6 Systematisk kvalitetsutvikling forutsetter god ledelse på alle nivåer

I dette kapittelet redegjør utvalget for hvordan god ledelse på alle nivåer er viktig for å lykkes med systematisk kvalitetsutviklingsarbeid. Utvalget redegjør også for sine vurderinger og forslag for å legge til rette for bedre ledelse av kvalitetsutvikling i skolesektoren.

6.1 God ledelse på alle nivåer i et kvalitetsutviklingssystem

God ledelse på alle nivåer er en avgjørende forutsetning for å kunne drive et godt kvalitets-utviklingsarbeid, som fører til kvalitet i opplæringen. Ledelse av kvalitetsutviklingsarbeid handler om å sørge for et kontinuerlig og systematisk kvalitetsutviklingsarbeid i tråd med aktørenes roller og ansvar.

Elevene skal være involvert i og kunne påvirke arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer. En viktig lederoppgave er å sørge for at det finnes faste og tilgjengelige arenaer hvor elevene kan medvirke i eget læringsarbeid og i utformingen av eget skole- og læringsmiljø.

Lærerne har det daglige ansvaret for å lede elevenes sosiale og faglige læringsarbeid, og de skal lede eget og kollegaers kvalitetsutviklingsarbeid i profesjonsfellesskapet. Det gjør de blant annet gjennom å forholde seg til og ta i bruk ulike kunnskaps- og informasjonskilder i arbeidet med å planlegge, gjennomføre og videreutvikle undervisningen.

Skolelederne skal involvere, motivere og lede lærernes arbeid og etablere en felles forståelse og retning for kvalitetsutviklingsarbeidet.

Skoleeierne skal legge til rette for og støtte skolenes arbeid med kvalitetsutvikling, i tråd med behovene skolene har. Skoleeierne er også ansvarlige for sikre at kvalitetsdialogene gjennomføres, og skal sammen med skolelederne legge til rette for bred involvering og systematisk samarbeid om utviklingen av kvaliteten i opplæringen.

Gode strukturer og prosesser for samarbeid og dialoger en forutsetning for å få til et kvalitetsutviklingsarbeid hvor medvirkning og tillit mellom aktørene er viktige faktorer (se kapittel 5). En kunnskapsoversikt viser at å utvikle skoler krever stor grad av samhandling mellom lærerne og skolelederne. Den samme kunnskapsoversikten viser også at ledelse av kollektive prosesser er en av de tydeligste lederutfordringene i dag (Aas mfl., 2022). Kvalitetsutvikling fordrer altså ledelse som er samhandlende, samtidig som dette er noe av det mest krevende i ledelsesarbeidet.

Systematisk kvalitetsutvikling forutsetter at det er god sammenheng mellom ledelse av den skolebaserte kvalitetsutviklingen og skoleeiernes ansvar og ledelsesarbeid for å vurdere og utvikle kvaliteten i opplæringen. Når utvalget er opptatt av at god ledelse på alle nivåer er viktig for kvalitetsutvikling, innebærer det en forståelse av at alle aktørene i skolesektoren driver ledelsesarbeid på sitt nivå. Samtidig er det skolelederne og skoleeierne som har hovedansvaret for å drive ledelsesarbeidet i og omkring skolene.

6.2 Ledelse i kvalitetsutviklingsarbeidet

Utvalget tar her for seg hvert aktørnivå og viser hvordan ledelse er en avgjørende forutsetning for å kunne drive et godt kvalitetsutviklingsarbeid, som fører til kvalitet i opplæringen.

Elevene – en viktig lederoppgave er å sørge for elevmedvirkning

Kunnskapsgrunnlaget og utvalgets delinnstilling peker på at det er viktig at elevene er involvert og har mulighet til å medvirke i kvalitetsutviklingsarbeidet på egne skoler og i egne kommuner eller fylkeskommuner. Dette trengs det ledelse for å få til. En viktig lederoppgave på alle nivåer er dermed å sørge for at det finnes faste og tilgjengelige arenaer hvor elevene kan medvirke i eget læringsarbeid og i utformingen av eget skole- og læringsmiljø.

Elevenes medbestemmelse gjennom elevrådet

Elevene skal i tråd med skoledemokratibestemmelsen i opplæringsloven § 10-4, være med på å planlegge, gjennomføre og vurdere skolens virksomhet. Elevrådet blir regnet som en viktig arena for elevmedvirkning og demokratiske prosesser på skolene. Det gir elevene mulighet til å påvirke saker som er viktige for dem. Det gir også elevene erfaringer med demokratiske prosesser. Å være elevrådsrepresentant innebærer blant annet å bringe inn saker fra klassen eller gruppen sin til et forum hvor elevene har muligheten til å påvirke skolens utvikling. Elevrådsrepresentantene skal tale elevenes sak. Representantene har også et ansvar for å tenke kollektivt og se helheter, og skal også formidle prosesser og resultater av arbeidet tilbake til klassene eller gruppene (Faannessen mfl., 2022).

