av et skoleår.

  • Undersøkelsen skal alderstilpasses. Det skal utvikles en versjon tilpasset elevene på 5. til 10. trinn og en versjon tilpasset elevene i den videregående opplæringen.

  • Nasjonale myndigheter må vurdere hvor strengt informasjonen fra den nye skolemiljøundersøkelsen må skjermes. Målet er at skolene og skoleeierne får mest mulig informasjon fra undersøkelsen uten at det går på bekostning av elevenes personvern.

  • Informasjon fra skolemiljøundersøkelsen skal inngå i kvalitetsdialogene (se kapittel 5).

• å utrede hvordan elevenes opplevelse av skolemiljøet på 1. til 4. trinn kan undersøkes

For verktøy for å følge opp alvorlige hendelser i skolemiljøet foreslår utvalget

• å utvikle et verktøy for å følge opp alvorlige hendelser i skolemiljøet

  • Formålet skal være å støtte skolenes arbeid med å ta tak i alvorlige hendelser som mobbing, vold, diskriminering, trakassering, utestenging og isolering på de enkelte skolene.

• at verktøyet skal bidra til samarbeid og dialog mellom elevene, foreldrene, lærerne, andre ansatte i skolene og skolelederne

• at verktøyet skal bidra til å oppfylle elevenes rettigheter og skolens plikter som følger av kapittel 12 (tidligere kapittel 9 A) i opplæringsloven

8.3 Kunnskap og informasjon om elevenes læring i et kvalitetsutviklingssystem

8.3.1 Hvorfor er kunnskap og informasjon om elevenes læring viktig i et kvalitetsutviklingssystem?

Formålet med det nye kvalitetsutviklingssystemet skal være å sikre elevenes læring og trivsel. Informasjon om elevenes læring er med andre ord en viktig del av det nye systemet.

Grunnloven § 109 fastsetter at barn har rett til grunnleggende opplæring som skal utvikle elevenes evner, og som tar hensyn til de behovene de enkelte elevene har. Nasjonale myndigheter skal sikre adgang til en videregående opplæring og like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner. Opplæringsloven § 1-3 (formålsparagrafen) fastsetter at opplæringens primæroppgave er å sørge for at elevene kan tilegne seg nødvendige kunnskaper og ferdigheter, både for samfunnets del og for egen utvikling. Til grunn for bestemmelsen ligger et bredt syn på kompetanse (Ot.prp. nr. 46 (2007–2008)).

Kunnskaps- og informasjonskilder om elevenes læring må ses i lys av læreplanverket. Læreplanverket, inkludert overordnet del, er det sentrale virkemiddelet for nasjonal styring av innholdet i opplæringen. Overordnet del gir retning for opplæringen i fag, og viser til at alle fag bidrar til å realisere opplæringens brede formål.

LK20 og LK20S viderefører et kompetansebasert læreplanverk, men med en ny vektlegging av verdiene fra formålsparagrafen i opplæringsloven uttrykt i et verdiløft. Dette kan forstås som en styrking av danningsoppdraget i norsk skole, der allmenndanning knyttes til overordnede verdier som samfunnet står sammen om (Karseth mfl., 2022).

I bestemmelsen om kvalitetsutvikling, opplæringsloven § 17-12, står det at det politiske nivået i kommunene og fylkeskommunene minst én gang i året skal få informasjon om elevenes lærings-miljø, læringsresultater og gjennomføring (Innst. 442 L (2022–2023); Prop. 57 L (2022–2023)). Områdene som trekkes fram i bestemmelsen er videreført fra den tidligere opplæringsloven, men her ble informasjonen tydelig knyttet til de obligatoriske prøvene og undersøkelsene i dagens kvalitetsvurderingssystem. I den nye opplæringsloven framgår ikke den samme koblingen mellom kvalitetsutviklingsarbeidet og informasjon fra, og oppfølging av, konkrete prøver og undersøkelser. Den nye loven lovfester ikke hvilket kunnskapsgrunnlag skolene og skoleeierne skal basere kvalitetsutviklingsarbeidet på. I forarbeidene blir det understreket at når dette ikke er lovfestet, vil det være med på å gjøre ansvaret til skoleeierne tydeligere og gi et større handlingsrom for å gjøre lokale tilpasninger (Prop. 57 L (2022–2023)).

Et slikt handlingsrom harmonerer med utvalgets forslag til et nytt kvalitetsutviklingssystem. Kvalitetsutviklingsarbeidet forutsetter at aktørene sammen kommer fram til en felles forståelse av hvordan opplæringen bidrar til å møte målene i læreplanverket, inkludert overordnet del. Systemet skal dermed gi rom for å vurdere elevenes samlede læring i en bredere kontekst. Dette skal skje gjennom et bredt kunnskapsgrunnlag hvor kunnskap og informasjon om elevenes læring ses i nær sammenheng med kunnskap og informasjon om elevenes trivsel, og med kunnskap om strukturkvalitet og prosesskvalitet. Den erfaringsbaserte kunnskapen skal ha en naturlig plass og legitimitet i dette arbeidet.

Selv om lovverket åpner for at skolene og skoleeierne selv vurderer hvilke deler av det brede kunnskapsgrunnlaget som er relevante i kvalitetsutviklingsarbeidet, er det flere bestemmelser i regelverket som forplikter skolene og skoleeierne til å følge med på elevenes læring på særskilte områder. Elevene har rett til vurdering i form av underveisvurdering og sluttvurdering som dokumentasjon av opplæringen. De har også rett til en opplæring som er tilpasset dem. Skolene har plikt til å gi intensiv opplæring til elever på 1. til 4. trinn som står i fare for ikke å ha forventet progresjon i lesing, skriving eller regning. Disse ferdighetene inngår som tre av fem grunnleggende ferdigheter i læreplanverket. De to siste er muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter. I overordnet del står det at de fem grunnleggende ferdighetene er del av den faglige kompetansen og nødvendige redskaper for læring og faglig forståelse. Ferdighetene er også viktige for utviklingen av elevenes identitet og sosiale relasjoner, og for å kunne delta i utdanning, arbeid og samfunnsliv.

Flere av innspillene utvalget har fått viser at det er et behov for systemer og rutiner som kan bidra til å sikre at elevenes stemme og rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt, og at alle elever får opplæringstilbudet de har behov for og krav på. Blant annet peker Barneombudet i sitt innspill på at krav til dokumentasjon og kontroll i mange tilfeller vil være en nødvendig forutsetning for å ivareta alle barns rettigheter (NOU 2023: 1). Dette er også noe Sametinget og Redd Barna peker på i sine innspill til utvalget.

I det nye kvalitetsutviklingssystemet er likeverdighet i opplæringen et viktig prinsipp. Forskning peker på at svake grunnleggende ferdigheter fra grunnskolen og manglende mestring gir manglende motivasjon for å fortsette (Reisel, 2013; Statistisk sentralbyrå, 2017). Dette kan i sin tur også føre til at elever ikke får fullført den videregående opplæringen. Unge og voksne uten fullført videregående utdanning får i mange tilfeller problemer med å komme seg i arbeid. Uten fullført videregående opplæring er det også større risiko for å havne utenfor samfunnet (NOU 2019: 15). Kompetansebehovsutvalget understreker at solide grunnleggende ferdigheter, som lesing og tallforståelse, også i framtiden vil være det viktigste fundamentet for læring (NOU 2020: 2).

Overordnet del framhever at faglig læring er en sentral del av både dannings- og utdanningsoppdraget til grunnopplæringen, og at alle fag skal bidra til å realisere verdigrunnlaget for opplæringen. Utvikling av faglig kompetanse skal skje i samspill med utviklingen av grunnleggende ferdigheter i faget slik det er beskrevet i læreplanene i fagene. Ifølge overordnet del skal skolene bidra til at elevene blir nysgjerrige og stiller spørsmål, utvikler vitenskapelig og kritisk tenkning og handler med etisk bevissthet. Skolen skal også la elevene utfolde skaperglede, engasjement og utforskertrang, og la dem få erfaring med å se muligheter og omsette ideer til handling. Skolen skal være et sted der barn og unge opplever demokrati i praksis, og forbereder elevene på å bli ansvarlige samfunnsborgere.

Et system for kvalitetsutvikling må ha verktøy som kan støtte aktørene i skolene i arbeidet med å fremme elevenes læring og med å avdekke eventuelle behov elevene har. Det er lærerne som har det faglige ansvaret for elevenes læring, selv om skoleeierne og nasjonale myndigheter har det overordnede ansvaret for opplæringen. Dette innebærer at kunnskaps- og informasjonskildene nasjonale myndigheter tilbyr må legge til rette for å gi lærerne informasjon utover det de allerede får gjennom det daglige arbeidet med elevene. Dette er i tråd med utvalgets prinsipp om å ta utgangspunkt i samspillet mellom elever og lærere.

Med utgangspunkt i mandatet har utvalget avgrenset omtale av sluttvurdering til den rollen karakterene har som informasjon til kvalitetsutvikling. I denne sammenhengen er det kvaliteten på informasjonen fra karakterene, og hvordan de brukes som har vært relevant for utvalgets arbeid.

8.3.2 Hva slags kunnskap og informasjon om elevenes læring er det behov for?

Alle aktørene i skolesektoren har et behov for kvalitetssikret og oppdatert kunnskap og informasjon om elevenes læring for å kunne drive kvalitetsutvikling. Hvilke verktøy og informasjonskilder som i størst grad kan oppfylle disse behovene, blir vurdert ulikt innad i aktørgruppene og mellom aktørnivåene.

Elever

Alle elever har behov for og krav på å få tilbakemeldinger som støtter læringsarbeidet deres. Betydningen av elevenes opplevelse av tilbakemeldinger og i hvilken grad elevene opplever disse som nyttige, objektive og relevante, har blitt identifisert som en viktig faktor for elevenes læring (Gamlem og Smith, 2013; Havnes mfl., 2012; Lipnevich og Smith, 2009; Sandal mfl., 2022; Van der Kleij mfl., 2019). De yngste elevene lærer best når aktivitetene stimulerer fantasien og forestillingsevnen deres, og når læringsaktivitetene er sosiale og de får lære sammen med andre (Lillejord mfl., 2018).

Elevorganisasjonens fylkeslag i Rogaland poengterte i sin workshop med utvalget, at skolene må få informasjon om hvordan enkeltelevene lærer og mestrer best. Dette blir også trukket fram i en annen workshop utvalget gjennomførte sammen med Elevorganisasjonens landsstyre. I innspillene understreker elevene at elever lærer på forskjellig vis, og at lærerne må vite hvordan elever best mottar hjelp i læringen sin. Elevene mener videre at det er behov for å se på den totale mengden prøver og undersøkelser lærerne, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter pålegger elevene å gjennomføre. De mener elevene bør ha en større innvirkning på prøveplaner og utformingen av disse. I tillegg peker de på at det må være en fornuftig balanse mellom informasjonen lærerne og skolelederne får fra å gjennomføre nasjonale verktøy, og tiden lærerne bruker på hver enkelt elev for å bli godt kjent. Dette mener de vil gjøre det enklere å prioritere tiden man har i skolen, og sørge for at systemet blir så effektivt som mulig.

Det har vært få studier som sier noe om hvordan elevene opplever dagens nasjonale prøver. En evaluering fra 2013 viste at elevene ikke var veldig motivert for prøvene og at de etterlyste tydelige tilbakemeldinger fra lærere etter gjennomføringen (Seland mfl., 2013).

Standpunkt- og eksamenskarakterer er sluttvurderinger som skal gi informasjon om kompetansen til eleven ved avslutningen av opplæringen i faget. Standpunktkarakterer skal være uttrykk for den samlede kompetansen eleven har i et fag ved avslutningen av opplæringen, mens eksamenskarakterer skal være uttrykk for den kompetansen eleven viser på eksamen. Kunnskapsgrunnlaget for å vurdere om standpunkt- og eksamenskarakterene samlet sett gir pålitelig og relevant informasjon om elevenes kompetanse, er begrenset og lite systematisk (NOU 2023: 1). For elever som avslutter opplæringen i et fag på ungdomstrinnet eller i den videregående opplæringen, er det viktig med standpunkt- og eksamenskarakterer som er gyldige og pålitelige uttrykk for den kompetansen de har ved avslutningen av opplæringen. Dette er fordi karakterene har betydning for den enkelte elevens videre muligheter i utdanning og arbeid.

Foreldre

Opplæringslovens formålsparagraf § 1-3 fastslår at opplæringen skal skje i samarbeid og forståelse med hjemmet. Foreldre har kunnskaper om barnet eller ungdommen som skolen trenger for å støtte elevens læring og utvikling. Videre har de behov for informasjon fra skolene for å få muligheten til å ha innflytelse på sitt barns eller sin ungdoms skolehverdag og kunne støtte og følge opp skolearbeidet. Som en del av skoledemokratiet skal foreldrene være med på å planlegge, gjennomføre og vurdere praksisen til skolen, også når det gjelder kvalitetsutvikling av opplæringen, jf. opplæringsloven § 10-4 (Innst. 442 L (2022–2023)).

I mange sammenhenger blir foreldreinvolvering pekt på som viktig. Samtidig viser forskning at det er stor variasjon i praksis og ulike utfordringer med å få et godt samarbeid mellom skolen og hjemmet. Dette kan for eksempel handle om ulike forventninger, elevens alder, og at skolene og foreldrene har ulike holdninger og målsetninger. Dette innebærer at skolene må arbeide for en skolekultur som verdsetter et godt samarbeid (Myran og Fjørtoft, 2023).

Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) har i innspill til utvalget pekt på at foreldre må få god og forståelig informasjon fra skolene om hvilke rettigheter de har. Denne informasjonen, sammen med annen informasjon om elevenes læring og trivsel og om skolen som helhet, må komme med et godt støttemateriell.

Lærere

Det er lærerne som har det faglige og pedagogiske ansvaret og kompetansen til å følge opp og støtte elevene gjennom opplæringen. Det er primært i samspillet mellom elever og lærere at elevene utvikler seg faglig. Lærerne skal sørge for at elevene får informasjon om deres faglige kompetanse underveis og til slutt i opplæringen. I tillegg skal lærerne melde fra til rektor dersom det er tvil om at en elev har tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Læreren opplever, på samme måte som for informasjonen om elevenes skolemiljø, at de får den viktigste informasjonen om elevenes læring gjennom de daglige møtene med elevene. Informasjonskildene som lærerne vurderer som viktigst utover dette, er informasjon fra prøver de enten har utviklet selv eller som andre lærere ved skolene har utviklet (Mausethagen mfl., 2018b; Rambøll, 2023a; Skedsmo, 2022). Prøvene er utviklet med tanke på å kunne brukes i det faglig-pedagogiske arbeidet med å vurdere elevenes kompetanse sett i lys av kompetansemålene. Det er først og fremst gjennom disse informasjonskildene at lærerne opplever størst mulighet for å kunne tilpasse innholdet og arbeidsmetodene til planleggingen og gjennomføringen av undervisningen (NOU 2023: 1).

Lærere oppgir hovedsakelig å ha behov for informasjon til å planlegge undervisningen, identifisere hva de bør legge vekt på i opplæringen og hvilke hensyn de bør ta med tanke på elevenes behov og rettigheter (Svanæs mfl., 2022). For at lærerne skal oppleve verktøy som nyttige må informasjonen kunne ses i sammenheng med egen lokal kontekst. Lærerne har blant annet behov for å kunne bruke informasjonen de får til å vurdere hvor elevene står faglig og til å sette inn gode tiltak der og da i forbindelse med det konkrete arbeidet med å forbedre elevenes opplæring (NOU 2023: 1).

I Rambøll-undersøkelsen oppgir lærerne på småskoletrinnet at de benytter seg av prøver de har utviklet på skolen (32 prosent), i tillegg til frivillige kartleggingsprøver i regning for 1. trinn (31 prosent) og obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning for 3. trinn (henholdsvis 27 og 26 prosent) for å vurdere og bedre elevenes læring. Selv om prøvene for 3. trinn i lesing og regning er obligatoriske å gjennomføre, og skal gi støtte til lærerne i å finne elever som trenger ekstra oppfølging, oppgir bare 35 prosent av lærerne som har oppgitt å ha brukt kartleggingsprøvene, at de opplever at kartleggingsprøvene i regning for 3. trinn i stor eller i svær stor grad er nyttige i kvalitetsutviklingsarbeidet. Det er 34 prosent av lærerne som oppgir det samme når det gjelder kartleggingsprøvene i lesing på 3 trinn. Flere av lærerne i undersøkelsen kommenterer at de gjerne skulle visst hvilke elever som ligger i gråsonen og kan trenge oppfølging. I tillegg peker flere på at digitale prøver for 1. trinn er vanskelig å gjennomføre (Rambøll, 2023a).

Forskning har vist at formålet med kartleggingsprøvene har vært vanskelig å kommunisere fra start. Lærere har heller ikke opplevd at det har vært enkelt å bruke prøvene for å utvikle egen praksis (NOU 2023: 1). I evalueringen av seksårs- reformen oppgir halvparten av lærerne at kartleggingsprøvene for 1. trinn påvirker undervisningen. Undersøkelsen viser ikke konkret hvordan prøvene påvirker undervisningen, men flere lærere oppgir i fritekstsvar at de opplever å stå i et krysspress mellom lek og læring (Bjørnestad mfl., 2022). Forskning peker også på at lærerne har mye informasjon til å identifisere elever med utfordringer, men at de ikke nødvendigvis har tid, ressurser eller kompetanse til å følge opp informasjonen (Mausethagen mfl., 2018b; Mausethagen mfl., 2020).

Metastudier viser at lærerne generelt er godt rustet til å vurdere elevene. Det er likevel svært krevende å vurdere elever som trenger ekstra oppfølging, uavhengig av om det er elever som presterer lavt eller det er elever med høyt læringspotensial. Studiene understreker at det krever særskilt kompetanse og gode verktøy for å avdekke slike behov, og at det kan være urealistisk å forvente at lærerne skal kunne avdekke dette på egen hånd (Machts mfl., 2016).

Fra mellomtrinnet i barneskolen og videre i opplæringsløpet blir ofte lærenes innhenting av informasjon mer systematisk og brukes i større grad til å vurdere elevenes faglige utvikling (Svanæs mfl., 2022). Ekspertgruppen om lærerrollen omtaler at lærerne har behov for å bruke profesjonelt skjønn i yrkesutøvelsen. Denne utøvelsen av skjønn handler ofte om å velge mellom ulike handlingsalternativer (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016).

På ungdomstrinnet og i den videregående opplæringen skal lærerne også gi elevene sluttvurderinger i form av standpunktkarakterer. Studier av praksiser har vist at lærerne synes å ta standpunktvurdering på stort alvor, og at arbeidet preges av systematikk. Studiene antyder samtidig at det kan være usikkerhet om hva som skal inngå i standpunktvurderingen (Skar og Hopfenbeck, 2021). Det er lite oppdatert kunnskap om lærernes og skolenes arbeid med standpunktvurdering, inkludert hvilke behov lærere har for støtte i dette arbeidet (NOU 2023: 1).

Studier av tiltak som er satt i gang for å utvikle kvaliteten på ulike typer karaktersettinger, har vist at lærerne opplever tilnærminger hvor de samarbeider med andre og bruker kriterier eller lignende, som nyttige. Dette kan bidra til å avdekke ulike praksiser for karaktersettinger mellom lærere på den samme skolen, så vel som mellom lærere på ulike skoler (Skar og Hopfenbeck, 2021). En tilnærming kan være at lærere på en skole, eller lærere i skoler imellom, diskuterer og forhandler seg fram til en felles forståelse av hvordan de skal bruke kriterier og standarder i karaktersettingen. Lærere kan gjennom diskusjoner oppnå en felles forståelse av hva en karakter uttrykker (Adie, 2022). En studie som har sett på hvordan aktørene bruker karakterene i det faglig-pedagogiske arbeidet viste at lærerne og skolelederne i liten grad opplevde å bli fulgt opp av nærmeste leder når det gjelder standpunkt- og eksamensresultatet (Mausethagen mfl., 2018a).

Rambøll-undersøkelsen viser at lærerne på ungdomstrinnet i hovedsak bruker egenutviklede prøver (55 prosent) og standpunktkarakterer (52 prosent), etterfulgt av nasjonale prøver i lesing (48 prosent) som informasjonskilder om elevenes læring. Blant lærerne på mellomtrinnet oppgir om lag en tredjedel å bruke de nasjonale prøvene. Lærerne på ungdomstrinnet bruker i større grad prøver, undersøkelser, datakilder og verktøy enn lærerne på småskole- og mellomtrinnet. Så godt som ingen lærere (2 prosent) oppgir at de benytter skolebidragsindikatorer som informasjonskilde i kvalitetsutviklingsarbeidet. Lærerne i den videregående opplæringen oppgir å benytte hovedsakelig standpunktkarakterer (76 prosent), undervisningsevaluering (68 prosent) og egenutviklede prøver eller undersøkelser de har utviklet på skolen (57 prosent) i arbeidet med å vurdere og bedre elevenes skolemiljø og læringsutbytte de siste 12 månedene. Det er 26 prosent som oppgir å ha benyttet eksamenskarakterene (Rambøll, 2023a).

Rambøll-undersøkelsen viser også at nytteverdien til en informasjonskilde avhenger av om lærerne kan bruke informasjonen på en meningsfull måte. Lærerne trenger i større grad enn skolelederne og skoleeierne tilgang til å se enkeltelevers besvarelser. Dette må de ha for å kunne arbeidet målrettet med å utvikle undervisningen. Lærerne oppgir at de ønsker å kunne følge utviklingen til enkeltelever over tid. Skal informasjonen være relevant må den også komme relativt kort tid etter at prøvene eller undersøkelsene er gjennomført. Informasjonen må i tillegg komme på et tidspunkt i skoleåret som bidrar til at lærerne får tid til å følge den opp. Prøvene og undersøkelsene må heller ikke være for lange for elevene (Rambøll, 2023a).

I den samme undersøkelsen kommer det fram at flere lærere mener at fordi nasjonale prøver måler grunnleggende ferdigheter og ikke kompetansemålene, er de mindre relevante for aktiviteten i skolen. Det blir pekt på at de nasjonale prøvene i dag heller ikke fanger opp ferdigheter som samarbeid, inkludering eller det å være løsningsorientert. Noen lærere peker på at årsaken til at de ikke opplever nasjonale prøver som nyttige er at prøvene sier lite om elevenes kunnskapsnivå eller lærerens innsats (Rambøll, 2023a).

Skoleledere

Rektor har det overordnede ansvaret for elevenes opplæring på sin skole og skal lede det pedagogiske og faglige samarbeidet mellom lærerne. Rektor skal også gi retning og tilrettelegge for elevenes og lærernes læring og utvikling (Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen).

En nøkkeloppgave for skoleledere er å støtte opp under lærernes vurderingsarbeid (Charteris og Smardon, 2022; Mandinach og Schildkamp, 2021). Skolelederne har behov for informasjon for å kunne lede, motivere og støtte lærerkollegiet i dette arbeidet (Helstad, 2019; Mausethagen mfl., 2018b).

Skolelederne har også behov for informasjon som de kan bruke i samarbeidet med skoleeierne og i erfaringsdelingen med andre skoleledere (Helstad mfl., 2019b; Mausethagen mfl., 2018b).

Når skolelederne vurderer skolenes arbeid med kvaliteten i opplæringen, legger de vekt på tilbakemeldinger fra elevene og lærerne, etterfulgt av tilbakemeldinger fra skoleeierne, foreldrene og andre, for eksempel PP-tjenesten (Mausethagen mfl., 2018b). Skolelederne mener det er viktig med informasjonskilder som gjør det mulig å følge med på hvordan elevene ved skolene som helhet utvikler sin faglige læring, og som kan brukes til å lage strategier for kvalitetsutviklingsarbeidet (Skedsmo, 2022). De har i mindre grad enn lærerne behov for å knytte utviklingsinformasjon til enkeltelever (Rambøll, 2023a).

Skolelederne tar i bruk ulik informasjon for å vurdere det pedagogiske arbeidet i skolene. Eksempler på dette er informasjon fra kartleggingsprøver, nasjonale prøver og standpunkt- og eksamenskarakterene. De vurderer også nytteverdien av de ulike informasjonskildene ulikt. Informasjon fra diagnostiske prøver og halvårsvurderinger bruker de i snitt bare i noen grad (Mausethagen mfl., 2018a).

Flere studier viser at skolelederne rapporterer at nasjonale prøver er en av de viktigste kvalitetsindikatorene i de kommunale kvalitetsvurderingssystemene i dag (Prøitz mfl., 2021; Skedsmo, 2018, 2022; Skedsmo og Møller, 2016).

I undersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge våren 2023 oppgir oppgir 65 prosent av skolelederne i grunnskolen (trinnuavhengig) at nasjonale prøver i stor eller i svært stor grad er nyttige i kvalitetsutviklingsarbeidet. Bare 6 prosent oppgir at prøvene i liten grad eller ikke i det hele tatt er nyttige i dette arbeidet (Bergene mfl., 2023). I samme undersøkelse oppgir 70 prosent av skolelederne på småskoletrinnet at de obligatoriske kartleggingsprøvene i lesing og regning for 3. trinn i stor eller i svært stor grad er nyttig i arbeidet deres, og 58 prosent oppgir at den frivillige kartleggingsprøven for 1. trinn i regning er det.3 Når det gjelder den obligatoriske ferdighetsprøven i svømming er det 82 prosent som mener at denne i noen grad, i stor grad eller i svært stor grad er nyttig i kvalitetsutviklingsarbeidet (Bergene mfl., 2023).

Av skolelederne på ungdomstrinnet er det 54 prosent som oppgir at de opplever standpunktkarakterer i stor eller i svært stor grad som nyttige informasjonskilder i kvalitetsutviklingsarbeidet. Tilsvarende andel for eksamenskarakterer er 49 prosent. (Bergene mfl., 2023).

I Rambøll-undersøkelsen oppgir 97 prosent av skolelederne i den videregående opplæringen at de bruker standpunktkarakterer i kvalitetsutviklingsarbeidet. Skolelederne oppgir også å bruke kilder som undervisningsevaluering (66 prosent), skolebidragsindikatorer (54 prosent), prøver eller undersøkelser utviklet på skolen (53 prosent) og eksamenskarakterer (47 prosent). Av de som i denne undersøkelsen har oppgitt å ha brukt eksamenskarakterene i kvalitetsutviklingsarbeidet, er det 60 prosent som opplever disse karakterene som nyttige i stor grad eller i svært stor grad. Tilsvarende andel for standpunktkarakterene er 73 prosent (Rambøll, 2023a). Dette tilsvarer med funn i undersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge våren 2023 (Bergene mfl., 2023).

For at informasjonskildene skal være nyttige er det flere forhold som er viktige. Blant annet opplever flere skoleledere og skoleeiere sammenligning mot normalen, eller et nasjonalt gjennomsnitt, som nyttig. Verktøyet må også være enkelt å bruke og forstå (Rambøll, 2023a).

Forskning har pekt på at skolelederne møter på utfordringer med å følge opp lærernes arbeid. Årsakene er blant annet manglende verktøy til å lede arbeidet på hensiktsmessige måter (Hill, 2016; Laveault, 2016). Skolelederne etterlyser også informasjon og støtte i hvordan fortolke og vurdere informasjon om elevenes læring og utvikling, spesielt når elevresultatene ikke er gode. Det samme gjelder når de skal bruke informasjonen i samarbeidet om kvalitetsutviklingsarbeidet med lærerne på egen skole (Mausethagen mfl., 2019a).

Skoleeiere

Skoleeierne har det overordnede ansvaret for elevene i skolene og for at elevene får opplæringen de har krav på. Forskning peker på at sammenlignbar informasjon på et overordnet nivå er viktig for skoleeierne i kvalitetsutviklingsarbeidet. Informasjonen er med på å gi et grunnlag for å ta beslutninger om satsingsområder og utviklingstiltak for skolene i kommunene (Skedsmo, 2022).

I innspill til utvalget peker skoleledere og skoleeiere på at de har et behov for å kunne følge med på elevenes progresjon gjennom opplæringsløpet. I Rambøll-undersøkelsen oppgir lærere, skoleledere og skoleeiere at de trenger å følge elevenes progresjon for å kunne følge med på elevenes utvikling og sette langsiktige mål (Rambøll, 2023a).

I den samme undersøkelsen oppgir de kommunale skoleeierne å bruke store deler av innholdet i dagens kvalitetsvurderingssystem for å vurdere og utvikle kvaliteten i opplæringen. Om lag alle oppgir å bruke nasjonale prøver (99 prosent), standpunktkarakterer (91 prosent), kartleggingsprøver i lesing for 3. trinn (87 prosent) og kartleggingsprøver i regning for 3. trinn (86 prosent). Færre oppgir at de benytter eksamenskarakterer (66 prosent), frivillige kartleggingsprøver i regning for 1. trinn (61 prosent) og skolebidragsindikatorer (60 prosent).

