2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

I dette kapittelet redegjør utvalget for utvalgets bakgrunn, sammensetning, mandat, utvalgets forståelse av mandatet og utvalgets delinnstilling, i tillegg til kunnskapsgrunnlaget i hovedinnstillingen og utvalgets arbeidsmåter.

2.1 Utvalgets bakgrunn og sammensetning

Regjeringen oppnevnte utvalget for kvalitetsutvikling ved kongelig resolusjon 1. april 2022.

Utvalget er partssammensatt, og det har i tillegg representanter fra fagmiljøer i akademia. Sametinget og Elevorganisasjonen er også representert. Til sammen har utvalgsmedlemmene bred kunnskap og erfaring med feltet utvalget skal utrede.

Utvalget har følgende sammensetning:

• professor Tine Sophie Prøitz, Moss, Universitetet i Sørøst-Norge (utvalgets leder)

• lærer Henning Hansen, Lyngen, Skolenes landsforbund

• fagsjef Wenche Bakkebråten Rasen, Jessheim, Norsk Lektorlag

• kommunaldirektør Marius Arnason Bøe, Bergen, KS – kommunesektorens organisasjon

• assisterende kommunalsjef Mona Haugli, Sortland, KS – kommunesektorens organisasjon

• leder Karen Inga Eira, Kautokeino, Nasjonalt senter for samisk i opplæringa ved Sámi allaskuvla, representerer Sametinget

• seniorrådgiver Bjørg Eva Aaslid, Oslo, Utdanningsforbundet

• rektor Bjørn Furulund, Ørje, Skolelederforbundet

• tidligere leder Edvard Botterli Udnæs, Oslo, Elevorganisasjonen (2021–2022)

• professor Rolf Vegar Olsen, Oslo, Universitetet i Oslo

• professor Lise Vikan Sandvik, Trondheim, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

2.2 Utvalgets mandat

Dagens kvalitetsvurderingssystem består av ulike prøver, verktøy og datakilder som er innført på ulike tidspunkt og med ulike begrunnelser og formål. Systemet har blitt beskrevet som lite sammenhengende og uten tydelig avgrensing. Det har vært uenighet og ulike oppfatninger om kvalitetsvurderingssystemets formål, omfang og bruk av resultater.

Norsk skole har utviklet seg mye siden nasjonale prøver og brukerundersøkelser ble innført på begynnelsen av 2000-tallet. Da ble innføringen begrunnet med at vi hadde lite systematisk informasjon om elevenes læringsutbytte, læringsmiljø og læringsressurser. Både prøvene og andre datakilder har bidratt til at det i dag finnes langt mer kunnskap om elevenes læringsresultater og skolemiljø enn tidligere. Skoleeier har fått en tydeligere rolle og har ansvar for kvalitetsutvikling i skolen. Det har vært satset på utvikling av sterkere profesjonsfelleskap i skolen og profesjonalisering av både skoleleder- og skoleeierrollen. Fagfornyelsen med det nye læreplanverket LK20 og LK20S har endret rammene for skolens innhold. Prøvene, verktøyene og datakildene som brukes til kvalitetsutvikling må utvikle seg i tråd med disse endringene.

Ulike aktører og forvaltningsnivå har behov for ulike verktøy og ulik informasjon i kvalitetsarbeidet. Det er varierende kompetanse i å tolke og bruke data til skoleutvikling. Kvalitetsvurderingssystemet gir viktig informasjon, men ivaretar ikke bredden i skolens mandat.

Regjeringen vil i tråd med Hurdalsplattformen sette ned et partssammensatt utvalg for å gjennomgå nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS) med sikte på blant annet å redusere omfanget av tester og prøver i skolen. Regjeringen vil i tråd med Hurdalsplattformen også endre nasjonale prøver i dialog med partene og sette det pågående arbeidet med nye progresjonsprøver på pause.

Formålet med utredningen

Regjeringen vil videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet til et system som legger mer vekt på faglig og pedagogisk kvalitetsutvikling, og som ikke bidrar til detaljstyring og omfattende krav om rapportering og dokumentasjon. Det samlede omfanget av prøver og rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen bør reduseres om det kan bidra til bedre oppfølging av elevenes læring og utvikling.

Et system for kvalitetsutvikling skal bestå av verktøy, prøver og datakilder som til sammen bidrar til refleksjon, læring og utvikling på den enkelte skolen, og til at skoler, skoleeiere og nasjonale utdanningsmyndigheter kan ta informerte valg.

Utvalget skal kartlegge og gjennomgå hvilke behov lærere, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter har for verktøy, prøver og datakilder til kvalitetsutvikling. Utvalget skal foreslå endringer i dagens prøver, verktøy og datakilder med mål om å legge bedre til rette for kvalitetsutvikling. Kvalitetsutvikling i skolen skal bidra til at alle elever får en opplæring i et skolemiljø som er i tråd med Opplæringslova med forskrifter, læreplanverket og øvrige mål for skolen. Skolens brede mandat og doble formål om danning og utdanning, slik det er beskrevet i overordnet del av læreplanverket, skal ligge til grunn for arbeidet med kvalitetsutvikling.

Arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen skal støtte elevenes læring og utvikling, bidra til elevmedvirkning og inkludering, sterke profesjonsfellesskap, tillitsbasert styring, god skoleledelse og godt skoleeierskap. Arbeidet skal også bidra til å redusere kvalitetsforskjeller og til mindre sosial og geografisk ulikhet. Systemet for kvalitetsutvikling bør ikke bidra til rangering og konkurranse eller til å snevre inn skolens pedagogiske praksis til det som er målbart.

Utvalget skal komme med anbefalinger for arbeidet med kvalitetsutvikling som skjer i skolen gjennom hele opplæringsløpet, og særlig skal utvalget vurdere verktøy, prøver og datakilder for grunnskolen. Utvalgets mandat omfatter ikke fag- og yrkesopplæringen. Det er viktig at prøver, verktøy og datakilder også kan bidra til et kvalitetsutviklingsarbeid som er tilpasset tilbudet til samiske elever. Utvalgets vurderinger skal derfor også omfatte samisk skole med utgangspunkt i LK20S.

