5 Internasjonale avtaler – forpliktelser og handlingsrom for GMO og avledede produkter. EUs arbeid med bærekraftige matsystemer

5.1 Innledning

Det multilaterale systemet er et nettverk av avtaler og organisasjoner satt opp av verdens stater. Et sentralt mål for norsk utenrikspolitikk de neste årene er å støtte opp om forpliktende internasjonalt samarbeid og det multilaterale systemet, slik at vi kan styrke vår evne til å håndtere felles utfordringer og ivareta norske og globale interesser1. Å forhindre svekkelse av internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer er definert som Norges fremste utenrikspolitiske interesse. EØS-avtalen, WTO-avtalene og bilaterale handelsavtaler regulerer den internasjonale handelen. Handelsavtaler og andre internasjonale avtaler er viktige instrumenter og også førende for norsk regelverk om GMO og avledede produkter. Kapittelet er ment å svare ut kunnskapsgrunnlaget for mandatspunktet: «Beskrive handlingsrommet for genteknologiforvaltninga og matforvaltinga i Noreg innanfor ramma av EØS-avtala og internasjonale plikter om handel og biologisk mangfald».

I dette kapittelet gis en oversikt over sentrale avtaler, samt en vurdering av norsk handlingsrom når det gjelder regelverket om genteknologi, genmodifiserte organismer og avledede produkter i Norge. Avslutningsvis omtales EUs arbeider med bærekraftige matsystemer.

5.1.1 Norsk produksjon og handel med mat

Importert mat utgjør en økende andel av det norske matkonsumet. Samtidig er Norge en stor eksportør av sjømat.

Norsk sjømatnæring eksporterer mye av det den produserer, mens den jordbruksrelaterte næringsmiddelindustrien først og fremst produserer for hjemmemarkedet. Noen varer er imidlertid viktige eksportvarer for norsk jordbruk også. Dette gjelder i hovedsak dyrefôr, soyaolje, drikkevarer, ost, huder og skinn. Norge eksporterer sjømat til cirka 130 land verden over.

Fiskeimporten er hovedsakelig industrifisk til fiskefôr samt landinger av utenlandsk fangstet fisk. Importen av jordbruksprodukter består hovedsakelig av vin, bakverk, tilberedte næringsmidler, sukker, sjokolade, soyabønner, dyrefôr, frukt og grønnsaker2.

EØS-avtalen gir Norge tilgang til et stort indre marked og har derfor stor betydning for norsk næringsliv. EU er Norges viktigste handelspartner. Omtrent 80 prosent av den totale norske eksporten sendes til EU, mens omtrent 70 prosent av den totale norske importen kommer derfra3. Eksporten til EU på matområdet er i all hovedsak sjømat og Norge er den klart største leverandøren av sjømat til EU. Importen på matområdet til Norge fra EU er i stor grad bearbeidede jordbruksvarer4.

5.2 Verdens handelsorganisasjon (WTO)

WTO er en verdensomfattende organisasjon som dekker områdene varehandel, tjenestehandel og immaterielle rettigheter. Disse er regulert i separate avtaler som samlet utgjør WTO-avtalen5. WTO-avtalen bygger på GATT-avtalen6 («General Agreement on Tariffs and Trade») og trådte i kraft 1. januar 1995. WTO har 164 medlemmer7, herunder EU. EU-landene er i tillegg separate medlemmer av WTO. Med Russlands inntreden i WTO i 2012 er de fleste av verdens store økonomier medlemmer i WTO, og 97 prosent av verdenshandelen dekket av WTO-systemet. Det pågår forhandlinger om en ny stor WTO-avtale, men denne har stoppet opp, noe som har gitt fart til en global trend mot utvikling av bilaterale handelsavtaler.

Etableringen av WTO i 1995 skapte et nytt institusjonelt rammeverk for varehandelen og vitenskapens og standardenes rolle i denne handelen, især på matområdet. Standardiseringsorganene, omtalt nærmere under punkt 5.3, fikk en langt mer betydningsfull rolle fordi WTOs SPS-avtale, omtalt under punkt 5.2.1, stiller krav om vitenskapelig begrunnelse og dokumentasjon ved avvik fra internasjonale standarder, dersom nasjonalt regelverk påvirker handelen. Standardisering fikk dermed økt betydning som reguleringsform, ikke minst fordi standardene ble knyttet til de reguleringsformer som preger WTO, herunder bindende avtaler, tvisteløsningsprosedyrer og sanksjoner. Med dette ble internasjonale standarder som reguleringsform institusjonalisert8 .

Forstørr bilde

Internasjonale handelsavtaler gir til en viss grad adgang til å begrense import basert på andre hensyn enn risiko for skade på helse eller miljø. Slike såkalte andre legitime hensyn («other legitimate factors») kan blant annet være offentlig moral, nasjonal sikkerhet eller begrensede naturressurser. Det er også mulig å innføre midlertidige føre-var-tiltak i de tilfellene der det foreligger en potensiell risiko, men hvor det ikke finnes god nok kunnskap til å dokumentere risikoen. Tiltaket må fremstå som proporsjonalt og ikke-diskriminerende. I tillegg pålegges medlemslandene ved slike midlertidige tiltak en forpliktelse til aktivt å søke og fremskaffe nødvendig kunnskap om eventuell risiko innen rimelig tid.

Internasjonale miljøavtaler er bindende på samme måte som handelsavtaler. Utgangspunktet er at avtaleverkene skal oppfattes som sidestilte, likestilte og gjensidig støttende. Norge har vært opptatt av at det ikke skal etableres noen form for hierarki mellom ulike avtaleverk internasjonalt, ut over hva som måtte følge av folkeretten, for eksempel at mer spesifikke regler ofte vil gå foran mer generelle regler på samme område.

På matområdet er avtalen om sanitære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) og avtalen om tekniske handelshindre (TBT-avtalen) høyst relevante avtaler. SPS-avtalen regulerer hvilke tiltak, begrunnet i folke-, dyre- og plantehelse, et land kan iverksette uten at de defineres som tekniske handelshindringer. Forhold som angår regelverk for kvalitet, merking og produktbetegnelser med videre, blant annet i tilknytning til internasjonal handel med mat, dekkes av TBT-avtalen.

SPS- og TBT-avtalene tar sikte på å balansere to potensielt motstridende hensyn: 1) ønsket om å beholde sin legitime rett til å beskytte seg mot spredning av sykdom og smitte ved handel og 2) behovet for å redusere nasjonale reguleringer og standarder som urettmessig hindrer internasjonal handel.

Dersom et tiltak (for eksempel et nasjonalt forbud mot en GMO) etter en vurdering av et WTO-medlemsland anses å være i strid med SPS- eller TBT-avtalen, må medlemslandet også vurdere om tiltaket kan forsvares etter GATT-avtalen 1994. GATT-avtalens artikkel XX hjemler en generell unntaksbestemmelse knyttet til forbudet mot kvantitative restriksjoner, og lister opp tilfeller der landene kan gjennomføre tiltak som ellers bryter med andre bestemmelser i WTO. Blant disse bestemmelsene er hensynet til å beskytte offentlig moral og ikke-fornybare miljøressurser. Dette utdypes under punkt 5.2 om SPS- og TBT-avtalene.

5.2.1 SPS-avtalen

SPS-avtalen anerkjenner prinsippet om at alle land har rett til å beskytte menneskers, dyrs og planters liv og helse og selv fastsette sitt eget beskyttelsesnivå («appropriate level of protection» (ALOP)9). Artikkel 2.1 gir landene rett til å treffe tiltak som er nødvendige for å verne om menneskers, dyrs og planters liv og helse, så fremt tiltakene ikke strider mot avtalens bestemmelser. «Dyrs og planters liv og helse» omfatter også viltlevende dyr og planter. Med dette utgangspunktet beskriver SPS-avtalen en rekke krav og prosedyrer som sikrer at et lands SPS-tiltak beskytter mot reelle farer, og ikke er tiltak som har til formål å beskytte sine egne næringer mot konkurranse utenfra. Det kreves at vilkårene er forutsigbare, og kravene må derfor nedfelles i lov eller forskrift.

SPS-komiteen og rettsutviklingen av SPS-avtalen legger svært stor vekt på arbeidet i de tre standardsettende organene Codex Alimentarius10, «World organisation for animal health» (WOHA)11 og «International Plant Protection Convention» (IPPC)12. Disse er nærmere beskrevet i punkt 5.3. Koder, standarder og retningslinjer fra disse, dersom slike er fastsatt, er utgangspunktet for vurderingene av hvilke beskyttelsestiltak som er lovlige og som WTO-medlemmene dermed kan iverksette. Regelverk som avviker fra disse standardene og som begrenser handelen, må begrunnes vitenskapelig og være i henhold til krav i SPS-avtalen.

EU har lagt økende vekt på arbeidet i de tre standardsettende organene i erkjennelsen av den rettslige betydningen disse har, blant annet er de tillagt betydelig vekt i WTOs panelsaker. Norge deltar i deler av EUs koordineringsmøter i Brussel i forkant av møter i SPS-komiteen og har dialog med EU i saker som er politisk viktige for Norge.

SPS-avtalen krever at tiltakene ikke skal være mer omfattende enn nødvendig, og at de skal være av ikke-diskriminerende karakter13. De skal bygge på vitenskapelige prinsipper, og skal i størst mulig grad bygge på internasjonale standarder, retningslinjer eller anbefalinger der slike finnes14. SPS-avtalen nevner spesifikt arbeidene under Codex Alimentarius, WOHA og IPPC. Det legges til grunn her at tiltak som er i samsvar med standarder fra disse tre standardsettende organene, er i samsvar med SPS-avtalen.

Et land skal akseptere andre lands SPS-tiltak som likeverdige (ekvivalente), når det kan dokumenteres at tiltakene tilfredsstiller importlandets egendefinerte beskyttelsesnivå (ALOP)15. Dette gjelder selv om tiltakene ikke er identiske.

WTO-medlemmene skal legge til rette for å gi teknisk bistand til andre medlemmer, særlig utviklingsland. SPS-arbeidet i WTO ledes av et sekretariat. Tre ganger i året møtes medlemmene i SPS-komiteen som er opprettet for å iverksette og følge opp bestemmelsene i SPS-avtalen. Medlemsland kan her ta opp handelsutfordringer som gjelder SPS-tiltak fra andre land som hindrer handelen. SPS-komiteen fatter sine vedtak ved konsensus.

5.2.2 TBT-avtalen

TBT-avtalen16 omfatter et WTO-lands nasjonale tekniske reguleringer, standarder og prosedyrer. Den omhandler obligatoriske, nasjonale reguleringer som fastsetter «et produkts karakteristika eller deres tilknyttede prosesser og produksjonsmetoder», se avtalens vedlegg 117. Avtalen er utvidet til også å omfatte reguleringer som omhandler krav til «terminologi, symboler, emballasje, merking» for en vare, prosess eller produksjonsmetode18.