Det er et stort spenn i hvordan skolene bruker elevrådet, og på hvilke områder elevene opplever at de får medvirke gjennom det. Ofte blir elevene i hovedsak involvert i saker som handler om det fysiske og psykososiale skolemiljøet. Elevrådsrepresentantene velges i mange klasser ved hemmelig valg, og mange lærere har gode prosesser for å sikre hensiktsmessig deltakelse. Samtidig er det en risiko for at bare ressurssterke eller populære elever blir valgt til elevrådet, og at stemmene til den totale elevgruppen i liten grad blir ivaretatt. Dette gjør at det i noen tilfeller kan være behov for å vurdere andre systematiske strukturer for å legge til rette for en bredere elevinvolvering og sikre at alle elevenes stemmer blir hørt. Det finnes et stort potensiale for å utvikle elevrådet til en bedre arena for elevmedvirkning, men det forutsetter blant annet en tydeligere formalisering av rådets ansvarsområde og rettigheter (Børhaug og Dahle 2023; Faannessen mfl., 2022). I opplæringsloven er det lagt inn en åpning for at elevene kan finne andre måter å organisere skoledemokratiet på, for eksempel gjennom avstemninger eller digitale debatter og ytringer. Dette mener departementet vil kunne gi elevene flere rettigheter enn de har i dag, og åpne opp for organiseringer hvor flere elever kan ta del i og bidra i medvirkningsprosessene (Prop. 57 L (2022–2023)).

Utfordringer knyttet til å skape rom for elevmedvirkning kan også handle om manglende kompetanse. Det kan handle om behov for å utvikle læreres, lederes og eieres kompetanse om elevmedvirkning, men også at elevene selv får opplæring og trening i hva elevmedvirkning er og hvordan de kan medvirke til å drive et godt elevråd og holde gode klassemøter (Faannessen mfl., 2022).

Lærernes ledelse av kvalitetsutvikling

Elevenes læring og trivsel skal stå i sentrum for skolenes virksomhet. Læring og utvikling skjer gjennom relasjoner, og mye av kvalitetsutviklingsarbeidet foregår i samspillet mellom elevene og lærerne. Det er gjennom de daglige møtene mellom elevene og lærerne at skolens brede formål blir realisert. Det er lærerne som har det daglige ansvaret for å lede elevenes sosiale og faglige læringsarbeid. Overordnet del understreker betydningen lærerne har som ledere av utviklingsarbeidet, gjennom å peke på at lærerne er avgjørende for at elevene får et læringsmiljø som motiverer og bidrar til at de lærer og utvikler seg.

Lærernes ledelse i klasserommet

Som klasseledere har lærerne ansvaret for å sørge for et godt læringsmiljø. Dette skal de sørge for gjennom å støtte utviklingen av gode relasjoner mellom elevene og mellom elevene og lærerne, ved å organisere læringsaktiviteter på måter som fremmer læring, og ved å støtte læring gjennom måten lærestoff presenteres og arbeides med (Postholm mfl., 2011). For relasjonen mellom elevene og lærerne framhever overordnet del at god klasseledelse hos lærerne bygger på innsikt i elevenes behov, relasjoner og på profesjonell dømmekraft. Lærerne skal gjennom undervisningen støtte og veilede elevene til å kunne sette seg mål, velge egnede framgangsmåter og vurdere sin egen utvikling.

For lærerne handler også ledelse av kvalitetsutviklingsarbeidet om å fortolke, vurdere og bruke kunnskap og informasjon om elevenes læring og elevenes skolemiljø for å kunne tilpasse opplæringen og videreutvikle den faglig-pedagogiske praksisen. Lærerne må kunne forstå elevenes behov og legge til rette for læring og involvering. Det betyr å utvikle sammenhenger mellom innhold, kompetansemål, undervisning og vurdering (Sandvik, 2016). Det finnes begrenset med kunnskap om direkte sammenhenger mellom klasseledelse, fagdidaktisk tilnærming og vurdering, men forskere nasjonalt og internasjonalt peker på betydningen av å se vurdering for læring og klasseledelse i tilknytning til fag (Dobson og Engh, 2010; Bennett, 2011).