Utvalget skal legge til grunn at kvalitetsutvikling er en systematisk og kontinuerlig læringsprosess som handler om å vurdere tilstand, sette mål og velge tiltak som igjen vurderes. Kvalitetsvurdering er en sentral del av kvalitetsutviklingsprosessen, men ikke et mål i seg selv.

Utvalget må se på i hvilken grad de verktøyene, ressursene og datakildene vi har i dag, gir støtte til hele kvalitetsutviklingsprosessen. Utvalget må også vurdere om det er hensiktsmessig å definere de ulike prøvene, verktøyene og datakildene som et eget system for kvalitetsutvikling.

Aktuelle problemstillinger

• Hvilke konsekvenser har innføringen av kvalitetsvurderingssystemet og de ulike elementene i systemet hatt på elevenes prestasjoner og lærernes pedagogiske praksis i skolen på 2000-tallet?

• Hvordan oppleves omfang, relevans og kvalitet på verktøy, prøver og datakilder i skolen i dag, og på hvilket nivå og på hvilke måter oppstår det unødvendige rapporterings- og dokumentasjonskrav?

• Hvilke behov for informasjon har ulike lærere, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter for å kunne vurdere tilstanden og utvikle kvaliteten i skolen, og hvordan støtter eksisterende prøver, verktøy og datakilder disse behovene?

• Hvilke systemer for kvalitetsvurdering- og kvalitetsutvikling kan norsk og samisk skole lære av fra andre land og andre sektorer?

• Hvordan bør framtidens verktøy, prøver og datakilder for kvalitetsutvikling utformes for å styrke elevenes læringsutbytte og støtte opp om fagfornyelsen og skolens brede samfunnsmandat?

• Hvordan kan et system for kvalitetsutvikling bidra til å utvikle sterkere faglige profesjonsfellesskap og en tillitsbasert styring og ledelse?

• Hvordan kan systemet bidra med data til utdanningsforskning og på den måten legge til rette for gode beslutningsgrunnlag for hele sektoren?

Leveranse

Utvalget skal avgi sin innstilling i form av en offentlig utredning (NOU). Utvalget skal følge utredningsinstruksen og veileder for utvalgsarbeid i staten. Innstillingen skal leveres i to deler.

• 1. Utvalget skal levere en delinnstilling 9 måneder etter oppnevning (ca. 15. januar 2023), som beskriver styrkene og utfordringene i dagens system og en analyse av hvilke behov ulike nivå har for informasjon og støtte for å drive kvalitetsutvikling.

Utvalget bør bygge på eksisterende kunnskapsgrunnlag, som for eksempel sluttrapporten fra ekspertgruppen for skolebidrag (Lillejord, 2021), Lærerrollerapporten (Dahl, 2016) og relevante grunnlagsdokumenter fra Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet.

• 2. Utvalget skal levere en hovedinnstilling 18 måneder etter oppnevning (ca. 15. oktober 2023), med anbefalinger.

Hovedinnstillingen skal anbefale eventuelle endringer i dagens verktøy, prøver og datakilder, og forslag til tiltak og nye modeller som kan støtte arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivå i lys av fagfornyelsen. Utvalget skal redegjøre for økonomiske, administrative og juridiske konsekvenser av forslagene. Minst ett av utvalgets forslag til endringer skal kunne realiseres innenfor dagens ressursrammer.

Åpenhet og involvering

Det skal legges til rette for bred involvering og medvirkning fra elever, lærere, skoleledere, skoleeiere og relevante organisasjoner og fagmiljøer. Utvalget skal selv vurdere behovet for å engasjere ytterligere ekspertise i arbeidet.

Utvalget skal ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Kunnskapsdepartementet. Departementet sørger for sekretariat for utvalget.

2.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Kvalitet

Kvalitet i grunnopplæringen må ses i sammenheng med målene for opplæringen. Målene er definert og beskrevet i opplæringsloven og privatskoleloven med forskrifter, inkludert læreplanverket Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og Kunnskapsløftet 2020 samisk (LK20S). Opplæringsloven og læreplanverket beskriver formålet for elevenes danning og utdanning gjennom formålsparagrafen og læreplanverket. Målene for elevenes læring er videre beskrevet i læreplanen i det enkelte faget.

Samtidig er det anerkjent at selv om kvalitet er noe alle gjerne vet hva er, er kvalitet likevel vanskelig å beskrive og definere (Wittek og Kvernbekk, 2011; Skulberg og Aaslid, 2019).

Faglitteraturen om kvalitet som fenomen har lenge vært preget av å definere og diskutere hva kvalitet i utdanning og skole er. Nyere tilnærminger forstår kvalitet som sammensatt av ulike elementer og dimensjoner (for eksempel ressurser, kompetanse, strukturer, informasjon) som legger føringer og forutsetninger for arbeidet med kvalitet (Elken og Stensaker, 2018).

Da kvalitetsutvalget i NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse – Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring la fram forslaget til rammeverket for det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet som ble innført i 2004, beskrev utvalget kvalitet i opplæringen som tre områder: resultat-, prosess- og strukturkvalitet.

• Resultatkvaliteten er oppsummert hva man ønsker å oppnå med det pedagogiske arbeidet. Det vil si elevenes læring, trivsel, utvikling og hvilken kompetanse elevene har oppnådd i løpet av opplæringen.

• Prosesskvaliteten handler i stor utstrekning om skolenes og skoleeiernes indre aktiviteter, selve arbeidet med opplæringen. Det dreier seg om kvaliteten på relasjoner og prosesser i virksomheten.

• Strukturkvaliteten beskriver skolene og skoleeiernes ytre forutsetninger, forstått som organisasjon og ressurser i bred forstand.