Forskning viser at informasjonen fra de nasjonale prøvene blir brukt i prosesser internt på skolene, i møter med foreldrene og i møter med kommunenivået. Studier har vist at prøvene oftere blir brukt til å sette i gang tiltak med kortsiktige løsninger framfor mer langsiktig satsinger som kan bidra til utvikling av kvaliteten på elevenes opplæring (Mausethagen mfl., 2018b).

Blant de kommunale skoleeierne oppgir 73 prosent at de obligatoriske kartleggingsprøvene i lesing og regning for 3. trinn i stor eller i svært stor grad er nyttige i arbeidet deres med å vurdere og utvikle kvaliteten i opplæringen (Bergene mfl., 2023). I Rambøll-undersøkelsen ble det gjort tilsvarende funn (Rambøll, 2023a).

Kunnskapsgrunnlaget viser også at kommunenes størrelse har betydning for i hvilken grad kommunene diskuterer informasjonen fra prøver og undersøkelser, og i hvilken grad informasjonen blir brukt som grunnlag for styring av skolene. Jo større kommunene er, desto mer diskuterte kommunene informasjonen (NOU 2023: 1). Dette er også et funn i Rambøll-undersøkelsen (Rambøll, 2023a).

Nasjonale myndigheter

Nasjonale myndigheter har mange av de samme behovene som skoleeierne. Som tilsynsmyndigheter har både statsforvalterne og Utdanningsdirektoratet behov for tilgang til informasjon om skoler, kommuner og fylkeskommuner. Dette trenger de for å følge med på utviklingen i elevenes læring, og for å gjøre gode risiko- og sårbarhetsanalyser i forkant av tilsyn, som er et viktig virkemiddel for å sikre likeverdig opplæring. Sametinget har også behov for tilgang til informasjon for å følge opp opplæringen gitt etter læreplanene som Sametinget fastsetter. For styringsnivåene på skoleeiernivå og på nasjonalt nivå er det viktig med tilgang til informasjon som gir grunnlag for en kunnskapsbasert politikkutvikling i kommunene og fylkeskommunene, og på nasjonalt nivå.

Nasjonale myndigheter bruker i dag informasjon fra nasjonale prøver, internasjonale undersøkelser, standpunkt og eksamenskarakterer sammen med annen informasjon fra forskning og evalueringer, som kunnskapsgrunnlag for å igangsette og evaluere politiske satsinger. Eksamens- og standpunktkarakterene inngår sammen med nasjonale prøver i utregningen av skolebidragsindikatorene. Alene utgjør karakterene et grunnlag for elevenes grunnskolepoeng, som er det som for elevene danner grunnlaget for opptaket til den videregående opplæringen. Grunnskolepoengene blir brukt videre i indikatorsett som nasjonale myndigheter bruker som grunnlag for å velge ut hvilke kommuner som får tilbud om blant annet deltakelse i oppfølgingsordningen (NOU 2023: 1).

8.3.3 Utvalgets vurderinger og forslag

For å oppnå formålet med kvalitetsutviklingssystemet er det nødvendig med verktøy som gir elever, foreldre, lærere, andre ansatte, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter tilgang til kunnskap og informasjon som kan støtte dem i det kontinuerlige og systematiske arbeidet med elevenes læring.

Utvalget mener at innholdet i dagens kvalitetsvurderingssystem ikke i tilstrekkelig grad oppfyller aktørenes behov, og at flere av verktøyene derfor bør avvikles og erstattes. De nye verktøyene som utvalget foreslår skal i større grad støtte aktørene i deres arbeid med kvalitet i opplæringen, og må derfor være tilstrekkelig tilpasset de ulike aktørenes behov. De må også være avgrensede og nøye utvalgte.

Det er viktig at det finnes verktøy som gir kunnskap, informasjon og støtte til elevenes læring på alle nivåer. Dette betyr at det må finnes verktøy som kan støtte aktørene både i grunnskolen og i den videregående opplæringen, og på alle aktørnivåene, fra elevene til skoleeierne. Nasjonale myndigheter må også få informasjon til bruk på et overordnet nivå, og det må finnes informasjonskilder om elevene som får opplæring i og på samisk, som gir nyttig kunnskap til blant annet Sametinget.

Utvalget merker seg at lærerne er de aktørene som i minst grad opplever at flere av verktøyene i dagens system er relevante og nyttige. Kvalitetsutviklingssystemet skal støtte opp under samspillet mellom elever og lærere, og det er dermed særlig viktig å sørge for at lærerne har de verktøyene de trenger.

Utvalget understreker at informasjonen som elevene, lærerne, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter får gjennom utvalgets forslag til nye verktøy, må ses i sammenheng med andre informasjonskilder aktørene har. Det samlede kunnskapsgrunnlaget skal brukes i kvalitetsdialogene mellom skolene og skoleeierne, se kapittel 5.

Prøver som gir informasjon om elever som trenger ekstra oppfølging

Alle elever skal ha et likeverdig opplæringstilbud og få opplæring tilpasset sine behov. I alle skoler vil det være elever som har ulike forutsetninger og behov. Noen av disse forutsetningene og behovene mener utvalget det vil være urealistisk å forvente at lærerne klarer å fange opp på egenhånd. Utvalget mener det derfor er behov for å ha prøver som kan støtte skolene i arbeidet med å identifisere elever som har behov for ekstra oppfølging i skoleløpet. Slike verktøy kan, i kombinasjon med andre kunnskapskilder som for eksempel observasjoner i det faglig-pedagogiske arbeidet, elevsamtaler og et godt samarbeid mellom skolen og hjemmet, bidra til å fange opp elever som har behov for eksempel intensiv opplæring, en alternativ organisering og gjennomføring av opplæringen, henvisning til PP-tjenesten eller andre tiltak.

Selv om det allerede finnes prøver med dette formålet i dagens kvalitetsvurderingssystem – frivillige kartleggingsprøver i lesing og regning for 1. trinn og obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning for 3. trinn – mener utvalget det er flere utfordringer med disse prøvene. Blant annet blir formålet med dagens kartleggingsprøver forstått ulikt. Det kan ha konsekvenser for arbeidet med å fortolke, vurdere og følge opp informasjonen fra prøvene. I utvalgets kunnskapsgrunnlag framkommer det også at ikke alle lærerne opplever kartleggingsprøvene som like nyttige i kvalitetsutviklingsarbeidet. Dagens kartleggingsprøver gir mest informasjon om elevene som har behov for ekstra oppfølging. Det vil si om lag 20 prosent av elevene. Likevel skal alle elevene gjennomføre prøvene. Det blir også stilt spørsmål om det er hensiktsmessig at de aller yngste elevene gjennomfører digitale prøver, som i dag

Utvalget har hatt flere diskusjoner knyttet til hvilke forslag som vil være mest relevante, og hvilke hensyn som skal veie tyngst når det gjelder å fange opp elever som trenger ekstra oppfølging.

På den ene siden skal skolene raskt fange opp og følge opp alle elever som ikke har forventet utvikling. Kvalitetssikrede verktøy for dette formålet vil kunne bidra til å sikre elevenes rettigheter. Det vil bidra til at alle elever som har behov for det, får den oppfølgingen de har krav på og blir fulgt opp tidlig, før eventuelle problemer vokser seg større. Dette er noe skoleeierne har et overordnet ansvar for å sikre. I et slikt perspektiv er det naturlig å se for seg flere prøver på flere trinn, også på høyere trinn enn i dag, og i flere av de grunnleggende ferdighetene enn lesing og regning.

På den andre siden er det flere begrensninger og utfordringer knyttet til å benytte standardiserte prøver for å fange opp elevenes ulike behov. Det vil blant annet være naturlige normalvariasjoner mellom barn som akkurat har startet på skolen, særlig med tanke på generell modenhet og hvor de er i sin utvikling ellers. Utvalget mener videre at det er avgjørende å unngå unødvendig testing og rapportering i skolen. Dette må blant annet ses i sammenheng med flere signaler om økt stress og press blant elever. Elever understreker i innspill til utvalget viktigheten av å ha lærere som ser dem, viser omsorg og har tid til å bygge trygge relasjoner. Elevene gir videre innspill om at kunnskap om elevene må basere seg på samspillet mellom elevene og lærerne. Utvalget har også diskutert ulike utfordringer med å ha prøver som skal gjennomføres digitalt.

Utvalget har gjennom diskusjoner landet på at hensynet som må veie tyngst, er behovet for å fange opp og sikre at elevene som har behov for tilpasninger i opplæringen, slik at eventuelle tiltak kan settes inn så snart som mulig. Utvalget mener derfor at nasjonale myndigheter må tilby prøver som kan støtte lærerne med å fange opp elevene som kan ha behov for ekstra oppfølging. Utvalget foreslår å utvikle frivillige prøver i lesing og regning for 2. trinn, og å videreutvikle obligatoriske prøver i lesing og regning for 3. trinn i tråd med utvalgets vurderinger, slik at de i større grad bidrar til å treff behovene lærerne har i det faglig-pedagogiske arbeidet. Formålet med prøvene skal være å gi skolen informasjon om elever som trenger ekstra oppfølging i lesing og regning. Lesing og regning er grunnleggende ferdigheter som er nødvendige redskaper for elevenes læring og utvikling, og de grunnleggende ferdighetene står i klar relasjon til arbeidet med kompetansemålene i fagene (Rødnes og Gilje, 2018; Statistisk sentralbyrå, 2017; NOU 2020: 2; Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen). Som for dagens kartleggingsprøver, mener utvalget at de nye prøvene skal være et verktøy til bruk i det faglig-pedagogiske arbeidet i skolene, og ikke gi informasjon til nasjonale myndigheter. Utvalget mener videre det bør være mulig for lærerne å gjennomføre ulike kartlegginger når de ser behov, inkludert å gjenta dem ved behov. En slik mulighet forutsetter at det utvikles gode støtteressurser til å kunne gjøre dette på en hensiktsmessig måte.

Utvalget mener det er viktig å sikre at prøvene er nyttig og relevante i kvalitetsutviklingsarbeidet, og foreslår regelmessig å evaluere bruken og nytten av prøvene, inkludert om det digitale formatet er hensiktsmessig for de yngste elevene.

Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Eira, Furulund, Haugli, Hansen, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs, mener at det er viktig å forene hensynene som har kommet fram i kunnskapsgrunnlaget, og foreslår derfor å avvikle dagens frivillige kartleggingsprøver for 1. trinn.

Et annet flertall, ved utvalgsmedlemmene Arnason Bøe, Eira, Furulund, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik, foreslår at det også bør utredes nærmere om det bør være prøver som kan avdekke hvilke elever som har behov for ekstra oppfølging på høyere trinn, som på mellomtrinnet, ungdomstrinnet og i videregående opplæring.

Utvalgets forslag

For prøver som skal gi informasjon om elever som trenger ekstra oppfølging foreslår utvalget

• å utvikle frivillige prøver i lesing og regning for 2. trinn og videreutvikle obligatoriske prøver i lesing og regning for 3. trinn

• at formålet med prøvene skal være å gi informasjon om elever som trenger ekstra oppfølging i lesing og regning

• å evaluere regelmessig bruken og nytten av prøvene, inkludert om det digitale formatet er hensiktsmessig for de yngste elevene

Utvalgets medlemmer Aaslid, Eira, Furulund, Haugli, Hansen, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen og Vikan Sandvik og Botterli Udnæs foreslår

• å avvikle dagens frivillige kartleggingsprøver for 1. trinn

Utvalgets medlemmer Arnason Bøe, Eira, Furulund, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen og Vikan Sandvik foreslår

• å utrede om det bør være prøver som kan avdekke hvilke elever som har behov for ekstra oppfølging på mellomtrinnet, ungdomstrinnet og i videregående opplæring

Læringsstøttende prøver som gir informasjon om elevenes grunnleggende ferdigheter

Utvalget ønsker å imøtekomme lærernes behov for at nasjonale verktøy som gir informasjon om elevenes læring, blir mer relevante for det faglig-pedagogiske arbeidet. Samtidig er utvalget opptatt av å sikre alle elevenes rett til et likeverdig opplæringstilbud og tilpasset opplæring. Dette krever at alle aktører, også skoleeierne og nasjonale myndigheter, får informasjon om elevenes læring i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Utvalget mener at det er flere utfordringer med dagens nasjonale prøver. Disse tilsier at utvalget ikke ønsker å videreføre prøvene i sin nåværende form. En hovedutfordring med dagens prøver er etter utvalgets vurdering, at de i for liten grad gir relevant informasjon og støtte til lærernes faglig-pedagogiske arbeid. Det er samtidig store variasjoner mellom lærerne med tanke på om de opplever prøvene som relevante. Dette kan henge sammen med hvordan det oppleves og forventes at prøvene blir brukt (se kapittel 3 og utvalgets delinnstilling NOU 2023: 1). Det kan også henge sammen med hvilke forutsetninger de ulike aktørene har for å ta i bruk prøvene og med informasjonen fra prøvene. Uavhengig av hva grunnen er, mener utvalget at det er for mange lærere som opplever at informasjonen fra dagens nasjonale prøver ikke er nyttig i kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener derfor det er behov for å utvikle nye læringsstøttende prøver.

Utvalgets diskusjoner om å utvikle nye læringsstøttende prøver i kvalitetsutviklingssystemet har hatt ulike innganger og dreid seg om ulike temaer. Utvalget har diskutert om det er behov for at nasjonale myndigheter utvikler slike prøver i det hele tatt, hvilke aktører som har behov for hvilken type informasjon, hvor mange prøver det bør være, hvilke trinn og hvilken tid på året elevene skal gjennomføre prøver, hvilke fag og eller ferdigheter prøvene skal dekke, om det er behov for å utvikle ulike prøvetyper eller deler av prøver for ulike aktørnivåer, og om alle elevene på et kull bør ta slike prøver hvert år. Utvalget har også diskutert flere overordnede problemstillinger, blant annet knyttet til prøvenes doble formål, offentliggjøring av informasjon fra prøvene og hvordan de bør inngå i det samlede kunnskapsgrunnlaget om elevene og skolene. Utvalget har diskutert disse problemstillingene nærmere i kapittel 3.

