4 Et helhetlig system for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

I delinnstillingen beskriver utvalget styrker og utfordringer med dagens kvalitetsvurderingssystem med utgangspunkt i aktørenes behov. Utvalget beskriver at det er en styrke at det er noen felles kunnskaps- og informasjonskilder som gir informasjon om skolen og om elevenes læring og trivsel. Samtidig peker utvalget på flere utfordringer. Dagens kvalitetsvurderingssystem er omfattende og fragmentert. Det er ikke tydelig hva som inngår i systemet. Aktørene i skolesektoren oppgir at de har et stort tilfang av informasjon, men informasjonen er ikke alltid like relevant for alle i kvalitetsutviklingsarbeidet. Det er også behov for tid, kapasitet og kompetanse til å fortolke, vurdere og bruke kunnskapen og informasjonen (NOU 2023: 1).

Det kan være en krevende øvelse å skille mellom hva som er rett og plikt, hva som er etablert praksis og hva som er forventningene til aktørene i dagens arbeid med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling (NOU 2023: 1). Mye tyder på at disse forholdene blir tolket ulikt i skolesektoren (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021; Nusche mfl., 2011).

I kapittel 3 redegjør utvalget for noen dilemmaer og problemstillinger knyttet til skolens brede mandat, behovet for å ivareta alle aktørene i arbeidet med kvalitet i opplæringen og offentliggjøring av informasjon og rangeringer av skoler.

For å svare på utfordringene og noen av spenningene i dagens kvalitetsvurderingssystem, mener utvalget det er nødvendig å utvikle et nytt system for kvalitetsutvikling. Det nye systemet skal ha et overordnet formål om å sikre elevenes læring og trivsel. Det skal bidra til likeverdighet i opplæringen, til samarbeid og tillit mellom aktørene, og i større grad ta utgangspunkt i samspillet mellom elever og lærere.

I dette kapittelet presenterer utvalget sitt forslag til et nytt system for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen. Forslaget må leses i lys av utvalgets forståelse av kvalitet og kvalitetsutvikling i opplæringen (se kapittel 2).

4.1 Et nytt kvalitetsutviklingssystem

Utvalget foreslår et helhetlig system for kvalitetsutvikling i skolen som skal sikre elevenes læring og trivsel. Ulikhet og utenforskap er store utfordringer i samfunnet, og skolen er et sentralt virkemiddel for å motvirke disse utfordringene (Goldblatt mfl., 2023; NOU 2023: 9). Å sikre likeverdige tilbud for elever, uavhengig av sosial og økonomisk bakgrunn, har vært et viktig mål for skolepolitikken siden krigen (Havnes, 2010). Det er i dag om lag 20 prosent av elevene som starter i den videregående opplæringen som ikke gjennomfører i løpet av fem år (Utdanningsdirektoratet, 2023b). De individuelle og samfunnsøkonomiske kostnadene av manglende gjennomføring er betydelige. Analyser viser at å ikke gjennomføre videregående opplæring øker sannsynligheten for arbeidsledighet og mottak av offentlig stønad. Motsatt øker gjennomføring av den videregående opplæringen sannsynligheten for å være sysselsatt eller i videre utdanning (Falch og Nyhus, 2011). En analyserapport fra 2009 viste at for hvert årskull beregnes de samfunnsmessige kostnadene ved frafall til om lag 5 mrd. kroner (Falch mfl., 2009). Et kvalitetsutviklingssystem som skal sikre elevenes læring og trivsel, vil på sikt kunne være med på å øke andelen elever som gjennomfører grunnopplæringen. Det vil gjøre det mulig for flere elever å ta videre utdanning og delta i samfunns- og arbeidsliv.

Utvalgets forslag til et nytt system for kvalitetsutvikling tar utgangspunkt i dagens regelverk som stadfester skolens brede mandat og ansvar og rettigheter, slik det blir beskrevet i formålsparagrafen i opplæringsloven og overordnet del av læreplanverket. Det nye kvalitetsutviklingssystemet støtter opp under og bygger på Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og Kunnskapsløftet 2020 samisk (LK20S) og opplæringsloven.

