3 Sentrale dilemmaer og problemstillinger

Kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i grunnopplæringen har vært et område preget av ulike dilemmaer med tilhørende spenninger. I utvalgets arbeid med å foreslå et nytt system for kvalitetsutvikling, har særlig tre dilemmaer preget utvalgets diskusjoner. Dette er dilemmaer og spenninger som utvalget beskriver i delinnstillingen, og som er velkjente fra debatter og diskusjoner om dagens kvalitetsvurderingssystem. Dilemmaene henger tett sammen og påvirker hverandre. Det innebærer at valgene som tas i forbindelse med et av dilemmaene, gjerne får konsekvenser for valgmulighetene i et annet dilemma.

Det første dilemmaet handler om skolens brede mandat, og hvordan et kvalitetsutviklingssystem kan ivareta og støtte denne bredden uten å bli for omfattende og arbeidskrevende.

Det andre dilemmaet handler om hvordan et system, og elementene i systemet, kan støtte alle aktørene i tråd med rollene og ansvaret de har i kvalitetsutviklingsarbeidet. I forskning og i politikk blir ofte spørsmål om kvalitetsvurderingssystemets og prøvers doble formål og forholdet mellom å måle elevers læringsutbytte for styring eller utvikling, knyttet til dette dilemmaet.

Det tredje dilemmaet handler om informasjonen som blir innhentet skal være offentlig tilgjengelig eller ikke, og eventuelt i hvilket format. En problemstilling som peker seg ut, er om offentliggjøring hemmer eller fremmer kvalitetsutviklingsarbeidet i skolesektoren. Siden kvalitetsvurderingssystemets opprinnelse, har diskusjoner blant annet dreid seg om feilaktig bruk og framstilling av elevresultater i media og i politiske debatter. Diskusjonene har også handlet om at det er problematisk når enkelte offentliggjorte indikatorer blir definerende for forståelsen av kvalitet i opplæringen generelt.

3.1 Kvalitetsutviklingssystemet og skolens brede mandat

Opplæringslovens formålsparagraf § 1-3 og overordnet del av læreplanverket fastsetter at skolen har et danningsoppdrag og et utdanningsoppdrag som er gjensidig avhengig av hverandre. Da kvalitetsvurderingssystemet ble utviklet, ble kvalitet beskrevet gjennom tre kvalitetsområder: resultatkvalitet, prosesskvalitet og strukturkvalitet. Kvalitetsvurderingssystemet skulle legge hovedvekten på resultatkvaliteten, men kvalitetsområdene prosesskvalitet og strukturkvalitet skulle også spille en viktig rolle (NOU 2002: 10).

Et overordnet dilemma ved kvalitetsutvikling i skolen handler om hvordan man ivaretar skolens brede mandat på en måte som i minst mulig grad gir utilsiktede konsekvenser. Spenninger i dette dilemmaet knytter seg blant annet til forståelsen av hva et læringsutbytte er, og om et system med utvalgte kvalitetsindikatorer bidrar til å snevre inn skolens brede mandat.

Et bredt kunnskapsgrunnlag i et kvalitetsutviklingssystem skal samlet sett ramme inn hva skolens brede mandat og kvalitet i opplæringen handler om. Kunnskapsgrunnlaget må basere seg på kunnskap og informasjon fra alle de tre kvalitetsområdene. Spenninger som oppstår knytter seg til hvilke kompetanser og ferdigheter som blir målt og ikke. De er også relatert til hvordan prosess- og strukturkvalitet inngår som en del av forståelsen av kvalitetsbegrepet.

Med tanke på omfanget av og hvilke kunnskaps- og informasjonskilder nasjonale myndigheter kan legge til rette for i et system, er det noen naturlige begrensninger. Det er blant annet begrensninger når det gjelder hva slags kunnskap og informasjon som lar seg innhente systematisk. Utformingen av et system handler også mye om å velge og prioritere. Det handler blant annet om hvor stort systemet skal være og hvilke kunnskaps- og informasjonskilder innenfor hvilke områder som vil være mest relevante og nyttige for at aktørene kan oppfylle ansvaret de har i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Kvalitative og kvantitative kilder

Dagens kvalitetsvurderingssystem blir kritisert for at det i hovedsak inneholder kvantitative kunnskaps- og informasjonskilder, og at det i mindre grad bidrar med kvalitativ informasjon. Kvantitative kilder gir informasjon i form av tall som gjerne oppleves som intuitive, er enklere å sammenstille, blir presentert på en lettfattelig måte og som ofte oppfattes å gi nøytral og pålitelig informasjon. Eksempler på kvantitative kilder er skolebidragsindikatorene og de nasjonale prøvene, men det kan også være annen informasjon lærerne, skolelederne eller skoleeierne samler inn.

