7 Urbanisering og produktivitet

Ny litteratur om byens betydning viser at det er sterk sammenheng mellom produktivitet og urbanisering. Urbanisering er dels et resultat av økt produktivitet og dels en viktig faktor som kan fremme produktivitetsvekst. En økende andel av Norges befolkning bor i store og mellomstore byregioner. Hvordan byene og byregionene utvikler seg, har derfor stor betydning for nasjonens utvikling. Urbaniseringen i Norge henger, som i andre land, sammen med omstillingen fra primærnæringer til sekundærnæringer og videre til tjenesteytende næringer, og produktivitetseffekten henger sammen med byenes rolle i den globale økonomien. Byene har særlig bedre forutsetninger for kobling, deling og læring, dvs. å utnytte såkalte agglomerasjonseffekter eller bygevinster. Også i Norge er det høyere produktivitet i større byområder enn i mindre byregioner og spredtbygde strøk. Produktivitetsforskjellene mellom by og land har imidlertid blitt mindre over tid. Som forventet vil innovasjoner i byene gradvis tas i bruk ut over hele landet.

Det er klare styringsutfordringer i norske byområder knyttet til helhetlige areal- og transportløsninger. Byområdene består ofte av flere kommuner. Det gir fragmentert ansvar for arealplanlegging i regioner som naturlig danner felles arbeidsmarkeder. Ansvaret for transportløsninger er delt mellom ulike sektormyndigheter og forvaltningsnivåer. Kommunesammenslåinger kan gi bedre styringsmuligheter på dette området. I de største arbeidsmarkedsregionene må dette suppleres med sterkere regional samordning.

Trengsel og kø i byområder kan gi agglomerasjonsulemper og effektivitetstap. Særlig i Osloregionen ser man tendenser til dette gjennom økende køkostnader. En areal- og transportpolitikk som legger til rette for høy kollektivdekning i byområder, er sentral for et kostnadseffektivt transportsystem. Det må fortettes rundt trafikknutepunkt og satses på kollektivtransport i byområder. Transportinvesteringer som kobler sammen arbeidsmarkeder kan bidra til å øke produktiviteten, ved å skape agglomerasjonseffekter som krymper avstandene og gjør arbeidsmarkedene større.

Storbyregionen gir i utgangspunktet gode betingelser for kunnskapstunge næringer, noe som er illustrert av bl.a. høye FoU-investeringer og høy andel sysselsatte med høyere utdanning. I Norge er produktivitet i næringslivet høyest i urbaniserte områder. Byene har likevel ikke betydelig høyere innovasjonsrater eller vekst i produktiviteten enn resten av landet. Det kan skyldes den økte betydningen av tjenesteytende sektorer i byene og et stort arbeidsmarked for ufaglært arbeidskraft. Mangel på et effektivt beslutningssystem som dekker byregionene kan hemme utnyttelsen av bygevinstene.

Sammenhengene mellom urbanisering og produktivitet og økonomisk utvikling har vært undervurdert i politiske beslutningsprosesser. Det er viktig at kunnskapen på dette feltet bedres og at utfordringer knyttet til produktivitetsutvikling i byområder får større plass i politikkutformingen.

7.1 Byenes økte betydning for samfunnsutviklingen

Det tyvende århundret har blitt kalt urbaniseringens hundreår. I 2010 hadde minst 450 byer mer enn én million innbyggere, mens det hundre år tidligere kun fantes 13 millionbyer. Majoriteten av verdens befolkning bor i dag i byer og urbane områder. Globalt spiller metropoler en økende rolle i samfunnsutviklingen. Byer er motorer i nasjonal og global vekst, og står for om lag 80 pst. av verdens vare- og tjenesteproduksjon (The Global Commission on the Economy and Climate 2013). De fleste suksessrike høyinntektslandene har økonomisk dynamiske byer i sentrum av sine regioner og nasjonale økonomier.1 Det er forventet at byenes betydning som vekstsentra i den globale tjenesteøkonomien vil fortsette å øke (McCormick m.fl. 2013). I Norge er byene små, men også her er byveksten en viktig faktor for samfunnsutviklingen. For 150 år siden bodde bare 20 pst. av Norges befolkning i byer og tettsteder. I dag er denne andelen 80 pst.2 Hvordan byene utvikler seg, har dermed stor betydning for nasjonens utvikling.

Forskning viser at det er en positiv sammenheng mellom urbanisering og produktivitet, og i forlengelsen av dette, en sammenheng mellom urbanisering og økonomisk vekst (Johansson 2006). Det finnes også en veletablert sammenheng mellom kunnskapskapital (arbeidskraftens kunnskaps- og ferdighetsnivå) og vekst. Fordi storbyer har en høy andel høyt utdannet arbeidskraft, er det også naturlig å se sammenheng mellom byer, kunnskapskapital og vekst. Det er likevel en diskusjon om årsakssammenhengene her; er byen i seg selv en drivkraft for vekst, eller er byveksten mer et resultat av strukturendringene?

Dette kapitlet ser på forholdet mellom urbanisering og produktivitet generelt og i Norge spesielt. Kapitlet er todelt. Første del (kapittel 7.2) går gjennom ulike teorier og internasjonal litteratur om sammenhengene mellom urbanisering og produktivitet. Her er forståelsen av agglomerasjonseffekter sentral. Den første delen ser også på utviklingstrekk i Norge knyttet til byvekst, produktivitetsutvikling og kunnskapskapital. Et sentralt funn er at produktivitetsforskjellene mellom by og land i Norge har blitt mindre over tid.

Andre del (kapittel 7.3) tar opp ulike politikkrelaterte tema som kan belyse grunnlaget for byenes produktivitetsutvikling. Innovasjon, areal- og transportløsninger og styringsutfordringer i byområder diskuteres.

7.2 Urbaniseringens betydning for produktivitet

7.2.1 Urbanisering i Norge

Urbanisering har nær sammenheng med endringer i næringsvirksomhet og næringssammensetning. Urbaniseringen i Norge henger, som i andre land, sammen med omstillingen fra primærnæringer til sekundærnæringer og videre til tjenesteytende sektorer. I Norge startet urbaniseringen på 1840-tallet gjennom begynnende industrialisering. Industriell produksjonsvirksomhet var en viktig basis for byenes økonomi helt fram til 1970-tallet. På 1970-tallet fulgte en omstrukturering av økonomien som bl.a. innebar nedlegging eller utflytting av industriell aktivitet fra bykjernen, først til ytre deler av byen eller til mindre byer og distrikter, og etter hvert til lavkostland (Vatne 2005).

Figur 7.1a viser at Norge har hatt en avvikende urbaniseringsprosess i løpet av 1900-tallet sammenlignet med særlig Sverige, Danmark og Island. Urbaniseringen gikk spesielt sakte i Norge i mellomkrigstiden. Dette utsatte urbaniseringen i Norge sammenlignet med våre naboland med flere tiår. Sverige og Danmark nådde en tettstedsandel på godt over 80 pst. allerede på 1960-tallet. Norges urbanisering har dessuten vært mer avdempet i etterkrigstiden, og vi har nå den laveste urbaniseringsgraden i Norden. Mye av denne forskjellen kan også tilskrives ulik politikk, der Norge har forsøkt å bremse sentraliseringen gjennom en sterkere regional utviklingspolitikk (Bütikofer m.fl. 2014).

Tettstedsdefinisjonen i figur 7.1a inkluderer alle tettsteder med mer enn 200 innbyggere. Et markert trekk ved utviklingen i etterkrigstiden er ikke bare at en økende andel av befolkningen bor i tettsteder, men også at veksten er sterkest i større byregioner. Nesten 90 pst. av befolkningen bor nå i byregioner.3 Siden 1966 har nesten hele befolkningsveksten i Norge, på over 1,3 millioner, kommet i de store og mellomstore byregionene, jf. figur 7.1B. De fire storbyregionene har stått for brorparten av veksten, særlig i perioden etter 1990, der vekstandelen har vært nærmere 70 pst. Denne vekstandelen er faktisk høyere enn storbyregionenes andel av sysselsettingsveksten i samme periode (om lag 60 pst.). I etterkant av finanskrisen har storbyregionene hatt en overveiende del av sysselsettingsveksten, med over 80 pst.

¹ Det eksisterer ikke data for alle år i perioden, og figuren inneholder derfor interpolerte tall mellom datapunkter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, FN og Panda.

For byer som ligger utenfor de større byregionene, er den regionale «motoren» gjerne oljesektoren og offentlig sektor (Karlsen 2004). Karlsen finner at byene som har hatt tilbakegang, alle er utenfor storbyenes influensområde, de er perifert beliggende, har ensidig næringsstruktur og har ikke lyktes med omstillingsprosessene. Rattsø (2014) konstaterer det samme. Norge nærmer seg altså nivået til resten av Norden når det gjelder andel av befolkningen som bor i tettsteder. Samtidig har Norge den høyeste andelen av befolkningen bosatt i ikke-urbane områder i Norden. Norge skiller seg også ut ved å ha en mindre andel av befolkningen i store og mellomstore byregioner utenom hovedstadsregionen enn våre naboland.4

Med unntak av hovedstadsområdet og de tre største byene er norske byområder små i internasjonal sammenheng. De er i tillegg stort sett plassert langt fra hverandre og har lav tetthet både når det gjelder antallet innbyggere og antallet arbeidsplasser. Analyser av arealbruk i knutepunkt i norske byområder viser at befolkningstettheten i sentrumsområdene i utgangspunktet er lav, med rundt fem bosatte pr. dekar. Videre er boligtettheten i områder regulert for boligformål forholdsvis lav, og det samme er tettheten nær kollektivknutepunktene (Asplan Viak 2013). Etterkrigstiden har således vært preget av sterk byvekst gjennom byspredning, og av at en økende andel av befolkningen bor i tettsteder. Byenes tetthet har dermed vært holdt på et lavt nivå. Det har likevel vært en tydelig tendens de siste 10 årene til fortetting i de største byområdene. I Oslo har andelen bosatte nær sentrum økt betydelig i denne perioden og bidratt til høyere befolkningstetthet. Dette står i motsetning til utviklingen på 1980-tallet, da den største andelen boliger ble bygget 10 – 12 km utenfor sentrum (Engebretsen 2013 og Haagensen 2011).

7.2.2 Agglomerasjon gir kobling, deling og læring

Agglomerasjonsfordeler er grunnleggende for å forstå hvorfor byer i det hele tatt eksisterer (Duranton og Puga 2013). En generell forklaring på byenes vekst er at tetthet og mangfold tilrettelegger for at folk samhandler og lærer av hverandre (Glaeser m.fl. 1992). Det stimulerer til innovasjon, spredning av kunnskap og tilegnelse av ferdigheter.5 Dessuten gir storbyen stordriftsfordeler i form av større markeder, flere leverandører og større tjeneste- og infrastrukturtilbud. Tilgang til goder øker når flere deler kostnadene. Det er enklere å finne gode samarbeidspartnere når det er flere å velge mellom. Og det er i samarbeid med andre at det skjer utvikling og læring, som kan gi grunnlag for nye ideer, kompetanse og innovasjon. De mange forklaringene kan tyde på at byenes fordeler er sammensatte, og at det er en rekke prosesser og mekanismer som kan forklare ulike sider ved og former for byvekst. Under trekkes fram ulike mekanismer for byvekst som framheves i litteraturen.

Agglomerasjon i form av et større arbeidsmarked gir enklere og bedre kobling mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, kunder og leverandører, partnere i felles prosjekter, eller entreprenører og finansiører. Et stort arbeidsmarked styrker muligheten for å finne en egnet jobb eller en ansatt med de rette kvalifikasjoner. Par der begge ektefeller har universitetsgrad, har større sjanse for at begge finner egnede jobber dersom de bor i en by (Puga 2010). Tilstedeværelse av et stort antall arbeidsgivere gir lavere risiko for ikke å finne ny jobb, og et stort arbeidsmarked reduserer risikoen for at foretak ikke finner kvalifisert arbeidskraft (Moretti 2010). Dermed øker sannsynligheten for at jobbene blir besatt av personer som best kan fylle dem, og at den enkelte får en jobb å trives i. Muligheten til å skifte jobb er større i et stort arbeidsmarked enn i et lite, noe som reduserer sannsynligheten for å bli innelåst i en jobb man ikke egner seg for. Begge deler fører til høyere produktivitet. Økte valgmuligheter i et større arbeidsmarked gjør det også mer attraktivt både for bedrifter og personer å søke seg til dette markedet, som gir en selvforsterkende produktivitetsvekst (Heum m.fl. 2012).

Et større marked åpner også for mer effektiv deling av lokal infrastruktur og fasiliteter og et større mangfold av leverandører (Puga 2010, Combes m.fl. 2010).Slike urbaniseringsfordeler er et resultat av byens stordriftsfordeler, uavhengig av bransjestruktur. Det er i de større byene at det finnes universiteter og andre kunnskapsorganisasjoner, en velfungerende transport- og kommunikasjonsinfrastruktur, nærhet til markeder og bedre tilgang til spesialiserte tjenester. Geografisk nærhet tilrettelegger for samhandling. Det er altså størrelsen på det samlede markedet, dvs. bystørrelse og tetthet, som gir agglomerasjonsfordeler (Beaudry og Schiffauerova 2008). Et mangfold av produkter og sektorer krever tilstrekkelig lokal etterspørsel, både for innsatsfaktorer og ferdigprodukter. Derfor vil urbanisering generelt ha en positiv virkning på økonomisk vekst (Frenken m.fl. 2007).

Lokaliseringsfordeler henger sammen med geografisk konsentrasjon og spesialisering på bransjenivå, og er knyttet til tilgang til et stort arbeidsmarked, utvikling av spesialiserte leverandører og lokal kunnskapsoverføring (Frenken m.fl. 2007, Boschma og Frenken 2011).

Et større marked kan tilrettelegge for læring, gjennom utvikling og spredning av ny teknologi og forretningspraksis. Det er ulike meninger om det er geografisk spesialisering eller mangfold som gir størst potensial for læring og innovasjon. Spesialisering stimulerer til utveksling av kunnskap, ideer og informasjon, og legger til rette for innovasjon (Beaudry og Schiffauerova 2008).6 Allerede i 1890 fant Alfred Marshall at konsentrasjon av en bransje i en region legger til rette for overføring av kunnskap, reduserte transportkostnader og et mer effektivt arbeidsmarked (Marshall 1890). Jacobs (1969) mente derimot at det er mangfoldet i byen som er den viktigste drivkraften for vekst. Det er ikke regional spesialisering som gir kunnskapsspredning og innovasjon, men det store mangfoldet av sektorer som finnes i byen.7 En mangfoldig by gir mange muligheter for å prøve ut nye forretningsideer eller jobbmuligheter uten å måtte flytte, og dette fremmer innovasjon og gir dynamiske fortrinn (Puga 2010, Duranton og Puga 2013). Feldman og Audretsch (1999) finner en positiv sammenheng mellom innovasjon og sektormangfold, gitt at mangfoldet er relevant for sektoren, og en negativ kobling mellom innovasjon og spesialisering.

Fordi byene har størst mangfold av bransjer, er det i byene at de fleste innovasjoner utvikles. En sammensatt og mangfoldig bransjestruktur styrker muligheten for interaksjon, samarbeid, innovasjon, arbeidsmåter og teknologier på tvers av bransjer.8 Av den grunn omtaler Duranton og Puga (2013) diversifiserte byer som «nursery cities», der læring finner sted og bransjer og foretak oppstår.

Alle de nevnte former for agglomerasjonsfordeler kan i prinsippet være til stede i en by, men deres relative betydning avhenger av forhold som bystørrelse og bransjesammensetning. Foretak kan lære av andre foretak i sektoren, av foretak i andre sektorer, eller av en konsentrasjon av andre aktører enn foretak, som forbrukere, universiteter og myndigheter (Frenken m.fl. 2007). Alle former for agglomerasjonsfordeler kan dessuten bidra til regional økonomisk utvikling, men på ulike måter, avhengig av bransjesammensetning. Lokaliseringsfordeler antas å stimulere til trinnvis innovasjon og prosessinnovasjon, noe som gir økt produktivitet. Mangfold, derimot, forventes å gi radikale innovasjoner og produktinnovasjon, fordi det legger til rette for nye kombinasjoner av kunnskap og teknologi fra ulike sektorer. Dette bidrar til utvikling av nye markeder og sysselsetting, heller enn økt produktivitet. Det betyr at mangfold vil gi sysselsettingsvekst og innovasjon, mens spesialisering gir økt produktivitet (Duranton og Puga 2001, i Beaudry og Schiffauerova 2008, Frenken m.fl. 2007).