Utvalget legger opplæringslovens bestemmelse om kvalitetsutvikling § 17-12, til grunn for forslaget til et nytt system for kvalitetsutvikling i skolen. I bestemmelsen er det fastsatt at skolene jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå målene for opplæringen. Kunnskapen og informasjonen som kommer fram gjennom kvalitetsarbeidet, er sentral for at skoleeierne skal ha et godt grunnlag for å ivareta det overordnede ansvaret for kvalitetsutvikling i skolen.

Systemet for kvalitetsutvikling skal støtte kvalitetsutviklingsprosessene som skjer i skolene og hos skoleeierne. Utvalget mener kvalitetsutviklingssystemet må ha mekanismer for å sikre helhet i og sammenheng mellom det arbeidet skolene gjør og det arbeidet skoleeierne gjør for å utvikle kvaliteten i opplæringen. Systemet skal likestille de tre kvalitetsområdene: strukturkvalitet, prosesskvalitet og resultatkvalitet.

At det nye kvalitetsutviklingssystemet skal ha som formål å sikre elevenes læring og trivsel innebærer at systemet også må fremme elevmedvirkning, og at elevene skal være involvert i og kunne påvirke arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer.

Utvalget legger tre prinsipper til grunn for det nye systemet. Systemet skal bidra til likeverdighet i opplæringen, samarbeid og tillit mellom aktørene og ta utgangspunkt i samspillet mellom elever og lærere.

Utvalget mener det er fire forutsetninger som er sentrale for at et nytt kvalitetsutviklingssystem skal kunne bidra til å nå formålet om å sikre elevenes læring og trivsel. Dette er strukturer og prosesser for samarbeid og dialog, god ledelse på alle nivåer, relevant kompetanse på alle nivåer og et bredt kunnskapsgrunnlag.

Kvalitetsutviklingssystemet må være likeverdig for den norske og den samiske skolen, og gi informasjon til Sametinget.

4.2 Kvalitetsutviklingssystemets formål, prinsipper og forutsetninger

I det videre redegjøres det for kvalitetsutviklingssystemets formål, prinsipper og forutsetninger.

4.2.1 Kvalitetsutviklingssystemets formål: å sikre elevenes læring og trivsel

Formålet med det nye kvalitetsutviklingssystemet skal være å sikre elevenes læring og trivsel. Kvalitet i denne sammenhengen handler om i hvilken grad skolen fremmer elevenes læring og trivsel – individuelt og kollektivt, i et kort og i et langt tidsperspektiv.

Kvalitet i opplæringen må også ses i relasjon til formålsbeskrivelsen for opplæringsloven, § 1-1: «Lova skal leggje til rette for at barn, ungdom og vaksne får god opplæring i eit godt miljø» (Innst. 442 L (2022–2023)). Det må være en tydelig sammenheng mellom krav og forventninger til skolen nedfelt i lovverket, intensjonene og innholdet i læreplanverket med overordnet del og formålet med kvalitetsutviklingssystemet.

Når det gjelder elevenes læring og trivsel, fastsetter opplæringsloven § 1-3 formålet med opplæringen (formålsparagrafen). I denne paragrafen framgår det at skolen både har et danningsoppdrag og et utdanningsoppdrag. Disse er gjensidig avhengige av hverandre. Formålet med opplæringen er videre utdypet i overordnet del av læreplanverket. Skolens brede mandat, slik det er beskrevet i formålsparagrafen og i overordnet del, må derfor også ligge til grunn for arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer i skolesektoren.

Elevene tilbringer store deler av barne- og ungdomstiden sin på skolen og har rett til å ha det trygt og godt på skolen, i et skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring. Overordnet del understreker sammenhengen mellom et raust og støttende læringsmiljø og en positiv kultur der elevene oppmuntres og stimuleres til faglig og sosial utvikling.