Avtalen kommer til anvendelse dersom et WTO-medlemsland innfører et obligatorisk krav som et produkt må oppfylle for å kunne importeres til medlemslandet. Eksempelvis vil et obligatorisk importkrav for GMO-produkter som kun godkjenner import av GMO-produkter produsert i samsvar med en gitt sertifiseringsstandard, være omfattet av TBT-avtalen. Den mest sentrale bestemmelsen i TBT-avtalen, artikkel 2.2, forbyr slike tiltak dersom de er innført «with a view to or with the effect of creating unnecessary obstacles to international trade». Samme bestemmelse unntar slike tiltak fra å omfattes av forbudsbestemmelsen dersom de ikke er mer handelsbegrensende enn nødvendig og oppfyller et legitimt formål. Legitime formål er definert som: «national security requirements; the prevention of deceptive practices; protection of human health or safety, animal or plant life or health, or the environment». På mat- og fôrområdet er det i hovedsak regelverk om merking og kvalitet som er regulert gjennom TBT-avtalen.

5.3 De standardsettende organene

5.3.1 Codex Alimentarius Commission

Codex Alimentarius19under FAO og WHO utvikler standarder, retningslinjer og relaterte dokumenter, som for eksempel Codes of Practice, under det felles FAO/WHO Food Standards Programme20. Formålet med standardene er å beskytte forbrukernes helse, å sikre rettferdig handelspraksis og å fremme harmonisering av standardiseringsarbeid knyttet til mat.

I utgangspunktet var Codex Alimentarius en rent faglig organisasjon som utviklet standarder på matområdet til hjelp for nasjonale myndigheter. Etter at standardene for 20 år siden ble knyttet til WTO/SPS- og WTO/TBT-avtalene, har arbeidet i Codex Alimentarius blitt stadig viktigere i det internasjonale arbeidet når det gjelder mattrygghet, matkvalitet og handel med matvarer. Arbeidet i Codex Alimentarius har dermed fått økt betydning og etter hvert blitt mer politisert. Diskusjonene i komiteene under Codex Alimentarius kan angå mange ulike temaer innen området, for eksempel matsikkerhet (retten til mat), industrialisering av matvareproduksjonen, holdninger til ny teknologi eller forskjeller i verdigrunnlag/holdninger relatert til matvareproduksjon. Den politiske dimensjonen kan også gjelde spørsmål av mer formell karakter som valg til verv i Codex Alimentarius og forholdet til WHO og FAO.

Norge samarbeider med EU-landene i Codex Alimentarius-sammenheng. Standarder og retningslinjer er i flere sammenhenger direkte førende for EØS-regelverk. Fra 2013 har Norges samarbeidet med EU på dette området blitt styrket.

Codex Alimentarius har en rekke underkomiteer: ti tverrgående (for eksempel hygiene, merking og plantevernmiddelrester) og seks varekomiteer (for eksempel fisk og fiskeprodukter og olje og fett). Norge leder komiteen for fisk og fiskeprodukter. Mattilsynet er nasjonalt kontaktpunkt for Codex og leder det norske arbeidet.

Codex har utviklet flere retningslinjer for risikovurdering av GMO til bruk i mat. Disse fokuserer på generelle prinsipper i risikoanalysen21, samt risikovurdering av henholdsvis planter22, mikroorganismer23 og dyr24 til bruk i mat. Retningslinjen for risikovurdering av planter er supplert med tre vedlegg om henholdsvis risikovurdering av mulig allergenisitet, av planter modifisert for endret ernæringsmessig innhold eller helsemessig fordel og for vurdering av situasjoner med lav tilstedeværelse av asynkront, godkjent GMO. Videre er det laget en egen retningslinje for analysemetoder25 med videre. Det er også, etter lange forhandlinger, utarbeidet en standard om merking av mat26, som også omfatter GMO.

5.3.2 Verdens dyrehelseorganisasjon (WOHA)

WOHAs formål er å bedre den generelle dyrehelsen i verden27. For å få til dette utvikler WOHA internasjonale standarder for dyre- og fiskehelse, dyrevelferd og mattrygghet på det animalske området samt ulike testmetoder og rapporteringssystemer. WOHA samler inn og presenterer verdens dyrehelsestatus med oversikt over forekomst av alvorlige smittsomme dyre- og fiskesykdommer.

Mattilsynet er hovedkontaktpunkt for WOAH og har en ansatt i stillingen som Norges «Chief Veterinary Officer». Hensikten med norsk deltagelse i WOHA er blant annet å bidra til at aktiviteter og tiltak der gagner norske interesser. Det gir nytteverdi for arbeidet med dyre- og fiskehelse og dyrevelferd i Norge. Det er også viktig for folkehelsen i Norge med hensyn til påvisning og bekjempelse av smittsomme dyre- og fiskesykdommer (zoonotiske sykdommer), samt for internasjonal handel med levende dyr, fisk og fiskeprodukter, herunder å tilrettelegge for norsk eksport av disse.

Saker som behandles i WOHA er både tekniske og politiske. I tillegg er arbeidet relatert til arbeidet under WTO- og SPS-avtalene.

5.3.3 Den internasjonale plantevernkonvensjonen (IPPC)

I 1955 sluttet Norge seg til den internasjonale plantevernkonvensjonen av 6. desember 1951 (IPPC)28. Denne konvensjonen har som formål å sikre internasjonalt samarbeid for å kontrollere skadegjørere på planter og planteprodukter, og hindre internasjonal spredning av slike.

Hovedoppgavene til IPPC er å etablere effektive, kvalitetssikrede strukturer og prosedyrer for utviklingen og godkjenningen av harmoniserte internasjonale standarder for plantehelsetiltak. Parallelt pågår et intensivt program for å revidere gamle standarder og etablere nye. Før standardene vedtas, sendes de til medlemslandene på høring.

På IPPCs årlige møter i kommisjonen for plantehelsetiltak («the Commission on Phytosanitary Measures» – CPM) blir nye eller reviderte standarder vedtatt. Rapportene og utkast til standarder samt annen relevant informasjon publiseres.29

Standardene som vedtas i CPM er anerkjent i WTO-sammenheng med hjemmel i SPS-avtalen. Standardene er viktige som grunnlag for revidering av regelverk og forvaltningspraksis i Norge. Norsk deltakelse gir innflytelse på utviklingen og innholdet av standardene. Dessuten gir det økt forståelse av innholdet og letter derfor fortolkningen og implementeringen nasjonalt. Det er etablert prosedyrer for løsning av tvistesaker etter IPPC. IPPCs standarder er relevante for risikovurdering og beskyttelsestiltak i relasjon til GMO. Mattilsynet er norsk kontaktpunkt for IPPC.

5.4 WTO- og SPS-avtalens skranker

Bruk av restriktive veterinære og plantesanitære bestemmelser når det gjelder import av varer, er oftest begrunnet i behovet for å beskytte menneskers, dyrs og planters liv og helse. Konfliktsituasjoner oppstår når slike bestemmelser hindrer handel. SPS-avtalen omhandler hvordan konflikt mellom beskyttelsesinteresser og handelsinteresser skal avveies. Bakgrunnen for at området ble trukket inn i forhandlingene om WTO-avtalen, var at handelstiltak begrunnet i sanitære og plantesanitære bestemmelser var blitt en tiltagende utfordring.

Avtalen slår fast at hvert land selv kan fastsette sitt sikkerhetsnivå, med andre ord hvor store risikoer landet ønsker å akseptere. Et land kan dermed legge til grunn strengere standarder enn de som er fastsatt av internasjonale organisasjoner. Det valgte sikkerhetsnivået må imidlertid anvendes på en konsistent måte, slik at det ikke urettmessig legges ulike standarder til grunn for innenlandsk og importert vare.

SPS-avtalen har også som målsetning å harmonisere SPS-standarder på basis av internasjonale standarder. Partene forplikter seg til å delta aktivt i standardiseringsarbeidet i relevante internasjonale organisasjoner; Codex, WOHA og IPPC30.

5.4.1 Forpliktelser til vitenskapelig vurdering og ikke-diskriminering

Retten til å sette eget beskyttelsesnivå, og dermed tiltak som sikrer det valgte nivået, begrenses av flere plikter, herunder;

• Det kreves at reglene er konsistente. Det vil si at sikkerhetsnivået en velger skal gjelde generelt, og ikke på urettmessig måte diskriminere mellom innenlands produksjon og import31.

• Tiltak er basert på vitenskapelig vurdering i lys av teknikker for risikovurdering utarbeidet av relevante internasjonale organisasjoner32.

• Ved utilstrekkelig vitenskapelig kunnskap kan midlertidige tiltak treffes samtidig som nødvendig informasjon sikres innen rimelig tid33.

• Tiltak skal baseres på reell risiko i den virkelige verden for helse eller miljø, ikke teoretiske muligheter34.

5.4.2 Åpenhet, bekymringsmeldinger og tvisteløsning

WTO-avtalen etablerer et sett av kjøreregler dersom et medlemsland innfører SPS-regler som kan gi begrensninger i handelen.

WTOs regelverk bidrar til stabile rammebetingelser for 164 medlemmer som sammen representerer 98 prosent av verdenshandelen35. Når Norge handler med for eksempel USA eller India, er handelen regulert av WTO-regelverket. Eventuelle tvister som oppstår kan løses via WTOs tvisteløsningssystem. Norge har flere ganger benyttet WTOs tvisteløsningsmekanisme. Et eksempel er EUs antidumpingtiltak mot norsk laks i 200636. I denne saken fikk Norge medhold i at EUs tiltak var ulovlige og EUs tiltak ble opphevet.

Figuren under gir et innblikk i aktivitetene i WTO relatert til SPS- og TBT-avtalene. I henhold til disse avtalene er medlemslandene forpliktet til å melde fra (notifisere) til WTO om nytt eller endret regelverk som kan medføre begrensninger på handelen. Dette skal gi åpenhet om nytt regelverk, mulighet for handelspartnere å gi innspill til nytt regelverk og gi handelspartnere mulighet til å forberede seg på nytt regelverk.

Det er også mulighet til å komme med innsigelser («Specific Trade Concerns» – STC) når WTOs SPS- og TBT-komitéer trer sammen i Geneve tre ganger årlig. Dersom dette ikke fører fram, gjenstår muligheten til å benytte WTO’s tvisteløsningsorganer.

5.4.3 WTOs skranker, herunder offentlig moral

Ved vedtakelse av et eventuelt nasjonalt forbud mot et GMO-produkt, må det vurderes om vedtakelsen går klar av WTO-avtaleverkets skranker. Det må antagelig skilles mellom et mulig importforbud og et omsetningsforbud.

