2 Mandat og arbeidet i kommisjonen
2.1 Mandatet
Kommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 7. februar 2014 og fikk følgende mandat:
«På lang sikt bestemmes velferdsutviklingen i Norge først og fremst av vekstevnen i fastlandsøkonomien. Vekstevnen avhenger særlig av arbeidsinnsats og produktivitetsutviklingen. Vår evne til å utvikle og anvende kompetanse og resultater fra forskning, utviklingsarbeid og nyskaping står dermed sentralt. Produktiviteten i norsk økonomi holdt seg godt oppe gjennom 1990-tallet og fram til midten av forrige tiår. De siste årene har imidlertid veksten i produktiviteten vært svak. Selv om dette er et trekk vi også finner i en del andre land, er det bekymringsfullt for framtidig inntekts- og velstandsutvikling. For å analysere årsakene til svakere produktivitetsutvikling og foreslå produktivitetsfremmende tiltak opprettes det en produktivitetskommisjon.
Produktivitetskartlegging gir ikke alene klare politikkimplikasjoner. God økonomisk politikk må styrke evnen til omstilling og innovasjon. Kommisjonens hovedoppgave er å fremme konkrete forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi, både i konkurranseutsatt, skjermet og offentlig sektor. For at tiltak skal kunne settes i gang raskt, oppfordres kommisjonen til løpende å komme med anbefalinger og forslag til tiltak så snart arbeidet gir grunnlag for dette. Kommisjonens anbefalinger må være samfunnsøkonomisk funderte og ha som formål å styrke hele økonomiens evne til omstilling og innovasjon. Kommisjonen må basere sitt arbeid på det nyeste innenfor internasjonalt arbeid på produktivitetsområdet, bl.a. ved å inkludere betydningen av effektiv regulering for hele økonomien. Arbeidet deles i to faser.
Første fase skal ende opp med en innledende rapport der kommisjonen bl.a. skal:
vurdere produktivitetsutviklingen i Norge de siste tiårene og sammenligne med utviklingen i andre land, identifisere årsaker til at veksten i produktiviteten har vært svakere etter midten av forrige tiår, undersøke om omslaget har vært klart sterkere i noen (grupper av) næringer enn i andre og ev. identifisere bakgrunnen for dette,
identifisere på hvilke områder Norge har særlige utfordringer sammenlignet med andre land når det gjelder effektivitet og rammevilkår for næringsvirksomhet og offentlig tjenesteproduksjon og peke ut ev. områder der Norge er langt fremme,
vurdere hvilke områder som bør vies særskilt oppmerksomhet i det videre arbeidet,
sammenfatte konkrete anbefalinger kommisjonen har gitt i løpet av arbeidets første fase, samt supplere med ev. ytterligere konkrete anbefalinger.
Den innledende rapporten skal leveres innen ett år etter at kommisjonen er nedsatt og bør gi en klar retning for kommisjonens videre arbeid med råd om hvordan produktiviteten i norsk økonomi kan økes framover, både i næringslivet og offentlig sektor. Analysen av årsakene til svak produktivitetsutvikling bør legges opp slik at den blir et godt utgangspunkt for utformingen av framtidig politikk. Kommisjonen bør ta stilling til om det er behov for ytterligere analyser av sektorer eller områder, og ev. foreslå videre oppfølging dersom kommisjonen ikke selv kan forestå videre utredning.
Etter første fase kan Finansdepartementet presisere kommisjonens mandat. Det legges i utgangspunktet til grunn at kommisjonen i den andre fasen av sitt arbeid konsentrerer seg om et utvalg av problemstillinger og gir spesifikke anbefalinger til tiltak som kan øke produktiviteten på de områdene som studeres. Også i denne fasen oppfordres kommisjonen til å komme med løpende anbefalinger. Kommisjonen kan velge å følge opp ulike områder i egne delrapporter. Kommisjonen vil få en endelig tidsfrist på ett år for andre fase av arbeidet. Endelig tidsfrist fastsettes når kommisjonen har lagt fram den innledende rapporten.
I sitt arbeid skal kommisjonen trekke på erfaringer fra produktivitetskommisjoner i andre land, særlig Danmark, men også Australia og New Zealand. Kommisjonen bør også trekke inn studier som sammenligner vekstevnen mellom land, herunder OECDs Going for Growth, Verdensbankens Doing Business-indikator og andre studier hvor det er laget indikatorsett som sammenligner konkurranseforhold mellom land. Kommisjonen bør også se hen til effektivitet i anvendelsen av natur- og miljøkapital. Kommisjonen bør søke å gi et best mulig bilde av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor basert på eksisterende og eventuelt nye indikatorer og undersøkelser. Kommisjonen bør også belyse hvordan teknologisk framgang, økt kvalitet på arbeidskraften og endret organisering både internt i og mellom virksomheter kan bidra til produktivitet i offentlig og privat sektor.
Kommisjonen bør ha en arbeidsform der problemstillinger og foreløpige resultater fra arbeidet gis en åpen drøfting. Dette kan gjøres ved å arrangere seminarer og møter der representanter for aktuelle næringer, offentlige virksomheter og arbeidslivets organisasjoner inviteres sammen med forskere og andre.»