Læreres kvalitetsutviklingsarbeid i profesjonsfellesskapet

En sentral del av arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen skjer i profesjonsfellesskapet. I profesjonsfellesskapet arbeider lærerne sammen med skolelederne med å utvikle en profesjonell kunnskapsbase og drive kvalitetsutvikling. Forskere peker på at et profesjonelt læringsfellesskap kjennetegnes av at lærerne og skolelederne utforsker og utfordrer praksis for å utvikle kunnskap som bidrar til elevenes danning og utdanning (Emstad mfl., 2023). I dette arbeidet bidrar lærerne med kunnskap og informasjon om elevenes læring og skolemiljø, og med annen erfaringsbasert kunnskap de opparbeider seg gjennom praksisen. Lærerne har en viktig rolle i å aktivisere denne kunnskapen i fortolkingene og vurderingene som profesjonsfellesskapet gjør i kvalitetsutviklingsarbeidet. Kjennetegn på kvalitetsutviklingsarbeid som lykkes er blant annet at lærerne driver utviklingsarbeidet innenfra gjennom etablerte profesjonsfellesskap, med støtte fra skoleledelsen (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021). Lærerne har imidlertid behov for nok tid og muligheter for å drive med kvalitetsvurdering, reflektere over tilgjengelig kunnskap og informasjon og utvikle profesjonsfellesskapet (Svanæs mfl., 2022).

I tillegg til at lærerne er ledere i eget og kollegaers kvalitetsutviklingsarbeid, er mange lærere ledere av grupper, for eksempel som ledere av fagteam eller trinnteam. Hvordan skolelederne engasjerer lærerne, og hvordan de fordeler ledelsesansvaret til grupper og team av lærere, ser ut til å ha betydning for hvordan lærerne mottar og forankrer utviklingsarbeidet lokalt i skolene (Helstad mfl., 2019a). Det er viktig at lærerne som skal ha framtredende roller i å lede utviklingsarbeid har tillit i kollegiet. En evaluering av lærerspesialistordningen viste at det var utfordrende for lærerspesialistene å lede gode prosesser i profesjonsfellesskapet. Årsaken til dette var til dels at lærerspesialistordningen var svakt forankret i lærerprofesjonen (Seland mfl., 2017).

Involvering av lærere i ledelsesaktiviteter

Studier viser at rektorer i større grad enn tidligere involverer lærere med tilleggsfunksjoner, som trinnledere og teamledere, ved å gi dem medansvar og ansvar for å lede utviklingsarbeid i skolene (Helstad mfl., 2019a). Delegering av lederansvar blir ofte oppfattet som et svar på den komplekse oppgaven det er å endre kulturer og å utvikle lærende skoleorganisasjoner (Aas mfl., 2022).

Å fordele ledelsesoppgaver og ledelseansvar kan bidra til at lærerne og skolelederne utvikler gjensidig tillit og avhengighet. Det kan også bidra til at lærere får et større eierskap til skolenes utviklingsarbeid og til at lærerne i kvalitetsutviklingsarbeidet kan koble kunnskap og informasjon som kommer utenfra med egne praksiserfaringer (Helstad mfl., 2019a).

Betydningen det har å involvere lærerne i kvalitetsutviklingsarbeidet kommer også fram i analyser av den internasjonale lærerundersøkelsen TALIS 2018. Funn viser at når lærerne i stor grad får ta del i beslutninger som angår skolene, virker dette positivt på om nye ideer kan bli tatt i bruk. Dette har i sin tur vist seg å ha en positiv innvirkning på lærernes undervisningskvalitet (Nilsen mfl., 2021).

Skoleledernes involvering av lærere i ledelsesaktiviteter bidrar ikke nødvendigvis til å redusere arbeidsmengden for rektorene. Dette er fordi involveringen fører til andre oppgaver, som koordinering, utvikling og oppfølgning (Leithwood mfl., 2007). Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole peker også på at selv om flere utviklingsoppgaver er delegert til andre i organisasjonen, endrer det ikke arbeidsmengden for skolelederne. Det skyldes at å delegere på denne måten stiller like store, om ikke større, krav til ledernes evne til strategisk ledelse og ledelse av kvalitetsutviklingsprosesser slik at skolene kan realisere samfunnsmandatet og målene de har satt seg (NOU 2022: 13).

Mellomledere i skolen

De senere årene har det vokst fram andre lederroller i skolen, for eksempel assisterende rektorer, avdelingsledere eller undervisningsinspektører. Denne gruppen blir ofte omtalt som mellomledere (Aas og Abrahamsen, 2019).

Mellomlederne har en viktig rolle med å bistå rektorene i arbeidet med å støtte lærerne og medvirke i kvalitetsutviklingsarbeidet. Forskning viser imidlertid at mellomlederne ofte mangler den nødvendige autoriteten til å gjennomføre endringer (Lillejord og Børte, 2018). For at mellomlederne skal kunne medvirke i kvalitetsutviklingsarbeidet, må rektorene gi dem det nødvendige handlingsrommet. Det innebærer blant annet at de må få påvirke og velge hvilke innsatser og virkemidler som er best egnet for å nå aktuelle mål de skal iverksette, men som er fastsatt av rektorene (Baldersheim mfl., 2023).