Elevenes rolle i skolen står i en særstilling og elevenes medvirkning, som individ og som gruppe, er viktig i skolehverdagen. Elevmedvirkning er omtalt flere steder i regelverket for opplæringssektoren i dag. Som en del av formålsparagrafen framgår det at elever skal ha medansvar og medvirke. I bestemmelsen om skoledemokratiet, § 10-4 i opplæringsloven, er det lovfestet at elevene og foreldrene deres skal medvirke i kvalitetsutviklingsarbeidet. Elevene og foreldrene skal være med å planlegge, gjennomføre og vurdere virksomheten til skolen, blant annet i kvalitetsutviklingsarbeidet. Skolene skal legge til rette for at alle elevene skal kunne ytre seg, oppmuntre elevene til deltakelse og hjelpe dem i arbeidet med skoledemokratiet. Lærerne og eventuelt andre ansatte skal også være involvert i arbeidet med den skolebaserte vurderingen (Innst. 442 L (2022–2023); Prop. 57 L (2022–2023)).

Det nye kvalitetsutviklingssystemet må være relevant for alle aktørene i skolesektoren. Særlig bør man i systemet bidra til elevenes læring og trivsel gjennom å støtte og gi informasjon til lærernes faglig-pedagogiske arbeid.

4.2.2 Likeverdighet i opplæringen, samarbeid og tillit mellom aktørene og samspillet mellom elever og lærere

Kvalitetsutviklingssystemet skal bidra til likeverdighet i opplæringen

Alle barn har rett og plikt til en gratis offentlig grunnskoleopplæring fra det året de fyller seks år og til de har avsluttet 10. trinn, jf. opplæringsloven §§ 2-1 og 2-5. Elever som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har rett til en gratis videregående opplæring, jf. opplæringsloven §§ 5-1 og 5-8 (Innst. 442 L (2022–2023)).

Likeverdighet er i Norge et grunnleggende prinsipp i skolen og i samfunnet for øvrig. Prinsippet framgår direkte eller indirekte i flere norske lover og forskrifter. Likeverdige tjenester uavhengig av bosted har vært et viktig mål i oppbyggingen av den norske velferdsstaten, og er i dag et av flere nasjonale mål (Frønes mfl., 2020; NOU 2023: 9). Norge har gjennom FNs bærekraftmål 4.1 forpliktet seg til å sikre at alle barn og unge innen 2030, fullfører gratis og likeverdig grunnskole og videregående opplæring av høy kvalitet, som kan gi dem et relevant og reelt læringsutbytte (FN, 2022). Ungt utenforskap er en stor samfunnsutfordring med betydelige kostnader for den enkelte og for samfunnet. Som en del av oppfølgingen av langtidsplanen for forskning og høyere utdanning arbeider Forskningsrådet med å utforme oppfølgingen av samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge (Forskningsrådet, 2023). Dette er med på å belyse betydningen av å sikre en likeverdig utdanning.

Likeverdighet i opplæringen handler ikke om at alle elever skal få den samme undervisningen, de samme tilretteleggingene eller ressursene. Likeverdighet handler om å sørge for at alle elever i størst mulig grad får de samme mulighetene til å nå målene i loven med forskrifter. Dette skal skje ved at de nødvendige tilpasningene og tilbudene er på plass. Likeverdighet knyttet til kvalitetsutvikling handler om å gi elevene likeverdige opplæringstilbud og å sette lærerne, skolelederne og skoleeierne i stand til å ivareta ansvaret for kvalitetsutviklingen på sin skole og i sin kommune og fylkeskommune.

Det norske skolesystemet er allment ansett å være et godt eksempel på et utdanningssystem som gir like læringsmuligheter for alle elever (Frønes mfl., 2020). Skolen skal, i tråd med regelverket for grunnopplæringen, ta hensyn til mangfoldet av elever. Den skal også legge til rette for at alle får oppleve tilhørighet i skole og samfunn og føle seg inkludert. Elevenes ulike forutsetninger kan være knyttet til hvor de bor, sosial, kulturell og språklig bakgrunn, kjønn og kognitive og fysiske forskjeller. Disse ulikhetene har betydning for elevenes læringsutbytte og skoleprestasjoner, gjennomføring og møtene deres med skolen (se for eksempel Ekren og Arnesen, 2022; Frønes mfl., 2020; Nordahl mfl., 2018; Perlic mfl., 2020; Utdanningsdirektoratet, 2022b).