Forslaget om å innføre et kvalitetsvurderingssystem fikk bred støtte i høringen. Det samme gjorde utvalgets forslag til kvalitetsbegrepet (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003)). De tre kvalitetsområdene har siden blitt veletablerte begreper i sektoren.

Kvalitetsutvalget foreslo i 2002 at kvalitetsvurderingssystemet skulle legge hovedvekten på resultatkvaliteten, men at prosess- og strukturkvaliteten også skulle spille viktige roller i kvalitetsvurderingssystemet (NOU 2002: 10). Dette forslaget kan knyttes til at det i 2002 var ansett som viktig å bygge opp strukturer og systemer for å samle inn og ta i bruk informasjon om elevenes læring og trivsel mer systematisk enn tidligere. Siden kvalitetsvurderingssystemet ble innført, har forståelsen av og tilnærmingen til hva kvalitet i opplæringen skal være, endret seg. I dag understrekes gjerne betydningen av å legge vekt på de organisatoriske prosessene der kvalitet utvikles og de ulike aktørenes roller i denne sammenhengen. Utvalget viste i delinnstillingen til en forståelse av kvalitet som handler om aktørenes kvalitetsarbeid og hvordan aktørenes praksiser er koblet til organisatoriske og pedagogiske dimensjoner av kvalitet (Elken mfl., 2020; Elken og Stensaker, 2018; NOU 2023: 1). En slik forståelse av kvalitet innebærer å sette søkelys på aktørenes arbeid med kvalitet og betingelsene som er med på å skape og påvirke kvalitetsutviklingen, i større grad enn tidligere.

Utvalget har valgt å videreføre forståelsen av de tre kvalitetsområdene fra NOU 2002: 10, men legger også til en forståelse av kvalitet som vektlegger aktørenes praksiser og kvalitetsarbeid sett i sammenheng med de organisatoriske, prosessuelle og strukturelle sidene ved å utvikle kvalitet. En slik tilnærming er etter utvalgets vurdering mer i tråd med dagens krav i lov og forskrift, inkludert opplæringslovens formålsparagraf § 1-3.

Utvalget likestiller de tre kvalitetsområdene. Dette betyr at skoler, skoleeiere og nasjonale myndigheter må se kunnskap og informasjon om elevene, skolene, kommunene og fylkeskommunene i sammenheng med kvaliteten på strukturene og prosessene som rammer inn skolenes og skoleeiernes virksomhet og kvalitetsutviklingsarbeid.

Utvalget erkjenner at det ikke finnes en enkel og omforent definisjon av hva som er kvalitet i opplæringen, men har lagt til grunn at kvalitet handler om i hvilken grad skolen fremmer elevenes læring og trivsel – både individuelt og kollektivt, og på kort og lang sikt. Forståelsen av kvalitet må ses i sammenheng med formålet med opplæringen slik det framgår i opplæringsloven § 1-3.

Kvalitetsutvikling i skolen

Kvalitetsutvikling som begrep og fenomen i norsk utdanning er relativt nytt, og blir først og fremst en del av dagligtalen på utdanningsfeltet i 1970–1980-årene, inspirert av internasjonale ideer om kvalitetsstyring. Det norske skolesystemet hadde så langt på 1900-tallet vektlagt å bygge ut skolen slik at alle skulle få et godt skoletilbud. Sett i lys av det tredelte kvalitetsbegrepet, innebar dette en strukturell forståelse av kvalitet. En god skole skulle sikres gjennom sterke sentralt gitte rammer, reguleringer og kontroll, detaljerte forskrifter om organisering, direkte og bundne budsjetter, felles læreplan, sentralisert eksamen og nasjonale grunnskoleråd og forsøksråd (Haug, 2009; Telhaug, 1994).

I løpet av 1970-, 1980- og 1990-årene fikk denne styringen kritikk som følge av nye sosiale og økonomiske kriser, internasjonalt og i Norge. Forsøk på å reformere skolen ga ikke de forventede resultatene og elevenes faglige nivåer ble sett på som for lave. Skolearbeidet ble oppfattet som gammeldags, lite effektivt og med en lav bevissthet om bruk av tid og krefter, og elevene kjedet seg. Det vokste fram en oppfatning om at man ikke kunne organisere seg til utdanningskvalitet, og at strukturkvalitet ikke var nok for å sikre alle en god opplæring (Haug, 2009).

I 1970–1980-årene ble nye styringsidealer introdusert for skolefeltet. Disse blir gjerne karakterisert ved stikkord som målstyring, konkurranse, desentralisering, fristilling, fritt skolevalg, privatisering, markedsorientering, resultatkontroll og vurderinger av kvalitet basert på elevenes læringsutbytte (Haug, 2009; Prøitz, 2015).

Endringene forklares gjerne med generelle samfunnsendringer i Europa. Der ble utdanning i større grad sett i sammenheng med forhold knyttet til økonomi og markedskonkurranse. I norsk sammenheng er det spesielt én OECD-rapport fra 1989, som etterlyste kunnskap om hva skolene gjorde og om hvilke resultater de oppnådde, som markerer startpunktet for utviklingen av et eget kvalitetssikringssystem i Norge (OECD, 1989). Haug peker på at kvalitetsarbeidet i denne perioden går fra å være en personlig sak for den enkelte læreren til å bli et uttalt institusjonelt ansvar. Kvalitetsarbeid skulle gis oppmerksomhet, rapporteres, tas alvorlig og skje på jevnlig basis ved siden av alt annet i skolen. I løpet av 1990-årene fikk kvalitetsarbeidet et nytt fokus, der kontroll av kvalitet ble satt i system (Haug, 2009).

Dette var basert på oppfatninger om at en sentral styring ikke var treffsikker nok for lokale behov, tok hensyn til mangfold og variasjon lokalt og tok opp i seg utvikling innenfra og nedenfra. Den påfølgende desentraliseringen av skolen stilte imidlertid krav til lokale konkretiseringer, fortolkinger og variasjoner når det gjaldt valget av løsninger og ordninger. Dette ble så fulgt av såkalt resentralisering gjennom nye kontrollformer og ansvarlighet for resultater, for eksempel i form av nasjonale rapporteringer og prøver (Haug, 2009).

I utviklingen av det norske kvalitetsvurderingssystemet har det samtidig vært enighet om å vektlegge utvikling framfor kontroll, og at det er prosessen videre som bør få den største oppmerksomheten. I litteraturen på feltet har det over mange år blitt pekt på at resultater alene gir lite informasjon som bidrar til å forstå og forklare hvorfor og hvordan resultatene har blitt til. For å forstå resultatene, må de ses i sammenheng med prosessene som leder fram til dem (Haug, 2009).

I utvalgets mandat blir det uttrykt en tydelig forventning om at utvalget skal foreslå endringer der målet er å legge bedre til rette for kvalitetsutvikling i skolene. I mandatet blir kvalitetsutvikling definert som «en systematisk og kontinuerlig læringsprosess som handler om å vurdere tilstanden, sette mål og velge tiltak som igjen vurderes». I mandatet blir det vist til at kvalitetsvurdering er en sentral del av denne prosessen og ikke et mål i seg selv.

Kvalitetsutvikling er også definert i Strategi for kvalitetsutvikling i lys av fagfornyelsen:

Kvalitetsutvikling handler om å legge best mulig til rette for elevenes trivsel, læring og utvikling. Nasjonale myndigheter, skoleeiere, skoleledere og lærere har ulike behov for informasjon for å kunne ivareta sitt ansvar for kvalitetsutvikling (Kunnskapsdepartementet, 2021).

Utvalget har videreutviklet denne forståelsen slik at kvalitetsutvikling i skolen omfatter det relasjonelle og pedagogiske arbeidet, et arbeid som krever samarbeid og dialoger på og mellom aktørnivåene i sektoren. Utvalget legger til grunn at kvalitetsutviklingsprosessene først og fremst skjer i møter mellom elevene og lærerne, men også i profesjonsfellesskapet på skolene der lærerne og skolelederne inngår, og i samarbeidet og dialogene mellom skolene, skoleeierne og andre aktører. Premissene for aktørenes arbeid med kvalitetsutvikling blir også lagt i samarbeidet mellom skolene og skoleeierne, mellom skoleeierne og nasjonale myndigheter og gjennom styringen som skjer fra disse nivåene.

Kvalitetsvurdering er en del av det systematiske kvalitetsutviklingsarbeidet, og omfatter fortolking og vurdering av informasjon fra flere typer kunnskapskilder, så vel kvantitative som kvalitative. Kunnskapsgrunnlaget inkluderer profesjonsfellesskapets erfaringsbaserte kunnskap, relevant forskningsbasert kunnskap og kunnskap om den lokale konteksten. Utvalget mener at å ha med perspektiver fra alle de involverte aktørene, er avgjørende for hvor god kvalitetsutviklingen kan bli. Forståelsen av kvalitet og kvalitetsutvikling som utvalget har lagt til grunn, innebærer involvering, samarbeid og dialog. En slik tilnærming til kvalitet og kvalitetsutvikling forutsetter at alle aktørene i fellesskap har forståelse for hverandres ansvar og behov, og at aktørene har en grunnleggende tillit til hverandre i arbeidet mot et felles mål.

Utvalgets tilnærming til kvalitetsutvikling har fellestrekk med det forskere i faglitteraturen gjerne beskriver som et helhetlig perspektiv på kvalitetsutvikling (Ehlers, 2009; Schneider, 2017; Gagnon og Schneider, 2019). Utgangspunktet for en slik tilnærming handler om å utvikle en organisasjonskultur basert på felles verdier, nødvendig kompetanse og profesjonstilhørighet. Tidligere har kvalitetsarbeid gjerne vektlagt å kunne mestre instrumenter for kvalitetskontroll og kvalitetsgodkjenning, mens det i dag i større grad handler om å kunne håndtere endringer, å åpne for og å sikre et eierskap i kvalitetsutviklingsprosessene. Innenfor en slik forståelsesramme blir kvalitetsutviklingssystemet, elementene som hører til systemet, kompetansen og verdiene til individene og organisasjonene sett i sammenheng. I et slikt perspektiv blir kvalitet utviklet i en åpen forhandling der alle aktørene deltar. Studier viser at nøkkelfaktorer for å utvikle gode kvalitetskulturer er kommunikasjon, deltakelse og en kombinasjon av ovenfra og ned og nedenfra og opp-interaksjoner (Ehlers, 2009).

Fra et kvalitetsvurderingssystem til et kvalitetsutviklingssystem

Det framgår av mandatet at utvalget skal videreutvikle dagens kvalitetsvurderingssystem til et system, og at dette skal være et system for kvalitetsutvikling.

Utvalget skal utvikle et system for kvalitetsutvikling som legger mer vekt på faglig-pedagogisk kvalitetsutvikling. Systemet skal ikke bidra til detaljstyring og omfattende krav om rapportering og dokumentasjon. I mandatet framgår det videre at systemet for kvalitetsutvikling ikke bør bidra til rangering og konkurranse eller til å snevre inn skolens pedagogiske praksis til det som kan måles og telles.

At systemet skal vektlegge faglig-pedagogisk kvalitetsutvikling har utvalget tolket som at et kvalitetsutviklingssystem i større grad enn dagens kvalitetsvurderingssystem, skal vektlegge samspillet mellom elevene og lærerne. Innretningen av systemet må bidra til å støtte lærernes arbeid med kvalitetsutvikling.

Samtidig står det i mandatet at systemet samlet sett skal bidra til at skoler, skoleeiere og nasjonale myndigheter kan ta informerte valg i kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalgets utredning med vurderinger og forslag omfatter mange aktører, behov og hensyn. Kvalitetsutvikling i skolen er et område hvor det er mange oppfatninger og meninger om hva som er den beste veien videre. Derfor har det vært viktig for utvalget å finne helhetlige løsninger som kan imøtekomme alle aktørenes behov, skape sammenheng og dialog mellom aktører og aktørnivåer og som gir aktørene gode forutsetninger for å utvikle kvaliteten i opplæringen i et langsiktig perspektiv.

Mandatet i lys av regelverket

Grunnloven, internasjonale konvensjoner og lovgivning på opplæringsområdet bidrar til å sette målene for opplæringen og hvordan målene skal nås.

På opplæringsområdet er det særlig opplæringsloven og privatskoleloven med forskrifter, inkludert læreplanverket med overordnet del, som rammer inn og konkretiserer formålet med elevenes opplæring og målene for elevenes læring.1 Dette understrekes også i mandatet.

Samtidig med utvalgets arbeid med hovedinnstillingen vedtok Stortinget våren 2023 ny opplæringslov. Den nye loven trer i kraft høsten 2024. Utvalget har lagt til grunn den nye loven i arbeidet med hovedinnstillingen og for sine vurderinger og anbefalinger.

Når utvalget henviser til forskrift til opplæringsloven, viser utvalget til forskriften som er gjeldende per 13. november 2023. Ny forskrift til den nye opplæringsloven skal etter planen sendes på høring senhøsten 2023 (Utdanningsdirektoratet, 2023c).

Når utvalget henviser til opplæringsloven, gjelder tilsvarende bestemmelser i privatskoleloven, så det passer. Det samme gjelder for forskrift til privatskoleloven.

Den nye opplæringsloven fastsetter at lovens formål er å legge til rette for at elevene får god opplæring i et godt miljø. Skolen har et dannings- og utdanningsoppdrag som er gjensidig avhengige av hverandre. Dette beskrives i formålsparagrafen i opplæringsloven og i overordnet del av læreplanverket. Opplæringen skal bidra til at elevene utvikler kunnskaper, ferdigheter og holdninger for å kunne mestre livene sine og delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. I formålsparagrafen og overordnet del av læreplanverket blir verdien av elevenes barndom og ungdomstid her og nå, understreket. Det gjøres blant annet gjennom å fastsette at elevene skal få utfolde skaperglede, engasjement og utforskertrang i opplæringen.

I mandatet blir utvalget bedt om å gi sine anbefalinger i lys av fagfornyelsen. Det gjeldende læreplanverket Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og Kunnskapsløftet 2020 samisk (LK20S) har status som forskrift til opplæringsloven. Læreplanverket gir føringer for fagenes innhold og mål for elevenes opplæring. Overordnet del av læreplanverket gir retning for opplæringen i fag, og alle fagene bidrar til å realisere opplæringens brede formål. Det nye læreplanverket ble utviklet gjennom en åpen og bred involveringsprosess kalt fagfornyelsen. Læreplanverket ble fastsatt i 2019, og skolene tok det i bruk fra skoleåret 2020–2021. De sentrale endringene beskriver utvalget nærmere i delinnstillingen NOU 2023: 1 Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen – Et kunnskapsgrunnlag.

Andre føringer for arbeidet

I mandatet går det fram at utvalget skal komme med anbefalinger for arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen gjennom hele opplæringsløpet. Særlig skal utvalget vurdere verktøy, prøver og datakilder for grunnskolen. Utvalgets arbeid skal ikke omfatte fag- og yrkesopplæringen. Utvalget har i arbeidet sett på hele opplæringsløpet, med særlig vekt på grunnskolen. Utvalget har i tillegg valgt å inkludere forslag som retter seg mot de studieforberedende utdanningsprogrammene i den videregående opplæringen.

Utvalgets vurderinger og forslag omfatter aktørene i både den norske og den samiske skolen. Det har vært viktig for utvalget å avdekke hvilke behov den samiske skolen har som ikke i tilstrekkelig grad kan ivaretas uten at det tas særskilte hensyn.

2.4 Utvalgets delinnstilling og kunnskapsgrunnlag

Utvalget leverte delinnstillingen NOU 2023: 1 Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling – Et kunnskapsgrunnlag 31. januar 2023. I delinnstillingen kartlegger utvalget hvilke behov aktørene i skolesektoren har for informasjon og støtte for å drive kvalitetsutvikling. Utvalget beskriver også styrkene og utfordringene med dagens kvalitetsvurderingssystem. Nedenfor gis en kort oppsummering av delinnstillingen.

Aktørenes behov

Elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter har flere og til dels ulike behov for informasjon og støtte i kvalitetsutviklingsarbeidet. Det er forskjeller mellom hva elevene, foreldrene, lærerne og skolelederne trenger av informasjon og støtte, og hva skoleeierne og nasjonale myndigheter trenger. Det er også forskjellige behov innad i hver aktørgruppe. Dette henger blant annet sammen med ulike roller og ansvar.

Overordnet del slår fast at elevmedvirkning skal prege skolenes praksis. Elevmedvirkning er forsterket og tydeliggjort i Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og Kunnskapsløftet 2020S (LK20S). Kunnskapsgrunnlaget viser at det er behov for gode strukturer og rutiner for å sikre at elevmedvirkning inngår som en del av arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen.

Et godt samarbeid mellom skolen og hjemmet er av flere forskere pekt på som viktig for elevenes læring og trivsel. Foreldrene har behov for god og forståelig informasjon om kvalitetsutviklingsarbeidet i skolen. I delinnstillingen viser utvalget at det er viktig at skolene har et kunnskaps- og informasjonsgrunnlag som inkluderer foreldrenes stemmer i arbeidet med å vurdere og utvikle kvalitet i opplæringen.

Kunnskapsgrunnlaget viser at lærerne i hovedsak vurderer informasjonen de får gjennom de daglige dialogene med elevene som viktigst for det faglig-pedagogiske arbeidet. Lærerne har behov for konkret informasjon om elevenes skole- og læringsmiljø og faglige utvikling, så vel som informasjon om elevenes bakgrunn og livet utenfor skolen, for å planlegge og gjennomføre opplæringen i tråd med elevenes behov og rettigheter. Mange lærere opplever å ha mye informasjon, men at det også er behov for støtte og gode rammer for å kunne bruke informasjonen i det faglig-pedagogiske arbeidet.