Kvalitative kilder gir gjerne mer detaljrik og nyansert kunnskap og informasjon, forankret i spesifikke forhold hos de enkelte skolene og skoleeierne. Eksempler på kvalitativ informasjon kan være lærernes nedtegnelser av elevenes sosiale eller faglige utvikling, basert på blant annet observasjoner, samtaler og samspill i skolehverdagen. Det kan også være rektorers rapporteringer i forbindelse med skolenes arbeid med ulike satsinger. Ulike forskningsprosjekter på nasjonalt nivå, så vel som på kommunalt nivå eller i skolene, vil også være eksempler på kilder til både kvantitativ og kvalitativ informasjon.

Nasjonale myndigheter har utviklet verktøy som Ståstedsanalysen og Mal for tilstandsrapport, som skal støtte skolenes og skoleeiernes arbeid med å innhente kvalitativ informasjon. Det er likevel gjerne de kvantitative kunnskaps- og informasjonskildene som får forrang, og skolene og skoleeierne vektlegger ikke de kvalitative kildene i like stor grad når de fortolker, vurderer og bruker kunnskap og informasjon i kvalitetsutviklingsprosessene.

Forskning viser at det finnes ulikheter mellom lærernes, forskernes og politikernes forståelser av elevenes læringsutbytte. Den dominerende forståelsen av læringsutbytte, med hovedvekt på resultater framfor prosesser, kan bidra til en mer ensidig forståelse av hva læring er. Dette gjelder for eksempel i situasjoner hvor kvantitativ informasjon har en tendens til å bli definerende for hva som anerkjennes som læring. De ulike forståelsene av læringsutbytte er blant annet dypt forankret i spørsmål om hva læring er, og hvordan man bør arbeide med og anerkjenne læring. Også lærere i ulike fag forstår elevenes læringsutbytte ulikt avhengig av fagenes egenart og praksiser i fagene (Prøitz, 2015).

Utvalget peker i delinnstillingen på et behov for å videreutvikle kvalitative kilder for å kunne arbeide bredt og klasseromsnært med kvalitetsutvikling. Utvalget understreker også at det må legges til rette for at kvalitative kilder skal få en større plass i arbeidet med kvalitetsutvikling framover enn det har vært fram til nå (NOU 2023: 1).

Dette handler også om en anerkjennelse av at elevene og de som er nærmest elevene har kunnskap og innsikt om elevenes læring og trivsel, som ikke fanges opp av prøvene og verktøyene i dagens system.

Forståelsen og tilnærmingen til kvalitet i opplæringen

Når det kommer til utvelgelsen av målinger av enkelte ferdigheter og kompetanser i utvalgte fag og på utvalgte trinn, oppstår det problemstillinger som skaper spenninger. Dette handler blant annet om hvordan søkelys på noen deler av elevenes læring og trivsel, går på bekostning av andre og bredere mål. I forskning er dette beskrevet som et spenningsforhold mellom to ulike ansvarslogikker: Å legge vekt på at det å forbedre elevenes faglige resultater er det viktigste målet for og i skolen, eller å framheve bredere utdanningsmål og skolens samfunnsmandat (Mausethagen mfl., 2018b). Der noen mener at et system gir kunnskap og informasjon om sentrale og viktige deler av skolens brede mandat, mener andre at systemet ikke ivaretar dette eller bredden av fagene i skolen.

Innholdet i kvalitetsvurderingssystemet har også blitt kritisert av flere for å bidra til målforskyvning ved at det som vurderes også blir vektlagt i undervisningen (Hopfenbeck, 2022). Offentliggjøring av informasjonen fra dagens kvalitetsvurderingssystem kan bidra til en slik ensidighet i forståelsen av hva som er verdifull læring (NOU 2023: 1).

Forståelsen av og tilnærmingen til hva kvalitet i opplæringen er, har utviklet seg siden innføringen av kvalitetsvurderingssystemet. Vektleggingen av at kvalitet utvikles gjennom organisatoriske prosesser, har fått større oppmerksomhet. Utvalget legger til grunn at kvalitetsutvikling først og fremst skjer i møter mellom elever, lærere, skoleledere, skoleeiere og andre aktører, der alle aktørene i samarbeid og dialog fortolker, vurderer og tar i bruk et bredt kunnskapsgrunnlag sammensatt av kvantitative og kvalitative informasjons- og kunnskapskilder.

3.2 Et system for alle aktørenes arbeid med kvalitet i opplæringen

Det er mange aktører med ulike roller og ulikt ansvar i kvalitetsutviklingsarbeidet i skolen. Elever, lærere, foreldre, skoleledere, skoleeiere og nasjonale myndigheter har flere og til dels ulike behov for å kunne ivareta rollene og ansvaret sitt i kvalitetsutviklingsarbeidet (NOU 2023: 1).