I lys av kunnskapsgrunnlaget mener utvalget at det er viktig at det finnes prøver i kvalitetsutviklingssystemet som alle elevene skal gjennomføre, og at disse prøvene bidrar med relevant og kvalitetssikret informasjon om elevenes læring på noen utvalgte områder. Utvalget mener at prøver med høy testteoretisk kvalitet kan bidra til et felles kunnskapsgrunnlag om elevenes læring, sammen med andre informasjonskilder. Samtidig viser utvalgets kunnskapsgrunnlag at ulike aktørgrupper har behov for ulike former for informasjon for å kunne ta ansvaret sitt i kvalitetsutviklingsarbeidet i tråd med regelverket.

Utvalget har i sine diskusjoner vurdert om det kan være aktuelt å gjennomføre prøver i form av utvalgsprøver heller enn at prøvene er for alle elevene på enkelte trinn, slik som i dagens system. Utvalgsprøver vil kunne gi informasjon til nasjonale myndigheter, og til de skolene som gjennomfører prøvene, samtidig som ikke alle skoler gjennomfører hvert år. Det kan gi tid til utviklingsarbeid på skolen. På den annen side vil ikke utvalgsprøver gi tilstrekkelig informasjon til skoleeiere i hele landet. Det er utvalgets vurdering at utvalgsprøver derfor ikke er tilstrekkelig for å ivareta behovet skoleeierne har.

Utvalget har også diskutert ulike alternativer for hvilke trinn som skal ta prøvene. Et alternativ er å flytte tidspunktet for gjennomføringen fra 5., 8. og 9. trinn, slik det er i dag, til begynnelsen av 4., 7. og 9 trinn. Dette kan sikre et tydeligere eierskap til resultatene i profesjonsfellesskapet på småtrinnet og mellomtrinnet og gjøre det mulig å sette i verk tiltak der det er behov for det, men vil samtidig øke antallet prøver på barnetrinnet. Utvalget har også diskutert hvilke ferdigheter som bør inngå i obligatoriske prøver, og hvilke det bør være et frivillig tilbud om. Dette er noe utvalget også har diskutert i sammenheng med et tilbud om frivillige prøver i en ressurs- eller prøvebank.

Utvalget har diskutert at utfordringen med at lærerne i mindre grad opplever prøvene som relevante enn det skolelederne og skoleeierne gjør, kan ha sammenheng med at prøvene skal gi nyttig informasjon til aktører med ulike roller og ansvar i dagens system for kvalitetsvurdering. Utvalget mener at det er både fordeler og ulemper med at en og samme prøve dekker flere formål, sammenlignet med å ha flere prøver og undersøkelser hvor hver av dem skal ivareta ett formål (se også kapittel 3). Utvalget har diskutert mulighetene for å dele opp prøven, slik at noen deler kan gi tilstrekkelig informasjon som skoleeierne og nasjonale myndigheter har behov for, mens andre deler kan ivareta lærerens og skolelederens behov. Utvalget ser imidlertid at det kan være en risiko for at prøver der det spesifikt legges vekt på informasjon til nasjonale myndigheter, kan ta oppmerksomheten vekk fra den utviklingsfunksjonen prøvene er tiltenkt.

Utvalget anser også at det er en risiko for at prøver som har styring som eneste formål, kan bli oppfattet som prøver med store konsekvenser for skolene. Dette kan i sin tur føre til at skolene gjør uheldige tilpasninger. Utvalget er opptatt av å unngå økt prøvetrykk og unødvendig belastning på skolene. Fordelene med å ha bare én prøve er blant annet redusert belastning på skolene, og at man framskaffer et felles kunnskapsgrunnlag som kan brukes i kvalitetsdialogen på tvers av nivåer og aktører.

I lys av kunnskapsgrunnlaget mener utvalget at det er behov for å avvikle dagens nasjonale prøver og utvikle nye læringsstøttende prøver. Utvalget mener at formålet med de nye prøvene skal være å gi informasjon om elevenes grunnleggende ferdigheter til bruk i det faglig-pedagogiske kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Arnason Bøe, Eira, Furulund, Hansen, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs, foreslår at prøvene sekundært skal gi informasjon til skoleeierne og nasjonale myndigheter. Dette flertallet mener at det er viktig at også skoleeiere og nasjonale myndigheter får informasjon om elevenes læring, men at det i utviklingen av de nye prøvene først og fremst skal legges vekt på å imøtekomme lærernes og skolenes behov.

Utvalget foreslår videre at det skal utredes hvordan prøvene skal gi mer relevant informasjon til lærerne og bidra til eierskap i profesjonsfellesskapet. Utvalget foreslår også å utrede hvilket tidspunkt på året prøvene bør gjennomføres, og hvilke trinn det skal være prøver på.

Når det kommer til hvilke ferdigheter det skal være prøver i foreslår utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmer Arnason Bøe, Eira, Furulund, Hansen, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen og Vikan Sandvik, at det skal være prøver i lesing, regning og skriving. Flertallet begrunner dette med at det er godt dokumentert at lesing og regning er ferdigheter som er avgjørende for læring i alle fag, og at det derfor er vesentlig å følge med på elevenes utvikling. Flertallet ønsker også at det skal utvikles læringsstøttende prøver i skriving, og begrunner dette med at skriving er en kritisk komponent for å tenke, utvikle kunnskap, formidle denne kunnskapen, delta i meningsfulle samtaler og bidra til offentlig ordskifte (Skar og Aasen, 2018).

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid og Botterli Udnæs, foreslår at det skal utredes hvilke ferdigheter og eventuelle fag det skal være læringsstøttende prøver i, og begrunner dette med at det er behov for en slik utredning i lys av at de nye læringsstøttende prøvene skal ha et tydeligere formål om å gi informasjon til bruk i det faglig-pedagogiske kvalitetsutviklingsarbeidet. Mindretallet begrunner dette med at lærerne også har etterlyst en sterkere kobling til kompetansemålene og andre ferdigheter som står sentralt i Kunnskapsløftet 2020 og Kunnskapsløftet 2020 samisk, utover de fem grunnleggende ferdighetene. Mindretallet peker på at en tettere kobling til kompetansemålene i læreplanverket også kan føre til at prøvene oppleves mer relevante for elevene.

Prøvene må få et tydeligere utviklingsorientert fokus, og må i større grad enn dagens prøver gi umiddelbar og konkret tilbakemeldinger om elevenes læring. Utvalget vil også utrede hvordan informasjon kan presenteres slik at det ikke legger til rette for rangering av skoler i tråd med formålet med det nye kvalitetsutviklingssystemet.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid og Botterli Udnæs, foreslår i tillegg å utrede hvordan offentliggjøring av informasjon fra prøvene kan begrenses, for å unngå uhensiktsmessig bruk av informasjonen fra prøvene.

I lys av den siste tidens diskusjoner om hvor pålitelig resultatene fra de nasjonale prøvene er, mener utvalget at det også er viktig at nasjonale myndigheter er åpne om hvilke data- og kildekoder som ligger til grunn for analyser av prøver og prøvenes informasjon. Dette vil kunne bidra til en åpen diskusjon rundt målemetoder og kvaliteten på informasjonen som prøvene gir. Utvalget mener derfor at ansvarlige prøveutviklere må dokumentere hvordan de faglige kravene til utforming og oppfølging er i varetatt i utformingen av de nye prøvene.

Utvalgets forslag

For læringsstøttende prøver i grunnleggende ferdigheter foreslår utvalget

• å avvikle dagens nasjonale prøver og å utvikle nye læringsstøttende prøver

• at formålet med de nye prøvene skal være å gi informasjon om elevenes grunnleggende ferdigheter til bruk i det faglig-pedagogiske kvalitetsutviklingsarbeidet

Utvalgets medlemmer Arnason Bøe, Eira, Furulund, Hansen, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs foreslår

• at prøvene sekundært skal gi informasjon til skoleeierne og nasjonale myndigheter

Utvalget foreslår videre

• at det stilles faglige krav til utforming og oppfølging av prøvene i tråd med prøvenes formål

• at det skal dokumenteres hvordan de faglige kravene til utforming og oppfølging er ivaretatt

• at det skal evalueres om de nye prøvene oppfyller formålet om å støtte faglig-pedagogisk kvalitetsutvikling

• å utrede videre

  • hvordan prøvene kan gi mer relevant informasjon til læreren og bidra til eierskap i profesjonsfellesskapet

  • hvilket tidspunkt på året prøvene bør gjennomføres

  • hvilke trinn det skal være prøver på

  • hvordan informasjon kan presenteres slik at den ikke legger til rette for rangering av skoler i tråd med formålet med det nye kvalitetsutviklingssystemet

Utvalgets medlemmer Arnason Bøe, Eira, Furulund, Hansen, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen og Vikan Sandvik foreslår

• at det skal være prøver i lesing, regning og skriving

Utvalgets medlemmer Aaslid og Botterli Udnæs foreslår

• å utrede hvilke ferdigheter og eller fag det skal være læringsstøttende prøver i

• å utrede hvordan offentliggjøring av informasjon fra prøvene kan begrenses

Utvalgets medlemmer Aaslid, Hansen og Botterli Udnæs foreslår

• at de eksisterende nasjonale prøvene settes på pause eller gjennomføres sjeldnere mens nasjonale myndigheter utvikler de nye læringsstøttende prøvene

Dissens

Utvalgsmedlem Aaslid mener at forslaget om at de læringsstøttende prøvene sekundært skal gi styringsinformasjon, i praksis vil innebære det samme som å videreføre det doble formålet. Aaslid stiller seg ikke bak at framtidens læringsstøttende prøver skal ha et dobbelt formål, slik som nasjonale prøver har i dagens system. Det er godt dokumentert at det doble formålet har en rekke problematiske sider. Aaslid mener drøftingene om dobbelt formål i utredningen i for liten grad tar høyde for nasjonale og internasjonale erfaringer som viser at styringsaspektet ved standardiserte tester og hensynet til konkurranse og rangering lett kan få forrang over faglige og pedagogiske hensyn. Ikke minst har det vist seg svært vanskelig å utvikle prøvene som gode pedagogiske verktøy til bruk i klasserommet for lærere og elever så lenge prøvene også utformes for å gi aggregert, sammenlignbar styringsinformasjon på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå. Norge har over tid forsøkt å tilpasse de nasjonale prøvene for at de skal fungere bedre som pedagogiske verktøy for lærerne. Det er lite som tyder på at ytterligere forsøk med samme oppskrift vil gi vesentlig endret resultat.

Utvalgsmedlem Aaslid anerkjenner behovet for relevant styringsinformasjon, men peker samtidig på at utvalgets kunnskapsgrunnlag viser behov for differensiert informasjon til ulike aktører heller enn et felles informasjonsgrunnlag samlet inn gjennom en og samme prøve. Utvalgsmedlemmet er opptatt av at kvalitetsutviklingen i skolen først og fremst realiseres i møtet mellom lærer og elev. Nye læringsstøttende prøver bør derfor bli utformet slik at de gir best mulig pedagogisk og faglig støtte til lærerne som står i klasserommet. På denne måten vil prøvene også bedre kunne støtte opp under elevens læring og trivsel, i tråd med formålet til det nye systemet. Dette vil også være i tråd med mandatet til utvalget om å videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet til et system som legger mer vekt på faglig og pedagogisk kvalitetsutvikling og som ikke bidrar til detaljstyring og omfattende krav om rapportering og dokumentasjon.

Ressurs- eller prøvebank

Utvalget peker i kapittel 5 på at det i all hovedsak er i samspillet mellom elevene og lærerne at elevenes opplæring skjer. Som støtte til det faglig-pedagogiske arbeidet oppgir lærere å ha behov for informasjon som er egnet for å tilpasse undervisningen og fremme elevenes læring og trivsel. I utvalgets kunnskapsgrunnlag framkommer det at lærerne i mindre grad enn skolelederne og skoleeierne opplever at informasjonen fra dagens kvalitetsvurderingssystem treffer behovene de har for informasjon og støtte til kvalitetsutviklingsarbeidet.

Informasjonskilder som lærerne vurderer som viktigst for det faglig-pedagogisk arbeidet, er prøver og undersøkelser de utvikler selv. Prøvene eller undersøkelsene er utviklet med tanke på å vurdere elevenes kompetanse sett i lys av kompetansemålene, læringsmålene og temaene de arbeidet med på skolen.

Det er også ulike meninger om hva nasjonale myndigheter skal tilby av støtte til lærernes faglig-pedagogiske kvalitetsutviklingsarbeid i skolen, og i hvor stort omfang. Dette har også vært en gjennomgående problemstilling i utvalgets arbeid og diskusjoner. Statlige reformer og tiltak som handler om å gi støtte og hjelp og tilføre nødvendig kunnskap og ressurser, bli oppfattet som myk styring (Prøitz, 2021).

På den ene siden peker flere på et behov for at nasjonale myndigheter tilbyr lærere støtte til det faglig-pedagogiske arbeidet i klasserommet gjennom kvalitetssikrede verktøy. Det har blant annet blitt pekt på behov for mer informasjon om elevenes læringsutbytte ved overganger i skolesystemet og underveis i skoleåret i den videregående opplæringen. Andre behov er verktøy for å følge med på hvordan elevenes læring utvikler seg over tid, hvordan elevens progresjon er og elevenes skolemiljø og trivsel. Dette kan være prøver i fag og støtte til arbeid med tverrfaglige tema og elevenes skolemiljø.

Kunnskapsgrunnlaget viser at det i dag brukes en rekke andre prøver, undersøkelser og verktøy i skolen enn de skolene, skoleeierne og nasjonale myndigheter utvikler selv for å undersøke ferdigheter, fag og sosial fungering. Det er uklart hvor god kvalitet disse verktøyene har. Det er også et dilemma at skoler og skoleeiere må betale for flere av dem. Ved at nasjonale myndigheter tilbyr flere kvalitetssikrede verktøy som skolene og skoleeierne kan bruke i kvalitetsutviklingsarbeidet, og som i større grad enn dagens verktøy møter aktørenes behov, kan dette bidra til at aktørene får bedre alternativer enn de har i dag.

Utvalget peker i kapittel 4 på at det er store forskjeller mellom de ulike skolene og skoleeierne i landet, og at det trengs verktøy som kan tas i bruk der det er behov, tilpasset skolene og skoleeiernes lokale forhold. Tilgang på flere kvalitetssikrede verktøy som i større grad kan brukes fleksibelt og ved behov, kan være et relevant tiltak i arbeidet med å sikre likeverdighet mellom elever, mellom skoler og mellom kommuner.