Duranton og Puga (2013) påpeker likevel at vi har utilstrekkelig kunnskap om byers innovasjonsprosesser, spredning av kunnskap og læring mellom ansatte, og koblingen mellom utdanning og entreprenørskap jf. diskusjonen i kapittel 17. Mer empirisk forskning er nødvendig for en bedre forståelse, ikke bare av årsaker til byvekst, men av betingelser for økonomisk vekst og teknologisk utvikling generelt, jf. kapittel 6 og kapit-tel 9.

7.2.3 Hovedkontor og forretningstjenester lokaliseres i større byer

Teknologisk utvikling og forbedringer i transport og kommunikasjon har tilrettelagt for økende spesialisering innen tradisjonell industri. Et resultat av dette er at ledelsesfunksjoner og forretningstjenester i økende grad blir konsentrert til større byer, mens produksjon konsentreres til små og mellomstore byer. Dette innebærer en økende spesialisering av funksjoner heller enn langs tradisjonelle sektorskiller (Duranton og Puga 2005).

Den samlede effekten er at også byer går fra å være spesialisert etter sektorer til å bli spesialisert etter funksjoner. Denne utviklingen er særlig tydelig ved at hovedkontor og forretningstjenester klynger seg sammen i større byer. Duranton og Puga (2005) har studert utviklingen i USA, og finner at det i 1950 ikke var stor forskjell mellom byer når det gjaldt forholdet mellom sysselsetting i ledelse og produksjon. Det var heller ingen klar rangering av byer etter størrelse. I 1980 hadde forskjellene økt betraktelig, ved at store byer var spesialisert i ledelsesfunksjoner, mens mindre byer var spesialisert i produksjon. I 1990 hadde de ni største metropolene i USA 39 pst. flere ledere per produksjonsansatt enn det nasjonale gjennomsnittet (Duranton og Puga 2005).

Det er også en økende tendens til at hovedkontor relokaliserer deler av hovedkontorfunksjonene, som virksomhetsledelse og finans. Dette kan gi strategiske fordeler, for eksempel gjennom mer effektiv kunnskapsutveksling med eksterne og interne interessenter, og forbedret tilgang til internasjonale kapitalmarkeder, «talent pools» og klynger av forretningstjenester (Baaij m.fl. 2014). Stor variasjon i lokalt tjenestetilbud gjør det mulig for hovedkontoret å dekke sine behov bedre gjennom spesifikke tjenestetilbud. Dette gir læring, som bidrar til økt produktivitet. Hovedkontorer tjener også på samlokalisering med andre hovedkontor (Davis og Henderson 2008). Nærhet mellom hovedkontor kan gi agglomerasjonsfordeler i form av informasjonsoverføring, ved at selskapene lærer av hverandre om innsatsfaktorer, markedsutvikling, produksjon og teknologivalg (Voget 2011).

Hovedkontor har behov for spesialiserte forretningstjenester knyttet til regnskap, juridisk rådgivning, markedsføring og andre konsulenttjenester. Tilgang på representative kontorlokaler og eiendom for nybygg er også viktig (Baaij m.fl. 2004). Lokalisering av hovedkontor skjer gjerne i storbyområder med høy sysselsetting og variasjon i tilbudet av forretningstjenester (Davis og Henderson 2008, Henderson og Ono 2008). Omstillingen fra sektor- til funksjonsspesialisering innebærer en utvikling mot få og store forretningssentra, og flere og mindre produksjonssentra (Duranton og Puga 2005).

7.2.4 Store, tette byer gir økt mangfold og økonomisk robusthet

I tillegg til å være kilde til regional kunnskapsoverføring kan mangfold beskytte regioner mot eksterne sjokk i etterspørsel.9 Større byer kan ha en større grad av differensiering som gjør disse byene mindre sårbare for konjunktursvingninger og endrede konkurranseforhold i enkelte sektorer. En slik differensiering vil særlig beskytte arbeidsmarkedet og forhindre vedvarende, økende arbeidsledighet (Frenken m.fl. 2007). I den forbindelse er det viktig å skille mellom relatert og urelatert mangfold. Mens relatert mangfold (komplementær kunnskap) er viktig for å stimulere til kunnskapsoverføring og innovasjon, er urelatert mangfold (risikospredning) viktig for å beskytte en region mot eksterne sjokk og økende arbeidsledighet. Et mangfold av bransjer på regionalt nivå kan redusere regional arbeidsledighet og stimulere regional økonomisk vekst, mens spesialisering kan øke risikoen for arbeidsledighet og føre til redusert vekst. Relatert mangfold forventes å øke sysselsettingsveksten, mens urelatert mangfold demper veksten i arbeidsledighet.10

Mangfold har en langsiktig virkning på det økonomiske systemet. En økonomi uten økende sektormangfold over tid risikerer å få økende strukturell arbeidsledighet og til slutt stagnere. Utvikling av nye sektorer er derfor nødvendig for å absorbere arbeidskraft som blir overflødig i andre sektorer. Slike prosesser har geografiske konsekvenser: Nye sektorer oppstår typisk i urbane områder, mens gamle sektorer dominerer utenfor byene. Dette bidrar til at arbeidskraft først og fremst blir overflødig i rurale områder, mens ny sysselsetting først og fremst skapes i urbane områder (Frenken m.fl. 2007).

Resultatene fra forskning på byers størrelse og produktivitet er ikke entydig, men peker på at det er en sammenheng. Studier kan tyde på at tettheten i store byer er det sentrale. Ut fra amerikanske data fant Ciccone og Hall (1996) at en fordobling av sysselsettingen i en region økte produktiviteten med 6 pst. Forfatterne trekker den slutningen at en økt befolkningstetthet fører til høyere produktivitet og økonomisk vekst. De mener tetthet er et mer nøyaktig mål enn byenes absolutte størrelse, og at tetthet måles bedre på regionalt nivå, delvis fordi byene kan inngå i agglomerasjoner av ulike byer som skaper et felles arbeidsmarked. Abel m.fl. (2012) mener at tetthet i seg selv gir økt produktivitet i store byer, et funn som er i samsvar med teorier om læring og kunnskapsoverføring i byer. De viser at byer med høy befolkningstetthet har sterkere økonomisk vekst og at en dobling av befolkningstettheten kan gi så mye som 2 – 4 pst. økt produktivitet.

Ciccone og Halls (1996) definisjon av tetthet samsvarer med Glaeser og Gottliebs (2008) definisjon av nærhet. Glaeser og Gottlieb legger også til grunn at byer innebærer nærhet, særlig knyttet til transportavstand og nærhet til arbeidsmarkeder. For Ciccone og Hall handler tetthet om forholdet mellom arbeidskraft, kunnskapskapital og det arealet som er tilgjengelig i byene, der en tett stor by er mer produktiv enn en spredt stor by. I Abel m.fl. (2012) varierer forventet effekt av tetthet med utdannelse. Tilsvarende er effekten av tetthet på produktivitet ingen eller svært lav i byer preget av lav utdannelse.

Dermed blir spørsmålet om produktivitetsvekst i byer også et spørsmål om hva slags type by man har å gjøre med, hvorvidt det er en tett eller spredt bosetting i byen, hva slags areal- og transportplanlegging som preger utbyggingen, og hvordan næringslivet er satt sammen, ikke minst knyttet til kunnskapsintensiv virksomhet.

7.2.5 Utdanning og urbanisering

En viktig grunn til at byene i større grad framheves som drivkrefter i den økonomiske utviklingen, er at globaliseringen har ført til et nytt produksjonsmønster i de vestlige land, med økende grad av spesialisering. Dette har ført til vekst i mer kunnskapsintensiv virksomhet med behov for høyt utdannet arbeidskraft. Internasjonale studier viser sterk sammenheng mellom utdanningsnivå, inntektsnivå og befolkningsvekst på regionalt nivå. Personer med høyere utdanning har høyere lønnsnivå, som igjen er en indikator på produktivitet, i hvert fall i privat sektor, jf. diskusjonen i kapittel 17. Med en sterk konsentrasjon av personer med høy utdannelse blir produktivitet og lønnsnivå høyere i store byer (Rattsø 2014). Det er også i byene at det er størst innovasjonsaktivitet (Combes m.fl. 2010, Puga 2010).