Skolelederne har behov for et bredt og presist kunnskapsgrunnlag som gir informasjon om kvaliteten i opplæringen på egen skole. Skolelederne mener systemet må balansere mellom informasjon for styring og informasjon for utvikling. Skolelederne oppgir også behov for kompetanse til å forstå og ta i bruk informasjon fra elevresultater, og for å ha gode og tette dialoger og samarbeid med skoleeierne om kvalitetsutviklingsarbeidet. I tillegg oppgir de å ha behov for et godt samarbeid med lærerne i skolene.

Skoleeierne trenger på sin side informasjon som kan være med å legge grunnlaget for beslutninger om satsningsområder og utviklingstiltak i skolene. Det ble blant annet pekt på at skoleeierne har behov for mer kvalitativ informasjon enn de får gjennom dagens kvalitetsvurderingssystem. Når det gjelder kvantitativ informasjon, er det spesielt resultater som kan gi sammenlignbar informasjon på et overordnet nivå skoleeierne mener er viktige. Skoleeierne mener de har behov for større grad av innsyn i skolenes resultater for å kunne støtte skolene i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Nasjonale myndigheter ved Kunnskapsdepartementet, Sametinget, Utdanningsdirektoratet og statsforvalterne har behov for kunnskap om skolesektoren i lys av sine roller og ansvar.

Utvalget vurderer at selv om kunnskapsgrunnlaget viser at aktørene har til dels ulike behov for informasjon og støtte til å drive kvalitetsutvikling i skolen, er det også flere felles behov hos aktørene. Utvalget merker seg spesielt at samarbeid, dialog og tillit mellom aktørene og innad i aktørgruppene blir løftet fram som avgjørende for å lykkes med kvalitetsutviklingsarbeidet.

Et annet tydelig behov hos flertallet av aktørgruppene er tid, kapasitet og kompetanse til å fortolke, vurdere og sammenstille informasjon fra prøver, verktøy og datakilder, og ta informasjonen i bruk. Dette behovet vurderer flere aktørgrupper som større enn behovet for mer informasjon.

Styrker og utfordringer i dagens kvalitetsvurderingssystem

Utvalget peker i delinnstillingen på at det er en styrke ved dagens kvalitetsvurderingssystem at det har bidratt til å etablere et felles kunnskapsgrunnlag om skolen, og at det er viktig å bygge videre på det som fungerer godt. Samtidig blir formålet med dagens kvalitetsvurderingssystem i varierende grad oppfylt for ulike aktørgrupper. Det er ulike perspektiver blant aktørene og innad i aktørgruppene når det gjelder hva de vurderer som nyttig informasjon for kvalitetsutvikling i lys av roller og ansvar. Der noen aktører peker på at systemet gir informasjon om viktige deler av det skolen skal bidra til, mener andre aktører at systemet ikke ivaretar skolens brede mandat eller bredden av fag. Utvalget merker seg at dette kan bidra til målforskyvning i den forstand at skolene vier mest oppmerksomhet til ferdighetene og kompetansene som systemet gir informasjon om, og at skolens brede mandat for både danning og utdanning ikke verdsettes i tilstrekkelig grad.

Kunnskapsgrunnlaget i delinnstilingen viser at skolelederne, skoleeierne og de nasjonale myndighetene mener at informasjonen fra kvalitetsvurderingssystemet er nyttig for å ivareta eget ansvar i kvalitetsutviklingsarbeidet, men at det blant lærerne er større variasjon i hvor nyttig de opplever informasjonen fra dagens kvalitetsvurderingssystem. Dette kan knyttes til at dagens system skal fungere for både kvalitetsutvikling og styring. Utvalget framhever at det er en utfordring at aktørene som er involvert direkte i arbeidet med faglig-pedagogisk utvikling, i mindre grad opplever at systemet gir god støtte til dette.

Dagens kvalitetsvurderingssystem gir ikke like god informasjon om samiske elever. Dette er blant annet knyttet til at ikke alle undersøkelser og verktøy er tilgjengelig på alle de tre samiske språkene. På grunn av personvernhensyn er det i tillegg begrensninger i hvilken informasjon systemet kan gi om elever som har opplæring i og på samisk. Utvalget understreker at det er viktig å sørge for at innholdet i et kvalitetsutviklingssystem også kan bidra til et kvalitetsutviklingsarbeid som er tilpasset elever som har opplæring i og på samisk.

I utvalgets gjennomgang av kvalitetsvurderingssystemet fikk utvalget bekreftet en vanlig kritikk av dagens kvalitetsvurderingssystem om at det ikke har en tydelig avgrensning, og at det mangler helhet og sammenheng i systemet.

Tid, kapasitet og kompetanse er sentrale forutsetninger for å fortolke, vurdere og bruke informasjonen fra dagens kvalitetsvurderingssystem. Kravene i lovverket og forventningene til skolene og skoleeierne om å fortolke og følge opp informasjonen er de samme, uavhengig av rammevilkår og variasjoner i antall elever, ansatte i skolene og hos skoleeierne. Utvalget understreker i delinnstillingen at dagens kvalitetsvurderingssystem ikke i tilstrekkelig grad ivaretar skolers og kommuners ulike behov i arbeidet med kvalitetsutvikling.

Utvalget framhever også i delinnstillingen at dagens system i hovedsak gir kvantitative informasjon, og i mindre grad kvalitativ informasjon. Utvalget vurderer at det er behov for å utvikle flere kvalitative kilder som kan støtte arbeidet med å utvikle kvalitet i skolen. Utvalget konkluderer i delinnstillingen med at videreutvikling av koblingen mellom kvantitative og kvalitative informasjon er mer i tråd med aktørenes behov, og vil i større grad kunne støtte det faglig-pedagogiske arbeidet i skolene.