Det overordnede dilemmaet knyttet til at alle aktørenes behov skal ivaretas i et og samme system, handler om hvordan systemet på en tilstrekkelig måte kan ivareta alle aktørenes ulike behov samtidig som man unngår for mange utilsiktede konsekvenser. Dette dilemmaet handler blant annet om hvordan et avgrenset system kan ivareta alle aktørenes ulike behov uten å bli for stort og omfattende. Det handler også om at aktørene i ulik grad har behov for informasjon for styring og for utvikling. Å forsøke å ivareta begge formålene ved hjelp av et avgrenset sett med prøver og undersøkelser har vært omdiskutert i dagens system. Det doble formålet kan forstås som et kompromiss som skal dekke ulike behov og gi et felles utgangspunkt for å vurdere noen sider av skolens kvalitet for aktører på ulike nivåer. Det er dermed et spørsmål om kvalitetsvurderingssystemets kompromisser har klart å ivareta alle aktørene like godt.

Kvalitetsvurderingssystemet ble av mange lærere i første omgang oppfattet som verktøy for å kontrollere hva lærerne og skolene gjorde, men utviklingen tyder på at verktøyene også brukes som hjelpemiddel for lærerne i undervisning og kvalitetsutvikling (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016). Nasjonale myndigheter har også over tid utviklet veiledninger og støttemateriell med mål om å bistå lærerne i arbeidet med å bruke informasjonen fra systemet i det daglige arbeidet (NOU 2023: 1).

Det er likevel tydelig at det er utfordringer knyttet til hvor godt kvalitetsvurderingssystemet har lykkes med å nå målet om å gi informasjon til alle aktørers arbeid med kvalitetsutvikling (Seland mfl., 2013; Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016; Mausethagen mfl., 2018a).

I utformingen av dagens kvalitetsvurderingssystem ble det tatt konkrete valg og gjort prioriteringer som har ført til at det ved flere anledninger har blitt stilt spørsmål ved hvor godt systemet har lyktes i å imøtekomme alle aktørenes behov. Aktuelle problemstillinger knyttet seg ofte til diskusjoner om hvordan man imøtekommer lærernes og skoleledernes behov for informasjon og støtte til det faglig-pedagogiske arbeidet med elevenes læring og trivsel, og hva som er tilstrekkelig informasjon slik at skoleeiere og nasjonale myndigheter kan ivareta ansvaret sitt i kvalitetsutviklingsarbeidet.

Prøvenes doble formål blir særlig trukket fram, og at kontrolldimensjonen har blitt underkommunisert fra nasjonale myndigheters side (Skedsmo og Mausethagen, 2017; Skedsmo, 2022). Det blir også påpekt at omfattende testing og offentliggjøring av resultatene kan stå i et misforhold til lærernes tradisjonelle oppfatning av yrkesgruppens profesjonalitet og den norske skolens verdigrunnlag (Seland mfl., 2015). Forskning viser at resultatene fra nasjonale prøver kan stå i et spenningsforhold til lærergjerningen og profesjonsverdiene om å se hele eleven (Mausethagen mfl., 2018b). Forskningen peker også på hvordan støtteverktøy nasjonale myndigheter utvikler til faglig-pedagogisk bruk, kan bli oppfattet som obligatorisk selv om dette ikke er intendert (Prøitz, 2021). Ekspertgruppen om lærerrollen beskrev dette som en form for profesjonalisering ovenfra, der verktøyene og tiltakene som utvikles for å «sikre» at lærerne følger opp oppgavene og ansvaret de er delegert. Verktøyene og tiltakene genererer på sin side en mengde ny informasjon som politikerne gjerne oppfatter at de må gjøre noe med (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016).

Hvem rammer inn systemet og på hvilket grunnlag?

En tilstøtende problemstilling handler om hvordan systemet rammes inn, og hvem som har beslutningsmyndighet i systemet. I dagens system er det flere prøver og undersøkelser som nasjonale myndigheter pålegger skoler og skoleeiere å gjennomføre. Skoleeiere har det overordnede ansvaret for kvaliteten på opplæringen i sine skoler. Skoleeierne kan pålegge skoler å gjennomføre og bruke flere prøver, undersøkelser og verktøy enn det nasjonale myndigheter har pålagt. De kan også sette begrensninger for hvilke andre prøver, undersøkelser og verktøy skolene skal bruke. Skoleeierne kan også velge å delegere beslutningene til skolenivå.

Elever, foreldre, lærere, skoleledere og skoleeiere har ulike roller og behov. Derfor har de også ulike perspektiver på hva som er relevant og tilstrekkelig informasjon og støtte. At aktørene i skolen er ulike, har ulikt ansvar og dermed også til dels ulike behov gjør at det er krevende å ha alle aktørers perspektiver med i vurderingen av hvilke kilder til informasjon og verktøy knyttet til elevenes læring og trivsel som bør utvikles og brukes i arbeidet med kvalitetsutvikling. Dette kan føre til spenninger mellom de ulike aktørene. Særlig gjelder dette dersom omfanget totalt oppleves for stort, og om elevene og lærerne, som i all hovedsak er de som må gjennomføre de ulike målingene og rapporteringene, ikke opplever at verktøyene er relevante eller nyttige for dem.