Forklaringen som gis for konsentrasjonen av høyt utdannet arbeidskraft i byene, er todelt. På den ene siden søker de med høy utdannelse seg til storbyens tilbud, og kompetansekrevende bedrifter må følge etter. Samtidig finner slike bedrifter gjerne fordeler ved byenes spesialisering og brede arbeidsmarked, og de med høy utdannelse søker seg til byene for å gjøre yrkeskarriere (Rattsø 2014).

Dette reiser spørsmålet om den urbane lønnsgevinsten kun avspeiler evnene til de med høy utdannelse, og ikke en iboende fordel ved urban lokalisering (Puga 2010). Med utgangspunkt i norske data undersøker Bütikofer m.fl. (2014) om denne lønnsforskjellen skyldes at byregionen samler personer som i utgangspunktet er mer produktive (seleksjon), eller om byen også gjør en person mer produktiv. De finner en viss seleksjonseffekt knyttet til utdanning og alder, men også at arbeid i byregioner gir en egen produktivitetsgevinst. Lønnsgevinsten skjer ikke umiddelbart, men er tydelig etter noen år i byen.

Bacolod m.fl. (2009) hevder at den urbane lønnsgevinsten avhenger av ferdigheter. Det er arbeidstakere med høye kognitive og sosiale ferdigheter som tjener mest på å bo i byene, fordi disse egenskapene tilrettelegger mer for læring. På samme måte hevder Andersson m.fl. (2013) at agglomerasjon gir produktivitetsgevinster i sammenhenger der problemløsning og interaksjon er viktig. Roca og Puga (2014) mener derfor at mer kunnskapsrike arbeidstakere tjener mer på å jobbe i større byer.11

Også Carlsen m.fl. (2014) finner at læringseffekten av å bo i by (økonomiske regioner over 150 000 innbyggere) er større for de som har høyest utdanning. Denne læringseffekten vedvarer også ved flytting fra by til spredtbygde strøk. Personer med høyere utdanning tjener også mer på å skifte arbeidsgivere, mens personer med lavere utdanning tjener på ansiennitet i en virksomhet. Lønns- og produktivitetsnivået er dermed høyere i byene fordi læringseffekten ved å jobbe i by er høyere, pga. økt potensial for samhandling og interaksjon. Byer kan tilrettelegge for eksperimentering og læring og kan tilby sysselsatte muligheter for å tilegne seg mer verdifull erfaring.

7.2.6 Urbane kvaliteter

Sammenhengen mellom utdanning og urbanisering har fått mange til å mene at det viktigste for å skape byvekst, er å tiltrekke seg høyt utdannede innbyggere. De tjener gjennomgående mer enn de med lav utdannelse, og stimulerer derfor til høyere etterspørsel etter forbruksvarer og -tjenester (Glaeser m.fl. 2000, Shapiro 2006, Lee 2009). Forskningen knyttet til såkalte «skilled cities» eller «smarte byer» henter mye av sitt empiriske materiale fra land med flere byer som er i reell konkurranse med hverandre om innbyggere og bedriftsetableringer, og det kan diskuteres i hvilken grad dette har relevans for Norge, som i realiteten kun har én stor by.

Ifølge Glaeser og Saiz (2003) er det tre visjoner om den moderne byen: Den ene er at byer i økende grad er organisert rundt forbruksgoder (The Consumer City), den andre er at byer legger til rette for flyt av ideer (The Information City), og den tredje er at byer overlever ved å tilpasse sin økonomi til nye teknologier (The Reinvention City). Forfatterne mener at etter hvert som foretak blir mer mobile, vil byers suksess i økende grad være avhengig av deres rolle som forbrukssenter.

Tanken om forbrukerbyen er knyttet til det Rattsø (2014) kaller «den krevende borger», som i større grad flytter til områder med bedre tilbud. Storbyer tilbyr stor variasjon i mulighetene for konsum (Lee 2009). Ifølge Glaeser m.fl. (2000) finnes det fire hovedtyper av urbane goder. Det første er den store variasjonen i tjenester, bl.a. i restauranter og teatre, forbruksvarer og sosial kontakt. Det andre godet er estetisk vakre bygninger og fysiske omgivelser, inkludert lokalklimatiske forhold.12 Det tredje er offentlige tjenester av god kvalitet, mens det fjerde er tempo, i betydningen framkommelighet i byen. Høy tetthet gir lave transportkostnader og tilrettelegger for sosial kontakt og konsum av tjenester.

Forskning viser at befolkningen øker raskest i områder som har mange goder (Duranton og Puga 2013). Glaeser m.fl. (2000) finner at byvekst stimuleres av geografiske faktorer som mange soldager og nærhet til kyst, og av et variert tilbud av tjenester og goder i form av underholdning og restauranter, gode skoler og lav kriminalitet. På tilsvarende vis hevder Shapiro (2006) at konsentrasjon av høyutdannede innbyggere kan stimulere til vekst i forbrukstjenester, som igjen gjør området mer tiltrekkende for potensielle innflyttere. Begge finner at høyt utdannet (og høyt lønnet) arbeidskraft stimulerer til vekst i tilbudet av forbruksgoder og tjenestetilbud.

Gode kommunale tjenestetilbud, som skoler, barnehager og kulturtilbud, har positiv effekt på innflytting. Men også offentlige transportinvesteringer, tilrettelegging for boligutvikling og kvalitet i det offentlige rom er av betydning (Isdahl 2012). Korte avstander fra boligen til barnehage, skole og arbeidsplass gir barn og voksne en enklere hverdag med minimal tid brukt til transport og tilsvarende mer tid til familie og fritid. En strategi for økt byvekst blir derfor å tiltrekke seg høyt utdannede forbrukere, gjennom å utvikle trygge bomiljøer og gode skoler, i tillegg til å legge til rette for en attraktiv by som det er enkelt å bevege seg rundt i (Glaeser m.fl. 2000, Glaeser og Saiz 2003).

Tilgang på urbane goder er også viktig i internasjonale selskapers lokaliseringsbeslutninger. Tilgang på høyt utdannet arbeidskraft er viktig for hovedkontor, og levestandarden i en by er viktig for å tiltrekke seg høyt utdannet arbeidskraft. Baaij m.fl. (2004) trekker fram følgende goder som viktige i denne sammenheng: tilgang på hoteller, restauranter og boliger av høy kvalitet, internasjonale skoler og et rikt rekreasjons- og kulturtilbud. Sikkerhet, skattenivå og levekostnader er andre faktorer som påvirker lokaliseringsbeslutningen. God infrastruktur og trafikkflyt er særdeles viktig, ettersom hovedkontor har behov for god reiseinfrastruktur (fly, tog, vei) og kommunikasjon (IT og telekommunikasjon). Nærhet til en internasjonal lufthavn er av overveiende stor betydning for hovedkontorlokalisering (Baaij m.fl. 2004). Også Strauss-Kahn og Vives (2009) framhever betydningen av gode flyplassfasiliteter for å tiltrekke seg hovedkontor, i tillegg til faktorer som lavt skattenivå, lavt gjennomsnittlig lønnsnivå, høyt nivå på forretningstjenester, relevant bransjespesialisering og konsentrasjon av hovedkontor i samme sektor.

7.2.7 Verdiskaping og produktivitet i norske byregioner

Det finnes i utgangspunktet lite statistikk knyttet til verdiskaping og produktivitet for byregioner i Norge. Statistisk sentralbyrå produserer statistikk over regionalt bruttoprodukt på fylkesnivå. OECD (2007b) brukte disse tallene for å se på regionale forskjeller i bruttoproduktet per innbygger. Også etter å ha kontrollert for pendling, finner de at Oslo har det klart høyeste nivået på bruttoproduktet per innbygger. Det er særlig høy arbeidsproduktivitet og høy deltakelse i arbeidslivet som forklarer Oslos dominerende posisjon. OECD finner at størstedelen av forskjellene i produktivitet mellom fylkene blir forklart av de ulike fylkenes urbaniseringsgrad. OECD mener at dette viser effekten av agglomerasjon, men vektlegger også at investeringer i FoU, utdanningsnivå og infrastruktur gjerne er konsentrert i byområder. OECDs undersøkelse viser at bransjesammensetningen bidrar positivt til bruttoproduktet i mange fylker utenfor storbyregionene, gjennom en overvekt av industri og gruvevirksomhet i disse fylkene. En stor grad av personlig tjenesteyting trekker ned bruttoproduktet i Oslo og Akershus.