Kommisjonen har hatt følgende sammensetning:
Professor Jørn Rattsø (leder), Trondheim
Professor Kjell Gunnar Salvanes, Bergen
Professor Peter Birch Sørensen, Danmark
Spesialrådgiver Tore Eriksen, Oslo
Direktør Marianne Andreassen, Oslo
Direktør Simen Vier Simensen, Oslo
Forretningsfører Hans Olav Karde, Tromsø
Konkurransedirektør Christine Benedichte Meyer, Bergen
Styreleder og selvstendig næringsdrivende Siri Beate Hatlen, Bærum
Virksomhetsleder Anne May Mauritzen, Stavern
Fra februar til august 2014 var sekretariatet ledet av avdelingsdirektør Arent Skjæveland og senere av avdelingsdirektør Erik Storm, begge fra Finansdepartementet. Sekretariatet har ellers bestått av medarbeidere i Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Statistisk sentralbyrå.
2.2 Arbeidet i kommisjonen
Kommisjonen har hatt elleve møter. Fire av disse var over to dager. Kommisjonen har invitert forskere og fagpersoner på ulike felt for å belyse utviklingstrekk og utfordringer knyttet til produktivitetsutviklingen. Christian Riis, Christine Meyer og Erling Barth har foredratt om konkurransesituasjonen i norsk økonomi. Torbjørn Hægeland, Lars J. Kirkebøen, Kjell G. Salvanes og Torbjørn Falch har innledet om utdanning og arbeidsmarkedet. Victor Norman innledet om effektivitet i staten og Lars-Erik Borge om effektivitet i kommunesektoren. Ådne Cappelen og Ragnhild Balsvik foredro om innovasjon og internasjonalisering. Olaug Svarva og Mette I. Wikborg innledet om offentlig eierskap, mens Harald Minken drøftet effektivitet i transportsektoren. Helse og sykehus ble belyst av Sverre Kittelsen og Terje P. Hagen.
Følgende notater fra innlederne er mottatt av kommisjonen:
Christine Meyer: Konkurranse og regulering
Christian Riis: Konkurranse, regulering og produktivitetsutvikling
Erling Barth og Kalle Moene: Innovasjon, kunnskap og omstillinger – reell versus ideell konkurranse
Ådne Cappelen: Innovasjonssystem og innovasjonspolitikk
Ragnhild Balsvik: Internasjonalisering og teknologioverføring
Torberg Falch: Produktivitet i utdanningssystemet
Harald Minken: Samfunnsøkonomisk ineffektivitet i transportsektoren
Jarand Rystad: Produktivitetsutviklingen i oljeindustrien i Norge
Lars-Erik Borge: Effektivitet i kommunesektoren
Terje P. Hagen: Effektivitet i helsetjenestene – hvor ligger hindringene
I samsvar med mandatet har kommisjonen lagt vekt på en åpen arbeidsform. Ved oppnevningen ble det opprettet et eget nettsted, Produktivitetskommisjonen.no, der innspill som er kommet til kommisjonen utenfra gjennom året og foredrag som er holdt for kommisjonen er blitt lagt ut, ofte med utfyllende notat jf. ovenfor. En sammenfatning av de innspill som er mottatt fra arbeidslivets organisasjoner er gjengitt i vedlegg 1 til rapporten.
Kommisjonen har holdt fire seminarer om produktivitetsutfordringer, som har vært åpne for pressen og som har vært overført på Nett-TV. Til seminarene har organisasjonene i arbeids- og næringslivet og et antall relevante institusjoner og forskere vært invitert. Følgende seminarer er gjennomført:
19. mai: «Årsaker til svakere produktivitetsutvikling i privat sektor og mulige tiltak». Generelle innledninger av direktør Dag Aarnes fra NHO og sjefsøkonom Stein Reegård fra LO. Seminaret drøftet produktivitetsutfordringer i servicesektoren med Peter Birch Sørensen som innleder og innlegg fra Vibeke Madsen, Christine Meyer og Håkon Haugli. Om byggevirksomheten innledet Petter Eiken, mens Jon Sandnes, Baard Schumann og Maria Walberg holdt innlegg.
21. august: «Produktiviteten i offentlige sektor og mulige tiltak». Seminaret drøftet kommunal virksomhet med innledninger av Geir Vinsand, Helge Eide og Arvid Grundekjøn. Statlig virksomhet ble belyst med innledninger fra Hans Chr Holte, Marianne Andreassen, Per-Kristian Foss og Anne-Kari Bratten.
24. oktober: «Urbanisering og produktivitet». Jørn Rattsø og Erling Dokk Holm innledet. Tore Opdal Hansen, Helen Bjørnøy, Hedda Foss Five og Paul Chaffey holdt korte innlegg.
16. desember: «Produktivitet i høyere utdanning». Sverre Kittelsen, Jørn Rattsø og Bjørn Haugstad holdt hovedinnlegg, mens Gunnar Bovim, Marianne Synnes og Rune Nilsen hadde korte innlegg.