Kompromisser knyttet til relevans

Et system med ulike elementer som skal imøtekomme behovene til ulike aktører på samme tid, må nødvendigvis innebære ulike kompromisser. Dette handler om at alle aktørene må få tilgang på informasjon som er relevant for dem, uten at de ulike verktøyene oppleves for belastende totalt sett.

Lærere trenger for eksempel, i større grad enn skoleledere og skoleeiere, tilgang til å se hvor enkeltelever er i sin læring. Dette trenger lærerne for å kunne arbeide godt og målrettet med undervisningen og tilrettelegge opplæringen for elevene. Skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter har på sin side mindre behov for innsikt i enkeltelevers besvarelser. Derimot har de større behov for å kunne se informasjonen i sammenheng på en mer overordnet måte (Utdanningsdirektoratet, 2020; NOU 2023: 1; Rambøll, 2023a). Det er ofte vanskelig metodisk å ivareta det doble formålet, altså å tilstrekkelig ivareta aktørenes ulike behov i en enkelt undersøkelse eller prøve. Med én undersøkelse eller prøve vil man måtte gjøre noen komprimisser som kan gå utover undersøkelsens eller prøvens relevans for noen av aktørene.

Dagens kvalitetsvurderingssystem synes i første rekke å være rettet mot styring framfor utvikling, og det er særlig læreres og elevers behov for relevant kunnskap og informasjon til bruk i skolen som ikke imøtekommes i stor nok grad.

Et eksempel på dette er Elevundersøkelsen. Skolene, skoleeierne og nasjonale myndigheter skal fortolke og vurdere informasjonen fra Elevundersøkelsen og bruke denne til å utvikle elevenes skole- og læringsmiljø. Resultatene fra Elevundersøkelsen blir ofte skjermet på skole- og skoleeiernivået fordi undersøkelsen ikke skal gi mulighet for å bruke opplysninger til identifisering av personer. Dette gjør at mindre skoler og kommuner oftere ikke får tilgang til informasjon fra systemet om egen skole enn det større skoler og kommuner gjør (NOU 2023: 1).

Elevene har samtidig tydelige rettigheter på skolemiljøområdet, og elevenes skolemiljø skal være et av de sentrale områdene i kvalitetsutviklingsprosessene i dagens system. En konsekvens av at skoler og skoleeiere mangler tilgang til tilgjengelig informasjon fra Elevundersøkelsen, er at skoler og kommuner tar i bruk ikke-anonyme læringsmiljøundersøkelser som en del av skolemiljøarbeidet (Caspersen mfl., 2017). Bruken av denne typen undersøkelser reiser flere problemstillinger ettersom de kan utgjøre en risiko for personvernet til elevene (Prop. 145 L (2020–2021)). Et spørsmål er dermed om informasjonen fra Elevundersøkelsen gir god nok informasjon for å arbeide med skolemiljøet på skolenivået.

Kompromisser på kvalitet

En annen problemstilling handler om kompromisser når det gjelder kvalitet. Det er krevende å utvikle verktøy som kan gi lærerne relevant, umiddelbar og utviklingsorientert informasjon om elevene til det faglig-pedagogiske arbeidet, og som samtidig gir relevant sammenstilt informasjon til skole- og skoleeiernivået og til nasjonale myndigheter. Utdanningsdirektoratet understreker i en gjennomgang fra 2020 at det fra et prøvefaglig ståsted vil innebære kompromisser knyttet til kvalitet om man skal fylle alle brukernes behov i én og samme prøvetype (Utdanningsdirektoratet, 2020).

Kartleggingsprøvene, de nasjonale prøvene og de internasjonale undersøkelsene i dagens kvalitetsvurderingssystem har høy testteoretisk (psykometrisk) kvalitet. Det vil si at informasjonen har høy gyldighet og pålitelighet knyttet til det prøvene og undersøkelsene måler. Det betyr for eksempel at de nasjonale prøvene måler det de er ment å måle. Samtidig er innholdet i prøvene utviklet slik at de gir mest treffsikker informasjon om «gjennomsnittseleven». Det vil si at det er flest oppgaver som er middels vanskelige, som mange elever klarer. Dermed er det færre av de aller enkleste og aller vanskeligste oppgavene, noe som igjen gjør at den samlede informasjonen fra prøvene om elever som presterer høyt eller lavt på skalaen, er mer usikker. Lærerne får samtidig tilgang til hva elevene har svart på hver enkelt oppgave. Der framgår det konkret informasjon om hva elevene har fått til og ikke, som lærerne kan bruke i det faglig-pedagogiske arbeidet (NOU 2023: 1).

Det finnes også andre kvalitetskrav og -hensyn knyttet til utformingen av verktøy. De siste årene har det kommet tydeligere krav til informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming. Det er blitt reist flere juridiske spørsmål knyttet til hvor godt disse kravene blir oppfylt i praksis i skolen (se for eksempel Prop. 145 L (2020–2021)). NOU 2022: 11; NOU 2023: 19. Personvernkommisjonen peker blant annet på at det er tjenesteleverandørene, ofte globale kommersielle aktører, som i mange tilfeller legger premissene for hvordan elevenes personvern blir ivaretatt (NOU 2022: 11). I tillegg er det et generelt behov for å profesjonalisere bruken og forvaltningen av digitale løsninger, noe som også er synliggjort i regjeringens strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og skole (Kunnskapsdepartementet og KS, 2023).

Nasjonale myndigheter er ansvarlige for at verktøyene de tilbyr og pålegger skoleeiere og skoler å bruke, overholder det til enhver tid gjeldende regelverket. Det er dermed en utfordring dersom verktøyene som nasjonale myndigheter utvikler, ikke oppleves som nyttige eller treffsikre nok. Ikke minst er det en utfordring dersom dette fører til at skoler og skoleeiere velger å benytte andre verktøy uten de samme kvalitetssikringsmekanismene.

Spørsmålet om kvalitet og formål handler også om prioriteringer og samfunnsøkonomiske hensyn. Utvalget peker i delinnstillingen på at det er betydelige kostnader og ressurser knyttet til utvikling og gjennomføring av ulike verktøy. Verktøy med flere formål kan være en måte å begrense antallet kvalitetssikrede prøver, undersøkelser og verktøy i kvalitetsvurderingsystemet på.

Kompromisser på grunn av omfang

Hvor relevante og hvor kvalitetsmessige gode verktøyene i systemet oppleves å være, virker også inn på omfanget av systemet. Det er i dag utstrakt bruk av andre prøver og undersøkelser i skolene enn dem som nasjonale myndigheter pålegger skoler og skoleeiere gjennom kvalitetsvurderingssystemet. Prøver og undersøkelser lærerne lager selv, verktøy utviklet av private aktører og aktører fra universitets- og høgskolesektoren, og verktøy nasjonale myndigheter utvikler som støtte til skolenes og skoleeiernes kvalitetsutviklingsarbeid, bidrar til at det totale omfanget oppleves som stort. Dette vil samtidig variere mellom skoler og kommuner (Bergene mfl., 2023; NOU 2023: 1; Rambøll, 2023a).

Utvalget har diskutert hvilke behov det omfattende tilbudet fra andre aktører kan være et uttrykk for. En grunn kan være at ulike aktører opplever at prøvene og undersøkelsene som nasjonale myndigheter tilbyr, ikke gir relevant nok informasjon til deres bruk. Dette kan henge sammen med en generell opplevelse av at informasjonen fra systemet i større grad gir informasjon til styring framfor utvikling.

Behovet for å bruke andre verktøy enn det systemet tilbyr, kan også ha sammenheng med generelle samfunnstrekk. Større krav til det offentlige tjenestetilbudet, økt rettighetsbevissthet, styrking av individuelle rettigheter og medias innflytelse kan også ha ført til at lærere, skoleledere og skoleeiere opplever å ha behov for å sikre seg gjennom dokumentasjon som prøver og undersøkelser kan gi. Disse utviklingstrekkene kan igjen ha ført til at antall ordninger har vokst i omfang lokalt, så vel som nasjonalt. Et eksempel på dette er at skoleeiere og skoleledere beslutter at skolene deres skal bruke flere prøver og undersøkelser i kvalitetsutviklingsarbeidet enn det som er obligatorisk fra nasjonalt hold (Grindheim mfl., 2014; Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016; Deloitte, 2019; Mausethagen mfl., 2019b; NOU 2019: 23; Vestheim og Sem, 2019). I delinnstillingen beskriver utvalget også dilemmaet knyttet til at støtteverktøy nasjonale myndigheter utvikler til faglig-pedagogisk bruk, kan bli oppfattet som obligatorisk gjennom såkalt myk styring.

I Kunnskapsdepartementets Strategi for kvalitetsutvikling i skolen i lys av fagfornyelsen blir det påpekt at det er et poeng å unngå unødvendig mange målinger. Det står videre at det er viktig at elevene, lærerne og skolelederne ikke opplever summen av kartlegginger, rapporteringer og bruken av verktøy og ressurser som er utviklet lokalt og nasjonalt, som en unødvendig belastning (Kunnskapsdepartementet, 2021).