Menon (2014) har undersøkt storbyenes verdiskapingsevne ved å basere seg på registerdata for økonomisk aktivitet/verdiskaping i både næringsliv, offentlig sektor og husholdningene på kommunenivå. Basert på dette har de beregnet verdiskaping (bruttoproduktet) per innbygger i seks byregioner og landet som helhet.13 Undersøkelsen viser som forventet, at storbyregionene har klart høyere verdiskaping per innbygger enn resten av landet, og at Osloregionen er på topp, jf. figur 7.2. Men på tross av Osloregionens dominerende posisjon, har regionen hatt en betydelig svakere vekst i bruttoproduktet per innbygger enn resten av storbyregionene i perioden fra år 2000 til 2011. Mye av dette skyldes en klart svakere vekst i sysselsetting enn i befolkningen. Men også produktivitetsveksten har vært svakere enn i andre storbyregioner i Norge, jf. tabell 7.1.

Kilde: Menon (2014)

Menons undersøkelse viser også betydelige forskjeller mellom de ulike storbyregionene i hvilke sektorer som har hatt vekst og hvilke sektorer som har hatt en svakere utvikling. Stavanger og Kristiansand har hatt sterk vekst i privat sektor, både den lokale og den eksportrettede. Trondheim og Oslo har særlige utfordringer i den lokalmarkedsbaserte og kommunale sektoren, men Trondheim har betydelig bedre vekst i eksportrettet sektor. Det er nærliggende å tro at veksten i eksportrettet sektor i Kristiansand, Stavanger og Trondheim henger sammen med den petroleumsrettede virksomheten. Bergen har også noe vekst i eksportrettet sektor, men skiller seg mest ut med svak vekst i statlig sektor og sterk vekst i kommunal sektor (Menon 2014).

Kompetansearbeidsplassutvalget (NOU 2011: 3) framhevet i sin analyse betydningen av kunnskapsintensive virksomheter for nasjonal og regional vekst, som de mente ville øke i årene framover. Denne omstillingen vises tydelig i veksten av personer med høyere utdanning de siste tiårene. Samtidig har veksten i stor grad vært konsentrert til regioner som hadde et høyt utdanningsnivå i utgangspunktet. Figur 7.3 viser at jo høyere utdanningsnivå regionen hadde i 1980, desto høyere vekst i andelen personer med høyere utdanning har regionen hatt siden.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014).

Tendensen til konsentrasjon av utdanningskompetanse, ser man enda tydeligere hos de med lang høyere utdanning (over fire år). Figur 7.4 viser en klar konsentrasjon i de større byområdene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det har i første rekke vært en vekst i antallet sysselsatte personer i kompetanseintensive næringer i privat sektor og særlig i Osloregionen (NOU 2011: 3). Osloregionen trer således fram som landets sentrum for kunnskapsintensiv virksomhet. Oslo-regionen har tatt 40 pst. av veksten i antall personer med lang høyere utdanning de siste ti årene. Likevel er det ikke slik at all vekst skjer i Oslo. Den sterkeste prosentvise veksten har kommet i de tre andre storbyregionene som nesten har fordoblet antallet høyt utdannede på ti år, og én mindre byregion som Kongsberg, som hele tiden har hatt en stor andel sysselsatte med høyere utdanning. Det er likevel verd å merke seg at Osloregionen i mindre grad enn de andre storbyregionene har klart å omsette veksten i personer med høyere utdanning de siste 10 – 15 årene til produktivitetsvekst.

Kompetansearbeidsplassutvalget var opptatt av at en utvikling som bidrar til økt sentralisering av kompetansearbeidsplasser, kan innebære store samfunnsøkonomiske kostnader ved at andre tilgjengelige ressurser, som ikke er like mobile, ikke utnyttes fullt ut. Geografisk spredning av verdiskapende aktivitet vil være en forutsetning for full utnyttelse av ikke minst menneskelige ressurser og høyest mulig nasjonalinntekt. Bedriftenes, institusjonenes og menneskenes lokaliseringsvalg gjør at kompetansearbeidsplasser i stor grad vokser fram i større arbeidsmarkeder. Større fagmiljøer og et større mangfold av arbeidsgivere er attraktivt både for bedrifter som ønsker å ekspandere eller etablere ny virksomhet og for høyt utdannede arbeidstakere med behov for karrieremuligheter for seg selv og andre familiemedlemmer. Velfungerende regionale sentra kan være en avgjørende faktor for at et regionalt arbeidsmarked skal oppnå en kritisk masse, og med det gi grobunn for vekst i kompetansearbeidsplasser (NOU 2011: 3).

7.2.8 Minkende regionale forskjeller i produktivitet

Agglomerasjonseffekten (økt produktivitet ved agglomerasjon), som er vektlagt i dette kapitlet, trekker i retning av økende forskjeller mellom regioner (divergens), ved at større byer har produktivitetsfordel. Samtidig kan det forventes minkende inntekts- og produktivitetsforskjeller (konvergens) mellom regioner, fordi kunnskap og innovasjon raskt blir spredt utover landet (diffusjon), noe som bidrar til at alle kan trekke på samme kunnskap og teknologi (OECD 2012), jf. også kapittel 6 om kunnskapsabsorpsjon som viktig drivkraft for produktivitet.

Uavhengig av om man ser på lønnsforskjeller (Bütikofer m.fl. 2014), inntektsforskjeller på kommunenivå (Rattsø 2008 og Rattsø og Stokke 2014) eller produktivitetsforskjeller på fylkesnivå (Østby og Westerlund 2011), er utviklingen i Norge preget av avtakende forskjeller mellom regioner generelt, og by og land spesielt, siden 1960-tallet.14

Midt på 1960-tallet var for eksempel lønnsforskjellen mellom by og land 26 pst., mens den i 2010 var redusert til 10 pst. (Bütikofer m.fl. 2014).

Denne tendensen gjelder ikke spesielt for Norge, men er noe man finner generelt i OECD-området. OECD (2012b) har sett på utviklingen i en rekke OECD-land i perioden 1995 – 2007 og viser at de aller fleste urbane områdene i 1995 hadde et nivå på bruttoproduktet per innbygger som var over landsgjennomsnittet.15 Samtidig hadde et flertall av disse regionene en vekst som var lavere enn gjennomsnittet. De områdene som klarte å kombinere høyt bruttoproduktnivå med høy vekst var bare i urbane regioner, noe som skulle indikere klare agglomerasjonseffekter og at disse bare finner sted i urbane områder.

Men den dominerende tendensen er at veksten i urbane områder har en tendens til å bremse når de når et visst nivå av bruttoprodukt per innbygger. Forklaringer på denne oppbremsingen kan være at de ledende regionene opplever høyere faktorkostnader og/eller ulemper ved agglomerasjonen, slik som høyere transportkostnader, mindre produktivitet knyttet til lang pendlingstid og arbeidskraftoverskudd (OECD 2012).

Rattsø og Stokke (2014) antyder også at konsentrasjon av innvandrere med lav utdanning kan være en mulig forklaring på svakere inntektsutvikling i byregionene. Men samtidig har andelen med lang utdanning økt klart i de største byregionene, med Oslo i spissen, jf. avsnitt 7.2.7 ovenfor. Den samlede effekten av dette viser seg antakelig i økende inntektsforskjeller innad i storbyregionene, og særlig Oslo, de siste 20 årene (Meld. St. 9 (2008 – 2009)).