Skoleledernes ledelse av kvalitetsutvikling

Skolelederne har en helt sentral rolle i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen gjennom å lede lærernes arbeid med å legge til rette for at alle elevene trives og utvikler seg faglig. I overordnet del står det at skoleledelsen skal lede det pedagogiske og faglige samarbeidet mellom lærerne. Skoleledelsen skal også bidra til å utvikle et stabilt og positivt miljø der alle har lyst til å yte sitt beste.

I tråd med opplæringsloven § 17-2, skal hver skole ha en ledelse som er faglig, pedagogisk og administrativ forsvarlig. Alle skoler skal ha en rektor som den øverste lederen, og rektoren skal ha pedagogisk kompetanse, ta del i den daglige virksomheten og arbeide med utviklingen av virksomheten.

I skolene har skolelederne ansvaret for å lede og utvikle profesjonsfellesskapet. De står dermed i en dobbeltrolle som ledere av skolenes pedagogiske arbeid og ledere for skolene i dialogen med skoleeierne (Møller, 2022). Rollen handler på den ene siden om å lede, motivere, legge til rette for lærerkollegiets arbeid med kunnskap og informasjon. På den andre siden består den av å informere, sammenstille, rapportere og ha dialog med andre skoleledere og med skoleeierne om informasjon, fortolkinger av denne og videre beslutninger for egen skole (Mausethagen, mfl., 2019a).

Hva kjennetegner skolelederne som får til utvikling?

Ekspertgruppen for skolebidrag fant at kjennetegn ved skolelederne i skoler som lykkes med å utvikle skolene, er at de bruker varierte lederstrategier og har oppmerksomheten på skolenes resultater, arbeidsmåter og læringsmiljø. Et annet kjennetegn ved skolelederne er at de tar ansvar for ledelsen av profesjonsfellesskapet, diskuterer opplæringens kvalitet med lærerne og etablerer en felles forståelse og retning for kvalitetsutviklingsarbeidet. De involverer også elevene i stor grad (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2020). I en rapport om elevmedvirkning framgår det at skolelederne har et viktig ansvar med å sette elevmedvirkning på agendaen. Det gjør de blant annet ved å involvere elevene i spørsmål om skolenes praksis og ved å tilrettelegge for arenaer hvor elevene, lærerne og skolelederne sammen kan planlegge, gjennomføre og evaluere prosjekter (Faannessen mfl., 2022).

Forskning viser at skolelederne har en viktig rolle for kvaliteten på lærernes samarbeid om informasjon om elevenes læring og skolemiljø, og lærernes kompetanse til å fortolke og ta i bruk denne kunnskapen og informasjonen for å fremme elevenes læring (Skedsmo, 2022). Skolelederne er viktige i prosessene med å forstå hvordan informasjonen fra kvalitetsvurderinger kan tilrettelegges og gjøres nyttig både i det faglig-pedagogiske kvalitetsutviklingsarbeidet og til bruk for styring (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016). I en intervjuundersøkelse, gjennomført for utvalget, oppgir lærere at de har behov for en tydelig ledelse for å forstå hvordan informasjonen skolene samler inn kan bli brukt strategisk og til nytte for elevenes opplæring (Svanæs mfl., 2022).

Hva skal til for god skoleledelse?

Skoleledere opplever å ha begrenset kapasitet til vurderings- og utviklingsprosesser, noe som henger sammen med mangel på tid, kompetanse og verktøy for å lede arbeidet på hensiktsmessige måter (NOU 2023: 1). Mange skoleledere opplever at arbeidet er preget av høy arbeidsbelastning, og et krysspress mellom kortsiktige administrative arbeidsoppgaver og langsiktig pedagogisk arbeid (Bjørnset og Kindt, 2019). Forskning viser at det har skjedd styringsendringer over tid. Det har blitt mer vektlegging av at rektorene skal innfri ytre forventninger, noe som skal skje gjennom resultatstyring, økonomiske insentiver og fleksibilitet i skolen, og dette har fått betydning for hvordan rektorrollen utøves (Møller, 2019; Tiplic og Elstad, 2021).

Det er flere forhold som påvirker mulighetene skolelederne har til å prioritere ledelse av kvalitetsutviklingsarbeidet. Ved enkelte skoler er det bare rektor som er skoleleder. Dette kan den enkelte rektoren oppleve som særlig krevende (Bjørnset og Kindt, 2019). I slike tilfeller, hvor rektor mangler et lederteam rundt seg, kan skoleledernettverk være verdifulle arenaer for læring og støtte i det pedagogiske, ledelsesfaglige og administrative arbeidet (Fjeld og Ramberg, 2021). Internasjonal forskning viser at denne typen samarbeidsmodeller skaper en større grad av involvering fra ulike aktører i utvikling og ledelse av skolen (Woodin, 2019). Det er likevel lite forskning om nettverk som læringsarena for skoleledere i norsk kontekst.