2.5 Videreutvikling av kunnskapsgrunnlaget i hovedinnstillingen

Utvalget har i arbeidet med hovedinnstillingen videreutviklet kunnskapsgrunnlaget ved å innhente ny og oppdatert kunnskap om lærernes, skoleledernes og skoleeiernes behov for informasjon og støtte til å drive kvalitetsutvikling. Dette ble lyst ut i et eget oppdrag som utvalget tildelte Rambøll Management Consulting. Rambøll leverte rapporten Behov for informasjon og støtte i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen til utvalget 29. juni 2023.

Spørsmål knyttet til temaet informasjon og støtte for å drive kvalitetsutvikling i skolen ble også inkludert i spørreundersøkelsen Spørsmål til Skole-Norge våren 2023. Spørreundersøkelsen går to ganger i året til skoleledere og skoleeiere. Rapporten for våren 2023 ble lagt fram 12. juni 2023.

Utvalget har i forbindelse med hovedinnstillingen hatt et internasjonalt seminar for å innhente kunnskap om systemer for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i andre land. På seminaret deltok foredragsholdere fra Sverige, Danmark, Irland, Skottland, USA, Belgia (Flandern) og New Zealand. Det er sammenstilt et eget hefte som oppsummerer seminaret. Heftet er tilgjengelig på utvalgets nettside (kvalitetsutviklingsutvalget.no).

I forbindelse med arbeidet med hovedinnstillingen arrangerte også utvalget en innspillskonferanse for aktørene i sektoren. Her deltok representanter fra organisasjonene i skolesektoren, lærere, skoleledere, skoleeiere, forskningsmiljøer, statsforvalterne, Utdanningsdirektoratet, Sametinget og Kunnskapsdepartementet. Det var også invitert elever til en egen gruppediskusjon om temaer knyttet til elevmedvirkning.

Utvalget har videre hatt innspillsmøter med ungdomsrådene i kommunene Bømlo, Askøy og Guovdageaidnu/Kautokeino og med Ungdommenes fylkesråd og Lærlingerådet i Nordland, for å få bedre innsikt i elevenes tanker om og behov for, å bli involvert i arbeidet med kvalitetsutvikling. Til hovedinnstillingen har utvalget også innhentet eksempler på praksis som kan bidra til å belyse utvalgets diskusjoner og forslag (se egne bokser).

2.6 Utvalgets arbeidsmåter

I tråd med mandatet har utvalget i hele utvalgsperioden lagt til rette for en bred involvering og medvirkning fra elever, lærere, skoleledere, skoleeiere, nasjonale myndigheter, relevante organisasjoner og fagmiljøer underveis i arbeidet.

I løpet av utvalgsperioden har utvalget hatt 16 utvalgsmøter. Møtene ble holdt som tre dagsmøter, tolv todagersmøter og et tredagersmøte. Til møtene har utvalget invitert en rekke organisasjoner, forskere, fagmiljøer og nasjonale myndigheter for å få belyst og diskutert problemstillinger og fagområder som har vært relevante for utvalgets arbeid.

Følgende forskere og andre har holdt innlegg for utvalget:

• Professor Berit Karseth og førsteamanuensis Ole Andreas Kvamme ved Universitetet i Oslo presenterte evalueringen av fagfornyelsen.

• Professor emerita Sølvi Lillejord ved Universitetet i Bergen presenterte sluttrapporten til ekspertgruppen for skolebidrag En skole for vår tid.

• Forsker Lars Kirkebøen og seniorrådgiver Maja Kalcic i Statistisk sentralbyrå (SSB) presenterte SSBs arbeid med skolebidragsindikatorer.

• Forfatter og tidligere rektor Øyvind Sørreime presenterte arbeidet sitt med tillit og styring i skolen.

• Professor Christian Ydesen ved Aalborg universitet presenterte arbeid med kvalitetsutvikling på utdanningsområdet i Danmark.

• Forsker Anders Bakken ved NOVA presenterte arbeidet med og funn fra Ungdata-undersøkelsene.

• Tove Stjern Frønes, forsker ved Institutt for lærerutdanning og skoleforskning ved Universitetet i Oslo, holdt innlegg om likeverd i relasjon til funn fra de internasjonale undersøkelsene.

• Marie Bjella og Clas Lenz fra Rambøll presenterte utkast til rapporten Kartlegging av behov for informasjon og støtte i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen. Rapporten er utviklet på oppdrag fra utvalget.

• Marlen Faannessen fra KS-konsulent presenterte funn fra rapporten Elevmedvirkning. FoU om hvordan elevmedvirkning kan styrkes i norske skoler i tråd med nytt læreplanverk.

• Marte Blikstad-Balas, professor ved Universitetet i Oslo, presenterte arbeidet med NOU 2023: 19 Læring, hvor ble det av deg i alt mylderet? Bruk av elev- og studentdata for å fremme læring.

• Utdanningsdirektør Marianne Skogerbø fra Statsforvalteren i Rogaland presenterte sammen med Utdanningsdirektoratet arbeidet med tilsyn. Statsforvalteren i Rogaland presenterte videre hvordan de arbeider med kvalitetsutvikling og tilsyn i sammenheng.

• Sametingsråd Mikkel Eskil Mikkelsen presenterte Sametingets behov for informasjon til kvalitetsutvikling i den samiske skolen.

• Utdanningsdirektoratet presenterte status for pågående og tilgrensende prosesser. Blant annet om status for arbeidet med Elevundersøkelsen, prøvefeltet (kartleggingsprøver og nasjonale prøver) og standpunkt og eksamen.

• Kunnskapsdepartementet presenterte status for pågående og tilgrensende prosesser, blant annet arbeidet med den nye opplæringsloven.

Utvalget har i arbeidet lagt stor vekt på å møte aktørene i skolesektoren og andre interessenter i samfunnet. Dette har utvalget gjort gjennom å arrangere et internasjonalt seminar, to innspillskonferanser, i tillegg til en rekke innspillsmøter (se vedlegg for oversikt).