Parallelt med mindre økonomiske forskjeller mellom regioner i Norge har det vært en økende sentralisering av folk og arbeidskraft. Byregionene med høyt inntektsnivå har høy befolkningsvekst. Bütikofer m.fl. (2014) er opptatt av hvilken betydning flyttingen fra by til land i perioden fra 1960 til i dag har hatt for utviklingen. De finner at den kraftigste tilnærmingen i lønninger mellom by og land skjedde i 1960- og 70-årene. Deretter var forskjellen i lønnsnivå ganske stabil, før den igjen ble redusert på 2000-tallet. Noe av utviklingen kan skyldes en endring i sammensetningen av innflyttere til byene over tid. I de første to tiårene tjente de som flyttet fra mindre sentrale områder til byområder noe mer i årene før flyttingen enn de som ble igjen. Etter flyttingen økte lønnen markant og var nesten på nivå med lønnsnivået til arbeiderne i byene. I de siste to tiårene tjente flytterne klart mindre enn de som ble igjen før flyttingen, og selv om de hadde en bedre lønnsutvikling etter flyttingen, tok de ikke igjen lønnsnivået til bybefolkningen. Personer som tar høyere utdanning, har særlig tendens til å bosette seg i byer. I begynnelsen av perioden var det en stor forskjell i utdanningsnivå mellom de som flyttet og de som ble igjen. Flytterne hadde også klart høyere utdanningsnivå enn byens egen befolkning. Etter hvert som utdanningsnivået har økt, har også forskjellen mellom flytterne og de bofaste blitt stadig mindre, noe som indikerer at selv-seleksjonen blant flytterne har blitt mindre over tid.

To prosesser har vært sentrale for å forklare flytting av de økonomiske tyngdepunktene i Norge de siste tiårene. Det ene er framveksten av petroleumssektoren, der særlig Vestlandet med Stavangerregionen har sterk konsentrasjon av oljerelatert virksomhet. Det andre er den store strukturendringen der Oslo er gått fra å være et sentrum for industri til et sentrum for kunnskapsintensiv tjenesteyting (NOU 2011: 3). Samtidig har Osloregionen en stor andel sysselsatte i tjenesteytende næringer med lavere produktivitetsnivå. En betydelig del av sysselsettingsveksten i byene er de seneste årene kommet innenfor sektorer med lavere produktivitetsnivå.

Rattsø (2008) antyder at periferiens vekst også kan forklares ved at denne i større grad har vært beskyttet mot konjunktursvingninger, gjennom en stor kommunal sektor og hjemmemarkedsbasert virksomhet. Utviklingen i Norge kan således henge sammen med sysselsettings- og lønnsutviklingen i privat og offentlig sektor mellom by og land. Fevang m.fl. (2008) undersøker hvilke deler av arbeidslivet som er lønnsledende, bl.a. etter sentralitet. De finner at kommunal sektor generelt har en mer sammenpresset lønnsstruktur i alle sentralitetstyper og generelt ikke er lønnsledende. Mens private foretak gjerne bidrar til å heve lønnstaket, særlig i de mest sentrale kommunene, hever offentlig, og særlig statlig sektor lønnsgulvet i alle kommunetyper.16 Mens gjennomsnittslønnen er forholdsvis lik i kommunal sektor mellom sentralitetsnivåene, øker lønnen med sentralitet (særlig for de mest sentrale kommunene) for statlig og privat sektor.

7.2.9 Et regionalt paradoks – storbyenes manglende innovasjon?

En parallell til de minkende forskjellene i produktivitet er også påpekt når det gjelder regionale forskjeller i innovasjon. Storbyene har gode betingelser for den kunnskapstunge delen av næringslivet, som skal gi gode forutsetninger for innovasjon og dermed for produktivitetsvekst. Gundersen og Onsager (2011) påpeker likevel at betydelige forskjeller i ulike regiontypers innovasjonsressurser ikke motsvares av tilsvarende store forskjeller i regionale innovasjonsrater.17 Dette har blitt omtalt som et regionalt paradoks (Leknes og Thesen 2013). Likevel har større regioner et annet innovasjonsmønster, med mer radikal innovasjon, mer markeds- og produktinnovasjon, nyetableringer og internasjonalt innovasjonssamarbeid. Forklaringene som gis på dette regionale paradokset, er at næringsgeografien bidrar til å utjevne forskjellene mellom by og land. Sterke nasjonale klynger (maritim, olje/gass, matsektor) med betydelig forskningsinnsats er tungt til stede i storbyregioner utenom hovedstaden, og mange små og mellomstore byregioner er spesialisert innen FoU-intensiv industri og kunnskapsintensiv tjenesteyting. Reve og Sasson (2013) problematiserer i hvilken grad Norge er blitt en kunnskapsbasert nasjon, med utgangspunkt i at såkalte kunnskapsnav er viktigere enn geografisk nærhet. De viktige kunnskapsbaserte næringene, som finans, IT og kunnskapsbaserte tjenester, har tyngdepunkt i Osloregionen, men er tett knyttet til nettopp energisektoren, maritime næringer og sjømatproduksjon. Dette har gitt en geografisk arbeidsdeling der storbyene fungerer som nasjonalt administrasjonssentrum og sted for utvikling og distribusjon av kunnskapsbaserte tjenester. Vatne (2005) mener at dette kan hemme veksten i de næringene som baserer seg på utvikling og kommersialisering av ny kunnskap. Særlig for Oslo-, Bergens-, og Trondheimsregionen mangler det i noen grad en kobling mellom forskningsbasert og mer praktisk, produksjonsorientert kunnskap. De kunnskapsbaserte tjenestene er helt avhengige av å være komplementære til de sterke klyngene hvis de skal lykkes internasjonalt (Reve og Sasson (2013).

Det pekes på at utfordringene er særlig store i Osloregionen. Ifølge Onsager og Sørlie (2010) lider regionen under mangelen på et effektivt regionalt beslutningssystem og en tydelig innovasjons- og utviklingsledelse med gjennomføringskraft for hele Osloregionen. Men også for de andre storbyregionene er det klare styringsutfordringer (Onsager m.fl. 2010).

En del av utfordringen er knyttet til at næringslivet i storbyregionene opererer på tvers av kommuner og fylkeskommuner. For å løse utfordringen i disse flerkommunale byområdene har det vokst fram et system av nettverksstyring. Selv om nettverkene har klart å skape et strategisk samarbeid i en større region, er ressurstilgangen til disse nettverkene relativt beskjeden, og handlekraften ligger først og fremst hos de enkelte partnerne og aktørene i nettverket (Farsund og Leknes 2010).

7.3 Politikkrelevante analyser

7.3.1 Infrastrukturinvesteringer kan gi agglomerasjonseffekter

Mens det er mye litteratur om grenser for byvekst, er det ikke skrevet mye om minstestørrelser for byer. Norges bystruktur, med mange småsteder, gjør at enkelte arbeidsmarkeder er for små og har for lav tetthet til å gi særlig potensial for agglomerasjonsfordeler. Transportinvesteringer kan bidra til økt produktivitet gjennom kobling av arbeidsmarkeder. Potensialet for interaksjon påvirkes både av kvaliteten ved transportsystemet og av arealanvendelsen i det konkrete området (Straatemeier 2008).

Engebretsen og Gjerdåker (2012) viser at det er en sammenheng mellom befolkningsutvikling og tilgang på arbeidsplasser innenfor 45 minutters reisetid (akseptabel daglig pendlingsavstand). I områder i Norge som i dag har under 4 000 arbeidsplasser, har det vært betydelig nedgang i bosettingen, jf. figur 7.5. Områder med 4 000 – 10 000 arbeidsplasser har vært preget av stagnasjon, mens større områder enn dette har hatt vekst. Befolkningsveksten har vært særlig stor i områder der det er mer enn 100 000 arbeidsplasser innenfor 45 minutters reisetid.18

Kilde: Engebretsen og Gjerdåker (2012).

Arbeidsmarkedets størrelse kan påvirkes direkte av kommunikasjonsmulighetene. Kompetansearbeidsplassutvalget framhevet betydningen av å knytte mindre arbeidsmarkeder sammen gjennom infrastrukturinvesteringer, som et avgjørende ledd i å stimulere til utvikling av robuste arbeidsmarkeder også utenfor storbyområdene. Dynamiske arbeidsmarkeder forutsetter et godt transportnett i form av infrastruktur og transportsystemer (NOU 2011: 3). Investeringer som utvider eller knytter sammen regionale arbeidsmarkeder, kan derfor skape mer robuste regioner og legge grunnlaget for agglomerasjonsfordeler og økt produktivitet. Et virkemiddel for å skape større arbeidsmarkeder er transportinvesteringer som bidrar til å redusere reisetider og således til å skape bedre kobling mellom arbeidsplasser og arbeidstakere. Økt mulighet for pendling kan gi bedre samsvar i arbeidsmarkedet mellom etterspurte og tilbudte kvalifikasjoner, ved å styrke arbeidsgivers tilgang til ulike kategorier arbeidskraft og arbeidstakers tilgang til ulike typer arbeid. Forskning om befolkningens arbeidsreiser indikerer at arbeidstakerne i byområdene nå aksepterer lengre avstander mellom bolig og arbeidssted enn tidligere: I gjennomsnitt har arbeidsreisen økt fra omtrent 11 km til 16 km fra 1992 til 2013, og lengden varierer fra byområde til byområde (Hjorthol m.fl. 2014).