Når det gjelder importforbud eller øvrige kvantitative importrestriksjoner, er dette i utgangspunktet ikke tillatt, jamfør GATT 1994 artikkel XI:137. En «restriksjon» er i rettspraksis i WTO blitt tolket som noe som har begrensende virkning på handel. Dersom importforbudet de facto utgjør et importforbud eller en kvantitativ importrestriksjon, vil tilfellet måtte vurderes opp imot skrankene i GATT 1994 artikkel XI:1. Videre forbyr WTOs landbruksavtale artikkel 4.238 kvantitative importrestriksjoner. Det synes i WTO-tvistepraksis at vurderingskriteriene vil være de samme her som etter GATT 1994 artikkel XX, og dette bør også vurderes ved et eventuelt slikt nasjonalt tiltak.

Det er et krav i GATT 1994 artikkel I:1 at like varer fra WTO-avtalenes ulike medlemsland skal behandles likt. Når det gjelder forbud mot omsetning, så kan slike forbud fanges opp av det grunnleggende prinsippet om ikke-diskriminering i WTO-regelverket. Det er i tillegg et krav om likebehandling mellom nasjonale og utenlandske varer, jamfør GATT 1994 artikkel III:4. Rettspraksis har her kommet opp med flere kriterier for vurdering av likhet mellom produkter som bør vurderes i slike saker. Spørsmålet blir om GMO og ikke-GMO produkter som ikke omfattes av et slikt omsetningsforbud, kan ansees for å være «like» i artikkel III:4’s forstand. Selv om produktene konkluderes med å være «like» etter dette, bør det også vurderes om forbudet forskjellsbehandler mellom WTO’s medlemsland, jamfør artikkel III:4 og kriteriet «less favourable treatment». Dersom man finner at enkelte land får bedre vilkår og konkluderer med at dette er å anse som forskjellsbehandling med «like» produkter, vil et omsetningsforbud medføre diskriminering i strid med GATT 1994 artikkel I:1 og III:4.

WTO har i tillegg en generell unntaksbestemmelse39 som i spesielle situasjoner åpner for forbud og begrensninger på handel med varer, dersom det anses nødvendig for å beskytte offentlig moral. Det følger av fast praksis i WTO at en ved vurdering av om unntaksbestemmelsene i denne bestemmelsen kommer til anvendelse, først skal vurdere om formålet for tiltaket faller inn under en av formålsbeskrivelsene i bestemmelsens bokstav (a)-(j), og om det er tilfelle, skal en foreta en gjennomgang av de øvrige kriteriene i den innledende bestemmelsen («chapeau’et») i artikkelen. Disse vilkårene innebærer at et tiltak ikke må benyttes på en måte som innebærer en vilkårlig eller uberettiget forskjellsbehandling mellom land hvor samme vilkår gjør seg gjeldende eller innebærer skjulte handelsrestriksjoner. Hensynet til offentlig moral åpner for at også etiske betraktninger og befolkningens verdisyn kan tillegges vekt. I tvistepraksis er det uttalt at begrepet må forstås som «standards of right and wrong conduct maintained by or on behalf of a community or nation»40.

I 2017 forbød regjeringen, med hjemmel i genteknologiloven, omsetning av den genmodifiserte maislinjen 1507 på grunn av etikkhensyn. Forbudet gjaldt bruksområde antatt spiredyktig mais til direkte bruk som fôr. Det vises til nærmere omtale av saken i kapittel 9.3.

5.4.4 Eksempler fra WTOs tvisteløsningssystem

Tvisteløsningssystemet i WTO ble opprettet i 1995, samtidig med WTO, og avløste en eldre GATT-mekanisme. WTOs medlemsland kan delta i tvistesaker som saksøker eller saksøkt. Det er også mulig å delta som observatør (tredjepart) med rett til å gi innlegg for panelet og ankeorganet.

Under refereres kort tre relevante saker fra WTO’s tvisteløsningsssystem. Hormon- og GMO-sakene mot EU berører Norge indirekte fordi de gjelder SPS-avtalens krav til SPS-tiltak og risikovurdering som er EØS-relevant. I selsaken var Norge saksøker og saksøkte EUs bruk av sikkerhetsklausul om offentlig moral.

Hormonsaken (EC – Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones)41

I 1996 utfordret USA og Canada EUs regelverk som forbød import og salg av kjøtt fra dyr som var behandlet med veksthormoner. WTO-panelet fant at forbudene ikke tilfredsstilte kravene i SPS-avtalen til vitenskapelig begrunnelse og at naturlige nivåer av veksthormoner var langt høyere enn tilsatt veksthormon.

Da EU ikke endret regelverket i tråd med SPS-avtalens forpliktelser, ble USA og Canada autorisert av WTO-panelet til å innføre straffetoll på varer fra EU som økonomiske mottiltak.

Bioteknologisaken (EC – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products)42

I 2003 gikk USA, Canada og Argentina til tvistesak mot EUs forvaltning av GMO med den argumentasjon at denne ikke var i tråd med EUs forpliktelser etter SPS-avtalen. Flere av påstandene ble avvist, men USA vant fram med at EUs de facto moratorium over flere år uten godkjenning av GMO, var brudd på forpliktelsene.

WTO-panelet fant også at alle de nasjonale GMO-forbud som flere EU-land hadde innført mot GMO godkjent i EU før moratoriet, var i strid med SPS-avtalens krav til risikovurdering. Ingen av landene hadde i henhold til WTO-panelet påvist en risiko som forsvarte et forbud.

Selsaken (EC – Seal Products)43

EU innførte i 2009 et regelverk med svært strenge vilkår for handel med selprodukter. For å kunne omsettes i EU måtte selproduktene enten komme fra urfolksfangst eller være biprodukter av naturressursforvaltningsfangst.

Etter anmodning fra Norge og Canada opprettet WTO et tvisteløsningspanel for å avgjøre om EUs tiltak var i strid med WTO-regelverket. Panelet vurderte ulike forhold, og fant blant annet at EUs forbud med begrunnelse i dyrevelferd var nødvendig for å beskytte offentlig moral, og derfor akseptabelt innenfor regelverkets unntaksbestemmelse om offentlig moral.

5.5 WTO og regulatorisk handlingsrom for nye mutageneseteknikker

Flertallet viser til at flere av de nye mutageneseteknikkene som kan gi små, målrettede endringer i arvematerialet, er mulige verktøy å bruke i avl og foredling. Organismene framstilt ved hjelp av slike teknikker kan imidlertid være genetisk identiske med dem man får ved tradisjonell foredling/avl, forutsatt at teknikken bak fremstillingen gir de samme forventede genetiske effektene. Dette er nærmere beskrevet i kapitlene 4, 7 og 8.

Dette aktualiserer spørsmålet om handlingsrommet innenfor WTO-avtalene, og om man kan regulere slike genredigerte produkter annerledes enn tradisjonelle produkter, innføre krav og forpliktelser, og/eller fatte vedtak som behandler disse produktene ulikt. Her vil Norge være i samme situasjon som EU.

Det kan anføres at det kan være vanskelig å argumentere med utgangspunkt i bestemmelser som forplikter til vitenskapelige risikovurderinger og begrunnelser. Det samme kan gjøre seg gjeldende for bruk av unntaksbestemmelser, som «public morals» for produkter som kan være genetisk like.

Disse spørsmålene kan bli satt på spissen i årene som kommer, når produksjonen og handelen øker med varer der de nye teknikkene er brukt.

Mindretallet viser til at WTO bygger på standarder utviklet av Codex Alimentarius og at de er forenlige med definisjonen av genmodifiserte organismer i genteknologiloven, jamfør 5.2.1, 5.2.2 og 5.3. De er også forenlige med definisjonen av GMO i Cartagenaprotokollen, omtalt som «living modified organism» (LMO), jamfør 5.6.1. FAO skriver i en rapport fra 2023 at retningslinjene fra Codex er anvendbare selv om forskjellene i hvordan genmodifiserte organismer reguleres er store internasjonalt44. Mindretallet viser videre til at regelverket i WTO åpner for forbud og begrensninger på handel med varer, dersom det anses nødvendig for å beskytte offentlig moral («public moral»). Denne adgangen, nedfelt i GATT artikkel XX (a), er ikke begrenset til genmodifiserte organismer og produkter, jamfør 5.4.3. Genteknologiutvalget er ikke forelagt informasjon om konkrete endringer i eksisterende WTO-regelverk.

5.6 Andre multilaterale avtaler med relevans for GMO

I tillegg til handelsavtaler som WTO- og EØS-avtalene, er det en rekke multilaterale avtaler som gir forpliktelser og lager internasjonale standarder for nasjonale og internasjonale aktiviteter for GMO- og avledete produkter. Et utvalg av disse er beskrevet i det følgende.

Avtaleverkene vil kunne være både overlappende og gjensidig støttende. Samtidig er de internasjonale traktatene og organisasjonene svært forskjellige. Noen gir klare og spesifikke forpliktelser, mens andre for eksempel samler inn data, gir faglige råd eller utarbeider globale fellesgoder som det enkelte land står fritt til å benytte.

5.6.1 Biodiversitetskonvensjonen, Cartagena-protokollen og Nagoyaprotokollen

FN-konvensjonen om biologisk mangfold (CBD)45 fra 1992 er den første globale avtalen som omfatter vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Konvensjonen har som mål at godene som produseres på bakgrunn av genetiske ressurser skal fordeles på en rettferdig måte. Dette er en rammekonvensjon som forutsetter at man utarbeider protokoller med mer detaljerte regler.

En av protokollene under konvensjonen er Cartagenaprotokollen46, en avtale om levende genmodifiserte organismer, omtalt som «living modified organism»47. Cartagenaprotokollen er juridisk bindende og i 2001 godkjente Norge avtalen som tredjeland. Avtalen er gjennomført i norsk rett ved genteknologiloven med forskrifter. Det er per i dag 173 land som er parter til protokollen. I Norge er det miljøforvaltningen som er det nasjonale kontaktpunktet for oppfølgingen av dette arbeidet.

Hovedhensikten med Cartagena-protokollen er å gi rammer, mekanismer og iverksette tiltak som sørger for at biologisk mangfold og helse ikke skades ved handel, håndtering og bruk av genmodifiserte organismer. Avtalen omfatter alle levende dyr, planter, sopp, mikroorganismer og virus som har fått endret sitt arvemateriale ved moderne genteknologi.

Ved grensekryssende transport av GMO krever protokollen at GMO-innholdet fremgår i transportdokumenter og at den aktuelle GMO-en er godkjent både i eksport- og importlandet. Vitenskapelige risikovurderinger og miljørisikohåndteringstiltak for grensekryssende GMO-er er en sentral del av protokollen, se dets artikkel 15 og 16. Det oppfordres også til sosio-økonomiske vurderinger av GMO, jamfør artikkel 26. Denne gir adgang til «i tråd med sine internasjonale forpliktelser» å ta hensyn til «samfunnsøkonomiske forhold som følger av levende modifiserte organismers innvirkning på bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold».

Protokollen slår fast at føre-var prinsippet skal legges til grunn og at landene som importerer genmodifiserte organismer skal samtykke før genmodifiserte organismer transporteres over grensene (såkalt grensekryssende transport). Det finnes unntak fra dette samtykkravet, blant annet for produkter til mat, fôr og prosessering. Det stilles da krav om notifisering til CBD. Importland kan kreve at en eksportør utfører og betaler for en risikovurdering.

En sentral del av arbeidet under protokollen er å utvikle veiledning for hvordan partene kan risikovurdere genmodifiserte organismer. Det er utviklet en frivillig veiledning for risikovurdering av alle typer genmodifiserte organismer, og det arbeides nå med å vurdere veiledning for risikovurdering av gendriverorganismer.

En viktig mekanisme under protokollen er informasjonsutveksling gjennom «Biosafety Clearing House» (BCH)48. Dette er en database som driftes av sekretariatet til CBD, og den er nedfelt i protokollens artikkel 20. Databasen inneholder blant annet informasjon om nasjonale GMO-regelverk, nasjonale GMO-myndigheter, risikovurderinger og nasjonale vedtak om GMO lagt inn av myndighetene. I tillegg til teknisk informasjon om GMO-er, gener og teknikker. Databasen er åpen og søkbar for alle, og skal fostre åpenhet om genteknologiområdet, og bidra til informasjonsutveksling og implementering av protokollen.

«Nagoya-Kuala Lumpur-tilleggsprotokollen»49 til Cartagena-protokollen trådte i kraft i 2018 og inneholder regler om ansvar og erstatning for skader som skyldes genmodifiserte organismer, som hjemlet i Cartagena-protokollens artikkel 27. Denne tilleggsprotokollen baserer seg på forurenser-betaler-prinsippet og gir partene internasjonal «ryggdekning» for rettslig bindende regler for ansvar og erstatning etter skade forårsaket av genmodifiserte organismer. Den etablerer også det som kalles en administrativ tilnærming. I det ligger det at myndighetene kan pålegge en aktør eller operatør å utføre tiltak som kan avverge, begrense eller gjenopprette eventuelle skader på naturmangfoldet. Myndighetene kan også iverksette tiltak i stedet for operatør og for vedkommendes regning, dersom pliktene ikke oppfylles.

«Nagoyaprotokollen»50 er en annen protokoll til konvensjonen om biologisk mangfold av 22. mai 1992. Protokollen ble vedtatt med konsensus på det 10. partsmøtet for konvensjonen om biologisk mangfold i Nagoya, Japan 18.-29. oktober 2010. Protokollen handler om tilgang til genetiske ressurser og rettferdig fordeling av fordelene fra utnyttelsen av slike ressurser. Formålet med protokollen er å oppnå en rimelig og likeverdig fordeling av de fordeler som følger av utnyttingen av genetiske ressurser.

Protokollen bygger på likebehandling mellom i- og utviklingsland og vissheten om at alle stater både kan være leverandører og brukere av genetiske ressurser. Avtalen pålegger partene både forpliktelser i forhold til utformingen av regelverk om tilgang til genetiske ressurser og krav til å innhente og videreformidle informasjon om bruk av genetiske ressurser innhentet fra andre parter. Hver part skal også treffe tiltak for å sikre at genetiske ressurser som benyttes er innhentet med samtykke, dersom dette er et krav i leverandør- eller opprinnelseslandet. Protokollen inneholder også regler om tilgang til tradisjonell kunnskap knyttet til genressurser og fordeling av fordeler fra bruken av denne kunnskapen med urbefolkningsgrupper og lokalsamfunn som innehar denne kunnskapen. Protokollen har 139 parter.

5.6.2 FNs Mat- og landbruksorganisasjon (FAO)

FNs særorganisasjon for landbruk og ernæring (FAO)51 ble opprettet i 1945. FAO har et utstrakt samarbeid med WHO innen matområdet, og har i de senere årene arrangert felles konferanser blant annet om mattrygghet og matkvalitet hvor både departementene og Mattilsynet har deltatt. FAO og WHO er moderorganisasjonene til Codex Alimentarius. Sekretariatet til både Codex og IPPC er hos FAO.

FAOs mandat er å bedre ernæringssituasjonen, produktiviteten i landbruket, levekårene for befolkningen på landsbygda og bidra til vekst i verdensøkonomien. Fokusområdene er landbruk, skogbruk og fiske. FAOs kommisjon for genetiske ressurser for mat og landbruk (CGRFA52) utvikler prinsippene. Under FAOs paraply av internasjonale avtaler finnes også den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og landbruk53. Denne er en omfattende internasjonal avtale som blant annet tar sikte på å garantere matsikkerhet gjennom bærekraftig bruk av verdens plantegenetiske ressurser for mat og landbruk («International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture» – PGRFA54). Avtalen søker blant annet å etablere et globalt system for å gi bønder, planteforedlere og forskere enklere tilgang til plantegenetisk materiale.

FAO har en rekke aktiviteter relatert til bioteknologi og GMO, herunder å støtte arbeidet med standardisering, kapasitetsbygging og utarbeide vitenskapsbasert informasjon.

FAO har utviklet og drifter FAO «GM Foods Platform»55. Dette er en online database med informasjon om risikovurderinger på mattrygghet til GMO planter. Databasen er basert på offisiell og validert informasjon i tråd med internasjonale standarder. Så langt deltar 165 land i samarbeidet. Tjenesten er et globalt felles gode som gir tilgang til risikovurderinger utført av andre land, eller støtte fra andre eksperter tilknyttet plattformen. Ved å ha tilgang til eksisterende informasjon fra andre land, bidrar GMO-plattformen til å redusere handelsbarrierer, spesielt i situasjoner der det påvises små mengder GMO som ikke er godkjent eller risikovurdert i importlandet. Mattilsynet er nasjonalt kontaktpunkt for databasen.

5.6.3 FNs miljøprogram (UNEP)

FNs miljøprogram56 ble opprettet i 1972 og er FNs ledende organ på miljø. Det har som formål å fremme internasjonalt miljøsamarbeid og foreslå politikkutvikling innen miljøområdet. UNEP skal fremme samordning av FN-systemet i miljøspørsmål, samt veilede og overvåke FN-systemets gjennomføring av miljørelaterte aktiviteter, samt overvåke den globale miljøsituasjonen og følge med på hvordan internasjonale miljøproblemer håndteres av medlemslandene.

UNEP har spilt en viktig rolle i utformingen av internasjonale miljøavtaler og bidrar gjennom sitt mandat til å videreutvikle internasjonal miljørett. Særlig er UNEPs engasjement og bidrag til forhandlinger under klimakonvensjonen («the United Nations Framework Convention on Climate Change» (UNFCCC)57), biomangfoldskonvensjonen (CBD) og i forhandlinger om en kvikksølvkonvensjon (Minamata Convention58), viktig for norsk miljøpolitikk.

Alle FN-land er medlem av UNEP og det er et frivillig finansiert FN-program. For Norge er UNEP en viktig samarbeidspartner i arbeidet med bærekraftig utvikling. I den seneste tid har man fra norsk side lagt spesielt vekt på UNEPs arbeid knyttet til globale miljøvurderinger, arbeidet med grønn økonomi og verdsetting av naturmangfold og økosystemtjenester. Viktig UNEP-arbeid fremover gjelder marin forsøpling og mikroplast, luftforurensning og miljøkriminalitet.

5.6.4 Verdens helseorganisasjon (WHO)

WHO59 er FNs særorganisasjon for helsespørsmål. WHOs arbeid omfatter det meste innenfor helserelaterte spørsmål, med hovedvekt på temaer av betydning for utviklingsland. Eksempler er smittevern, spedbarnsernæring, legemidler og utvikling av helsesystemer. Gjennom å sette faglige normer har WHO en viktig rolle som premissleverandør. Dette gjelder også for mattrygghet, hvor organisasjonen spiller en betydelig rolle gjennom å ivareta behovet for et globalt samarbeid om vitenskapelige vurderinger, blant annet i flere vitenskapskomiteer i samarbeid med FAO. WHO har sammen med FAO innkalt til flere ekspertkonsultasjoner om evaluering av genmodifiserte matvarer og gitt tekniske råd til Codex Alimentarius-kommisjonen ved å bidra inn i arbeidet med utviklingen av Codex-retningslinjene om risikovurdering av mat avledet fra moderne bioteknologi60.

WHO har et utstrakt samarbeid med WOHA og FAO i arbeidet med å bekjempe antimikrobiell resistens. WHO vedtok sommeren 2015, etter et felles utviklingsarbeid med WOHA og FAO, en global handlingsplan mot antimikrobiell resistens.

WHO og FAO har også et utstrakt samarbeid når det gjelder mattrygghet. Som moderorganisasjoner har de et felles ansvar for budsjettet til Codex Alimentarius. WHO har også hovedansvaret for Codex Alimentarius Trust Fund, hvor Norge tidligere har bidratt med midler. WHO har i tillegg bygget opp et internasjonalt meldesystem innen mattrygghet (INFOSAN)61.

5.6.5 OECD

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD)62 er en samarbeidsorganisasjon mellom 34 land. Organisasjonens grunnidé er å gi medlemslandene et forum hvor de kan diskutere, utvikle og forbedre sin politikk på det økonomiske og sosiale området.

I OECD foregår det et omfattende arbeid på en rekke fagområder innen matområdet. OECD utarbeider retningslinjer og policydokumenter som bidrar til internasjonal kunnskapsutvikling og harmonisering. Gjennom arbeidet i OECD kan Norge påvirke internasjonal utvikling og innhente kunnskap om aktuelle tema og utvikling i de øvrige OECD-landene.

Norsk mat- og miljøforvaltning deltar i flere av OECDs komiteer og aktiviteter. Det er etablert flere arbeidsgrupper under OECD blant annet innen bioteknologi og nanoteknologi. På GMO-området er OECD en viktig premissleverandør, som blant annet tidlig etablerte miljørisikoprinsipper om «familiarity»63, som brukes den dag i dag. OECD utreder også diverse sider ved helse- og miljørisikovurdering av GMO og nye planteforedlingsmetoder (NPBT). Det utarbeides videre en lang rekke konsensusdokumenter, som for eksempel dokumenter om den grunnleggende biologien til arter som genmodifiseres. Dette er dokumenter som blir benyttet både av VKM, EFSA og FAO/WHO sine ekspertkomiteer.