Det er også andre forskjeller knyttet til elevgrunnlaget, skoletyper og skoleeierne som har ansvaret for grunnopplæringen. Dette gjør at forutsetningene for kvalitetsutvikling i skolene er ulike. Samiske skoler, tegnspråklige skoler, profilskoler og egne skoler for spesialundervisning er eksempler på ulike skoletyper som finnes i Norge i dag. Flere grunnskoler har elever som har rett til å få hele opplæringen i og på samisk eller tegnspråk.

Norge er et av Europas minst tettbefolkede land på grunn av et stort areal og få innbyggere. Alle kommuner og fylkeskommuner har likevel det samme ansvaret for lovfestede oppgaver. Generalistkommuneutvalget peker på at dagens kommuner har ulike forutsetninger for å håndtere utfordringer som har med demografi, økonomisk handlingsrom, arbeidskraft og relevant kompetanse å gjøre. Utvalget skriver at dette vil forsterkes i tiden framover (NOU 2023: 9). Det utfordrer likeverdigheten i utdanningssystemet og gjør at kommunene, fylkeskommunene og de private skoleeierne må møtes med forståelse for de ulike forutsetningene de står i.

Sametinget har gitt innspill til utvalget om at det er en utfordring å etablere gode profesjonsfellesskap i den samiske skolen. Årsaken er blant annet at det er forholdsvis få elever i den samiske skolen, og at lærerne er spredt over store geografiske avstander. Å etablere gode profesjonsfellesskap blir også vanskeligere når lærerne underviser via fjernundervisning. Det er viktig at den samiske skolen får verktøy som bidrar til likeverdighet.

Hvordan staten styrer gjennom juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler legger rammene for skoleeierne. Det har blitt anbefalt at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta oppgavene sine. Måter å gjøre dette på er å bistå kommunene og fylkeskommunene med kunnskap og kompetanse, og å tilrettelegge for et kunnskap- og informasjonsgrunnlag som er enkelt tilgjengelig. Ikke minst må nasjonale myndigheter bedre identifisere og ta hensyn til kommunenes ulike behov og forutsetninger i statens styring (NOU 2023: 9). De samme problemstillingene og hensynene vil gjelde for privatskolene.

Et nytt system for kvalitetsutvikling skal bidra til å gjøre lærerne, skolelederne og skoleeierne i stand til å ivareta ansvaret de har for å drive systematisk kvalitetsutvikling. Det skal også gi støtte til aktørenes arbeid og sikre at tilbudet til alle elevene er likeverdig. Utformingen av systemet må ta hensyn til forskjellene som finnes mellom skolene og mellom skoleeierne. For å få til det må utformingen av systemet være fleksibel nok til at det imøtekommer ulike forutsetninger og behov.

Kvalitetsutviklingssystemet skal bidra til samarbeid og tillit mellom aktørene

Systematisk arbeid med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i skolen krever at alle aktørene er involvert og drar i den samme retningen. I forskning og i innspill utvalget har mottatt framgår det at samarbeid, dialog og tillit mellom aktørene og innad i aktørgruppene er avgjørende for å lykkes med kvalitetsutviklingsarbeidet (NOU 2023: 1). En forskningsoppsummering bestilt av utvalget konkluderer med at tillit mellom aktørene er en av de viktigste faktorene for å lykkes med kvalitetsutvikling. Oppsummeringen viser videre at lærende organisasjoner, hvor kunnskap deles på alle nivåer, lærere samarbeider i team, kunnskap kommuniseres og deles fra lærerne til elevene, og fra lærerne til skolelederne og skoleeierne, også er avgjørende for å få til god kvalitetsutvikling (Hopfenbeck, 2022).