Venables (2007) påpeker at dersom et infrastrukturtiltak i en by fører til at flere arbeidstakere kan pendle til byen, innebærer det at byen funksjonelt blir større. En produktivitetsgevinst kan da regnes som en positiv netto ringvirkning av transporttiltaket. En fullstendig analyse av transporttiltaket må også inkludere negative virkninger av økt trengsel og kødannelse, som vil trekke i motsatt retning. Dette vil særlig være tilfelle i større byområder der det allerede er stor trafikk og innpendling, og der de marginale gevinstene fra et større arbeidsmarked kanskje er mindre enn effekten ville vært for mindre arbeidsmarkeder.

Den samfunnsøkonomiske nytten av en infrastrukturinvestering blir gjerne vurdert i en nytte-kostnadsanalyse, som oppsummerer effekten for aktører som er direkte berørt av et tiltak, målt i kroner. Noen prosjekter vil imidlertid kunne gi ringvirkninger av en viss betydning i andre markeder enn transportmarkedene, som for eksempel i arbeidsmarkedet, eiendomsmarkedet og i markeder for de varer og tjenester som bruker transporttjenester (NOU 2012: 16).

Transporttiltak i et område med uutnyttede stordriftsfordeler kan for eksempel gi opphav til produktivitetsvirkninger av økt geografisk tetthet. Slike virkninger kan komme som følge av et mer velfungerende arbeidsmarked, bedre markedskoplinger i verdikjeden, og kunnskapsspredning i nettverk (Duranton og Puga 2004).

Skogstrøm m.fl. (2013) sammenligner tre konkrete veiutbygginger (Lofast, Eiksundsambandet, E18 Grimstad-Kristiansand) med kontrollgrupper av kommuner som ikke ble berørt av utbygginger. De ser på forskjeller i verdiskaping per ansatt i kommuner som er berørt av veiutbygging (treatment-gruppen) og kommuner som ikke er berørt (kontroll-gruppen).19 De konkluderer med at det er sterke produktivitetseffekter for både E18 Grimstad-Kristiansand og Eiksundsambandet, «selv om sistnevnte effekt er preget av at de berørte kommunene har en underliggende produktivitetsvekst som er høyere enn resten av regionen» (Skogstrøm m.fl. 2013).20 For Lofast finner de ingen produktivitetsgevinster ved utbyggingen, til tross for redusert reisetid. De konkluderer med at utbygginger som forbinder små kommuner med lange reisetider har lavere gevinster enn utbygginger som binder kommuner sammen til ett funksjonelt arbeidsmarked eller øker samhandlingen i et eksisterende arbeidsmarked.

Henderson og Wang (2007) argumenterer for at kommunale myndigheter må stimulere til utvikling av nye byer, bl.a. gjennom bedre arealutvikling og finansiering av ny infrastruktur slik at eksisterende småbyer kan vokse til større byer.

7.3.2 Agglomerasjonsulemper og transport

Som nevnt kan urbanisering også skape agglomerasjonsulemper. Konsentrasjon av foretak og folk skaper trengsel, press på infrastruktur og tjenester, samt kostnader i form av høye lønninger og eiendomspriser (Puga 2010). Slike agglomerasjonsulemper kan redusere produktivitetsgevinstene ved urbanisering. Flere studier påpeker at det er grenser for agglomerasjonsfordeler (Rizov m.fl. 2012), fordi trengsel påvirker produktivitetsvekst negativt. Trengsel og kø i urbane transportsystemer er en kilde til ineffektivitet for den enkelte arbeidstaker gjennom økt pendlertidsbruk (Urbanet Analyse 2011). Andre ulemper med urbanisering kan være forurensing og økt kriminalitet (Glaeser og Gottlieb 2008). For mange typer økonomisk aktivitet er det ikke optimalt med en svært urbanisert lokalisering.

Norges bystruktur er relativt unik i internasjonal sammenheng, med mange småsteder og småbyer og kun én storby. Likevel ser man også her tendenser til agglomerasjonsulemper i form av økende trafikkproblemer, særlig i Osloregionen (Urbanet Analyse 2011, Røed Larsen og Sommervoll 2003). Pöyry (2012) har beregnet at kostnadene for næringslivet ved kø og forsinkelser på E18-vestkorridoren beløper seg til 30 mrd. kroner fram mot 2030. Hvis ikke byområdenes transportsystem fungerer godt nok, gir dette køkostnader for arbeidspendlere og godstransporten (Urbanet Analyse 2011, Pöyry 2012).

En viktig forklaring på trafikkøkning i de store byområdene er at befolkningen vokser og at veikapasiteten samtidig øker. Forskningen er tydelig på at utvidet veikapasitet genererer ny trafikk utover det befolkningsveksten skulle tilsi (Downs 2004, Lian 2005). Bedre veier gjør det mer attraktivt å velge bil framfor andre transportformer. På sikt vil et bedret overordnet veisystem og nye veier gjøre det mer attraktivt å bruke personbil til pendling over lengre avstander og kunne bidra til byspredning gjennom å påvirke lokaliseringsvalg (Strand og Langmyr 2011). Kapasitetsøkninger i en del av transportsystemet vil kunne medføre kødannelse i andre flaskehalser og forverre situasjonen i hele området (Braess 1969). Dagens bypakker inneholder til dels tiltak som vil gi økt veikapasitet på enkelte strekninger, men mange av tiltakene på vei er miljøtiltak, for eksempel å bygge tunnel eller bedre framkommeligheten for kollektivtransport, sykkel og gange.

Hvor stor effekten av kapasitetsutvidelser vil være, vil også avhenge av andre tiltak, slik som forbedret kollektivtilbud, tilgang på parkeringsplasser og fortetting i byggesonen og nær sentrum. Dette forklarer hvorfor Oslopakke 2 og 3 ikke førte til like stor økning i trafikken som Bergenspakken (Lian 2005).

Ovenstående er eksempler på at det oppstår effektivitetstap i transporten ved mye bilbruk og dårlig utbygd kollektivtilbud. Bypolitikk og arealplanlegging som legger til rette for riktig lokalisering av boliger og arbeidsplasser og gir grunnlag for høy kollektivdekning, er derfor helt sentralt for et kostnadseffektivt transportsystem. Dette er en forutsetning for å kunne ta ut produktivitetspotensialet uten agglomerasjonsulemper i store og tette byer.

Dette er en strategi som også nylig er vektlagt av den internasjonale kommisjonen for økonomi og klima. De legger vekt på at byer er en nøkkel til økt produktivitet globalt, og understreker at «to unlock a new wave of sustained, long-term urban productivity improvements, cities will need to shift to compact, connected and coordinated urban development, termed the «3C model of urban development»21. En slik vekst innebærer fortetting og funksjonsblanding med sosialt blandede nabolag og nærhet til det man trenger i hverdagslivet. Investeringer i infrastruktur må knyttes opp mot smartere transportsystemer som kan forbinde og utnytte de økonomiske fordelene mer kompakte byer gir. Betydningen av god koordinering mellom ulike styringsnivå understrekes som særlig viktig for en samordnet planlegging, både i offentlig, privat og sivil sektor.

En byutvikling som legger opp til fortetting rundt trafikknutepunkt, vil gi mindre bilbruk og bilkø, som igjen reduserer kostnadene for de som er på veiene. Med effektiv arealplanlegging, framkommelighet for kollektivtransporten og restriksjoner på biltrafikken kan man også redusere klimautslippene betydelig (Urbanet Analyse 2012).

Arealplanlegging som tar hensyn til effekten av kommende klimaendringer, er dessuten en nøkkelfaktor for reduksjon av økonomiske kostnader ved global oppvarming (European Environment Agency 2012, Rhodium Group 2014).