Utvalgsmedlemmene har hentet inn innspill fra egne organisasjoner, og utvalgets leder og medlemmer har også deltatt på konferanser og andre møter (se vedlegg for oversikt). Utvalget har også mottatt flere åpne innspill i løpet av utvalgsperioden.

Gjennom utvalgets nettside har utvalget lagt til rette for at alle som har vært interessert, kunne sende innspill direkte til utvalget. Utvalget har publisert alle skriftlige innspill utvalget har mottatt på nettsiden. På nettsiden har utvalget også delt informasjon om utvalgets arbeid.

2.7 Andre utredningsprosesser med relevans for utvalgets arbeid

Underveis i utvalgets arbeid har det kommet flere relevante utredninger. Utvalget har fulgt disse arbeidene og forsøkt å se dem i sammenheng med utvalgets arbeid med hovedinnstillingen.

• NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale – Ytringsfrihetskommisjonens utredning. Ytringsfrihetskommisjonen leverte utredningen 15. august 2022. Utvalget fikk i oppdrag å utrede de sosiale, teknologiske, juridiske og økonomiske rammene for ytringsfrihet i dagens norske samfunn, og gi anbefalinger til tiltak for å styrke en åpen og opplyst offentlig samtale.

• NOU 2022: 11 Ditt personvern – vårt felles ansvar – Tid for en personvernpolitikk Personvernkommisjonen leverte utredningen 26. september 2022. Kommisjonen hadde i oppdrag å kartlegge situasjonen for personvern i Norge og trekke fram de viktigste utfordringene og utviklingstrekkene.

• NOU 2022: 13 Med videre betydning – Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole. Etter- og videreutdanningsutvalget leverte utredningen 28. september 2022. Utvalgets hovedoppdrag var å utrede og foreslå modeller for etter- og videreutdanning for lærere og andre ansatte i barnehage og skole.

• NOU 2022: 17 Veier inn – ny modell for opptak til universiteter og høyskoler. Opptaksutvalget leverte utredningen 1. desember 2022. Utvalgets oppdrag var å komme med anbefalinger om hvordan et forståelig og fleksibelt opptaksregelverk kan utformes og søkernes rettssikkerhet ivaretas.

• NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike forutsetninger. Utvalget leverte utredningen 29. mars 2023. Utvalget ble satt ned for å vurdere dagens generalistkommunesystem.

• NOU 2023: 16 Evaluering av pandemihåndteringen – Rapport fra Koronautvalget. Koronautvalget leverte rapporten 2. juni 2023. Utvalget ble oppnevnt for å gjennomgå og trekke lærdom fra koronapandemien i Norge.

• NOU 2023: 19 Læring, hvor ble det av deg i alt mylderet? Bruk av elev- og studentdata for å fremme læring. Ekspertgruppen leverte utredningen 6. juni 2023. Ekspertgruppens oppdrag var å vurdere digital læringsanalyse i grunnopplæringen, høyere yrkesfaglig utdanning og høyere utdanning.

• Meld. St. 13 (2022–2023) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – Kompetanse og rekruttering i barnehage, grunnopplæring og høyere utdanning. Stortingsmeldingen ble lagt fram 24. mars 2023.

• Dokument 19 (2022–2023) Sannhet og forsoning – grunnlag for et oppgjør med fornorskingspolitikk og utrett mot samer, kvener/norskfinner og skogfinner – Rapport til Stortinget fra Sannhets- og forsoningskommisjonen. Kommisjonen leverte rapporten 1. juni 2023.

• Regjeringens strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og skole (2023–2030). Strategien er skrevet sammen med KS.

Det pågår også flere utredningsprosesser parallelt med utvalgets arbeid hvor det ennå ikke foreligger en ferdig innstilling eller rapport.

• Det pågår et arbeid med ny forskrift til opplæringsloven og ny forskrift til privatskoleloven.

• Kunnskapsdepartementet har varslet at regjeringen vil legge fram en stortingsmelding våren 2024 om 5. til 10. trinn. Hovedmålet for meldingen er å utforske og beskrive hvordan skolen i større grad kan ivareta og fremme elevenes motivasjon, mestring, læring og utvikling.

• Kunnskapsdepartementet har varslet at de vil legge fram en stortingsmelding våren 2024 om profesjonsutdanninger i høyere utdanning. Stortingsmeldingen skal legge hovedvekt på de rammeplanstyrte utdanningene, inkludert lærerutdanningene.

• Det er oppnevnt en ekspertgruppe om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet. Ekspertgruppen skal blant annet gi en oversikt over kunnskapen på området og vurderinger av hvilke endringer som bør gjøres i utdanningssystemet for å redusere sosiale forskjeller og øke sosial mobilitet. Ekspertgruppen skal levere sin rapport våren 2024.

• Det er oppnevnt et offentlig utvalg, skjermbrukutvalget, som skal se på konsekvenser av barn og unges skjermbruk og foreslå tiltak. Utvalget skal levere en delrapport i form av 2-5 temanotater (ikke i NOU-serien), innen 15. desember 2023, og endelige anbefalinger innen 1. november 2024.

• Kompetansebehovsutvalget (KUB) har siden 2017 arbeidet med å frambringe og systematisere kunnskapsgrunnlaget om Norges framtidige kompetansebehov. Kompetansebehovsutvalget videreføres fra 2021 til 2027. Utvalget leverer en hovedrapport annet hvert år, i tillegg til rapporter, artikler og dokumenter de initierer selv. Kunnskapsdepartementet kan også be om del- eller tema-rapporter.

• Som en del av regjeringens arbeid med mer overordnet styring av lærerutdanningene (Rammeplanarbeidet) er det satt ned en ekspertgruppe som skal se på styring av lærerutdanningene. Ekspertgruppen skal se på hvordan styringen kan bli mer overordnet. Ekspertgruppen skal levere sin sluttrapport innen 1. juni 2024.