På den andre siden bekrefter innspill og undersøkelser at mange lærere opplever å få tilstrekkelig informasjon om elevenes læring gjennom verktøy de utvikler selv og gjennom det daglige arbeidet og samspillet med elevene i klasserommet. Det er dermed uklart hvor stor nytte lærerne vil oppleve av å få tilgang til flere verktøy, uavhengig av hvor god kvalitet de holder. Det er et tydelig behov hos flertallet av aktørgruppene å ha tid, kapasitet og kompetanse til å fortolke, vurdere og sammenstille informasjonen fra dagens prøver, verktøy og datakilder og se informasjonen i sammenheng. Dette behovet opplever flere som større enn behovet for mer informasjon.

I delinnstillingen og i kapittel 3 omtaler utvalget flere utfordringer knyttet til omfanget av støttemateriell nasjonale myndigheter utvikler. Dette handler blant annet om at støttemateriell kan oppfattes som myk styring og forventninger om å ta verktøyene i bruk. Dette kan igjen føre til at kvalitetsutviklingssystemer nasjonalt så vel som lokalt, vokser seg store, uten at det nødvendigvis har vært noen felles bevissthet knyttet til den totale mengden undersøkelser, prøver og verktøy som treffer elevene og lærerne.

Det oppstår flere tydelige dilemmaer når disse hensynene skal forenes. Dersom nasjonale myndigheter utvikler flere verktøy som skal støtte lærerne i det faglig-pedagogiske arbeidet, vil dette på den ene siden kunne bidra til at aktørene får et større tilfang på informasjon og støtte fra kvalitetssikrede kilder til kvalitetsutviklingsarbeidet. På den andre siden kan dette bidra til at systemet blir større enn nødvendig og ønskelig. Det er også en utfordring at det er kostnadskrevende å utvikle verktøy av denne typen og sørge for at de holder like høy kvalitet over flere år. Det er ikke sikkert dette nødvendigvis er den mest hensiktsmessige ressursbruken dersom få velger å bruke dem.

Utvalget er opptatt av at det er lærerne som har det daglige ansvaret for elevenes læring og trivsel, og som igjennom sin profesjon vet hvilken type informasjon det er behov for i kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener samtidig at det er viktig at nasjonale myndigheter tilbyr lærerne støtte til å innhente informasjon om elevenes læring og trivsel til det faglig-pedagogiske arbeidet i form av kvalitetssikrede prøver eller verktøy. Noen av prøvene eller verktøyene må kunne brukes til å følge elevenes progresjon. Det er videre viktig at lærerne, skolelederne og skoleeierne i fellesskap i forbindelse med kvalitetsdialogene samarbeider om et utvalg prøver eller verktøy det kan være aktuelt å ta i bruk. Det er også naturlig at informasjonen fra prøver eller verktøy inngår i kvalitetsdialogen mellom lærere, skoleledere og skoleeiere (se kapittel 5).

Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Arnason Bøe, Eira, Furulund, Hansen, Haugli, Olsen, Prøitz, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs, foreslår å utrede behovet for en ressursbank med nasjonalt kvalitetssikrede verktøy for å vurdere elevenes læring og trivsel.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlem Bakkebråten Rasen, foreslår å utrede utformingen av en prøvebank med nasjonalt kvalitetssikrede prøver i fag.

Både utvalgets flertall og mindretall foreslår at formålet med verktøyene og eller prøvene skal være å gi informasjon om elevenes læring som støtte til lærernes faglig-pedagogiske arbeid. Utvalget foreslår videre at informasjonen fra verktøyene eller prøvene kan inngå i lærernes arbeid med elevenes underveisvurdering. Utvalget foreslår at utviklingen av verktøyene eller prøvene må skje i samarbeid og dialog med elever, lærere, skoleledere, skoleeiere og partene i skolesektoren. I utviklingsarbeidet skal elevenes perspektiver tillegges vekt.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs, foreslår at prøvene skal være frivillige for lærere å ta i bruk. Mindretallet begrunner dette med at det er viktig at de som skal bruke tiden sin på dette, også er dem som avgjør om det behov for informasjon fra prøvene, og dermed om prøvene skal brukes. Mindretallet understreker videre at skolene skal eie informasjonen fra prøvene selv.

Utvalgets forslag

For ressurs- eller prøvebank foreslår utvalget

• at formålet med verktøyene eller prøvene skal være å gi informasjon om elevenes læring som støtte til lærernes faglig-pedagogiske arbeid

• at informasjon fra verktøyene eller prøvene kan inngå i lærernes arbeid med elevenes underveisvurdering

• at utviklingen av verktøyene eller prøvene må skje i samarbeid og dialog med elever, lærere, skoleledere, skoleeiere og partene i skolesektoren

Utvalgets medlemmer Aaslid, Arnason Bøe, Eira, Furulund, Hansen, Haugli, Olsen, Prøitz, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs foreslår

• å utrede behovet for en ressursbank med nasjonalt kvalitetssikrede verktøy for å vurdere elevenes læring og trivsel

Utvalgets medlem Bakkebråten Rasen foreslår

• å utrede utformingen av en prøvebank med nasjonalt kvalitetssikrede prøver i fag

Utvalgets medlemmer Aaslid, Bakkebråten Rasen, Hansen og Botterli Udnæs foreslår

• at prøvene eller verktøyene skal være frivillig for lærere å ta i bruk, og at skolene skal eie informasjonen selv

Informasjon gjennom internasjonale undersøkelser

Norge har lang tradisjon for å delta i internasjonale undersøkelser. Formålet med undersøkelsene er å gi kunnskap om norsk skole sett i et internasjonalt perspektiv. Undersøkelsene skal også gi informasjon om utviklingen i elevenes prestasjoner i utvalgte fag og ferdigheter over tid på et nasjonalt nivå. Forskere benytter informasjonen fra undersøkelsene til å utvikle ny kunnskap om hvordan ulike forhold påvirker elevenes læring og trivsel. Videre bruker nasjonale myndigheter det samlede kunnskapsgrunnlaget de får fra undersøkelsene til blant annet politikkutvikling. Ettersom formålet med undersøkelsene er å gi informasjon til nasjonale myndigheter, gir undersøkelsene begrenset med informasjon som lærerne, skolelederne og skoleeierne kan bruke i kvalitetsutviklingsarbeidet (NOU 2023: 1).

Utvalget har merket seg at enkelte av de internasjonale undersøkelsene Norge deltar i får mer oppmerksomhet enn andre. Utvalget har sett at medienes gjengivelse av resultatene noen ganger er unyansert. Utvalget har diskutert om undersøkelsene får en for stor plass i offentlige diskusjoner om kvaliteten i opplæringen. Utvalget har også diskutert i hvilken grad undersøkelsene samsvarer med de norske læreplanene, om noen av undersøkelsene gir overlappende informasjon om elevenes læring og skolemiljø, og hvilke kostnader som er forbundet med Norges deltakelse i disse undersøkelsene. PISA-undersøkelsen er mye debattert og undersøkelsens innvirkning på utdanningspolitikk er tematisert av mange forskere (se for eksempel Elstad og Sivesind, 2010; Meyer og Benavot, 2013; Pettersson mfl., 2017; Pons, 2017; Sellar og Lingard, 2014). Selv om enkelte av de internasjonale undersøkelsene er omdiskuterte, vurderes de likevel som nyttige fordi de gir informasjon om utviklingen i elevenes prestasjoner over tid og kunnskap om norsk skole relatert til andre lands utdanningssystemer. Undersøkelsene gir også grunnlag for et stort omfang forskning på viktige spørsmål som for eksempel hvilken betydning tidlig innsats, elevenes motivasjon og læringsmiljø har for elevenes læring (NOU 2023: 1; Olsen og Björnsson, 2018; Björnsson, 2022). De internasjonale undersøkelsene gir med dette viktig styringsinformasjon til nasjonale myndigheter.

I forbindelse med etablering av et nytt kvalitetsutviklingssystem foreslår utvalget at nye internasjonale undersøkelser, inkludert tilvalg i disse, må vurderes i lys av kvalitetsutviklingssystemets formål, prinsipper og forutsetninger, og det totale omfanget og kostnadsbildet av systemet.

Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Arnason Bøe, Eira, Furulund, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen og Vikan Sandvik, foreslår å videreføre Norges deltakelse i de internasjonale undersøkelsene. Formålet er primært å gi informasjon til nasjonale myndigheter. Flertallet mener at undersøkelsene ikke utgjør en stor belastning for skolene ettersom undersøkelsene er utvalgsundersøkelser som bare et utvalg elever gjennomføre med flere års mellomrom. Undersøkelsene bidrar også med relevant informasjon til nasjonale myndigheter.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Hansen og Botterli Udnæs, mener at det er nødvendig å gjennomføre en kost-nytteanalyse av de internasjonale undersøkelsene og vurdere om det er overlappende temaer i undersøkelsene Norge deltar i. Mindretallet mener det bør gjøres en helhetlig vurdering av hvilken informasjon undersøkelsene gir, sett opp mot andre kunnskaps- og informasjonskilder, med mål om å unngå å hente inn samme type informasjon fra flere kilder. Vurderingen bør ifølge disse medlemmene, også se nærmere på i hvilken grad undersøkelsene gir nyttig kunnskap om elevenes læring og trivsel til nasjonale myndigheter eller om de fører til unødvendig tidsbruk for elever og lærere. Medlemmene mener det er viktig å se samlet på hva skoler og skoleeiere blir pålagt av undersøkelser som ikke direkte gir informasjon til lærernes faglig-pedagogiske arbeid.

Utvalgets forslag

For internasjonale undersøkelser foreslår utvalget

• å vurdere tilvalg og nye internasjonale undersøkelser i lys av kvalitetsutviklingssystemets formål, prinsipper og forutsetninger og det totale omfanget og kostnadsbildet av systemet

Utvalgets medlemmer Arnason Bøe, Eira, Furulund, Haugli, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen og Vikan Sandvik foreslår

• å videreføre Norges deltakelse i de internasjonale undersøkelsene. Formålet er primært å gi informasjon til nasjonale myndigheter.

Utvalgets medlemmer Aaslid, Hansen og Botterli Udnæs foreslår

• å gjennomføre en kost-nytteanalyse av de internasjonale undersøkelsene og vurdere om det er overlappende temaer i undersøkelsene Norge deltar i, med det siktemålet om ikke å hente inn den samme typen informasjon fra flere kilder

Standpunkt- og eksamenskarakterer

Standpunkt- og eksamenskarakterene er viktige for elevene, og som informasjon til skolene, skoleeierne og nasjonale myndigheter (NOU 2023: 1). Utvalget mener at standpunkt- og eksamenskarakterer bidrar med viktig kunnskap om elevenes læringsutbytte i skolene. Dette gjelder spesielt i den videregående opplæringen hvor det er færre andre kilder til informasjon om elevenes læring.

På lik linje med andre informasjonskilder om elevenes læring, mener utvalget at standpunkt- og eksamenskarakterer alene ikke gir informasjon om kvaliteten i opplæringen. Karakterene må ses i sammenheng med andre kunnskaps- og informasjonskilder. Utvalget mener samtidig at nytteverdien av karakterene som informasjonskilder i kvalitetsutviklingsarbeidet, avhenger av kvaliteten på karakterene og hvordan aktørene bruker informasjonen.

Utvalget har merket seg at det er mange forventninger til utvalgets behandling av standpunkt og eksamen som sluttvurderingsordninger i utvalgets arbeid med hovedinnstillingen. I lys av utvalgets mandat og det pågående arbeidet med å følge opp Fullføringsreformen og Eksamensgruppas anbefalinger, har utvalget valgt å prioritere vurderinger som i første rekke handler om karakterenes funksjon i kvalitetsutviklingsarbeidet. Dette handler om at karakterene som informasjonskilder må ha høy kvalitet og oppfattes som legitime målinger av elevers læringsutbytte etter avsluttet opplæring. Utvalget har merket seg at arbeidet med å følge opp Fullføringsreformen og Eksamensgruppa tematiserer forhold som pålitelighet, gyldighet og rettferdighet i sluttvurderingsordningene. Det tar også for seg hvordan elevene kan involveres og medvirke når ordningene skal videreutvikles. Dette er perspektiver utvalget også er opptatt av. Utvalget vil understreke betydningen av at disse perspektivene blir fulgt opp i arbeidet med å videreutvikle sluttvurderingsordningene.

Utvalget mener at sluttvurderingsordningene standpunkt og eksamen må være innrettet på måter som gjør det mulig å måle elevenes sluttkompetanser i tråd med innholdet i det gjeldende læreplanverket. I tillegg må vurderingene være likeverdige og rettferdige i den betydning at alle elevene må ha de samme mulighetene til å vise kompetansen sin. Ordningene for sluttvurdering må også være håndterbare med hensyn til den praktiske organiseringen og gjennomførbarheten. Videreutvikling av kvaliteten på sluttvurderingsordningene må ha profesjonens behov som utgangspunkt, fordi det er profesjonen selv som best vet hva som inngår i fagene og hva elevene har fått opplæring i.

Utvalget mener at en rekke identifiserte og dokumenterte utfordringer knyttet til standpunkt og eksamen gjør at det er behov for endringer. Utvalget mener det er nødvendig å gjøre flere grep for sikre kvaliteten på standpunkt- og eksamenskarakterer som kunnskaps- og informasjonskilder i et systematisk og helhetlig kvalitetsutviklingsarbeid.

Standpunktkarakterer

I et notat om standpunktvurdering som Utdanningsdirektoratet har utviklet i samarbeid med direktoratets referansegruppe på vurderingsfeltet,4 blir det pekt på at tilliten som er gitt lærerprofesjonen og handlingsrommet til å se standpunktvurderingen i sammenheng med læreplaner i fag, elevenes opplæring og underveisvurderinger, er en styrke med dagens standpunktvurderingsordning (Utdanningsdirektoratet, 2023e).

Det blir også framhevet flere forbedringspunkter. Noen av disse er å tydeliggjøre hva kvalitet i standpunktvurderingen kan handle om, tydeligere rammer for tolkningsfellesskap og å styrke kompetansen på standpunktvurdering. Direktoratet peker på at det er systematiske forskjeller i karakternivåene i ulike fag, og at det er flere klager på standpunktkarakterer i små fag som har få opplæringstimer. Dette gjelder spesielt praktiske og estetiske fag der lærerne i mindre grad har en formell kompetanse i fagene (Utdanningsdirektoratet, 2023e).