Elever opplever mer press relatert til skolen enn tidligere. Testpress var en av innvendingene lærerne hadde mot nasjonale prøver i implementeringen av Kunnskapsløftet 2006 og Kunnskapsløftet 2006 samisk (NOU 2023: 1). Prestasjonsorienterte målstrukturer i skolen har vist seg å være problematiske både for elever og lærere og gjelder både med tanke på elevenes trivsel og for forhold som angår deres tilhørighet og motivasjon (Skaalvik og Skaalvik, 2013a, 2013b). Forskere peker også på at stressende situasjoner gjennom livet er noe alle mennesker må forholde seg til, og å lære å håndtere dette er også er en forutsetning for å oppnå en god psykisk helse (WHO, 2022).

Undersøkelser og forskning viser at lærere selv oppgir at de i størst grad bruker prøver de lager selv (Mausethagen mfl., 2018b; Rambøll, 2023a). Bruken av egenutviklede prøver kan blant annet handle om å sikre seg nok grunnlag for å sette standpunktkarakterer (Hovdhaugen mfl., 2018).

Informasjonskilder som gir alle aktørene tilgang til kunnskap de trenger innenfor de samme temaene kan bidra til å redusere det totale antallet informasjonskilder i systemet. Samtidig kan verktøy med ulike innretninger tilpasset aktørene gi relevant, men også ulik informasjon om like eller lignende temaer og føre til et stort antall prøver og undersøkelser. Få prøver og undersøkelser kan føre til behov for å ta i bruk andre verktøy enn det som finnes i systemet. Flere og ulike prøver og undersøkelser kan bidra til å nyansere kunnskapsgrunnlaget.

3.3 Om offentliggjøring av resultater og rangering

Hemmer eller fremmer offentliggjøring kvalitetsutvikling?

Det er flere spenninger og problemstillinger knyttet til deling og offentliggjøring av informasjonen som blir innhentet gjennom verktøy, prøver og datakilder i et nasjonalt system. I kvalitetsvurderingssystemets levetid har offentliggjøring av informasjon om elever og skoler vært diskutert gjentatte ganger. Det overordnede dilemmaet handler om hvordan man kan legge til rette for viktige demokratiske prinsipper, som åpne og informerte offentlige debatter om hva som skjer i skolene, og samtidig unngå utilsiktede konsekvenser ved at informasjon om elever og skoler blir vurdert og fortolket utenfor den sammenhengen og helheten de hører til i.

I Norge må offentliggjøring av resultatene fra kvalitetsvurderingssystemet ses i lys av offentlighetsloven og offentlighetsprinsippet som står særlig sterkt i de nordiske landene (Sivilombudet, 2022, NOU 2022: 9). Offentlighetsprinsippet innebærer at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter. Innsynsretten er i Norge nedfelt i Grunnloven § 100 om ytringsfrihet.

Da kvalitetsvurderingssystemet ble innført var det et viktig prinsipp å synliggjøre informasjon om elevenes læring og skolemiljø, og å skape åpenhet og diskusjon rundt skolenes virksomhet (NOU 2023: 1). Et poeng med offentliggjøringen av informasjonen fra prøver og undersøkelser var at skolene og skoleeierne skulle holdes ansvarlige for elevenes læring og skolens oppnådde resultater (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2002).

Rangeringer og sammenligninger mellom skoler, kommuner eller fylker, på bakgrunn av informasjon fra prøver og undersøkelser i kvalitetsvurderingssystemet, har imidlertid vært en tilbakevendende problemstilling helt siden systemet ble opprettet. En sentral spenning i diskusjonene har vært om offentliggjøring bidrar til å fremme eller hemme kvalitetsutviklingsarbeidet og om offentliggjøring skaper et økt og uhensiktsmessig press på elever, enkeltlærere og skoler (NOU 2023: 1).

Offentliggjøring av resultater kan for eksempel føre til at skoler eller kommuner gjennom media eller politisk debatt blir framstilt som bedre eller dårligere enn andre, uten at det er grunnlag for å trekke slike slutninger. Et overdrevent fokus på å få gode resultater kan også ha en negativ innvirkning på forholdet mellom skoleeiere, skoleledere og lærere, så vel som internt i skolene. I små kommuner med få skoler kan resultatene spores tilbake til en liten gruppe lærere som kan oppfattes som direkte ansvarlige for resultatene. I store kommuner kan det medføre konkurranse mellom skolene, og bydeler kan bli karakterisert som bedre eller dårligere enn andre. Det blir et spørsmål om offentliggjøringen av resultatene kan føre til at lærerne og skolelederne opplever at for mye står på spill i forbindelse med arbeidet sitt (Skedsmo, 2022).

Kritikken av rangering og konkurranse har vært knyttet til flere av elementene i systemet. Dette gjelder særlig for nasjonale prøver, skolebidragsindikatorer og til dels Elevundersøkelsen. Nasjonale prøver har stått i en særstilling i disse diskusjonene. Det ble blant annet nedsatt en hurtigarbeidende og partssammensatt arbeidsgruppe for å se på forhold rundt offentliggjøringen av nasjonale prøver i 2008. Arbeidsgruppen understreket at legitimiteten til prøvene kunne svekkes om omfanget av rangering økte. De understreket også at rangeringer av skoler ikke var et egnet virkemiddel for å fremme kvalitetsutvikling (Kunnskapsdepartementet, 2009).