7.3.3 Styringsutfordringer i byområder knyttet til areal og transport

Den sterke befolkningsveksten som er ventet i byområdene de nærmeste årene, øker behovet for rask og helhetlig planlegging av arealbruk, transport, infrastruktur, næringsområder og boligområder.22

Mesteparten av befolknings- og sysselsettingsveksten har kommet og er ventet å komme i områder med sterkt fragmentert kommuneinndeling. Flerkommunale byområder skaper særlig utfordringer med å legge til rette for areal- og transportløsninger som ser boligbygging, næringsetableringer og transportløsninger i sammenheng. Videre er ansvaret for virkemidler for en samordning av areal-, bolig- og transportplanlegging fordelt på flere sektormyndigheter og forvaltningsnivåer. Det er fylkeskommunen som har ansvar for kollektivtransporten og fylkesveiene, mens store statlige aktører som Statens vegvesen, Jernbaneverket og NSB har ansvar for nasjonale vei- og baneløsninger. Samferdselsdepartementet har i sin tur ansvar for kjøp av togtjenester (Ekspertutvalg for kommunestruktur 2014).

Når planer og tiltak som berører større funksjonelle regioner skal behandles og vedtas i flere kommuner, setter det store krav til gode planprosesser. Ellers kan planprosessene bli krevende og langvarige. OECD (2014f) viser at mange kommuner i et funksjonelt storbyområde reduserer produktiviteten. Utregninger indikerer at sammenlignet med byregioner på samme størrelse og i samme land, så vil en byregion med dobbelt så mange kommuner ha 3,4 pst. lavere produktivitet, sammenlignet med byregionen med halvparten så mange kommuner. Denne effekten kan bli redusert gjennom forekomsten av et styringsorgan for storbyområdet, med særlig ansvar for transport, areal og regional utvikling.

For de ulike byområdene i Norge er det ulike organisatoriske utfordringer knyttet til en samordnet areal- og transportplanlegging:

• I hovedstadsområdet skjer planleggingen på fylkesnivå og i de 22 kommunene i Oslo og Akershus. Kollektivtransporten er organisert gjennom et felles selskap, Ruter, eid av Oslo kommune og Akershus fylkeskommune, mens NSB er ansvarlig for regionale togruter. Gjennom Plansamarbeidet mellom Oslo og Akershus utarbeides en felles areal- og transportplan for Oslo og Akershus. I Akershus vedtas planen i fylkestinget, og denne planen vil da være retningsgivende for kommunene i Akershus. Utfordringen for hovedstadsregionen vil bl.a. være i hvilken grad de regionale føringene følges opp i de enkelte kommunene, og i hvilken grad de kommunale arealplanene bygger opp under et kollektivtilbud med hyppige avganger og kortere og mer effektive reiseveier gjennom fortetting i sentrale kollektivknutepunkter. Dette reiser særlige utfordringer for organisering av oppfølgingen av den regionale areal- og transportplanen.

• Regionsentrene i Norge er større byer med en tydelig rolle som dominerende bykommune i regionen, slik som Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Tromsø. Disse regionene har flere mindre kommuner rundt regionsentra med betydelig innpendling. I disse byregionene vil det kunne være konflikt mellom fortetting og sentrumsnær utbygging i den dominerende bykommunen og bosetting og lokalisering av større arbeidsplasser i omlandskommunene. Samtidig vil regionsenteret med sin dominerende stilling kunne være en tydelig vekstmotor for hele byregionen. Utfordringen knyttet til areal- og transportplanleggingen i disse områdene vil, med dagens kommunestruktur, særlig være avveiningen mellom omegnskommunenes ønske om etableringer i egen kommune og tilrettelegging for effektiv arealbruk i byregionen. Samtidig vil disse byregionene måtte avklare prioriteringen av midler til kollektivtransport i fylket, mellom bysentra med godt trafikkgrunnlag på enkelte strekninger, kollektivdekning mellom sentrene i regionene og fylkesdekkende kollektivtransport.

• Byregioner med flere mindre byer vil typisk være regioner med flere små og mellomstore byer i en arbeidsmarkedsregion, slik som Vestfoldbyene, Grenland, Buskerudbyene og Nedre Glomma. I disse byene vil det være for liten befolkning til å skape et godt kollektivtilbud internt i kommunene, hvor de fleste reiser foregår (Strand m.fl. 2009). Bilandelen av reiser dominerer derfor. Samtidig er avstanden mellom byene i disse regionene så stor at byregionen framstår som lite tett og for langt unna de regionale senterne til at disse vil kunne være vekstmotor for byene. Utfordringen knyttet til areal- og transportplanleggingen i disse byregionene vil, med dagens kommunestruktur, særlig være samordning av arealplanleggingen på tvers av kommunegrensene og konkurranse om lokalisering av boliger, handel og arbeidsplasser. I slike byregioner vil det være færre felles og flere motstridende interesser knyttet til regional planlegging.

Det er en utfordring at enkelte av de mellomstore byene og mindre tettsteder kan ha lokale interesser for lokal vekst og bosetting som samsvarer dårlig med regionens mer overordnede interesse for et effektivt transportsystem. Det er dyrt å tilrettelegge for et godt kollektivtransportsystem i områder i storbyområdenes utkant med lite trafikkgrunnlag, og det er også dyrt å sikre bilbasert tilgjengelighet (Urbanet Analyse 2011). Byer rundt hovedstaden som ikke prioriterer fortetting, bidrar i prinsippet til mindre produktivitet ved at de skaper behov for mer kostnadskrevende transportløsninger, enten ved økt veikapasitet og tilknytningskostnader, eller ved at tilskuddsbehovet per kollektivreisende blir høyere (Bekken m.fl. 2003).

Mange norske studier viser at det er en avstand mellom nasjonale mål for samordnet areal- og transportplanlegging og hva som er oppnådd på området, og at norske bysentra har en relativt lav fortetting (Nielsen m.fl. 2000, Leite m.fl. 2008, Civitas 2014, Asplan Viak 2013). En vertikal og horisontal segmentering i transportsektoren kan forklare hvorfor en ikke oppnår en slik samordning av areal- og transportplanleggingen. Den vertikale segmenteringen fører til at transportmyndighetenes ansvar er delt på ulike nivåer (kommune, fylke og stat), mens den horisontale segmenteringen innebærer at ulike sektorer på samme nivå har ansvar for hvert sitt delområde. Regional samstyring er av betydning for å redusere avstanden mellom nasjonale mål og det som faktisk blir bestemt, men et sterkere regionalt nivå er ikke uten videre tilstrekkelig. Det knytter seg mange utfordringer til ulike regionale styringsmodeller som hjelpemiddel til å nå nasjonale mål om en mer bærekraftig utvikling innen areal- og transportplanlegging (Leite m.fl. 2008).

Ekspertutvalget for kommunestruktur (2014) la avgjørende vekt på at kommunene måtte utgjøre funksjonelle områder, og at de hadde en viktig rolle i areal- og transportplanleggingen. Utvalget konkluderte med at dagens samarbeidsformer ikke gir gode helhetlige løsninger, og anbefalte kommunesammenslåinger i flerkommunale byområder, ved at

• Et tettsted (slik dette er definert i Statistisk sentralbyrås tettstedsdefinisjon) i sin helhet bør ligge i én kommune.

• Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune.

Utvalget mente at juridisk forpliktende interkommunalt samarbeid, økt myndighet til det regionale nivået eller økt bruk av statlig plan, er dårlige alternativer til kommunesammenslåing. Samtidig vil det, uavhengig av kommunestruktur, også i framtiden være nødvendig med samordning på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer for å motvirke agglomerasjonsulemper som skyldes byspredning,23 og mangelfull samordning mellom arealplanlegging og transport. Dette siste gjelder særlig i Osloområdet, der det også etter eventuelle endringer i kommunestruktur vil være flere primærkommuner innenfor et felles bo- og arbeidsmarked.

Gjennom Nasjonal transportplan for 2014 – 2023 er det vedtatt å inngå helhetlige bymiljøavtaler med de største byregionene som nytt virkemiddel for å sikre samordning av virkemidler for å nå klimaforlikets mål om at veksten i persontransport i storbyområdene skal skje med kollektivtransport, bruk av sykkel og til fots (Meld. St. 26 (2012 – 2013)). For å inngå bymiljøavtale må byområdene ha en regional eller interkommunal areal- og transportplan som bidrar til å nå målene om nullvekst i biltrafikken. Vektlegging av arealdimensjonen i bymiljøavtalene er ny i forhold til dagens virkemidler knyttet til bypakker og belønningsordning for miljøvennlig bytransport, jf. kapittel 18 om samferdselssektoren.