Skolelederne er også avhengige av et godt støtteapparat for å ivareta alle krav og forventninger som ligger til rollen. Undersøkelser viser at kommunenes lederstøtte til skolelederne, støtte fra kollegaer, handlingsfrihet og godt organisasjonsklima er områder skolelederne oppgir som betydningsfulle for rommet de har for utviklingsarbeid (Baldersheim mfl., 2023). Et flertall av skolelederne oppgir at de får støtte og veiledning fra lærerne ved egen skole i arbeidet med å utvikle kvaliteten i opplæringen på egen skole. En noe lavere andel oppgir at de får støtte fra andre skoleledere og skoleeieren (Rambøll, 2023a). Skolelederne oppgir at de i vanskelige ledelsesspørsmål får støtte fra overordnede ledere i kommunene, men at den viktigste støtten kommer fra kollegaer ved andre skoler eller i egen ledergruppe. Mange oppgir at de setter pris på de interne ledernettverkene som en del av kommunene organiserer for skolelederne sine. Likevel oppgir 32 prosent at de mangler sparringspartnere angående ledelsesproblemer (Baldersheim mfl., 2023).

Selv om støtten fra skoleeieren og skolelederkollegaene er viktig, peker skolelederne på at det som virker mest inn på utviklingsarbeidet er arbeidspresset. Nesten 70 prosent av skolelederne oppgir i en rapport, gjennomført på oppdrag fra Skolelederforbundet, at de opplever arbeidspresset som svært høyt eller på grensen til det uforsvarlige. Samtidig oppgir flertallet (60 prosent) at de trives godt i stillingen som skoleleder. Skolelederne som opplever høyt arbeidspress makter i mindre grad å prioritere kvalitetsutviklingsarbeidet (Baldersheim mfl., 2023).

Skoleeiernes ledelse av kvalitetsutvikling

Skoleeierne har en avgjørende rolle for skolenes utvikling siden de har mandat til å følge opp de enkelte rektorene og utøvelse av rektorrollen (Lillejord og Børte, 2018; Aas og Paulsen, 2017).

Skoleeierne skal støtte skolenes kvalitetsutviklingsarbeid

Skoleeierne skal legge til rette for at lærerne og skolelederne har kvalitetsutvikling i fokus, og gi støtte til å drive kvalitetsutvikling i tråd med behovene lærerne og skolelederne har. Støtten handler blant annet om å innhente og sammenstille kvalitativ og kvantitativ kunnskap og informasjon, og å ha dialog med lærerne og skolelederne om fortolkinger og vurderinger av informasjonen og hvilke følger denne får for videre utvikling.

Skoleeierne har også et ledelsesansvar med å ivareta at målsettinger for skolene er realistiske, og at målene blir utformet i samarbeid og dialog med skolelederne og lærerne på den enkelte skolen (Aasen mfl., 2012). Som vist i kapittel 5 er skoleeierens oppfølging gjennom samarbeidet og dialogene med lærerne og skolelederne viktig for kvaliteten på arbeidet som skjer i skolen.

Ekspertgruppen for skolebidrag fant at skoleeiere som lykkes med kvalitetsutvikling, er resultatorienterte og balanserer støtte og oppfølging med skolenes egne ambisjoner for elevene (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2020).

Skoleeiernes ansvar for å holde ved like og heve kvaliteten i opplæringen

Ledelse er sentralt for at kommunene og fylkeskommunene skal overholde lovpålagte forpliktelser og utvikle kommunene og fylkeskommunene. Skoleeierne er ansvarlig for at det blir arbeidet for å holde ved lag og heve kvaliteten i grunnskoleopplæringen og i den videregående opplæringen. Skoleeierne skal også i tråd med opplæringslovens § 17-12 sørge for at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i læreplanverket.

For små kommuner kan det være krevende å løse alle oppgavene de er pålagt, spesielt dersom de ikke klarer å tilby fulle stillinger eller rekruttere kvalifiserte søkere (NOU 2023: 9). Når det er sagt, kan små kommuner ha en fordel ved at avstanden mellom skolelederne og skoleeieren er mindre. En mindre avstand dem imellom kan gi bedre forutsetninger for tettere dialog om kvalitetsutviklingen (Prøitz mfl., 2021).

Skoleeierne kan i likhet med skolelederne ha nytte av å delta i nettverk. Her kan deltakere fra ulike kommuner diskutere felles utfordringer og lære av andre personer med tilsvarende funksjoner eller roller. Forskere peker på at nettverk er verdifulle arenaer for læring og støtte i det pedagogiske, ledelsesfaglige og administrative arbeidet (Fjeld og Ramberg, 2021).

Nasjonale myndigheters ledelse av kvalitetsutvikling

Nasjonale myndigheter har et ansvar for å legge til rette for kvalitetsutvikling på et overordnet nivå. Myndighetene er ansvarlige for at virkemidlene som de tilbyr til skolenes og skoleeiernes kvalitetsutviklingsarbeid holder høy kvalitet. De er også ansvarlige for at virkemidlene er tilgjengelige, lokalt tilpassede, relevante og nyttige for aktørenes roller og ansvar i arbeidet. For å nå målet om lokal tilpasning og differensiering i virkemiddelbruken, er det avgjørende at nasjonale myndigheter styrer på et overordnet nivå. De lokale nivåene må ha frihet til å tilpasse virkemidlene til behovet (Difi, 2019).