5.7 EØS-avtalen

EØS-avtalen er Norges klart viktigste og mest omfattende internasjonale avtale. Den etablerer ett felles indre marked med over 500 millioner innbyggere.64 Avtalen lar alle EU-landene samt EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein ta del i EUs indre marked. Den gir dermed felles rammer for handel og økonomiske forbindelser. På områdene som denne avtalen omfatter, utgjør EØS ett marked der EØS-borgere og bedrifter i alle EØS-landene skal behandles på lik linje.

EØS-avtalen er gitt en særlig rettslig tyngde i norsk rett. Det følger av EØS-loven § 2 at bestemmelser i lov (og i forskrift) som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, skal i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser i lov som regulerer samme forhold.

Regelverket på matområdet utgjør omtrent 40 prosent av EØS-avtalen, og arbeidet knyttet til gjennomføringen av disse rettsaktene i norsk rett er omfattende og ressurskrevende. Avtalen styrer norsk matforvaltning og regelverk i større grad enn nasjonal politikkutvikling utenfor EØS-avtalen. Visse områder også på matområdet ligger utenfor EØS-avtalen, for eksempel planteforedlerretten og regelverket om plantehelse. EØS-regelverket på matområdet skal sikre et høyt beskyttelsesnivå for mennesker-, dyr- og planter, beskytte forbrukerinteresser og miljø, samtidig som det skal sikre at det indre marked virker på en tilfredsstillende måte.

Miljø er nedfelt som et samarbeidsområde i EØS-avtalen. Flere miljøreguleringer har også betydning for hvordan det indre markedet fungerer og påvirker rammebetingelser for økonomiske aktører. Det antas at rundt 80 prosent av norsk regelverk på klima- og miljøområdet er basert på EU-regelverk innlemmet i EØS-avtalen. Norge har også inngått avtaler med EU på klimaområdet, både for kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Ikke-kvotepliktig sektor berører blant annet landbruk og matproduksjon.

Det utvikles stadig nytt regelverk i EU på områder som er omfattet av EØS-avtalen. Bærekraftig utvikling og miljøintegrasjon i sektorpolitikkområdene er forankret i EUs traktatgrunnlag65. EUs klima- og miljøpolitikk blir stadig mer sektorovergripende. I European Green Deal – EUs grønne vekststrategi – er målet om klimanøytralitet i 2050 gjort styrende for EUs politikkutvikling på nær sagt alle samfunnsområder fremover66. Viktige innsatsområder inkluderer industri og sirkulær økonomi67, biologisk mangfold og matproduksjon, energiomstilling og elektrifisering. Store deler av politikkutviklingen vil skje på områder som er omfattet av EØS-avtalen. Norge vil være en partner for EU i European Green Deal, og deler av Farm to Fork-strategien68, og bidra til skiftet mot en grønn og konkurransekraftig europeisk økonomi.

Til tross for at Norge har begrensede muligheter til å sette saker på dagsordenen i EU og ikke har adgang til å delta i de politiske beslutningene, bidrar Norge aktivt inn i EUs regelverksutvikling. Norge er med å påvirke utviklingen av EU-regelverk i tråd med nasjonale interesser, men kan ikke være med å vedta regelverk. Vitenskapelige risikovurderinger av høy kvalitet har vist seg å være viktige for å få gjennomslag i regelverksarbeidet, både i EU og i andre organer.

I henhold til regelverket i EU (og WTO) legger kunnskapsinnhenting og risikovurderinger sentrale premisser for politikkutvikling og forvaltning. Disse kravene er kanskje spesielt viktige i internasjonal sammenheng fordi det etableres et felles kunnskapsgrunnlag på tvers av kulturer og ideologier.

Det er opprettet ulike felleskapsinstitusjoner i EU som har som formål å ivareta risikovurderinger og koordinere dette arbeidet i henhold til flere regelverk på EØS-området. For regelverket som berører GMO er det spesielt to av disse institusjonene som spiller en viktig rolle i godkjenning av genmodifiserte produkter: det europeiske mattryggingsorganet («European Food Safety Authority», EFSA69), og det europeiske legemiddelbyrået («European Medicines Agency», EMA70). Deres roller i GMO-regelverket er nærmere beskrevet i henholdsvis kapittel 8 og 12.

For å sikre at EØS-avtalen fungerer i henhold til formålet, er det generelt viktig at EØS-regelverk blir innlemmet i EØS-avtalen så snart som mulig etter at det er vedtatt i EU, at det blir gjennomført rettidig og at regelverket håndheves korrekt på nasjonalt nivå etter innlemmelsen.

5.7.1 EØS-rettens skranker – utsettingsdirektivet

EFTA-landene oppnådde ved forhandlingene om innlemming av utsettingsdirektivet i EØS-avtalen en tilpasningstekst som gir en utvidet adgang til å nekte utsetting av GMO sammenlignet med det direktivet åpner for71. Et norsk forbud kan i følge utsettingsdirektivet, på visse vilkår, begrunnes i hensynene til helse, miljø. etikk, samfunnsmessig nytteverdi og/eller bærekraftig utvikling (de tre siste kriteriene er hjemlet i norsk genteknologilov72). Norge har også etter tilpasningsteksten anledning til å forby eller begrense utsetting av genmodifiserte produkter selv om de er godkjent i EU, men må da være forberedt på at EU kan treffe mottiltak (noe som til nå ikke har skjedd). Norske myndigheter har ved flere anledninger benyttet seg av muligheten til å forby utsetting av EU-godkjente GMO-er slik tilpasningsteksten til utsettingsdirektivet åpner for73.

Enkelte hevder at de norske reservasjonene er formulert på en slik måte at det er usikkert hvordan de vil bli tolket av EU og av EU-rettslige eksperter fra EU-land (Ulfstein m.fl. 200074). Norge har imidlertid i mange år benyttet seg av muligheten uten at EU har tatt opp problemstillingen.

Adgangen til å forby en GMO begrunnet i risiko for fare for helse og/eller miljø, følger av utsettingsdirektivet med tilpasninger: «Når en avtalepart har berettiget grunn til å anta at en GMO som utgjør eller finnes i et produkt som er blitt rettmessig meldt og skriftlig godkjent i henhold til dette direktiv utgjør en fare for menneskers eller dyrs helse eller for miljøet, kan den aktuelle avtaleparten begrense eller forby bruk og/eller salg på sitt territorium av den aktuelle GMO som utgjør eller finnes i et produkt (…)»75.

Tilpasningsteksten har også en formulering om adgangen til å forby GMO begrunnet ut over helse- og miljøhensyn dersom det er åpning for dette i nasjonal lovgivning på området76. Denne adgangen gjelder så langt den nasjonale reguleringen (genteknologiloven) er forenlig med EØS-avtalen. Det er noe ulikt syn på hvor langt denne adgangen for EØS-landene til å begrense eller forby en GMO på bakgrunn av andre hensyn enn helse og miljø, strekker seg. Formuleringen om forenlighet med EØS-avtalen kan vise til de alminnelige bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel om kvantitative importrestriksjoner og andre tiltak med tilsvarende virkning, jamfør EØS-avtalen artiklene 11 og 13. I artikkel 13 er det slått fast at kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning kun kan tillates dersom de er begrunnet i en av artikkelens opplistede hensyn, herunder offentlig moral. Både EU- og EFTA-domstolen har gjennomgående generelt lagt til grunn at unntakene i artikkel 13 må tolkes strengt da bestemmelsen gjør unntak fra det frie varebytte innenfor EØS-området77.

Dersom forbudet vil påvirke innenlandske og utenlandske varer likt, følger det av den ulovfestede læren om tvingende allmenne hensyn, som er utviklet av EU-domstolen, at også andre allmenne hensyn enn de artikkel 13 lister opp, vil kunne begrunne et forbud. I så fall må det vurderes om forbudet er nødvendig og egnet for å ivareta det hensynet som begrunner et slikt forbud. Det følger av en rekke dommer at der hensynet som begrunner et omsetningsforbud, kan ivaretas ved hjelp av merking av varene, vil forbudet ikke være nødvendig for å ivareta hensynet78. Generelt kan det sies at jo mer inngripende tiltaket er, dess snevrere er handlingsrommet. Dette må vurderes konkret fra sak til sak.

Reservasjonene i EØS-avtalen (ved utsettingsdirektivets tilpasningstekst) gjelder kun for spiredyktig GMO, altså ikke for bearbeidede eller prosesserte GMO-produkter (som antas ikke å være formeringsdyktige). For genmodifiserte produkter godkjent etter forordning (EF) nr. 1829/2003 om genmodifisert mat og fôr (når den blir innlemmet i EØS-avtalen), vil handlingsrommet til å foreta eventuelle nasjonale forbud av EU-godkjent GMO avhenge blant annet av hva slags tilpasninger EØS-/EFTA-statene (herunder Norge) får.

Etter dette synes det å være et visst EØS-rettslig handlingsrom til å forby GMO-produkter ut i fra andre hensyn enn helse og miljø. Hvor stort handlingsrommet er, vil avhenge av forutsetningene nevnt over. Selv om det er noe usikkerhet med hensyn til hvor langt det norske handlingsrommet strekker seg, utvider tilpasningsteksten handlingsrommet sammenlignet med om slik tilpasningstekst ikke var avtalt.

EØS-rettslige skranker for dyrking av GMO og for prossesert GMO mat og fôr omtales nærmere under punkt 5.8.

5.8 Internasjonale forpliktelser og handlingsrom vedrørende GMO

Norge har alt å vinne på en godt organisert verden med sterke og forutsigbare multilaterale samarbeidsformer. Å forhindre svekkelse av internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer er formulert som Norges fremste utenrikspolitiske interesse79. Norge har heller ikke vært en passiv tilskuer til fremveksten av den regelbaserte verdensordenen, men er snarere en aktiv deltaker, for eksempel i WTO-sammenheng.

De internasjonale (WTO/GATT) og europeiske reguleringene (EF/EU/EØS) av fri handel og konkurranse har konsekvenser både for reguleringen av miljø- og helsehensyn, og for de vitenskapelige krav som stilles til nasjonale beskyttelsestiltak både mot import av GMO og andre typer varer. EU har også fremhevet dette i EU-kommisjonens rapport om hvordan EU kan anvende helse- og miljøstandarder på importerte landbruks- og matprodukter80. Den konkluderer med at anvendelse av EU-reguleringer for prosess- og produksjonsmetoder på importerte landbruks- og matprodukter må gjøres i overensstemmelse med internasjonal handelsrett. Den viser også til at selv om EUs reguleringer skulle være innenfor handelsrettens rammeverk, så er det fremdeles en fare for at tredjeland finner slike reguleringer eller kriterier kontroversielle og utfordrer saken via WTOs tvisteløsningssystem. Av den grunn anbefaler rapporten at alle regelverksutkast må vurderes grundig sak for sak opp imot handelsrettens reguleringer.