En gjennomgang av hvordan nasjonale prøver er presentert i norske riks- og regionaviser i perioden 2004–2017, konkluderte med at det er det komparative eller kompetitive potensialet som former forståelsen av prøvene. Det er også det som bestemmer verdien av prøvene i politisk sammenheng, og som dermed bestemmer bruken av dem. Forskerne konkluderte videre med at denne mediedynamikken gjør at skepsisen til offentliggjøring av resultatene på nasjonale prøver kan anses som velbegrunnet (Vestheim og Sem, 2019).

I bestemmelsene i opplæringsloven om kvalitetsutvikling og skoledemokrati forutsettes det at elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne og skoleeierne på administrativt og politisk nivå skal være involvert i arbeidet med kvalitetsutvikling (Innst. 442 L (2022–2023)). Dette kan tilsi at alle aktørene får tilgang til et bredt kunnskapsgrunnlag, også sammenstilte resultater. Dersom det er et mål at dette kunnskapsgrunnlaget ikke skal deles med andre enn de som har en rolle i arbeidet, kan et alternativ være at de involverte aktørene i kvalitetsutviklingsarbeidet på skolene ilegges taushetsplikt. Det kan imidlertid være vanskelig å se for seg en slik regulering i praksis. Ikke minst gjelder dette for hva som vil være hensiktsmessige sanksjoner, for eksempel overfor elever og foreldre som ikke overholder en slik taushetsplikt. Det kan også være utfordrende dersom informasjonen som gis mellom skolene og skoleeierne, og mellom det administrative og det politiske nivået hos skoleeierne, skal underlegges taushetsplikt. Kommunene og fylkeskommunene er egne forvaltningsorganer etter forvaltningsloven og er bundet av offentlighetsloven på lik linje med nasjonale myndigheter.

Et annet alternativ kan være å begrense tilgangen til informasjon for alle aktørene som ikke strengt tatt må ha den. Dette må imidlertid veies opp mot konsekvensene, som kan være at de ulike aktørene får et ulikt grunnlag for å delta i eller drive kvalitetsutviklingsprosesser.

Eventuelle begrensninger i innsyn må også vurderes i lys av en generell samfunnstrend som går i retning av mer åpenhet. Prosesser som viser dette, er for eksempel Norges deltakelse i Open Government Partnership (OGP), og Åpenhetsbarometeret som måler hvor åpne kommuner er. De ulike regjeringenes og departementenes praksis av offentlighetsloven har vært under kritikk fra flere hold de siste årene. Riksrevisjonens gjennomgang av departementenes praksis i 2021 viste vesentlige mangler på området, som de mener har konsekvenser for åpenhet og demokratisk kontroll, offentlig debatt, rettssikkerhet, tillit til det offentlige og effektiv drift av statlige virksomheter. Ytringsfrihetskommisjonen presenterte i NOU 2022: 9 flere anbefalinger til regjeringen for å sikre mer innsyn i forvaltningen. Sivilombudet mottar også et økende antall klager om avslag på krav om innsyn (Sivilombudet, 2022). Våren 2023 sendte regjeringen ut et lovforslag om at interne dokumenter ikke skulle vises i de offentlige journalene som er tilgjengelig på internett. Forslaget ble sterkt kritisert fra ulike hold, inkludert en samlet mediebransje, og justisministeren besluttet høsten 2023 å ikke gå videre med forslaget (Justis- og beredskapsdepartementet, 2023).

Samtidig finnes det prøver i dagens system der informasjonen ikke blir offentliggjort fordi den i første rekke er for lærernes og skolenes bruk. Dagens kartleggingsprøver gir informasjon til lærerne om enkeltelever som trenger ekstra oppfølging, og som har begrenset verdi for skoleeierne og nasjonale myndigheter. Informasjon om enkeltelever sammenstilles ikke fra disse prøvene for styring på kommunalt eller nasjonalt nivå. Dette innebærer at skoleeierne ikke har direkte tilgang på informasjonen fra kartleggingsprøvene, men det betyr imidlertid ikke at skoleeier ikke kan få relevant informasjon om skolenes resultater, fortolkninger, oppfølging eller behov for støtte gjennom dialogen de har med skolene.

Hvordan har andre land prøvd å løse dilemmaet?

I forbindelse med utvalgets internasjonale seminar, 10. mai, 2023, fikk utvalget mer kunnskap om systemer for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i andre land. Her ble det tydelig at debatt og problematisering av offentliggjøringen av prøveresultater ikke er unikt for Norge, men noe mange land diskuterer og opplever som problematisk. Noen av landene har også iverksatt ulike tiltak, som å innføre egne bestemmelser i regelverket som forhindrer slik offentliggjøring (se boks 3.1).