Nasjonale myndigheters ansvar for å bidra til likeverdighet i opplæringen

Likeverdighet er et grunnleggende prinsipp i den norske skolen: Alle elever har krav på å få et likeverdig opplæringstilbud uavhengig av bosted. Samtidig har skoleeierne ulike forutsetninger for å følge med og følge opp skolene i tråd med ansvaret de har (NOU 2023: 1). Generalistkommuneutvalget peker på at kommunene har ulike forutsetninger med å oppfylle lovkrav, og anbefaler at nasjonale myndigheter tar en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommunene skal kunne ivareta oppgavene sine (NOU 2023: 9). Dette kan for eksempel gjøres ved å bistå kommunene og fylkeskommunene med kunnskap og kompetanse eller ved å tilrettelegge for et kunnskap- og informasjonsgrunnlag som er enkelt tilgjengelig.

Kunnskapsgrunnlaget viser at ledelse er en sentral forutsetning for kvalitetsutvikling. Som en følge har nasjonale myndigheter et særskilt ansvar for å anerkjenne og legge til rette for at alle aktørnivåer har kompetanse til og rammer for å kunne utøve ledelse som bidrar til å gi alle elever et likeverdig opplæringstilbud. Statsforvalterne, som nasjonale myndigheters representanter i fylkene, er et viktig bindeledd mellom kommunene, fylkeskommunene og de sentrale myndighetene. Statsforvalterne har et spesielt ansvar for å samordne statens virkemidler på tvers av sektorer, og har en viktig rolle i å støtte, veilede og føre tilsyn.

Det nye kvalitetsutviklingssystemet skal bidra til likeverdighet i opplæringen. Nasjonale myndigheter må bidra til å gi elevene et likeverdig opplæringstilbud og å sette lærerne, skolelederne og skoleeierne i stand til å ivareta ansvaret for kvalitetsutviklingen på egne skoler og i egne kommuner og fylkeskommuner. Nasjonale myndigheter har et ansvar for at sikre at kvalitetsutviklingssystemet er likeverdig for den norske og den samiske skolen, og bidrar med informasjon til Sametinget.

6.3 Utvalgets vurderinger og forslag

I arbeidet med kvalitetsutvikling er det behov for tydelig ledelse på hvert enkelt nivå. God ledelse av kvalitetsutvikling handler om å involvere, motivere og etablere en felles forståelse og retning for kvalitetsutviklingsarbeidet. Det handler om å støtte kvalitetsutviklingsarbeid og tilrettelegge for arbeid med kunnskap og informasjon, hvor målsetningen er å bidra til å sikre elevenes trivsel og læring. Det innebærer å synliggjøre koblingene mellom elevenes og lærernes erfaringsbaserte kunnskap, kunnskap og informasjonen som kommer fram i profesjonsfellesskapet på skolene, og arbeidet som skjer mellom skolelederne og skoleeierne. Utvalget mener at et viktig lederansvar er å sikre et godt samarbeid og gode dialoger på tvers av nivåer (jf. kapittel 5).

Utvalget mener at ledelse av kvalitetsutviklingsarbeidet handler om å tilrettelegge for at kvalitetsutviklingsprosesser kan finne sted. Dette bør skje blant annet ved å etablere arenaer for samarbeid og refleksjon rundt hvordan skolene kan utvikle seg i riktig retning. I opplæringsloven framheves det at skolene skal sørge for at elevene skal delta i arbeidet med kvalitetsutvikling. I forlengelsen av det mener utvalget at ledere på alle nivåer har et særlig ansvar for å sikre elevinvolvering, slik at alle elever får anledning til å medvirke i utformingen av eget skole- og læringsmiljø.

Skolelederne har en sentral rolle i arbeidet med kvalitetsutvikling. En viktig oppgave er å tilrettelegge for læreres samarbeid om å fortolke, vurdere og ta i bruk kunnskap og informasjon for å fremme elevenes læring og trivsel. Forskning viser at skolelederne opplever stort tidspress. Mange av dem opplever at de ikke får prioritert kvalitetsutviklingsarbeidet. Utvalget mener det er viktig at skolelederne får støtte og avlastning slik at de får tid til kvalitetsutviklingsarbeidet.

Funksjon for kvalitetsutvikling

Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Eira, Hansen, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs, foreslår at det bør opprettes en egen funksjon for kvalitetsutvikling i skolen. Disse medlemmene mener funksjonen bør utredes nærmere i samarbeid med partene, og at forslaget bør ses i lys av forslaget til utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole om karriereveier i NOU 2022: 13. Funksjonen innebærer en avlastning og støtte til skoleledelsen i kvalitetsutviklingsarbeidet, men skal ikke være en parallell eller konkurrerende rolle til ledelsen i skolen. Flertallet understreker at det er skoleleder som har ansvaret for faglig og pedagogisk ledelse, og at en grenseoppgang mellom funksjonens og skoleledelsens ansvar vil være sentralt.

Flertallet ser for seg at funksjonen kan ha ulike definerte oppgaver knyttet til kvalitetsutviklingsarbeidet i skolen, som å støtte opp under profesjonsfellesskapets arbeid med kvalitetsutvikling og den skolebaserte kvalitetsutviklingen. Dette handler om å få i gang samarbeid og deltakelse i faglig utviklingsarbeid i kollegiet, eller å tilrettelegge for gode kvalitetsdialoger på skolen knyttet til det lokale kunnskapsgrunnlaget. Andre eksempler på oppgaver kan være å støtte opp under arbeidet med elevmedvirkning i kvalitetsutviklingsarbeidet i skolene, støtte arbeidet med fortolkinger og vurderinger av et bredt kunnskapsgrunnlag, sørge for samarbeid med universitets- og høgskolesektoren knyttet til kvalitetsutvikling, eller å få i gang diskusjon i kollegiet om praksisrelevant forskning og kunnskap innen skoleutviklingsfeltet.

Forslaget innebærer at alle skoler skal ha tilgang til en funksjon, enten på egen skole eller som en delt ressurs med andre skoler, som har til hensikt å øke kapasiteten for å drive kvalitetsutvikling i skolen. Flertallet legger til grunn at det finnes mange forskjellige måter å organisere en slik funksjon på, og at mange skoler og kommuner allerede har en variant av en slik funksjon. Flertallet mener at utformingen må bygge videre på strukturer som allerede fungerer godt. Den må også være basert på og tilpasset de lokale behovene ved den enkelte skolen, kommunen eller fylkeskommunen.

Profesjonsfaglige nettverk for lærere, skoleledere og skoleeiere

Utvalget mener at samarbeid og dialog mellom aktører og på tvers av aktørnivåer, er avgjørende for å lykkes med kvalitetsutvikling i alle skoler. Skolene og skoleeierne må oppfylle de samme kravene og forventningene til kvalitetsutviklingsarbeidet, uavhengig av hvordan skolene, kommunene eller fylkeskommunene er organisert. Utvalget mener at muligheten for å samarbeide og ha dialog med andre aktører om kvalitetsutviklingsarbeidet, må være tilgjengelig uavhengig av organisering og beliggenhet.

Utvalget mener at nettverk er viktige arenaer for samarbeid og dialog med andre aktører om kvalitetsutviklingsarbeidet. Nettverk hvor lærerne, skolelederne og skoleeierne samarbeider om kvalitetsutvikling vil være spesielt aktuelt i områder med små skoler og i mindre kommuner, samiske forvaltningskommuner, kommuner med samiske elever og i skoler som tilbyr fjernundervisning. Utvalget legger til grunn at det allerede flere steder er etablert samarbeidsnettverk for lærere, skoleledere og skoleeiere, og at flere av disse fungerer godt. Det er for eksempel etablert mange lokale og regionale nettverk i forbindelse med desentralisert ordning for kompetanseutvikling i grunnskole og videregående skole. Utvalget foreslår at nasjonale og lokale myndigheter legger til rette for møteplasser og nettverk for lærere, skoleledere og skoleeiere der det ikke allerede finnes etablerte nettverk. Da får også disse et sted de kan dele erfaringer, diskutere utfordringer og gi gjensidig støtte i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Utrede læreres og skolelederes tid og kapasitet

Utvalget har merket seg at tid og kapasitet til å prioritere kvalitetsutviklingsarbeid er en stor utfordring for mange. Utvalget viser i delinnstillingen at en gjennomgående tilbakemelding fra sektoren er at det finnes mye tilgjengelig informasjon og data. Problemet er at det ikke er nok tid, kompetanse og kapasitet til å fortolke, vurdere og ta i bruk kunnskapen som finnes. Forskning viser at det er mange krav til skolelederne, at de opplever stort tidspress, og at de har lite tid til pedagogisk ledelse og kvalitetsutvikling. Gjennom utvalgets diskusjoner om mulige endringer og forslag, har det blitt tydelig at definert tid og tidsbruk nedfelt i avtaleverket legger sterke føringer for hva utvalget kan foreslå av endringer. Utvalget mener at dette er en utfordring som må tas på alvor, spesielt med hensyn til utfordringene med å rekruttere og beholde lærere og skoleledere. Utvalget foreslår at nasjonale myndigheter utreder lærernes og skoleledernes tid og kapasitet til kvalitetsutviklingsarbeid. Utredningsarbeidet er ment å gi et grunnlag for videre diskusjon om tid som rammevilkår i arbeidet med kvalitetsutvikling.