Etableringen av en egen domstol som tolker fellesskapsretten og sikrer lik anvendelse av den i alle EUs medlemsland, var en av nyvinningene ved opprettelsen av Det europeiske kull- og stålfellesskapet, forløperen til EU. Senere har vi også sett fremveksten av andre domstoler og tvisteløsningsorganer knyttet til enkeltstående konvensjoner, slik som WTOs tvisteløsningsorgan.

EU-regelverket på matområdet, miljøområdet, legemiddelområdet og GMO-området, er EØS-relevante. Deler av dette regelverket har vært inne i EØS-avtalen siden starten i 1994, mens viktige deler av GMO-regelverket fortsatt er i prosess for innlemmelse i EØS-avtalen, se mer om dette i kapittel 6.4.2.

I det følgende omtales sentrale rettigheter og forpliktelser som følger av EØS- og WTO-avtalene, og peker på nasjonalt handlingsrom med henblikk på GMO og genteknologi.

5.8.1 Nasjonalt handlingsrom for dyrking av GMO

Så langt har det vært svært begrenset etterspørsel og bruk av GMO-er til dyrking i europeisk landbruk. Det har derfor vært få søknader om dette bruksområdet til nå. Per i dag er det kun én GMO godkjent for dyrking i EU (MON810 mais), mens 94 GMO-er er godkjent som mat og fôr (per 04.04.2023).

I 2015 ble utsettingsdirektivet i EU endret slik at medlemsstatene gis muligheter til å begrense eller forby dyrking av EU-godkjente GMOer på hele eller deler av deres territorium med den såkalte «opt out»-regelen81. En medlemsstat kan etter direktiv (EU) 2015/412 enten be om å unntas det geografiske virkeområdet for søknaden om dyrking, eller vedta et dyrkingsforbud av andre årsaker enn risiko for helse og miljø som følge av en lang rekke lokale, regionale eller nasjonale forhold. Endringene gjelder bare for GMO-dyrking, og ikke andre GMO-bruksområder som handel med mat, fôr eller såvarer innad i EU. Dette betyr at selv om et land begrenser eller forbyr dyrking så skal dette ikke påvirke fri flyt av varer og import av den aktuelle GMO-en.

Regelverkets fortale viser at regelverksendringene hadde ulike målsetninger. Det skulle endre og løse opp i komitologi-prosedyren for slike søknader, fordi den førte til at kvalifisert flertall for eller imot søknader aldri ble oppnådd i komiteene. Ved et slikt utfall var det opptil kommisjonen å avgjøre og fatte endelig vedtak om søknadene. En annen hensikt med å revidere utsettingsdirektivet og gi det enkelte medlemsland mulighet til å reservere seg fra å bli omfattet av en dyrkingssøknad i EU, eller å forby dyrking nasjonalt, var å gjøre det enklere å fatte et felles EU-vedtak gjennom komitologiprosedyren. I tillegg ønsket EU å gi medlemsstatene større fleksibilitet til selv å avgjøre om de ønsket å dyrke produktene på sine territorier i henhold til vilkårene nevnt i direktivet.

Regelverket regulerer handel indirekte, men er først og fremst en nasjonal regulering av aktivitet innenlands. Eventuelle nasjonale restriksjoner og forbud må være konsistente med internasjonale forpliktelser, herunder WTO. I juli 2010, da EU-kommisjonen la fram forslag om nasjonale forbud, var det stor uenighet mellom EU-kommisjonen og rådets juridiske eksperter om hvorvidt WTO-regelverket åpner for å begrense dyrking av GMO på annet grunnlag enn helse og miljø82. Etter avstemming i Europaparlamentet i 2011 ble kommisjonsforslaget diskutert i rådet. Et av diskusjonspunktene var at økt handlefrihet for medlemslandene ikke kunne gå på tvers av regler for det indre marked og WTO. Regelverksforslaget med de vedtatte endringer ble funnet juridisk akseptabel med tanke på det indre marked og WTO.

Endringsdirektivet er innlemmet i EØS-avtalen. Klima og miljødepartementet har vurdert at gjennomføringen av endringsdirektivet i norsk rett ikke krever lovendring, og endringsdirektivet er dermed å anse som gjennomført i norsk rett gjennom genteknologiloven. Dette regelverket gir stort nasjonalt handlingsrom med hensyn til dyrking av GMO-planter, både for EU-land og for EFTA-landene, herunder Norge.

5.8.2 Handlingsrom for genmodifisert mat og fôr i Norge før innlemmelse av EUs regelverk om GMO mat og fôr

EUs regelverkspakke om genmodifisert mat og fôr fra 2003 er EØS-relevant. Norge og EFTA-landene er i forhandlinger med EU om tilpasningstekst for forordningen om mat og fôr83. Gjeldende utkast til tilpasningstekst til mat og fôr-forordningen er basert på tilpasningsteksten til utsettingsdirektivet, se kapittel 6.2, 6.8, 6.9 og 6.10 for mer informasjon. Regelverket under matloven som regulerer ikke-spiredyktige GMO-produkter, er nasjonalt. I henhold til våre internasjonale forpliktelser er både EU og WTO informert om dette gjennom vanlige notifikasjoner for slike nasjonale regelverk.

EU har med årene blitt mer restriktive med å innvilge nasjonale tilpasninger og reservasjoner i harmonisert regelverk84. EU har også blitt utvidet med flere medlemsland slik at størrelsesforholdet mellom forhandlingspartene er betydelig endret (fra 12:7 da EØS-avtalen ble fremforhandlet til 27:3 i dag). Utvidelsen av EUs medlemsland krever igjen større disiplin av de enkelte medlemsstater for å sikre integriteten til det indre marked.

Det har ikke vært stor interesse for å få godkjent genmodifisert mat og fôr i Norge etter det nasjonale regelverket. Til det er markedet antakelig for lite, i tillegg til at markedsaktørene så langt har vært avventende og/eller skeptiske til slike produkter.

Enn så lenge Norge ikke har gjennomført EUs forordning om mat og fôr, må det sendes søknad etter nasjonalt regelverk for å få EU-godkjent GMO markedsført eller omsatt i Norge. En eventuell godkjenning etter nasjonalt regelverk vil være basert på risikovurdering av VKM og er uavhengig av EFSA og EUs forvaltning av området. Mattilsynet har for tiden (mai 2023) en slik sak til vurdering85 (Aquaterra rapsolje til bruk i fiskefôr), se nærmere omtale i kapittel 6.4.3.3 og 6.8.2.

Handlingsrom etter innlemmelse av EUs regelverk for GM-mat og fôr

Omtalen her tar ikke høyde for eventuell tilpasningstekst EFTA-landene (og dermed Norge) vil kunne få til regelverket når forhandlingene er ferdigstilt, men beskriver handlingsrommet etter mat og fôrforordningen slik det gjelder for EUs medlemsland per i dag. Dette handlingsrommet vil også bli gjeldende for EFTA-landene når forhandlingene er avsluttet og mat og fôrforordningen gjennomføres i norsk rett. Se nærmere omtale av dette i kapittel 6.8, 6.9 og 6.10.

Forordningen om GM-mat og fôr gir, som utsettingsdirektivet, en mulighet for nasjonale forbud mot EU-godkjent GMO, ved bruk av en sikkerhetsklausul som er hjemlet i matlovsforordningen. Medlemsstaten må begrunne bruken av sikkerhetsklausulen med at det foreligger vitenskapsbasert risiko som begrunner et slikt forbud.

Listen ligger dog høyere for å vedta slike nasjonale forbud etter mat- og fôrforordningen, da kravet til bevisbyrde er strengere etter dette regelverket enn etter utsettingsdirektivet. Sikkerhetsklausulen i utsettingsdirektivet krever at det skal være påvist risikomomenter: «detailed grounds for considering that a GMO… constitutes a risk to human health or the environment». For nasjonale forbud mot GMO godkjent etter EUs regelverk om genmodifisert mat og fôr derimot, kreves det at det skal være sannsynliggjort betydelig risiko: «evident that products authorised by or in accordance with this Regulation are likely to constitute a serious risk to human health, animal health or the environment»86.

I EU vurderte man i 2015 muligheten for å lage et tilsvarende regelverk som endringene i utsettingsdirektivet fra samme år (se kapittel 5.8.1 for nærmere omtale av utsettingsdirektivets endringer): en adgang til å begrunne et nasjonalt forbud mot import av en GMO-mat og/eller fôr ut ifra andre årsaker enn risiko for helse og miljø (omtalt som «compelling grounds in accordance with Union law»)87. Regelverksprosessen stoppet imidlertid opp etter diskusjoner i Europaparlamentet og rådet, blant annet fordi rådets Legal Service, i henhold til Europa-parlamentets Rapporteur Giovanni La Via, vurderte at det ville være vanskelig å forsvare slike forbud opp imot indre markeds regler og opp imot WTO-regelverket88. GM mat- og fôrforordningen inkluderer dermed ikke slike utvidende kriterier, som ville utvidet også det EØS-rettslige handlingsrommet til å gi nasjonale forbud mot GM mat og fôrprodukter.

Utsettingsdirektivet er en del av EUs miljøregelverk. Forordningen om GM-mat og fôr er derimot en del av matregelverket med EUs matlovsforordning (General Food Law) som overbygning. Ved innlemmelse av GM mat- og fôr-forordningen i EØS-avtalen vil det også gjelde nye regler om bevisbyrde etter sikkerhetsklausulen i EUs Food Law (artikkel 53/54). Det er også krav etter Food Law om at nasjonale risikovurderingsorgan som konkluderer med divergerende risikovurderinger sammenlignet med EUs risikovurderingsorgan EFSA, skal gå i dialog med EFSA for å avklare uenigheten. VKM skal i utgangspunktet ikke avgi noen full risikovurdering av produktet slik EFSA skal, men fokusere på særnorske forhold. Der VKM mener at det ikke er særnorsk helse- eller miljørisiko, anerkjenner VKM at EFSA har tilstrekkelig dokumentasjon til å foreta en risikovurdering som også vil gjelde for Norge.

Forordningen om genmodifisert mat og fôr skiller ikke mellom levende GMO og produkter fra samme GMO som er bearbeidet og ikke lenger formeringsdyktige. Ved EU-godkjenning av en GMO som mat- og fôr vil et eventuelt norsk forbud basert på tilleggskriteriene gjelde for levende GMO, men ikke for ikke-levende produkter av den samme GMO-en (så lenge EUs forordning om mat og fôr ikke er gjennomført i norsk rett).