En ny studie fra evalueringen av fagfornyelsen av de praktiske og estetiske fagene i det nye læreplanverket viser at disse fagene i liten grad er en del av utviklingssamtalene lærerne har med elevene og foreldrene deres gjennom opplæringen. Det er gjerne først i forbindelse med sluttsamtaler på ungdomstrinnet at elevene og lærerne diskuterer fagene og begrunnelsene for standpunktkarakterene (Borgen mfl., 2023).

Studier av tiltak som er satt i gang for å utvikle kvaliteten på ulike typer karaktersettinger, har vist at lærerne opplever tilnærminger hvor de samarbeider med andre og bruker kriterier eller lignende som nyttig. Dette kan bidra til å avdekke ulike praksiser for karaktersetting mellom lærerne på den samme skolen, så vel som mellom lærere på ulike skoler (Skar og Hopfenbeck, 2021). En tilnærming kan være at lærerne på en skole eller lærere på tvers av skoler, diskuterer og forhandler seg fram til en felles forståelse av hvordan de skal bruke kriterier og standarder i karaktersettingene. Lærerne kan gjennom diskusjoner oppnå felles forståelse av hva en karakter uttrykker (Adie, 2022). En studie som har sett på hvordan aktørene bruker karakterene i det pedagogiske arbeidet viste at både lærerne og skolelederne i liten grad opplevde å bli fulgt opp av sin nærmeste leder når det gjelder standpunkt- og eksamensresultatet (Mausethagen mfl., 2018a).

I kapittel 7 skriver utvalget om betydningen av at lærerstudentene utvikler kompetanse i sluttvurdering. I tillegg til kompetanse i sluttvurdering, mener utvalget det er viktig at lærerne også har tilgang på strukturer for samarbeid om standpunktvurdering. Skolene og skoleeierne må derfor legge til rette for praksiser som sikrer kvaliteten på standpunktkarakterene. Samarbeid og dialog mellom faglærere og skoleledere innad på egen skole, mellom skoler og på tvers av kommuner og fylkeskommuner er viktig for å sikre at alle elever får likeverdige og rettferdige standpunktkarakterer i fagene, uavhengig av hvilken skole de går på eller hvor de bor i landet. For å sikre et slikt samarbeid vurderer utvalget at det er behov for at alle lærere har tilgang til etablerte strukturer som kan gi støtte og veiledning i standpunktarbeidet på egen skole eller på tvers av skoler og kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget mener at det er viktig at alle lærerne har tilgang til slike strukturer, også der det bare er en eller svært få faglærere i et fag på skolen, i kommunen eller fylkeskommunen. Det må derfor legges til rette for samarbeid på tvers av skolene. Slik kan alle lærere få mulighet til å samarbeide med andre lærere i fagene de underviser i, selv om de befinner seg på andre skoler eller i andre kommuner eller fylkeskommuner. Tilsvarende mener utvalget at dette må gjelde for faglærere som har ansvar for fjernundervisning for en eller flere elever, for eksempel i og på samisk.

Utvalget mener at slike strukturer kan ha ulike uttrykk og må ta utgangspunkt i praksiser som allerede er i skolene, og i behov lærerprofesjonen har. Utvalget er kjent med at flere skoler, kommuner og fylkeskommuner har lignende strukturer som brukes for dette formålet, eller som kan tas i bruk for å samarbeide om standpunktvurdering. Utvalget er opptatt av at kommunene og fylkeskommunene må få bruke sitt lokale handlingsrom til å utvikle strukturer ut ifra egne lokale behov og i samarbeid med profesjonen. Utvalget mener at det er skoleeiernes ansvar at alle lærerne i en kommune har tilgang til strukturer for kvalitetsutvikling og kvalitetssikring, enten på egen skole, innenfor kommunen eller andre type nettverk der det er hensiktsmessig. Utvalget mener at det er viktig at disse strukturene er veletablerte slik at de blir varige og integrerte deler av arbeidet med å sette standpunktkarakterer for alle lærere. Det er gjennom arbeid i profesjonsfellesskapet og strukturene for kvalitetssikring at kvaliteten på standpunktkarakterene kan sikres. På den måten kan informasjonen fra karakterene inngå som en pålitelig informasjonskilde i kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener at informasjonen fra arbeidet med standpunktvurdering og standpunktkarakterer bør inngå i kvalitetsdialogene som er beskrevet i kapittel 5.

Utvalget mener at nasjonale myndigheter også må tilby støtte og veiledning til kommunene og fylkeskommunene som har behov for faglig bistand i forbindelse med at de vil etablere eller videreutvikle allerede eksisterende strukturer.

Eksamenskarakterer

Eksamensgruppa beskriver viktige dimensjoner for kvaliteten på eksamen som gyldighet, pålitelighet, rettferdighet og håndterbarhet, og at dagens eksamen har utfordringer med alle disse dimensjonene. Eksamensgruppa viser også til at eksamen representerer en ekstern vurdering i et system som baserer seg i stort på faglærernes vurderinger. I delinnstillingen viser utvalget at sammenligning av standpunkt- og eksamenskarakterene kan være hensiktsmessig om man har tilstrekkelig innsikt i statistiske muligheter og begrensninger for små utvalg elever, men sammenligningen vil som regel gi mer meningsfull informasjon til større kommuner, fylker og nasjonalt nivå (Tveit og Olsen, 2018).

Eksamensgruppas rapporter trekker også fram at eksamen påvirker hvordan man forstår og praktiserer læreplanene, og at forskning viser at eksamen kan ha tilbakevirkende effekter på opplæringen (Eksamensgruppa, 2019). Disse effektene kan være både tilsiktede og utilsiktede. Et eksempel på dette kommer fram i en undersøkelse av eksamens påvirkning på norskundervisningen. I undersøkelsen oppgir lærere at eksamen angir en fortolking og en retning for faget, samtidig som den også bidrar til at opplæringen blir mer ensidig (Gourvennec, 2023). Utvalget mener det er viktig at eksamensordningene ikke snevrer inn forståelsen av læreplanene i faget, og at det må legges betydelig vekt på å utvikle gode eksamener som er i tråd med gjeldende læreplanverk og i samarbeid med profesjonen.

Sensorskolering i forbindelse med eksamen blir ofte trukket fram som et godt kompetansehevingstiltak for lærerne (Eksamensgruppa, 2019). Sensorskolering er også et populært tiltak med høy deltakelse (Utdanningsdirektoratet, 2023a). Utvalget deler dette synet, og understreker at en god sensorskolering er en sentral del av kvalitetssikringen av elevenes eksamenskarakterer. Utvalget mener det er behov for å forsterke sensorskolering for både sentralt og lokalt gitte eksamener for å heve kvaliteten på karakterene som settes, og for å bidra til å utvikle profesjonen.

Som et tiltak for å heve kvaliteten på eksamenskarakterene mener utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Eira, Hansen Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs, at det er nødvendig å se nærmere på rammebetingelsene til sensorene, som de vurderer som ikke tilstrekkelig gode i dag. Disse medlemmene foreslår at honoraret til sensorene må økes. De foreslår også at tiden til å vurdere hver besvarelse må utvides. De foreslår videre at det må settes et tak for hvor mange besvarelser en sensor kan vurdere per eksamenskode. Medlemmene foreslår også at lærerorganisasjonene skal kunne forhandle direkte med Kunnskapsdepartementet om satser for sensorhonorar og tid avsatt per besvarelse for sentralt gitt skriftlig eksamen.

Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Arnason Bøe, Eira, Furulund, Haugli, Olsen, Prøitz, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs, mener det er godt dokumentert at eksamen påvirker opplæringen betydelig, og mer enn det som er ønskelig i grunnskolen. Dette flertallet mener oppmerksomheten eksamen får i grunnskolen, kan bidra til at forståelsen av læreplanen snevres inn og bidrar til målforskyvning. Elever som starter på ungdomsskolen oppfordres allerede fra 8. trinn til å begynne å tenke på eksamen (Mølstad mfl., 2021). Dette flertallet mener derfor det er grunn til bekymring for at oppmerksomheten som rettes mot eksamen er med på å fortrenge andre læringsaktiviteter som er viktige i ungdsomsskolen. I grunnskolen er det flere kilder til informasjon om elevenes læring, som gjør at informasjonen fra eksamenskarakterene ikke er like viktig som den er for videregående opplæring. I dag har alle ungdommer rett til videregående opplæring, og med den nye opplæringsloven er denne retten utvidet til å inkludere en rett til å fullføre (Innst. 442 L (2022–2023)). I lys av dette mener utvalgets flertall at det kan stilles spørsmål ved om det er behov for eksamen i grunnskolen. Samtidig mener utvalgets flertall at det er viktig at det fortsatt finnes gyldig og pålitelig informasjon om elevenes læring ved avslutningen av grunnskolen. Dette flertallet mener at det kan ivaretas gjennom å sikre kvaliteten på standpunktkarakterene. Disse medlemmene foreslår derfor, under forutsetning av at det er etablert varige strukturer for kvalitetssikring av standpunktkaraktersettingen, å avvikle eksamen i grunnskolen.

Flertallet mener videre at informasjonen fra eksamen i den videregående opplæringen har en annen betydning for den enkelte eleven og samfunnet. Generell studiekompetanse er hovedveien inn i høyere utdanning for de aller fleste, og foreslått videreført av opptaksutvalget (NOU 2022: 17). Flertallet foreslår derfor ikke tilsvarende endring for eksamen i videregående opplæring.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid og Bakkebråten Rasen, mener det er nødvendig å beholde eksamen i både grunnskolen og i den videregående opplæringen. Mindretallet mener eksamenskarakterene fra ungdomstrinnet fortsatt vil være viktige både for den enkelte eleven og for samfunnet, også når den nye opplæringsloven gir elevene rett til en videregående opplæring fram til de har fullført. Mindretallet begrunner dette med at eksamenskarakterene gir viktig informasjon om elevenes faglige nivåer, og de vil fortsatt brukes som grunnlag for opptak til ulike utdanningsprogrammer og skoler. Mindretallet peker også på at eksamen gir elevene muligheter til å vise kompetansen sin i flere vurderingsformer og til å bli vurdert av eksterne sensorer. Eksamen bidrar også til å skape et tolkningsfellesskap for lærerne om vurdering gjennom sensurarbeidet.

Utvalget ønsker å understreke betydningen av å prioritere arbeid med å videreutvikle eksamen i den videregående opplæringen for å utvikle og sikre kvaliteten på eksamenskarakterene, slik at de er gyldige og pålitelige uttrykk for elevenes kompetanse ved avslutningen av opplæringen i fagene. Utvalget understreker at denne videreutviklingen må skje i et tett samarbeid med profesjonen for å sikre at utviklingen skjer på faglige premisser slik de forstås av profesjonen.

Utvalget er kjent med at det blant annet planlegges forsøksordninger med alternative eksamensformer. Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlem Botterli Udnæs, mener at det i etterkant av gjennomføring av forsøksordningene med alternative eksamensformer må legges fram forslag til endringer i eksamensordningen i den videregående opplæringen. Utvalgsmedlemmet begrunner dette med at selv om de aller fleste elevene trives i skolene, oppgir halvparten av respondentene i Ungdata 2022 at de ofte eller svært ofte blir stresset av skolearbeidet (Bakken, 2022). I møter med og gjennom innspill til utvalget, peker elever på vurdering som et element som bidrar til stress. En studie fra Folkehelseinstituttet (FHI) viser at elever som strøk på eksamen det siste året på videregående, hadde en økt sannsynlighet for å oppsøke fastlege på grunn av psykiske plager, sammenlignet med de som bestod og fikk karakteren 2. Disse elevene hadde også en lavere sannsynlighet for å fullføre videregående skole eller ta høyere utdanning (Beck mfl., 2023). Utvalgsmedlemmet mener at kunnskapsgrunnlaget om eksamens påvirkning på undervisningen og elevenes trivsel og helse bør føre til konkrete endringer i eksamensordninger i den videregående opplæringen.

Utvalgets forslag

For standpunkt og eksamen foreslår utvalget

• å utvikle varige strukturer for støtte til lærernes arbeid med standpunktvurdering

  • Formålet med strukturene skal være å sikre kvaliteten på standpunktkarakterene for den enkelte eleven og som informasjonskilde i kvalitetsutviklingsarbeidet.

  • Strukturene skal ta utgangspunkt i eksisterende praksiser, behov og rammevilkår.

  • Skoleeierne skal ha ansvaret for at lærerne har tilgang til strukturer for kvalitetsutvikling og kvalitetssikring av standpunktvurdering, og for å legge til rette for nettverk på tvers av skoler, kommuner og fylkeskommuner der det er behov for det.

• at informasjon om standpunktkarakterene skal inngå i kvalitetsdialogene (se kapittel 5)

• at informasjon om eksamenskarakterene i den videregående opplæringen skal inngå i kvalitetsdialogene (se kapittel 5)

• at sensorskoleringen forsterkes, både for sentralt gitte og lokalt gitte eksamener

Utvalgets medlemmer Arnason Bøe, Eira, Furulund, Hansen, Haugli, Olsen, Prøitz, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs foreslår

• at, forutsatt at det er etablert varige strukturer for lærernes arbeid med standpunktvurdering, å avvikle eksamen i grunnskolen

Utvalgets medlemmer Aaslid og Bakkebråten Rasen foreslår

• å beholde eksamen i grunnskolen

Utvalgets medlemmer Aaslid, Eira, Hansen, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs foreslår

• at honoraret til sensorer økes, samt at tiden til å vurdere hver besvarelse utvides. Mindretallet foreslår også å sette et tak for hvor mange besvarelser en sensor kan vurdere per eksamenskode.

• at lærerorganisasjonene får forhandlingsrett om satser for sensorhonorar og tid avsatt per besvarelse, og at lærerorganisasjonene forhandler direkte med Kunnskapsdepartementet om dette

Utvalgets medlem Botterli Udnæs foreslår

• at det i etterkant av gjennomføring av forsøksordningene med alternative eksamensformer, legges fram forslag til endringer i eksamensordningen i den videregående opplæringen Mindretallet foreslår at sektororganisasjonene skal involveres i prosessen.

Skolebidragsindikatorene

Utvalget redegjør for skolebidragsindikatorene i delinnstillingen og viser til at det er flere videregående skoler enn grunnskoler som bruker indikatorene (NOU 2023: 1). Rambøll-undersøkelsen viser at lærere i svært liten grad bruker skolebidragsindikatorene. Flere skoleledere og skoleeiere oppgir at de bruker indikatorene i kvalitetsutviklingsarbeidet. Likevel oppgir bare et mindretall at indikatorene i stor grad oppleves som nyttige (Rambøll, 2023a).