Nasjonal satsing på ledelse av kvalitetsutviklingsprosesser

Utvalget mener det er behov for økt kunnskap om hvordan lærere, skoleledere og skoleeiere kan lede gode kvalitetsutviklingsprosesser. Selv om flere skoler og kommuner arbeider godt med kvalitetsutvikling, viser kunnskapsgrunnlaget at det ikke er slik overalt. Utvalget mener derfor det er behov for en nasjonal satsing som kan bidra til at alle skoler og kommuner får økt kunnskap om hvordan tilrettelegge for og styrke et kontinuerlig og systematisk kvalitetsutviklingsarbeid. Det overordnede målet for satsingen skal være å gi lærere, skoleledere og skoleeiere støtte i å lede gode kvalitetsutviklingsprosesser. En viktig del av satsingen skal også være å bidra til økt kunnskap om hvordan elevene kan involveres i utviklingsarbeidet. Utvalget foreslår at satsingens målsetning skal oppnås blant annet gjennom å spre relevant forskningsbasert og erfaringsbasert kunnskap om kvalitetsutvikling og gjennom å dele gode praksiseksempler på kvalitetsutviklingsarbeid fra skoler og kommuner. Satsingen skal bidra til erfaringsdeling og spredning av eksempler og allerede eksisterende kunnskap om kvalitetsutvikling i skolen. Nasjonale myndigheter må ha ansvaret for å drive satsingen. Forskningsprogrammet som er beskrevet i kapittel 7 kan på sikt bidra med ny kunnskap om ledelse av kvalitetsutviklingsprosesser.

Utvalgets forslag

For ledelse på alle nivåer foreslår utvalgets medlemmer Aaslid, Eira, Hansen, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs

• at det bør opprettes en egen funksjon for kvalitetsutvikling i skolen, sett i lys av forslaget fra utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole om karriereveier. Funksjonen for kvalitetsutvikling må utredes og videreutvikles i samarbeid mellom partene som del av diskusjonen omkring de øvrige karriereveiene.

Utvalget foreslår videre

• at nasjonale og lokale myndigheter skal legge til rette for profesjonsfaglige nettverk for lærere, skoleledere og skoleeiere i arbeidet med kvalitetsutvikling

• at nasjonale myndigheter utreder lærernes og skoleledernes tid og kapasitet til kvalitetsutviklingsarbeid

• en nasjonal satsing på ledelse av gode kvalitetsutviklingsprosesser for lærerne, skolelederne og skoleeierne. Satsingen må ses i sammenheng med utvalgets forslag om et eget forskningsprogram om kvalitetsutvikling i skolen.

Dissens

Utvalgsmedlemmene Arnason Bøe og Haugli stiller seg ikke bak forslaget om at det bør opprettes en egen funksjon for kvalitetsutvikling i skolen. Utvalgsmedlemmene mener det er viktig å styrke det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling, og støtter forslag som bidrar til dette. Forslaget om at det skal opprettes egne funksjoner for kvalitetsutvikling i skolen, innebærer imidlertid en uheldig og unødvendig sentral detaljstyring av hvordan arbeidet skal ivaretas ved den enkelte skole, kommune og fylkeskommune. Det ligger til eier og skoleleder å legge til rette for at de kvalitetskravene som stilles i sektoren oppfylles. Opprettelse av en funksjon på denne måten vil være å begrense handlingsrommet som kreves for å oppfylle pliktene, og samtidig innsnevrer det mulighetene partene har for å i fellesskap komme fram til lokalt tilpassede tiltak. Opprettelse av funksjoner, stillinger og stillingsstørrelser i skoler er et arbeidsgiveransvar, og dette må gjøres med bakgrunn i de lokale behovene for kompetanse for å oppfylle de kvalitetskrav som stilles til virksomheten.

Forslaget tar heller ikke høyde for at det er store variasjoner i skolenes og kommunenes mulighet for å ansette egne ressurser til kvalitetsutvikling, framfor å integrere dette i andre leder- eller støttefunksjoner. For mange små kommuner og skoler vil kravet om egne funksjoner være umulig å innfri, og heller ikke hensiktsmessig måte å bruke knappe fagressurser på.

Når kommuner og fylkeskommuner er gitt en oppgave på et bestemt fagområde, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å ansette eller på annen måte skaffe nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse. Lønns- og arbeidsvilkår er videre spørsmål som avgjøres i forhandlinger mellom arbeidslivets parter, og ikke av sentrale myndigheter.

Arnason Bøe og Haugli påpeker også at eventuelle statlige krav om egne funksjoner til kvalitetsutvikling ved skolene forutsetter en vurdering av økonomisk- administrative konsekvenser og fullfinansiering fra statens side, i tråd med Veileder for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.