Praksis fra EU-domstolen etter 1992 tillegges meget stor vekt av EFTA-landene, selv om den formelt sett ikke er bindende for disse. EFTA-domstolen legger i sine vurderinger også stor vekt på rettspraksis fra EU-domstolen89. EU-domstolen fant i 201790 at medlemsstater ikke kan ha nasjonale forbud mot GMO mat og fôr, med mindre det er åpenbart at produktet må formodes å utgjøre en alvorlig risiko for helse eller miljø. Til tross for at medlemsland på matområdet generelt, i tråd med føre-var-prinsippet og vitenskapelig usikkerhet, kan vedta midlertidige beskyttelsesvedtak nasjonalt, så gjelder dette ikke for en GMO som allerede har gjennomgått en full risikovurdering av EFSA.

For mat og fôr som inneholder levende GMO, vil det i EØS-sammenheng være mindre handlingsrom på grunn av begrenset mulighet til å gjøre avvikende vedtak fra EU’s vedtak med bakgrunn i den snevrere adgangen til bruk av sikkerhetsklausulen i matlovsforordningen ved påvist risiko, samt dommen referert over i EU-domstolen. Det norske handlingsrommet vil imidlertid også avhenge av hva slags tilpasningstekst forhandlingene fører frem til. Dersom EFTA-landene får gjennomslag for en tilpasningstekst til mat og fôrforordningen basert på utsettingsdirektivets tilpasningstekst, vil det være et visst handlingsrom knyttet til helse, miljø og de tre vurderingskriteriene i genteknologiloven: bærekraft, samfunnsnytte og etikk. Samtidig kan det være større usikkerhet knyttet til hvordan EU og EFTAs overvåkingsorgan ESA vil forholde seg til eventuelle norske forbud av GM-mat og fôr produkter godkjent etter forordningen som er en del av EUs matlov og den gjennomregulerte og totalharmoniserte produktgodkjenningsordningen.

Når det gjelder næringsmidler og fôrvarer prosessert fra GMO (ikke spiredyktig materiale), vil norsk adgang til å forby en GMO med gjeldende matlov være snever, tilsvarende slik adgangen er i EU-land.

Adgangen til å forby GMO er, uavhengig av EUs reguleringer, også begrenset av reguleringer i handelsavtaler Norge har inngått, se nærmere omtale av skrankene etter WTO-avtalene i dette kapittelets punkt 5.4. De tre tilleggskriteriene etter genteknologiloven kommer ikke til anvendelse for ikke-spiredyktige produkter, jamfør matloven. Samtidig stiller EUs totalharmoniserte GM-mat og fôr regelverk strengere krav til vurdering av risiko for eventuelle nasjonale forbud, jamfør sikkerhetsklausulen i EUs matlov. Ingen av EUs medlemsland har per i dag nasjonale forbud mot GM-mat og fôr. EUs GMO-regelverk omfatter imidlertid mat- og fôrforordningens detaljerte krav til merking av GMO. Kravene gjelder all levende GMO samt prosesssert GMO til mat og fôr. Merkekravene er nærmere omtalt i kapittel 6.

5.8.3 Norsk handlingsrom for å regulere organismer framstilt ved hjelp av nye mutageneseteknikker

EU-domstolens avgjørelse91 i 2018 medførte at en rekke organismer som er framstilt ved hjelp av nye mutageneseteknikker, faller inn under GMO-definisjonen, se også kapittel 4.6.2, 6.2.1 og 8.3.2 for nærmere omtale. De forutsetter dermed godkjenning for import eller dyrking i henhold til EUs regelverk. Dommen inneholder også en konklusjon om organismer fremkommet ved konvensjonell mutagenese, som i utgangspunktet er unntatt godkjenning etter utsettingsdirektivet gjennom vedlegg IB. Om disse sa dommen at utsettingsdirektivet ikke kunne frata medlemslandene rett til å regulere slike organismer som GMO, eller gjennom andre krav, såfremt det var i tråd med EU-retten som sådan (para 82 og konklusjon 3). Dette kan ha implikasjoner for nasjonal regulering og forvaltning i visse omstendigheter (Vives-Vallés og Collonnier, 202092).

Som en oppfølging av dommen vedtok EUs råd i november 2019 å be EU-kommisjonen om å utføre en studie om status for nye genomteknikker etter unionens lovgivning. EU-kommisjonen overleverte studien til rådet 29. april 2021, og foreslo å igangsette en «policy action» på planter produsert med visse nye genredigeringsteknikker, inkludert et forslag til fremtidig regulering av disse. EU-kommisjonen gjennomførte deretter en åpen høring om «Legislation for plants produced by certain new genomic techniques» i juli 2022 der de fikk inn over 2000 innspill. EU-kommisjonen anslår at de vil komme med et utkast til regulering av det teknologiske området i juni/juli 2023.

Den endelige utformingen av det nye regelverket og hvorvidt og hvordan det tas inn i EØS-avtalen og i norsk rett, må vurderes når regelverket foreligger. Lovforslaget skal i første omgang også kun omfatte planter. Nasjonalt handlingsrom for organismer fremkommet ved nye genomteknikker kan også først vurderes når ny rettsakt foreligger i EU. Norsk lovgivning og praksis kan i utgangspunktet ikke være i strid med utsettingsdirektivet og GMO-definisjonen der93, slik dette er innlemmet i EØS-avtalen. Dersom det nye regelverket hjemles i mat og fôrforordningen, må regelverkene gjennomføres sammen med mat og fôrforordningens regelverkspakke («GM-pakken» som består av tolv regelverk, se kapittel 6.4.2.1).

5.8.4 Norsk bruk av handlingsrom

Tidligere var toll-barrierer det største hinderet for handel. En lang rekke framforhandlete GATT-avtaler, siste ved opprettelsen av WTO i 1995, har redusert slike tollbarrierer i stor grad. I dag er derfor tekniske handelshindre, for eksempel slike som SPS-området regulerer, langt viktigere barrierer for handel. Især for utviklingsland kan slike tekniske handelshindre være en stor utfordring.

Internasjonale handelsavtaler, især EØS og WTO, innebærer en rekke forpliktelser for å sikre handel. Samtidig inneholder avtalene en viss grad av fleksibilitet som gir et visst handlingsrom for nasjonal politikk. Forpliktelsene etter handelsavtalene må også sees i lys av at internasjonale miljøavtaler er bindende på samme måte som handelsavtaler. Avtaleverkene skal oppfattes som sidestilte og likestilte.

Norge har ført en restriktiv GMO-politikk i flere tiår. Figuren under utarbeidet av FAO i 201494 og gir et bilde av grad av GMO regulering og restriktiv politikk for en rekke land, dog ikke alle relevante land da flere relevante land som blant annet Kina, Russland og Sør-Afrika mangler. Norge ligger høyest på skalaen. Oppdatert informasjon om ulike lands politikk på området finnes i FAO’s siste rapport fra 2023.95

Forstørr bilde

Et restriktivt GMO-regelverk vil minimere risiko fra GMO og ha støtte blant aktører som av forskjellige grunner ønsker en restriktiv politikk. Et restriktivt GMO-regelverk har en avskrekkende effekt på handelsflyten av varer (FAO, 2014).

5.8.5 Handlingsrom framover vedrørende GMO

I EU er så godt som alle nye GMO-søknader de siste årene fremmet under forordningen om GM-mat og fôr. Når dette regelverket innlemmes i EØS-avtalen, vil det norske handlingsrommet til å forby en EU-godkjent GMO som ikke er levende (spiredyktig) bli begrenset. Flertallet viser til at en rekke produkter som allerede er godkjent i EU vil kunne forventes å kunne bli tilgjengelig for det norske markedet ved en gjennomføring av forordningen om GM-mat og fôr.

Utvalget anser at handlingsrommet knyttet til levende GMO blant annet vil avhenge av hvordan den endelige tilpasningsteksten til mat og fôr-forordningen blir seende ut.

Handlingsrommet for nye mutageneseteknikker er uavklart i WTO-sammenheng. Samtidig som de fleste land i dag regulerer genredigerte organismer som GMO, vurderer EU og flere andre land nå gjeldende regelverk i lys av de nye teknikkene, og hvordan disse bør reguleres. Noen land har allerede valgt å myke opp eksisterende regelverk mens andre har flyttet noen typer genredigeringsteknikker ut av GMO- regelverket og inn i et eget regelverk for i de tilfeller der genredigeringsteknikkene anses å gi endringer som kan tilsvare de som oppnås ved konvensjonell foredling eller avl. FAO (2023)96 omtaler dette i mer detalj.

Det har allerede vært en sak i WTO-tvisteløsningssystemet om tradisjonelle GMO. Flertallet anser at det kan være større utfordringer knyttet til å begrunne SPS-tiltak i WTO mot genredigerte organismer dersom de har samme type mutasjon som organismer framstilt ved tradisjonell foredling eller avl.

Utvalget anser at regulering av nye teknikker og konsekvenser på handel mellom land blir i økende grad tematikk internasjonalt og i multilaterale organisasjoner.

5.9 Prosesser for bærekraftige matsystemer

5.9.1 Generelt om EU-kommisjonens grønne vekststrategi

EUs grønne giv97 («A European Green Deal»), har som mål å gjøre EU klimanøytralt innen 2050. Den inneholder blant annet klimatiltak, forslag om ren og sikker energi, en strategi for sirkulær økonomi, forslag knyttet til mobilitet, en biodiversitetsstrategi, en kjemikaliestrategi, forslag om integrering av bærekraftshensyn i annet regelverk og en europeisk klimapakt. Tiltakene i «Green Deal» griper delvis inn i hverandre. Et annet viktig element av den grønne given er Farm to Fork-strategien (fra jord/fjord til bord-strategien) som ble lagt fram 20. mai 2020. Her beskriver EU-kommisjonen hvordan den vil jobbe for et mer rettferdig, sunt og miljøvennlig matsystem som ivaretar menneskers tilgang til nok, sunn og trygg mat. Med Farm to Fork-strategien ønsker EU-kommisjonen at EU skal bli en global premissgiver for bærekraftige matsystemer. Strategien skal også blant annet bidra til gjennomføringen av FNs bærekraftsmål.

EUs grønne giv består av en rekke initiativer som sammen skal sikre et mer bærekraftig og konkurransedyktig Europa. Farm to Fork-strategien98 må derfor ses i sammenheng med flere andre initiativer i EUs grønne giv for å forstå den fulle rekkevidden av forslagene. Det vil for eksempel være viktig å se på hvordan EUs arbeid med regelverket for bærekraftige investeringer99, taksonomien, vil kunne påvirke regelverksutformingen i Farm to Fork-strategien. Taksonomien skal etablere kriterier for bærekraftig økonomisk aktivitet på ulike områder, også matområdet. Det er også overlapp mellom Farm to Fork-strategien og EUs biodiversitetsstrategi, eksempelvis når det gjelder innsatsfaktorer og naturmangfold, og noen av målsetningene omtales i begge strategier.