Forskning viser at for at profesjonsfellesskapet skal ha en reell betydning for elevenes og lærernes læring, er det ikke tilstrekkelig bare å beskrive og dele erfaringer i praksis. En sentral del av å utvikle praksis er å systematisk undersøke ulike tilnærminger i fellesskap. Ved å samle inn, fortolke og vurdere informasjon og trekke konklusjoner i fellesskap kan lærerne, skolelederne og skoleeierne oppnå en felles forståelse og eierskap til utviklingsprosessene (Stoll mfl., 2006; Hargreaves og Fullan, 2012; Postholm, 2018; Sandvik og Fjørtoft, 2022). Dette handler om å være åpen for innovasjon, ha rom for å eksperimentere med ulike tilnærminger og lære av resultatene. Ved å samarbeide og reflektere sammen kan profesjonsfellesskapet identifisere hva som fungerer og hva som ikke fungerer, og dermed forbedre den pedagogiske praksisen.

Det er utfordrende å prioritere tid til dette arbeidet i dag og alle de sentrale aktørgruppene opplever at de mangler tid til kvalitetsutviklingsarbeidet (NOU 2023: 1).

Studier viser at der det er tillit mellom lærerne og skolelederne, erfarer elevene en praksis som er i tråd med intensjonene i dagens kvalitetsvurderingssystem (Hopfenbeck mfl., 2015). Ekspertgruppen for skolebidrag peker også på at skolene og skoleeierne som lykkes i kvalitetsutviklingsarbeidet har formell og uformell kontakt og åpen dialog seg imellom. Samarbeidet er også preget av tillit (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2020, 2021).

I en kartlegging av hva som er god statlig styring, bestilt av Kunnskapsdepartementet blir det konkludert med at de ordinære styringsvirkemidlene må suppleres med mer dialog, mer samhandling og en større forståelse for konteksten som styringen skal skje i (Difi, 2019).

Det er behov for samarbeid og dialog om kvalitetsutvikling som kan bidra til bedre forståelse av hverandres roller, ansvar og kontekst. Slik kan elevene, lærerne, skolelederne og skoleeierne sammen fortolke og vurdere kunnskap og informasjon, og prioritere hva skolene og skoleeierne skal følge opp i kvalitetsutviklingsarbeidet. Aktørene må også fortolke og vurdere den totale kunnskaps- og informasjonsmengden i lys av de lokale forholdene ved den enkelte skolen, kommunen eller fylkeskommunen.

Kvalitetsutviklingssystemet skal ta utgangspunkt i samspillet mellom elever og lærere

Det nye kvalitetsutviklingssystemet må anerkjenne og gjenspeile samspillet mellom elever og lærere. Læring og utvikling skjer gjennom relasjoner, og mye av kvalitetsutviklingsarbeidet foregår i samspillet mellom elevene og lærerne. Det er lærerne som har det daglige ansvaret for elevenes sosiale og faglige læringsarbeid, og det er i samspillet mellom elevene og lærerne at opplæringens brede formål om danning og utdanning blir realisert.

Gode relasjoner mellom elevene og lærerne er viktig for elevenes utvikling og læring (Hattie, 2008). I overordnet del framgår det at lærerne er avgjørende for at elevene har et læringsmiljø som motiverer og bidrar til at de lærer og utvikler seg. Det framgår også at lærerne skal gi den enkelte eleven både emosjonell og faglig støtte. Lærerne skal støtte og veilede elevene til å kunne sette seg mål, velge egnede framgangsmåter og vurdere sin egen utvikling gjennom undervisningen. Elevene ønsker og trenger trygge voksne i hverdagen som elevene opplever at vil dem vel. Lærerne skal både være rollemodeller og forbilder for elevene. Samtidig som lærerne lærer mye av elevene om egen praksis, er alle lærere viktige personer i elevenes liv (Wentzel, 2010).