Utvalget merker seg at andre land har vurdert det som nødvendig å finne et handlingsrom som åpner for at resultatene fra kvalitetsvurderinger ikke blir eller i begrenset grad blir tilgjengelige for offentligheten.

Kan legitime behov for innsyn og legitime behov for skjerming bli forent i ett system?

Utvalget er samstemt i at gjentatt feilbruk av enkeltresultater eller sammenstilte resultater fra enkelte skoler og skoleeiere, kan utfordre systemets legitimitet. Dilemmaet handler derfor i hovedsak om hvilke valg som bør tas for å hindre utilsiktet og uønsket bruk av ulike resultater i et framtidig system, og hvilke eventuelle konsekvenser disse valgene vil ha. Et annet spørsmål er hvorvidt det vil være relevant eller hensiktsmessig med offentliggjøring av resultater i et nytt system for kvalitetsutvikling der samspillet mellom elever og lærere blir tydeligere vektlagt.

Utvalget merker seg også at arbeidsgruppen som i 2008 ble nedsatt for å se på offentliggjøringen av resultatene fra nasjonale prøver, anbefalte at nasjonale myndigheter utviklet en informasjonsstrategi rundt prøvene. Dette skulle være en strategi som kunne legge til rette for en nøktern, korrekt og saklig omtale av de nasjonale prøveresultatene. Målet var at Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet skulle bidra til at mediene fikk best mulig bakgrunnsinformasjon om formålet med de nasjonale prøvene, og om hvordan resultatene kunne og ikke kunne tolkes (Kunnskapsdepartementet, 2009).

Uavhengig av innretningen et framtidig system får, vil et nytt system gi en mulighet til å skape en ny forståelse og sammenheng mellom elementene i systemet. Hvilket kunnskapsgrunnlag som skal vektlegges, hvordan kunnskapsgrunnlaget skal brukes og hvilken kontekst kunnskapsgrunnlaget skal tolkes i, vil kunne være med på å styre hvordan eventuell offentliggjøring av informasjonen påvirker systemet. En helhetlig informasjonsstrategi som forklarer slike sammenhenger, kan også bidra til å minimere utilsiktet og uhensiktsmessig bruk av informasjon fra systemet.

3.4 Hvilke dilemmaer kan et nytt system bidra til å løse, og på hvilken måte?

Dilemmaene knyttet til at systemet skal betjene flere nivåer på samme tid, handler om å skulle ivareta mange hensyn. Sentrale problemstillinger er hva det er nødvendig å ha informasjon om, for hvilke formål og for hvem. Det handler også om hvem som har faglige-pedagogisk innsikt og ansvar, og hvem som har beslutningsmyndighet og det formelle og juridiske ansvaret. Det er ofte vanskelig å se for seg hvilke konsekvenser endringer vil kunne få, og i diskusjoner om systemet er det gjerne også en opplevelse av at bestemte kunnskaps- og informasjonskilder må bestå.

Et nytt kvalitetsutviklingssystem må ses i lys av hvordan det skal arbeides med kvalitetsutvikling framover. Mye tyder på at det er svært viktig å støtte samspillet mellom elever og lærere med bedre verktøy og virkemidler, og at dette skjer i samarbeid med skolelederne og skoleeierne. For å kunne drive lokalt kvalitetsutviklingsarbeid er det dermed viktig med kunnskap og informasjon om lokale behov og arbeidsprosesser. Samtidig er det nødvendig at lokalt og nasjonalt styringsnivå har informasjonen de trenger for å kunne støtte opp om, og sikre gode lokale prosesser og en kunnskapsbasert nasjonal utdanningspolitikk. Dilemmaene handler dermed om hvordan et velfungerende kvalitetsutviklingssystem skal balanseres.

Et av de viktigste virkemidlene for at et system for kvalitetsutvikling kan lykkes, handler om en felles anerkjennelse av at resultatene fra ulike kvantitative målinger i skolen ikke blir sett på som de endelige målene på kvaliteten på en skole eller på en skoleeier. De ulike kildene til kunnskap og informasjon må heller ses i sammenheng med hverandre, der alle kilder bidrar til å utvide og utdype et helhetlig kunnskapsgrunnlag om kvaliteten i opplæringen.

Ved å tydeliggjøre hvordan spenninger og dilemmaer har preget arbeidet med kvalitetsvurdering i skolen og ved å foreslå et system for kvalitetsutvikling som søker å ta høyde for disse, håper utvalget å tilrettelegge for at spenningene og dilemmaene ikke hindrer kvalitetsutviklingsarbeidet i skolen, men snarere bidrar til samarbeid og tillit mellom aktørene.