5.9.2 Generelt om bærekraft

Bærekraftig utvikling er en utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å ødelegge fremtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov100.

Begrepet bærekraftig utvikling ble i 1987 internasjonalt kjent gjennom rapporten «Vår felles framtid», utgitt av Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen). Der anbefalte kommisjonen «grunnlovsvern av miljøet som et viktig rettslig virkemiddel for å sikre bærekraftig utvikling av miljøet og naturressursene.» 101 I 1992 vedtok Stortinget § 110 b, omtalt som «Grunnlovens miljøparagraf». Denne paragrafen ble endret til § 112 i forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014.102

Grunnlovens miljøparagraf verner naturen for kommende generasjoner, slår fast at alle har rett til et miljø som sikrer helsen, samt rett til en natur som bevarer produksjonsevnen og mangfoldet. I tillegg gir paragrafen rett til informasjon og kunnskap om miljøet og virkningene av menneskelige inngrep i naturen. Den inneholder også en forpliktelse for staten til å gi miljøinformasjon, samt utrede inngrep i naturen.103

I 1993 ble genteknologiloven vedtatt, med sin vektlegging av bærekraftig utvikling. Dette var forholdsvis nytt i lovverket.

Verdenskommisjonens rapport var også grunnlaget for FNs konferanse om miljø og utvikling i 1992, Rio-konferansen. På denne konferansen vedtok flere enn 175 land en erklæring om miljø og utvikling som fastsetter 27 prinsipper for bærekraftig utvikling. Klimakonvensjonen, Konvensjonen om biologisk mangfold og Agenda 21 ble også vedtatt på konferansen.104

Året etter ble FNs kommisjon for bærekraftig utvikling opprettet. Kommisjonen ble nedlagt i 2013 og arbeidet og overført til Høynivåforumet for oppfølging av bærekraftsmålene («High-level Political Forum on Sustainable Development» (HLPF)).

På tusenårstoppmøtet i New York i 2000 ble Tusenårserklæringen vedtatt og i 2015 ble 2030-agendaen med 17 bærekraftsmål vedtatt i Addis Abeba. Bærekraftsmålene omfatter alle land, berører alle deler av samfunnet og vektlegger gjensidig avhengighet og felles ansvar105.

FNs bærekraftsmål106 er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikheter og stoppe klimaendringene og tap av natur innen 2030.

I stortingsmeldingen «Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030», godkjent i statsråd 23. juni 2021, utgjør målene «en overbygning for regjeringens politikk, både nasjonalt og internasjonalt». Kommunal- og forvaltningskomiteen viser i sin innstilling til at målet med handlingsplanen er å sette de globale bærekraftsmålene inn i en norsk kontekst, samt legge fram mulige mål som norske virksomheter, organisasjoner og offentlige myndigheter kan bruke i arbeidet med bærekraftsmålene.107

5.9.3 EUs nye regelverk for bærekraftige matsystemer

FNs bærekraftsmål er også en sentral del av Farm to Fork-strategien. I strategien anerkjennes samspillet mellom sunne og friske mennesker, bærekraftige samfunn og en sunn planet. Hele matsystemet omfattes, det vil si produksjon, transport, distribusjon, markedsføring og forbruk. Omstillingen som strategien legger opp til, griper inn i landbruks-, havbruks-, fiskeri-, handels-, klima-og miljø-, ernærings-, folkehelse- og matpolitikken og forsterker behovet for at matsystemet betraktes i et bredere helse- og miljøperspektiv, og på tvers av sektorer.

EU-kommisjonens arbeid med systemiske endringer for å akselerere overgangen til et mer bærekraftig matsystem innebærer at alle tre dimensjonene av bærekraftsbegrepet skal ivaretas (miljø, sosiale forhold og økonomi).

I strategien presenteres både rettslige og ikke-rettslige tiltak som EU-kommisjonen planlegger å fremme. Disse tiltakene danner grunnlag for de systemiske endringene som er nødvendige for å akselerere overgangen til et mer bærekraftig matsystem. Det varsles at det vil komme forslag til nytt regelverk, og eksisterende regelverk foreslås endret.

Ved siden av de allmenne målene, er det på flere områder gitt konkrete fellesskapsmål, eksempelvis at EU innen 2030 skal redusere bruken av, og risikoen ved bruk av plantevernmidler og antibiotika med 50 prosent. De EØS-relevante delene av strategien omfatter temaer som plantevernmidler, gjødsel, antibiotikaresistens, dyrevelferd, dyrefôr, matkontaktmaterialer, ernæring, matsvinn og merking av mat, herunder opprinnelsesmerking og holdbarhetsmerking.

EU skal også være en pådriver for endring mot et mer bærekraftig matsystem internasjonalt. EU-kommisjonen vil arbeide for dette gjennom bilaterale handelsavtaler og i multilaterale organisasjoner. I tillegg ønsker EU å påvirke land til å i større grad ivareta miljøhensyn ved å innføre importkrav knyttet til bærekraft for varer som skal inn i EU, samtidig som slike krav skal være basert på risikovurderinger og WTO regler.

Også EUs Biodiversitetsstrategi er svært relevant. Den omfatter en rekke tiltak for å forbedre Europas natur, til gode for folk, planeten, klima og økonomien. Flere av C-528/16 tiltakene gjelder direkte for landbruk, bl.a. et mål om at minst 25 prosent av landbruksarealet skal dyrkes økologisk.

5.9.4 Rettslig rammeverk for bærekraftige matsystemer under EUs «Farm to Fork»-strategi

Den viktigste delen av Farm to Fork-strategien108 er nytt rettslig rammeverk for bærekraftige matsystemer. Det er varslet at det rettslige rammeverket kommer som en egen rettsakt på samme nivå som «General Food Law», og at den vil inneholde definisjoner og overordnede føringer for underliggende regelverk.

Det rettslige rammeverket skal danne grunnlaget for, og bidra til, en felles retning i arbeidet med å etablere et bærekraftig matsystem, både på EU-nivå og i medlemsstatene. Rammeverket vil gi bestemmelser for krav til produkter og operatører, merking og offentlig innkjøp. Det vil også bli utviklet detaljert regelverk, men rammeverket vil fungere som et horisontalt sikkerhetsnett, der det ikke er detaljerte regler. Gitt at operasjonelle krav vil bli gradvis etablert, vil tiltak som gir størst og raskest effekt på de identifiserte bærekraftsmålene bli prioritert. EU-kommisjonen vil etablere et arbeidsprogram som både vil gi informasjon til, og innhente informasjon fra, berørte parter. EU-kommisjonen utvikler delegerte rettsakter med konsekvensvurdering.

EU-kommisjonen vurderer i «farm to fork»-strategien at eksisterende initiativer, for eksempel regelverk, ny teknologi, private standarder og forbrukerendringer er positive, men ikke tilstrekkelige som beveggrunner til å adressere systemiske endringer mot bærekraftige matsystemer. Både negative og positive eksternaliteter fremkommer ikke i markedsprisen i matkjeden. Dette gjelder for eksempel negative eksternaliteter som miljø, klima, forurensing, dødelighet på grunn av kosthold, samt medisinske forhold og tapt arbeid. Det samme gjelder for positive eksternaliteter, for eksempel økosystemtjenester, som ikke er internalisert i markedsprisen på matprodukter.

Som del av konsekvensvurderingen av Farm-to-Fork strategien vil både tekniske og økonomiske sider av kontroll-mekanismer bli vurdert, både for det indre marked og for handel med tredjeland. Det skal sikres at regelverket er i tråd med WTO forpliktelser. Konsekvensen for utviklingsland skal også vurderes.

Forstørr bilde

¹ Minstekrav til bærekraft for produkter og operatører. De minst bærekraftige produkter og aktiviteter skal vekk fra markedet (rødt i figuren) basert på prinsippet «Do no significant harm (DNSH)» på identifiserte miljømessige, sosiale og økonomiske forhold.

² Bærekraftsmerking av produkter. Det skal etableres bærekraftsmerking og informasjon slik at forbrukere kan velge mer bærekraftige produkter, og bærekraftige produkter kan få en høyere verdi i markedet (gult område i figuren).

³ Bærekraftskriterier ved offentlige innkjøp. Det skal etableres et marked for produkter med svært god bærekraft gjennom krav til offentlige innkjøp og støtte til forskning og innovasjon (grønt område i figuren).

5.9.5 Rettslige og økonomiske konsekvenser for Norge

Rettsakter som regulerer det indre marked og er EØS relevante, vil gjennomføres i relevant norsk regelverk dersom regelverket innlemmes i EØS-avtalen. Enkelte av tiltakene under det kommende utkastet til regelverk for bærekraftige matsystemer bør også vurderes opp imot WTO-avtalens skranker.

EU-kommisjonens forskningsinstitutt (Joint Research Centre, JRC) har gjennomført en analyse109 av mulige konsekvenser av tiltakene. Tiltakene er mange og ulike, for eksempel reduksjon av bruken av plantevernmidler, utvide områdene som dyrkes økologisk og reduksjon i utslipp av klimagasser. Analysen konkluderer med at tiltakene kan gi opptil 28,4 prosent reduksjon av klimagassutslipp fra landbrukssektoren innen 2030, men at tiltakene samtidig kan føre til redusert produksjon med mellom 5 og 15 prosent i alle sektorer. Tilsvarende vurderinger foreligger foreløpig ikke for Norge.

Mattilsynet deltar på vanlig måte i arbeids- og ekspertgrupper under EU-kommisjonen i arbeidet med utvikling av nytt og endret regelverk som omfattes av strategien.

EØS/EFTA-statene (Norge, Island, Liechtenstein) utarbeidet en EFTA-kommentar til Farm to Fork-strategien i mars 2021. Der ble det gitt en overordnet støtte til strategiens intensjoner, og gitt signaler om at EFTA-landene ønsker å jobbe sammen med EU for å fremme et mer bærekraftig matsystem. EFTA-kommentaren nevner særlig at Norge vil arbeide sammen med EU i standardsettende og multilaterale institusjoner, inkludert på områdene mattrygghet, redusert karbon- og miljøfotavtrykk, dyrevelferd og antibiotikaresistens.

EU arbeider nå for å inkludere et kapittel om «sustainable food systems» i sine forhandlinger om nye handelsavtaler. Norge og EFTA har også som stående mandat å inkludere et kapittel om handel og bærekraftig utvikling i frihandelsavtaler. Spesifikke bestemmelser om bærekraftige matsystemer er nå også inkludert i avtalen med Mercosur-landene110.

EU har også nylig lagt fram en rapport111 om WTO-handlingsrommet for å lage EU-regler som også ivaretar helse- og miljøstandarder i importerte produkter. Nye EØS-regler på dette området vil også omfatte Norge.