Lærerne har mye kontakt med barn og unge i oppveksten. I forholdet mellom elever og lærere ser det ut til å være noen hovedtilnærminger som bidrar til at relasjonene støtter elevenes sosiale og faglige læring på gode måter. Det er blant annet at elevene opplever å bli sett, og at elevene og lærerne har tillit til hverandre (Wentzel, 2010). Elever som opplever å ha gode relasjoner til lærerne tar oftere faglige initiativer i klasserommet og har høyere forventninger om å mestre arbeidet i skolen (Federici og Skaalvik, 2014; Skaalvik og Skaalvik, 2021). Forskning viser også at gode relasjoner til lærerne betyr mye for elever i alle aldre, også for de eldste elevene (Roorda mfl., 2017).

Lærernes arbeid handler i hovedsak om å planlegge, gjennomføre og vurdere opplæringen for å utvikle og støtte elevenes læring og trivsel. Lærerne skal gjennom å forstå elevenes behov, legge til rette for læring og involvering, og utvikle sammenhenger mellom kompetansemål, undervisning og vurdering.

Lærerne viser til at de opplever kunnskaps- og informasjonskilder som direkte er tilknyttet den konkrete og aktuelle situasjonen som elevene og lærerne befinner seg i som mest nyttig (Rambøll, 2023a). Det nye kvalitetsutviklingssystemet må vektlegge helheten i systemets bidrag til elevenes læring og trivsel gjennom å støtte lærernes faglig-pedagogiske arbeid. Systemet må også bidra med et kunnskaps- og informasjonsgrunnlag som kan supplere og utdype informasjonen om elevene som lærerne får gjennom undervisningen. Lærerne må også ha tilstrekkelig med tid til å bruke kunnskapen og informasjonen de har i arbeidet. Kunnskapen om elevenes læring og trivsel som lærerne tilegner seg i samspillet mellom elever og lærere er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget i kvalitetsutviklingsarbeidet.

4.2.3 Fire sentrale forutsetninger for å lykkes med kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

I tillegg til de tre prinsippene som ligger til grunn for et nytt kvalitetsutviklingssystem, anser utvalget at det er fire forutsetninger for at et nytt kvalitetsutviklingssystem skal kunne bidra til å nå formålet om å sikre elevenes læring og trivsel. Kvalitetsutviklingssystemet skal også over tid, bidra til å sikre disse forutsetningene. De viktigste forutsetningene for et kvalitetsutviklingssystem er

• strukturer og prosesser for samarbeid og dialog

• god ledelse på alle nivåer

• relevant kompetanse på alle nivåer

• et bredt kunnskapsgrunnlag

Strukturer og prosesser for samarbeid og dialog

Det er i dag flere formelle og uformelle strukturer og prosesser for samarbeid og dialog mellom aktørene i skolesektoren. Kvaliteten på samarbeidet og dialogene mellom aktørene og aktørnivåene er avgjørende for i hvor stor grad aktørene opplever at arbeidet med kvalitetsutvikling er nyttig og relevant. Det er blant annet viktig at samarbeidet og dialogene kjennetegnes av tillit, forståelse for hverandres roller og ansvar og felles avklarte mål.

Et nytt system for kvalitetsutvikling må fremme samarbeid og dialog om kvalitetsutvikling i skolene der synspunktene fra elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne og skoleeierne blir anerkjent. Dette forutsetter at det finnes hensiktsmessige strukturer der det brede kunnskapsgrunnlaget om den enkelte skolen kan bli delt. Det forutsetter også at det finnes strukturer for å drøfte styrker og utfordringer ved kunnskapsgrunnlaget og for å diskutere mulige veivalg. Utvekslingen av erfaringer, opplevelser og ulike typer kunnskap og informasjon må skje i et fellesskap som stimulerer til felles refleksjon. Det er gjennom dette refleksjonsarbeidet at fellesskapet skal finne ut hvordan kunnskapen samlet bør brukes for å sikre elevenes læring og trivsel.

Regelverket for grunnopplæringen fastsetter at elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne og skoleeierne har roller i arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen gjennom ulike strukturer. Regelverket gir imidlertid liten grad av retning for hvordan skolene og skoleeierne skal samarbeide med hverandre i dette arbeidet. Opplæringsloven gir heller ingen føringer for hvilket kunnskapsgrunnlag de skal legge til grunn. Dette gir rom for lokale tilpasninger, men også behov for tydelige sammenhenger mellom det elevene og lærerne erfarer i klasserommet, kunnskapen og informasjonen som kommer fram i profesjonsfellesskapet i skolene og arbeidet med kvalitetsutvikling som skjer på skoleeiernivået. Tydeligere forventninger og krav til samarbeid og dialog kan bidra til å sikre at alle skolene og skoleeierne får et mer likeverdig utgangspunkt for samarbeidet om kvalitetsutvikling.

Systemet for kvalitetsutvikling må ha gode strukturer for å kunne legge til rette for samarbeid, som sikrer gode dialoger og veivalg i kvalitetsutviklingsarbeidet der aktørene bidrar sammen.

Utvalgets vurderinger og forslag knyttet til strukturer og prosesser for samarbeid og dialog i kvalitetsutviklingssystemet, er utdypet i kapittel 5.

God ledelse på alle nivåer

God ledelse på alle nivåer er en avgjørende forutsetning for å kunne drive et godt kvalitetsutviklingsarbeid som fører til kvalitet i opplæringen. Ledelse av kvalitetsutviklingsarbeidet handler om å sørge for et kontinuerlig og systematisk kvalitetsutviklingsarbeid i tråd med aktørenes roller og ansvar.

Læring og utvikling skjer gjennom relasjoner, og mye av kvalitetsutviklingsarbeidet foregår i samspillet mellom elever og lærere. Det er lærerne som har det daglige ansvaret for å lede elevenes sosiale og faglige læringsarbeid. Profesjonsfellesskapet er dermed en viktig arena for kvalitetsutviklingsarbeidet i skolene. Kjennetegn på kvalitetsutviklingsarbeid som lykkes er blant annet at lærerne driver utviklingsarbeidet innenfra gjennom etablerte profesjonsfellesskap, med støtte fra skolelederne. I profesjonsfellesskapet arbeider lærerne sammen med skolelederne om å utvikle en profesjonell kunnskapsbase og drive kvalitetsutvikling. Skolelederne har en viktig rolle med å etablere en felles forståelse og retning for kvalitetsutviklingsarbeidet.

Ledelse i kvalitetsutviklingsarbeidet må også ses i sammenheng med de jevnlige vurderingene skolene skal gjøre av i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå målene for opplæringen. Skoleeierne skal arbeide for å holde ved lag og heve kvaliteten i grunnopplæringen, og sørge for at skolene gjennomfører slike jevnlige vurderinger. Skoleeierne skal også legge til rette for og gi støtte til lærernes og skoleledernes kvalitetsutviklingsarbeid i tråd med deres behov. Det er nasjonale myndigheter som har ansvaret for å legge til rette for kvalitetsutvikling på et overordnet nivå.

Det er behov for å anerkjenne den viktige rollen ledelse på alle nivåer spiller for et velfungerende kvalitetsutviklingsarbeid i skolene. Systemet for kvalitetsutvikling må bidra til å bygge opp under og støtte ledelse med ulike typer virkemidler som står i forhold til det ansvaret som følger med ledelse på alle nivåer.

Utvalgets vurderinger og forslag knyttet til ledelse på alle nivåer er utdypet i kapittel 6.

Relevant kompetanse på alle nivåer

Alle aktørene har ulike roller og ansvar i kvalitetsutviklingsarbeidet, og relevant kompetanse er nøkkelen for at aktørene skal kunne fylle rollene sine, utføre arbeid av god kvalitet, og drive et godt kvalitetsutviklingsarbeid.

Kompetanse er blant annet avgjørende for å etablere og skape hensiktsmessige strukturer og prosesser for samarbeid og dialog. For å lede kvalitetsutviklingsarbeidet på alle nivåer, og alene eller sammen med andre bruke et relevant kunnskaps- og informasjonsgrunnlag på gode måter.

På lik linje med kvalitet er kompetansebegrepet omfattende og blir i ulike styringsdokumenter og i forskning definert på forskjellige måter. Kompetanse kan være uformell, formell, individuell og kollektiv (NOU 2018: 2).

De ansatte i skolene og hos skoleeierne er den største ressursen en skole, kommune og fylkeskommune kan ha. Å sikre tilstrekkelig kompetanse, og å utvikle og utnytte kompetansen til de ansatte på beste mulige måte, vil være avgjørende for at skolene, kommunene og fylkeskommunene skal lykkes med kvalitetsutvikling.

Utvalget utdyper sine vurderinger og forslagene knyttet til kompetanse i kapittel 7.

Et bredt kunnskapsgrunnlag

Skolens brede mandat, slik det blir beskrevet i formålsparagrafen i opplæringsloven og i overordnet del av læreplanverket, må ligge til grunn for arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer i skolesektoren. Kunnskapsgrunnlaget må bestå av ulike former for kunnskaps- og informasjonskilder som samlet sett kan ramme inn hva kvalitet i skolen handler om og som de ulike aktørene opplever som relevante og nyttige for deres praksis.

Kvalitetsutviklingssystemet må balansere og støtte opp under alle de tre kvalitetsområdene, resultat-, prosess- og strukturkvalitet. Dette vil bidra til at når skolene, skoleeierne og nasjonale myndigheter vurderer opplæringens kvalitet, kan de i større grad basere vurderingene på et bredt kunnskapsgrunnlag hvor også betingelsene som er med på å skape og påvirke kvalitetsutvikling er inkludert. Aktørenes praksiser og kvalitetsarbeid må ses i sammenheng med de organisatoriske, prosessuelle og strukturelle sidene ved kvalitetsutvikling, i tråd med utvalgets forståelse av kvalitetsbegrepet som er beskrevet i kapittel 2.

Elevenes, foreldrenes, lærernes, skoleledernes og skoleeiernes kunnskaper og erfaringer må gis større plass og legitimitet i kvalitetsutviklingsprosessene. Det betyr å se kunnskapen og erfaringene deres i sammenheng med kvantitativ informasjon fra prøver, verktøy og andre informasjonskilder. En tydeligere bruk av et bredt kunnskaps- og informasjonsgrunnlag bestående av både kvantitativ og kvalitativ informasjon er mer i tråd med aktørenes behov og vil i større grad kunne støtte den faglig-pedagogiske kvalitetsutviklingen i skolen.

Et kvalitetsutviklingssystem skal understøtte og sikre prosesser for kvalitetsutvikling på alle nivåer med utgangspunkt i dagens regelverk som stadfester ansvar og rettigheter. Systemet omfatter noen obligatoriske elementer, som i seg selv skal være tilstrekkelig og fleksible nok til å kunne tilpasses lokale behov. I tillegg mener utvalget at myndighetene også skal tilby noen frivillige elementer som kan tilpasses de lokale behovene og rammebetingelsene.

Utvalget utdyper sine vurderinger og forslag knyttet til det brede kunnskapsgrunnlaget i kapittel 8.

4.3 Utvalgets forslag

For et helhetlig system for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen foreslår utvalget

• et nytt system for kvalitetsutvikling som samsvarer med opplæringsloven med formålsparagrafen og læreplanverket med overordnet del1

• at formålet med kvalitetsutviklingssystemet skal være å sikre elevenes læring og trivsel. Systemet skal bidra til likeverdighet i opplæringen, samarbeid og tillit mellom aktørene og samspill mellom elever og lærere. Kvalitetsutviklingssystemet forutsetter strukturer og prosesser for samarbeid og dialog, god ledelse og relevant kompetanse på alle nivåer og et bredt kunnskapsgrunnlag.

• at kvalitetsutviklingssystemet skal være likeverdig for den norske og den samiske skolen

• at kvalitetsutviklingssystemet skal fremme elevmedvirkning. Elevene skal være involvert i og kunne påvirke arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer.

• at nasjonale myndigheter sikrer en bred involveringsprosess i utviklingen av det nye kvalitetsutviklingssystemet