Utvalget har diskutert bruken og nytteverdien av skolebidragsindikatorene i et kvalitetsutviklingsperspektiv. Indikatorene er ment å gi indikasjoner på hva skolenes innsats har å si for elevenes resultater, og brukes i det lokale arbeidet i skolen (Utdanningsdirektoratet, 2022a). For å få en bedre forståelse av nytteverdien og utfordringer knyttet til skolebidragsindikatorene, har utvalget hatt besøk av professor Sølvi Lillejord og SSB-forsker Lars Kirkebøen på et utvalgsmøte hvor de presenterte ulike perspektiver på skolebidragsindikatorene.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Hansen, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs foreslår å avvikle skolebidragsindikatorene i dagens form og ønsker at de ikke skal inngå som en del av det nye kvalitetsutviklingssystemet. Mindretallet mener det er en svakhet at skolebidragsindikatorene ikke gir informasjon til skolene om hva man kan gjøre for å forbedre opplæringen. Mindretallet mener at skolebidragsindikatorene i dagens form gir begrenset informasjon om skolenes fulle bidrag til elevenes ferdigheter, kunnskapsnivå og kompetanse, og er for snevert til å tolkes som et mål på skolekvalitet. Mindretallet viser til det nye kvalitetsutviklingssystemet i større grad skal bidra til å styrke samspillet mellom elever og lærere. Mindretallet mener videre at offentliggjøring av skolebidragsindikatorene, slik det har fungert til nå, bidrar til unødvendig oppmerksomhet på elevresultater og rangering.

Utvalgets forslag

For skolebidragsindikatorer foreslår utvalgets medlemmer Aaslid, Hansen, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs

• å avvikle skolebidragsindikatorene i dagens form og ikke inkludere dem som en del av det nye kvalitetsutviklingssystemet

8.4 Kunnskap og informasjon om prosesser og strukturer i et kvalitetsutviklingssystem

8.4.1 Hvorfor er det behov for kunnskap og informasjon om prosesser og strukturer i skolen?

Som beskrevet i kapittel 2 mener utvalget at de tre kvalitetsområdene resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet skal være likestilte i systemet for kvalitetsutvikling. Utvalget peker på at nyere tilnærminger forstår begrepet kvalitet som sammensatt av ulike elementer og dimensjoner som legger føringer og forutsetninger for arbeidet med kvalitet (Elken og Stensaker, 2018). En slik forståelse av kvalitet handler om å synliggjøre betingelsene som er med på å skape og påvirke kvalitetsutviklingsarbeidet. Dette innebærer blant annet at arbeidet med å vurdere og fortolke resultatkvaliteten må gjøres i lys av betingelsene. Denne forståelsen av kvalitet vektlegger aktørenes arbeid med kvalitet og er koblet til de organisatoriske og pedagogiske dimensjonene av kvalitet. Utvalget mener forståelsen balanserer vektleggingen av strukturell kvalitet, organisatorisk og prosessuell kvalitet og resultatkvalitet.

Bestemmelsen om kvalitetsutvikling, opplæringsloven § 17-12, fastsetter at skolene skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå målene som er fastsatt i læreplanverket. Bestemmelsen innebærer at vurderinger av prosesskvalitet og strukturkvalitet er viktige deler av det lovpålagte kvalitetsutviklingsarbeidet. Det kommer også tydelig fram av forarbeidene til opplæringsloven at vurderingene skolene gjør knyttet til prosess- og strukturkvaliteten, er sentrale kunnskaps- og informasjonskilder også i skoleeiernes kvalitetsutviklingsarbeid (Prop. 57 L (2022–2023)).

Selv om det er framgår i opplæringsloven at det er skolene som selv skal vurdere hvordan praksisen deres bidrar til elevenes læring, er det mange utenforliggende forhold som også påvirker organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen. Ansvaret for prioriteringer knyttet til for eksempel ressurser og økonomi ligger hos skoleeierne, innenfor nasjonale rammer gitt gjennom ulike regelverk. Forskjeller mellom skolene og mellom skoleeierne knyttet til for eksempel størrelse på skolene og skoleeierne, geografiske forhold og tilgang på kompetanse påvirker også prioriteringene (NOU 2023: 9).

Det nye kvalitetsutviklingssystemet skal bidra til likeverdighet i opplæringen, samarbeid og tillit mellom aktørene og samspill mellom elevene og lærerne. Jevnlige kvalitetsdialoger mellom skolene og skoleeierne er et av utvalgets sentrale forslag for det nye systemet (se kapittel 5). Rammer og prioriteringer som påvirker kvalitetsutviklingsarbeidet er viktige og nødvendige temaer for diskusjonene mellom skolene og skoleeierne. For å kunne ha gode diskusjoner er det avgjørende at aktørene har tilgang på kunnskap og informasjon om strukturer og prosesser som er relevante for kvalitetsutviklingen.

Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole viser til at flere og bedre nasjonale statistiske oversikter over kompetansen til flere ansattgrupper i skolen vil kunne gi skoleeierne tilgang til bedre informasjon som grunnlag for kvalitetsvurderinger og for å målrette kompetanseutvikling i sine skoler (NOU 2022: 13).

8.4.2 Hva slags kunnskap og informasjon om prosesser og strukturer i skolen er det behov for?

Behov for informasjon om strukturkvaliteten

Utvalget har mottatt mange innspill som viser behovet for å synliggjøre kunnskap og informasjon om strukturkvaliteten i skolene. Dette handler blant annet om at det er nødvendig å se informasjon om strukturkvaliteten i sammenheng med annen kunnskap og informasjon aktørene har i arbeidet med kvalitetsutvikling. Noen av innspillene understreker at kvalitetsbegrepet omfatter mer enn bare resultatkvalitet, og at det er behov for å synliggjøre innsats- og rammefaktorene som er til stede i skolene, kommunene og fylkeskommunene i kvalitetsarbeidet. Dette oppgir flere er en vesentlig del av det brede kunnskapsgrunnlaget som må inngå i vurderingene og dialogene om kvaliteten i opplæringen. Slike innsats- og rammefaktorer kan dreie seg om lærernes utdanningsnivå og etter- og videreutdanning, gruppestørrelse og faglærernes disponering av timer. De kan også dreie seg om i hvilken grad lærerne er dem som velger læremidler tilpasset fag- og elevgruppene, og om faktorer som påvirker elevenes fysiske skolemiljø.

Utvalget har også mottatt innspill som understreker at det er behov for mer tilgjengelig informasjon om strukturkvaliteten i den videregående opplæringen på flere områder. I motsetning til for grunnskolene hvor statistikk om grunnskolene årlig blir samlet inn og tilgjengeliggjort gjennom Grunnskolenes Informasjonssystem (GSI), samler ikke nasjonale myndigheter inn tilsvarende informasjon om den videregående opplæringen. Dette gjelder blant annet informasjon om andelen ufaglærte lærere i den videregående opplæringen eller andelen lærere som underviser i fag de ikke har utdanning i. Det blir heller ikke samlet inn nasjonal informasjon om årstimer og årsverk til spesialundervisning, særskilt norskopplæring og opplæring i og på samisk for disse trinnene. Informasjonen om den videregående opplæringen blir heller ikke tilgjengeliggjort av nasjonale myndigheter på den samme måten som informasjonen om grunnskolene.

Informasjon om strukturer i den videregående opplæringen blir i dag samlet inn fra de videregående skolene av det interkommunale selskapet Vigo IKS. Selskapet tilgjengeliggjør informasjon som er i tråd med innholdet i forskrift til opplæringsloven § 2-2 for Utdanningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå (SSB). De utvikler nasjonal statistikk for den videregående opplæringen. Det ligger i dag mer informasjon i Vigo enn det nasjonale myndigheter og SSB har rettslig hjemmelsgrunnlag til å innhente og vise i nasjonale systemer.

Skoleeierne og nasjonale myndigheter benytter informasjon om grunnskolene fra GSI og informasjon om den videregående opplæringen i Utdanningsdirektoratets statistikksystem eller i SSB til en rekke formål. Informasjonen danner grunnlaget for blant annet tilsyn og utarbeidelse av offisiell statistikk. Informasjonen benyttes også i budsjett- og planleggingsarbeider i kommuner og fylkeskommuner, og i beskrivelser av ressurssituasjonen i grunnskoleopplæringen gjennom KOSTRA-visningen hos SSB. KOSTRA står for KOmmune-STat-RApportering og er et nasjonalt informasjonssystem som bidrar med styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet til lokale og nasjonale myndigheter. Det har vært obligatorisk for kommunene og fylkeskommunene å rapportere i KOSTRA siden 2001 (NOU 2023: 1).

Undersøkelser viser at mange av de kommunale skoleeierne synes at informasjonen i GSI om grunnskolene er nyttig i arbeidet for å vurdere og utvikle kvaliteten i opplæringen (Bergene mfl., 2023; Rambøll, 2023a). Fylkeskommunene har i innspill til utvalget pekt på at det er behov for å koordinere systemer for å hente inn, fortolke og vurdere informasjon. Flere innspill peker også på utfordringen med at det finnes mange kommersielle verktøy som ikke alle skoler har råd til å kjøpe inn. Dette bidrar til å øke forskjeller mellom kommunene og fylkeskommunene.

Behov for informasjon om prosesskvaliteten

Utvalget har fått innspill om at det er behov for gode verktøy som kan støtte arbeidet med prosesskvaliteten i opplæringen. Blant annet er det flere som oppgir at de har behov for verktøy som kan gi en pekepinn på om man er på rett vei i utviklingsarbeidet. Fordi prosesskvalitet dreier seg om indre aktiviteter og kvaliteten i relasjoner og prosesser, er dette et kvalitetsområde det kan være krevende å innhente informasjon om gjennom statistikkverktøy og lignende.

Selv om det kan være vanskelig å innhente informasjon om prosesskvaliteten, finnes det flere verktøy som har til hensikt å bidra med det i dag. Et eksempel er refleksjons- og prosessverktøyet Ståstedsanalysen. Verktøyet skal støtte lærerne og skolelederne i å identifisere styrker og utfordringer og tilrettelegge for felles refleksjon over sammenhenger mellom skolens elevresultater og kunnskap og informasjon om praksis. Et annet verktøy er RefLex. Det skal gi lærerne, skolelederne og skoleeierne hjelp til å vurdere om egen praksis er i samsvar med regelverket innenfor ulike områder. Det finnes også ulike former for undervisningsvurderingsverktøy hvor formålet er at elevene og lærerne sammen kan vurdere og forbedre opplæringen i fagene (NOU 2023: 1). Undervisningsvurdering som verktøy er mer brukt i den videregående opplæringen enn i grunnskolen (Rambøll, 2023a).

I undersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge våren 2023 oppgir om lag en tredjedel av skolelederne i grunnskolen og de kommunale skoleeierne at Ståstedsanalysen i stor grad eller i svært stor grad er nyttig i arbeidet med å vurdere og utvikle kvaliteten i opplæringen. For skolelederne i videregående skole er tilsvarende andel bare 19 prosent. Når det gjelder RefLex oppgir om lag 60 prosent av skolelederne i grunnskolen og videregående skole at de ikke benytter dette verktøyet. Det samme gjelder 25 prosent av de kommunale skoleleierne. Både Ståstedsanalysen og RefLex benyttes i stor grad og oppleves som nyttige av de fylkeskommunale skoleeierne (Bergene mfl., 2023). Funn fra Rambøll-undersøkelsen viser at lærere opplever verktøyet Ståstedsanalysen som mindre nyttig enn det skolelederne og skoleeierne gjør (Rambøll, 2023a).

Sametinget har i innspill og i møter med utvalget gitt uttrykk for at de har behov for informasjon som kan si noe om kvaliteten på opplæringen de samiske elevene får. Riksrevisjonen undersøkelse av de samiske elevenes rett til opplæring i og på samisk avdekket at det mangler kunnskap og informasjon på en rekke områder. Blant annet mangler det informasjon om fjernundervisning og kvalitet i opplæringen. Dette er informasjon som er nødvendig for å vurdere om det samiske opplæringstilbudet er godt og likeverdig (Riksrevisjonen, 2019).

Som vist i kapittel 4 skal kvalitetsutviklingssystemet fremme elevmedvirkning. Elevene skal være involvert i og kunne påvirke arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer. En kartleggingsundersøkelse gjennomført på oppdrag for utvalget viser at elevmedvirkningen ofte skjer på en usystematisk måte (Rambøll, 2023a). I rapporten Elevmedvirkning. FoU om hvordan elevmedvirkning kan styrkes i norske skoler i tråd med nytt læreplanverk anbefales det at skolelederne og skoleeierne setter elevmedvirkning på agendaen og etterspør og legger til rette for at dette skjer gjennom for eksempel kompetanseutvikling (Faannessen mfl., 2022).

Dette er i tråd med innspill utvalget har mottatt hvor det kommer fram at elevene har behov for trygge rammer og riktige hjelpemidler for å kunne uttale seg om elevmedvirkning. Elever oppgir i innspill til utvalget at lærerne, skolelederne og skoleeierne trenger mer kunnskap om hvordan elevene opplever skolen og elevmedvirkning for å kunne forbedre opplæringen. I innspillene gir elevene også uttrykk for at de ikke opplever at verktøyene som finnes i dag er gode nok for å innhente informasjon om elevmedvirkning.

Behov for hjelp til sammenstilling, fortolkning og vurdering

Når det er mange ulike kunnskaps- og informasjonskilder tilgjengelig kan det være utfordrende for lærerne, skolelederne og skoleeierne å få oversikt over hvilke kunnskaps- og informasjonskilder som er relevante for kvalitetsutviklingsarbeidet. Det kan også føre til at det blir vanskeligere å nyttiggjøre seg av støtteressursene (NOU 2023: 1).

Verktøyet Analysebrett skal vise ulik kunnskap og informasjon om elevene og skolene som kan være betydningsfull for å vurdere kvaliteten i opplæringen. I verktøyet er det mulig å velge hvilke kunnskaps- og informasjonskilder man vil vise, sammenligne mellom skoler, kommuner og fylker på ulike statistikkområder og se utviklingen over tid for noen informasjonskilder.

Verktøyet Analysebrett gir ikke anledning til å sette kvantitativ informasjon om grunnskolen innhentet gjennom GSI eller kvantitativ informasjon om den videregående opplæringen innhentet av Vigo, i sammenheng med andre kunnskap- og informasjonskilder om skolene og skoleeierne. Det er heller ikke mulig å legge til kvalitativ informasjon om prosesser som kan være relevante å se de kvantitative dataene i lys av. Innspill til utvalget peker på behov for mer kvalitativ informasjon enn det er i dagens kvalitetsvurderingssystem. Det er også et behov for støtte til hvordan prosess- og refleksjonsverktøy kan benyttes i arbeidet med til å analysere og se informasjon fra ulike informasjonskilder i sammenheng for enkeltelever og grupper av elever over tid.

I undersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge våren 2023 oppgir 37 prosent av grunnskolelederne og 56 prosent av skolelederne i videregående skole at de ikke har benyttet Analysebrett i kvalitetsutviklingsarbeidet. Hos kommunale skoleeiere er denne andelen bare 7 prosent. Av skolelederne i grunnskolen oppgir 24 prosent at verktøyet i stor grad eller i svært stor grad er nyttig. Denne andelen er for skolelederne i den videregående opplæringen 16 prosent og for kommunale skoleeiere 47 prosent (Bergene mfl., 2023). I et fritekstfelt i undersøkelsen har flere av respondentene, både skoleledere og skoleeiere, valgt å uttrykke at nytteverdien av Analysebrett har blitt vesentlig forverret den senere tiden. Flere oppgir misnøye med at de ikke får tilgang til egne tall. De er også misfornøyde med at verktøyet i liten grad er tilrettelagt for å hente ut egne tall. I en oppsummering av funnene fra undersøkelsen peker forskerne på at det kan virke som at noe av utfordringene handler om at det etter at personvernforordningen GDPR5 ble implementert, har blitt begrensninger for hvilken og hvor mye informasjon som er mulig å vise i verktøyet. Særlig er dette koblet til informasjon fra Elevundersøkelsen. Det blir også påpekt at de administrative skoleeierne har et stort behov for å kunne sammenstille informasjon på et kommunalt nivå i mye større grad enn det verktøyet tillater i dag (Bergene mfl., 2023).

8.4.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at det i arbeidet med kvalitet i opplæringen er nødvendig å ha god informasjon om struktur- og prosesskvaliteten i skolen. Utvalget mener måten skolene og skoleeierne velger å organisere skolens virksomhet, tilrettelegge opplæringen og gjennomføre opplæringen på, er av stor betydning for kvaliteten i opplæringen. Innsatsfaktorer og strukturelle forutsetninger, for eksempel økonomisk handlingsrom, antall ansatte og hvilken kompetanse de ansatte har, er viktig informasjon. Denne informasjonen må ses i sammenheng med informasjon om elevenes læring og skolemiljø og informasjon om prosessene og kvaliteten på prosessene som lærere, skolelederne og skoleeierne arbeider med i kvalitetsutviklingen.

På en del områder hvor det i dag finnes statistikk for grunnskolen, finnes det ikke tilsvarende statistikk for den videregående opplæringen. På noen områder er statistikken ikke offentlig tilgjengelig blant annet på grunn av manglende hjemmelsgrunnlag. Dette gjelder for eksempel årstimer og årsverk til spesialundervisning, særskilt norskopplæring, opplæring i og på samisk og læreres fagkompetanse. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at den videregående opplæringen har et svakere grunnlag for å gjøre kunnskapsbaserte valg for å utvikle skolen.

For at skolene og skoleeierne skal kunne ha kvalitetsutviklingsprosesser som bygger på en bred forståelse av kvalitet der de tre kvalitetsområdene struktur-, prosess- og resultatkvalitet ses i sammenheng, mener utvalget at skolene og skoleeierne må ha tilgang til gode sammenstillings- og analyseverktøy. Verktøyene må være i stand til å sette både kvantitativ og kvalitativ informasjon inn i forståelige sammenhenger.

I delinnstillingen beskriver utvalget hvordan blant annet verktøy som Analysebrett, Utdanningsdirektoratets statistikkbank og GSI er utarbeidet for å presentere relevant informasjon, i hovedsak kvantitativ, for å støtte skolene og skoleeierne i å innhente, fortolke og vurdere informasjon i kvalitetsutviklingsarbeidet. Skolene får også tilgang til informasjon om elevenes læring og trivsel fra prøver og undersøkelser i egne systemvisninger. Utvalget mener det må legges til rette for at skolene og skoleeierne kan finne og fortolke kvantitativ informasjon om elevenes læring og trivsel i sammenheng med informasjon om strukturer og organisering og kvalitativ informasjon om prosesser. Kvalitativ informasjon kan for eksempel være informasjon om praksis innhentet gjennom dialoger, observasjoner, intervjuer eller logger.

Videreutvikle nasjonal innsamling av informasjon

Utvalget mener at det er behov for å videreutvikle den nasjonale innsamlingen av informasjon om strukturer og prosesser. Spesielt er det behov for å sørge for at informasjonen som nasjonale myndigheter publiserer om den videregående opplæringen er av tilsvarende kvalitet og omfang som den for grunnskolen.

Det er viktig å ha god informasjon om lærernes kompetanse fordi det utgjør en sentral forutsetning for arbeidet med kvalitet. Utvalget mener det er behov for å samle inn informasjon om lærernes utdanning, inkludert formell pedagogisk, didaktisk og faglig kompetanse.

Utvalget peker i delinnstillingen på at det innhentes mye informasjon, og at ikke all informasjonen, oppleves som like relevant for kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener skoleeierne og nasjonale myndigheter må sørge for at det ikke samles inn mer informasjon enn det som er nødvendig. Utvalget mener det er et behov for å gå gjennom hvilken informasjon som samles inn, opp mot hvilke behov aktørene i sektor har, og nytteverdien for dem. Utvalget foreslår å videreutvikle nasjonal innsamling av informasjon om skolesektoren gjennom GSI og Vigo, og å gjøre en kost–nytte-vurdering av informasjonen som samles inn.

Redusere rapporteringsbelastningen

Utvalget mener det er vesentlig at innsamlingen av informasjonen ikke tar mer tid enn nødvendig. Utvalget mener det er viktig at det i så stor grad som mulig legges til rette for gjenbruk av data og automatisering fra ulike systemer for å fjerne behovet for dobbeltføring. Utvalget foreslår å videreutvikle de digitale løsningene slik at innhentingen av informasjon gir en så lav rapporteringsbelastning som mulig i sektoren.

Informasjon om strukturkvalitet til fylkesting og kommunestyrer

Et mindretall i utvalget, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs, understreker betydningen av at de politiske skoleeierne må få informasjon om strukturkvaliteten i skolene for å kunne ta informerte valg og gjøre prioriteringer knyttet til ressurser, økonomi og kompetanse. Mindretallet foreslår at informasjon om strukturkvalitet, for eksempel gruppestørrelse og andel ansatte i undervisningsstilling uten lærerutdanning, skal inngå i informasjonen som kommunestyret og fylkestinget skal få årlig,6 og i kvalitetsdialogen.

Verktøy for vurdering av organisering og struktur på samiskopplæringen

Utvalget mener det er viktig at det finnes informasjonskilder om elevene som får opplæring i og på samisk. Sametinget har i innspill og møter med utvalget uttrykt at de trenger informasjon som kan si noe om kvaliteten i opplæringen samiske elever får. Utvalget foreslår derfor å utvikle verktøy for vurdering av organisering og struktur på samiskopplæringen, også for skoler utenfor det samiske forvaltningsområdet.

Verktøy for informasjon om og støtte til arbeidet med elevmedvirkning

Utvalget har gjennom arbeidet vært opptatt av å løfte fram elevenes perspektiver og å understreke betydningen av at elevene får medvirke i det som angår dem, i tråd med alder og modenhet (NOU 2023: 1). Det nye kvalitetsutviklingssystemet skal fremme elevmedvirkning. Utvalget foreslår å utvikle egne verktøy for å innhente informasjon om og støtte til arbeidet med elevmedvirkning. Utvalget mener at formålet med verktøyene skal være å gi informasjon om hvordan elevene, lærerne, skolelederne og skoleeiere arbeider med elevmedvirkning, og hvordan elevene opplever egen medvirkning. Utformingen av verktøyet må ses i lys av utvalgets forslag om å utvikle en ny skolemiljøundersøkelse.

Videreutvikle prosessverktøy

Utvalget mener at nasjonale myndigheter bør tilby kvalitetssikrede verktøy som støtter innhenting av informasjon om og støtter arbeidet med prosesskvaliteten i skolene. Ståstedsanalysen og RefLex er verktøy som kan brukes til dette arbeidet. Utvalget har merket seg at disse verktøyene er mer relevante for skolelederne og skoleeierne enn for lærerne. Utvalget mener det er behov for å videreutvikle verktøy som skal støtte arbeidet med prosesskvalitet, slik som Ståstedsanalysen og RefLex, slik at de treffer lærernes, skolelederes og skoleeieres behov bedre.

Avvikle undervisningsvurdering

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Hansen, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs, foreslår å avvikle undervisningsvurderingen slik den gjennomføres i dag. Mindretallet viser til at verktøyene som brukes i undervisningsvurdering ikke er kvalitetssikret. Prosessene i etterkant av undervisningsvurderingen er heller ikke evaluert eller forsket på. Mindretallet mener det ligger til profesjonsoppdraget at lærerne tar ansvaret for å videreutvikle egen undervisning, i samarbeid med kollegaer og elevene. Dette følger av overordnet del hvor det står at lærere som i fellesskap reflekterer over og vurderer planlegging og gjennomføring av undervisningen, utvikler en rikere forståelse av god pedagogisk praksis. Dette må gjøres med utgangspunkt i både profesjonens kunnskapsgrunnlag og grunnopplæringens verdigrunnlag.

Videreutvikle analyseverktøyet Analysebrett

Utvalget ser at mange skoler og skoleeiere i dag bruker verktøy som private leverandører tilbyr, for å lagre, fortolke, vurdere og sammenstille kunnskap og informasjon. Utvalget mener at dette ikke bidrar til et likeverdighet i opplæringen, og at det ikke er hensiktsmessig bruk av skolenes eller skoleeiernes midler. Utvalget mener det må være nasjonale myndigheters rolle og ansvar å tilby et tilstrekkelig og helhetlig analyseverktøy som alle skolene og skoleeierne kan bruke, og som imøtekommer behovene i sektoren på en tilstrekkelig måte.

Utvalget mener det er behov for å videreutvikle eksistrende analyseverktøy slik at de synliggjør og setter søkelys på betingelsene og prosessene som er med på å skape og påvirke kvalitetsutvikling. Utvalget mener at disse betingelsene må ses tydeligere i sammenheng med kunnskap og informasjon om elevenes læring og trivsel.

Utvalget mener at analyseverktøyet Analysebrett som nasjonale myndigheter har utviklet, bør videreutvikles slik at skoler og skoleeiere i større grad kan se informasjon om elevenes læring og trivsel i sammenheng med informasjon om strukturer og organisering, og med kvalitativ informasjon om prosesser. Videreutviklingen av verktøyet bør også bidra til at resultatene formidles på en mer brukervennlig måte enn i dag. Det bør også bidra til større fleksibilitet og muligheter for å gjøre lokale tilpasninger. Aktørene som benytter verktøyet trenger ulik type informasjon i kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener derfor at verktøyet må ha en funksjonalitet som gjør det mulig å legge til egen informasjon. Utvalget foreslår å videreutvikle Analysebrett til et verktøy som egner seg for å se ulike indikatorer i sammenheng og over tid.

Helhetlig gjennomgang av alt støttemateriell

I dag er det svært mange ulike kunnskaps- og informasjonskilder og støtteressurser tilgjengelig. Det kan gjøre det utfordrende for lærerne, skolelederne og skoleeierne å få oversikt over hvilke kunnskapsgrunnlag som er relevant for arbeidet. Utvalget mener at det store omfanget kan gjøre det vanskeligere å nyttiggjøre seg av informasjonen samlet sett. Utvalget mener det er behov for å gå gjennom og rydde opp i hvilke informasjonskilder og andre støtteressurser som er tilgjengelig. Utvalget foreslår derfor å gjennomføre en helhetlig gjennomgang av alt støttemateriell og alle støtteverktøyene nasjonale myndigheter tilbyr skoler og skoleeiere i kvalitetsutviklingsarbeidet. Formålet skal være å sikre at det som tilbys har god relevans og nytteverdi.

Utvalgets forslag

For kunnskap og informasjon om strukturer og prosesser foreslår utvalget

• å videreutvikle nasjonal innsamling av informasjon om skolesektoren gjennom Grunnskolenes Informasjonssystem (GSI) og Vigo, og å gjøre en kost-nytte-vurdering av informasjonen som samles inn

• å videreutvikle de digitale løsningene slik at innhentingen av informasjon gir en så lav rapporteringsbelastning som mulig i sektoren

• å utvikle verktøy for vurdering av organisering og struktur på samiskopplæringen, også for skoler utenfor det samiske forvaltningsområdet

• å utvikle egne verktøy for å innhente informasjon om og støtte til arbeidet med elevmedvirkning

• å videreutvikle verktøy som skal støtte arbeidet med prosesskvalitet, for eksempel Ståstedsanalysen og RefLex, slik at det treffer lærernes, skoleledernes og skoleeiernes behov

• å videreutvikle analyseverktøyet Analysebrett til et verktøy som egner seg for å se ulike indikatorer i sammenheng og over tid

• å gjennomføre en helhetlig gjennomgang av alt støttemateriell og alle støtteverktøyene nasjonale myndigheter tilbyr skoler og skoleeiere i kvalitetsutviklingsarbeidet. Formålet skal være å sikre at det som tilbys har god relevans og nytteverdi.

Utvalgets medlemmer Aaslid, Hansen, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs foreslår

• å avvikle undervisningsvurderingen slik den gjennomføres i dag. Utvalgsmedlemmene mener at det ligger til profesjonsoppdraget at lærere tar ansvar for å videreutvikle egen undervisning, i samarbeid med kollegaer og elever.

Utvalgets medlemmer Aaslid, Bakkebråten Rasen og Botterli Udnæs foreslår

• at informasjon om strukturkvalitet, eksempelvis gruppestørrelse og andel ansatte i undervisningsstilling uten lærerutdanning, skal inngå i informasjonen som forelegges kommunestyret og fylkestinget,7 og i kvalitetsdialogen