Til alle seminarene ble det invitert til skriftlige innspill som er presentert på nettsiden til kommisjonen.
I tillegg ble det 23. april holdt et åpent seminar i samarbeid med Senter for monetær økonomi (CME), med orienteringer om den danske produktivitetskommisjonen ved Peter Birch Sørensen og om oppnevningen av kommisjonen i Norge.
Kommisjonens leder, medlemmer og sekretariatet har gjennom 2014 holdt en rekke presentasjoner av kommisjonens arbeid i møter med organisasjoner og i andre sammenhenger.
Kommisjonen har benyttet resultater og vurderinger fra produktivitetskommisjonene i Danmark, Australia og New Zealand. Kommisjonen har også lagt vekt på å gjøre bruk av internasjonale sammenligninger og nyere forskning, herunder OECDs analyser og referansetesting.
Det er mange ulike faktorer som har påvirket utviklingen av produktiviteten i Norge og som kan gjøre det i tiden framover. Kommisjonen har derfor i første fase vært opptatt av å foreta en bred og dekkende faglig analyse.
Kommisjonen har gått særlig inn i en del områder med svak produktivitetsutvikling, f.eks. byggevirksomhet, men har ellers belyst mer generelle forhold knyttet til produktivitet, konkurranse og regulering. Klimautfordringene og tiltak for å møte disse vil gripe inn i økonomi og samfunnsliv på mange områder. Kommisjonen har derfor søkt kort å belyse produktivitet og effektivitet i gjennomføringen av klimapolitikken, jf. kapittel 13.
På flere områder er det satt i gang andre utredninger og prosesser:
Kommisjonen har lagt til grunn at utredningen fra Scheel-utvalget gir et grunnlag for å drøfte aktuelle skattespørsmål, og har derfor ikke gått nærmere inn på dette området.
Arbeidstidsutvalget, som ledes av professor Karen Helene Ulltveit-Moe, vurderer bl.a. sider ved hvordan arbeidsmarkedet fungerer som vil ha betydning for en effektiv utnyttelse av arbeidskraften. Utvalgets utredning skal legges fram innen utgangen av 2015. Kommisjonen har derfor bare i noen grad drøftet problemstillinger på dette området, jf. kapitel 12.
Selv om det er satt i gang en prosess med sikte på en kommunereform, har kommisjonen sett kommunestrukturen som så viktig for framtidig produktivitet i offentlig sektor at disse spørsmål er gitt en grundig behandling i kapitel 16. Kommisjonens anbefalinger henger sammen med den rollen urbanisering har spilt og kan spille for utviklingen av produktiviteten, jf. kapittel 7.
På finansområdet ble det gjennomført en egen utredning av finanskriseutvalget, NOU 2011:1 Bedre rustet mot finanskriser. Oppfølgingen er drøftet i stortingsmeldinger om finans-markedet og i nasjonalbudsjettdokumenter, bl.a. i lys av nye internasjonale krav til kapital-dekning mv. Kommisjonen har ikke gått nærmere inn på dette området i denne utredningen.
2.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
I henhold til regjeringens utredningsinstruks skal det redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes.
Kommisjonen peker på flere områder i norsk økonomi der det er potensial for økt produktivitet. Det vil i flere tilfeller kreve politisk initierte tiltak og reformer for å kunne utløse dette, enten i form av enkelttiltak på bestemte områder eller større reformer som favner bredere. Felles for slike tiltak og reformer er at de innebærer endringer i rammeverk og reguleringer med det formål å bedre ressursallokeringen og vekstevnen i økonomien. Kommisjonen har som utgangspunkt at de tiltak som gjennomføres skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme.
Kommisjonen har i denne rapporten lagt vekt på å frambringe et godt analytisk grunnlag for videre arbeid. På flere områder anbefales tiltak og reformer for å få en bedre utnyttelse av samfunnets ressurser og øke produktiviteten. I hvert enkelt tilfelle er det behov for grundige utredninger og videre konkretisering av hvordan slike reformer skal gjennomføres, i tråd med regjeringens utredningsinstruks. På noen områder vil også kommisjonen selv gå videre, jf. nærmere omtale i kapittel 1.5.
En grundig vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser på de ulike områdene skal være en del av forberedelsene som gjøres i en oppfølging av kommisjonens anbefalinger, jf. nærmere omtale i kapittel 19 i denne rapporten. I forarbeidet bør videre kostnader, gevinster og byrdefordeling være nøye vurdert. Alternative løsninger og antatte konsekvenser på kort og lang sikt må være godt belyst i beslutningsgrunnlaget. I noen tilfeller bør det også vurderes å forsøke ut alternativer og løsninger. En kan eksempelvis bruke forsøksordninger for begrensede grupper for å forbedre beslutningsgrunnlaget for reformer og tiltak. Slike forsøk må utformes for å gi mulighet til læring. På den måten kan man unngå å gjøre feilgrep som kan gjøre offentlig forvaltning mindre effektiv over lang tid.
Et godt beslutningsgrunnlag legger til rette for effektiv og målrettet gjennomføring etter at vedtaket er fattet. Uten gode utredninger øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser.