10 Konkurranse og regulering

Konkurranse er en viktig drivkraft for produktivitet. Graden av virksom konkurranse i et marked er nært knyttet til hvordan konkurranseloven er utformet og hvordan den håndheves. Grenseflaten mellom offentlig og privat sektor, konkurransevilkår for offentlige foretak samt omfang og utforming av ulike former for reguleringer, står også sentralt i denne sammenheng.

Den norske konkurranseloven er i stor grad sammenfallende med konkurransereglene i EU, og ser i hovedsak ut til å fungere godt. Unntakene fra konkurranseloven for samarbeid ved omsetning av bøker og samarbeid mv. innen landbruk og fiske innebærer imidlertid at samfunnsøkonomisk effektivitet og forbrukerhensyn her viker for andre formål. Dette kan ha uheldige konsekvenser for produktivitet og velferd. Det er også uheldig at Nærings- og fiskeridepartementet er ankeinstans i konkurransesaker, og kommisjonen støtter etablering av et uavhengig klageorgan. Økte terskelverdier for meldeplikt ved fusjonssaker kan ha ført til at fusjoner med vesentlige konkurransebegrensninger blir gjennomført uten at Konkurransetilsynet blir kjent med disse. Kommisjonen mener de økte terskelverdiene bør vurderes etter noe tid.

Kommisjonen mener at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige for å sikre konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private tjenestetilbydere. Konkurransemyndighetene i våre naboland har de senere årene fått nye redskap som tar sikte på å løse konkurranseutfordringer som oppstår når det offentlige utfører oppgaver i et konkurransemarked. Kommisjonen mener at det er viktig at Norge får et sterkere håndhevingsregime på dette området.

Internasjonalisering og konkurranse fra utlandet bidrar til økt produktivitet. Særlig er dette tydelig innenfor industrien der foretak med høy eksport bidrar til nesten hele den årlige gjennomsnittlige produktivitetsveksten i perioden fra 1995 – 2012. Den sterke produktivitetsveksten i eksporterende næringer kan reflektere at foretak med høy eksport i utgangspunktet er mer produktive enn andre foretak. I litteraturen legges det vekt på at åpenhet for internasjonale markeder både gir større konkurranse og økt mulighet for teknologisk læring.

Under gitte betingelser vil markedet generere en effektiv ressursallokering, men i tilfeller med markedssvikt vil regulering være nødvendig for å bringe økonomien nærmere en slik situasjon. En rekke reguleringer er dessuten innført for å fremme politiske mål om bl.a. distriktspolitikk og fordeling. Reguleringer kan fortone seg nødvendige og riktige ut fra det formålet de er satt til å ivareta, men ofte begrenses konkurransen mer enn nødvendig for å oppnå målet. Resultatet er mindre effektiv ressursutnyttelse og lavere produktivitet. Slike kostnader ved reguleringer bør utredes før nye reguleringer innføres.

Land og sektorer med relativt få konkurransebegrensende reguleringer har generelt hatt høyere BNP per innbygger og høyere produktivitetsvekst enn land med mer omfattende inngrep som begrenser konkurransen. Dette kan skyldes at reguleringene skaper lavere rivalisering mellom eksisterende bedrifter, og dermed hemmer insentivene til teknologiabsorpsjon. Reguleringene kan også øke etableringshindringene for nye, innovative virksomheter og dermed hemme insentivene til å innovere. Konkurransebegrensende reguleringer i en næring kan videre gi ringvirkninger til andre næringer, og således begrense produktivitetsveksten gjennom hele verdikjeden. Et eksempel på dette er reguleringen av landbruket som bidrar til å svekke produktiviteten også i matvareindustrien. Denne næringen står for 20 pst. av den samlede industriproduksjonen i Norge.

Gjennomgangen i kapitlet viser flere eksempler på reguleringer som kan være konkurransebegrensende og som kan gi lavere produktivitet og høyere kostnader. Gjennomgangen viser også at konkurransen ser ut til å være svak i flere markeder. Kommisjonen mener det er behov for en mer systematisk gjennomgang av konkurransesituasjonen i Norge. Det innebærer både at reguleringer som virker konkurransebegrensende og konkurransebegrensninger som oppstår av andre årsaker bør vurderes.

10.1 Konkurranseloven

Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) har som formål å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Konkurranseloven forbyr samarbeid som begrenser konkurransen, misbruk av dominerende stilling og sammenslåinger som vil begrense konkurransen. Konkurranseloven gjelder for foretak, som i loven er definert som enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet. Gjeldende konkurranselov trådte i kraft 1. mai 2004 og erstattet konkurranseloven av 1993. Håndhevingen av loven er lagt til Konkurransetilsynet.

Konkurranselovens formålsparagraf legger samfunnsøkonomisk effektivitet til grunn, samt at det skal tas særlig hensyn til forbrukerinteressene. Internasjonalt er det to standarder som konkurransepolitikken måles opp mot. Det ene er en totalvelferdsstandard, som innebærer at det totale samfunnsøkonomiske overskuddet, altså summen av produsent- og konsumentoverskuddet, skal ligge til grunn for konkurransemyndighetens vurderinger. Den andre standarden er en ren konsumentstandard, som innebærer at kun effektivitetsgevinster som kommer konsumentene til gode, tillegges vekt. I Norge praktiseres en totalvelferdsstandard i fusjonskontrollen, mens forbudene mot konkurransebegrensende samarbeid og mot misbruk av dominerende stilling derimot er basert på en konsumentvelferdsstandard. Konkurranselovutvalget (NOU 2012: 7) foreslo å gå over til en konsumentvelferdsstandard også ved vurderingen av fusjoner, bl.a. av hensyn til harmonisering med konkurransereglene i EU. Konkurranselovutvalgets forslag på dette punktet ble ikke fulgt, se Prop. 75 L (2012 – 2013) Endringer i konkurranseloven. Totalvelferdsstandard gir størst mulig effektivitet og ressursutnyttelse.

10.1.1 Om konkurranselovens bestemmelser og rekkevidde

Forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven § 10 gjelder avtaler mellom foretak som vil begrense konkurransen. Forbudet omfatter avtaler mellom foretak som opererer innenfor samme omsetningsledd (horisontalt samarbeid), og samarbeid mellom foretak som opererer på forskjellige trinn i omsetningskjeden (vertikalt samarbeid). Eksempler på typer samarbeid som kan være omfattet av forbudet, er samarbeid om priser, oppdeling av markeder og begrensninger i produksjon eller salg. Et samarbeid som i utgangspunktet begrenser konkurransen, kan likevel være lovlig dersom det kan påvises betydelige økonomiske eller teknologiske gevinster som kommer konsumentene til gode. Skadevirkningene av begrenset konkurranse vil da kunne vurderes å være oppveiet.

Det kan gis lempning for foretak som bistår Konkurransetilsynet med oppklaring av egen eller andres overtredelse av forbudet mot konkurransebegrensende avtaler. Formålet med lempningsadgangen er å gi deltakere i ulovlig samarbeid insentiver til å bryte ut av samarbeidet og bidra til tilsynets arbeid med å avsløre ulovlige brudd på konkurranseloven.

Ett eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av dominerende stilling er forbudt etter konkurranselovens § 11. Et foretak vil normalt være dominerende dersom det i betydelig grad kan opptre uavhengig av sine konkurrenter og kunder. Vanligvis vil dominerende bedrifter være kjennetegnet ved at de har en markedsandel i det relevante markedet på 40 – 50 pst. eller mer. Det er ikke forbudt for et foretak å være dominerende, men foretaket har et særlig ansvar for at dets opptreden i markedet ikke begrenser konkurransen. Eksempler på utilbørlig utnyttelse kan være underprising og lojalitetsrabatter, eksklusivitetsavtaler eller fastsettelse av urimelige priser og andre forretningsvilkår. Slik taktikk kan være et forsøk på å presse konkurrerende foretak ut av markedet.

Konkurransetilsynet skal etter konkurranseloven § 16 gripe inn mot foretakssammenslutninger som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen. I tillegg til fusjoner og oppkjøp kan andre typer avtaler og faktiske forhold som innebærer at det overtas varig kontroll over et foretak, anses som foretakssammenslutninger. Foretakssammenslutninger som omfatter foretak med en samlet årlig omsetning i Norge på mer enn 1 mrd. kroner, og hvor begge foretakene har en årlig omsetning på over 100 mill. kroner, skal meldes til Konkurransetilsynet. Loven gir korte frister for tilsynets behandling av slike saker.

Ved brudd på forbudsbestemmelsene kan Konkurransetilsynet pålegge opphør av den konkurranseskadelige aktiviteten. I tillegg kan tilsynet ilegge foretakene at administrativt gebyr på inntil 10 pst. av selskapets årlige omsetning. Ved brudd på forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid kan det i tillegg gis personlige bøter og fengselsstraff på inntil tre år, og seks år i særlige alvorlige tilfeller. Meningen med disse sanksjonene er at de skal virke avskrekkende for foretak som vurderer å inngi seg på ulovlig handlinger.

Konkurransetilsynet skal også føre tilsyn med konkurransen i de forskjellige markedene, herunder påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak, eventuelt ved å fremme forslag med sikte på å styrke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter (§ 9 e). Tilsynet kan altså på selvstendig grunnlag vurdere offentlige ordninger og reguleringer og påpeke konkurransebegrensende effekter. I arbeidet med påpekninger kan tilsynet fremme forslag om hvordan målsettingen bak reguleringen kan oppnås på en mindre konkurransebegrensende måte, og dermed til en lavere kostnad for samfunnet. Tilsynet kan også argumentere for at reguleringen ikke er nødvendig.

Sett bort fra spørsmålet om standard for konkurransepolitikken er den norske konkurranseloven er i stor grad sammenfallende med konkurransereglene i EU. Særlig gjelder dette forbudsbestemmelsene. EØS-artikkel 53 og 54 tilsvarer §§ 10 og 11 i konkurranseloven (forbud mot konkurranseskadelig samarbeid og utnyttelse av dominerende stilling). EØS-artiklene omfatter brudd på konkurransereglene som får betydning over grensene i EU/EØS, dvs. at samhandelen i EU/EØS er berørt. Innenfor konkurranselovgivningen plikter Konkurransetilsynet også å håndheve EØS-artiklene 53 og 54. Det er regler som sikrer at Konkurransetilsynet og EFTAs overvåkningsorgan (ESA) ikke behandler samme sak. Dersom ESA tar en sak til behandling, mister Konkurransetilsynet vedtakskompetanse i saken.

Etter dagens regelverk behandler Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) klager på Konkurransetilsynets vedtak og avgjørelser etter inngrepsbestemmelsene (fusjoner og overtredelsessaker uten overtredelsesgebyr). Departementets klagevurdering vil være basert på det samme inngrepskriteriet som lå til grunn for Konkurransetilsynets vurdering. Vedtak om overtredelsesgebyr etter forbudsbestemmelsene kan ikke påklages til NFD og må derfor bringes inn for domstolene, jf. konkurranseloven § 29. Alle inngrepsvedtak kan oppheves av Kongen i Statsråd. Avgjørelser kan fattes på politisk grunnlag i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning.

Norge er det eneste landet i Norden der departementet er ankeinstans i konkurransesaker. Når klager på Konkurransetilsynets vedtak vurderes i NFD, kan det oppstå uklarhet om klagebehandlingen er politisk eller faglig fundert. Større avstand mellom den konkurransefaglige vurderingen og politiske føringer i enkeltsaker vil derfor på sikt kunne føre til mer velfungerende markeder og dermed samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster. Det er viktig at beslutninger tas på bakgrunn av faglige vurderinger som vekker tillit hos både sakens parter og allmennheten. Regjeringen nedsatte våren 2014 et ekspertutvalg som skal utrede hvordan et uavhengig klageorgan for konkurransesaker kan etableres. Utvalget leverte sine forslag i NOU 2014: 11 Konkurranseklagenemda i november 2014, og rapporten er sendt på høring.

10.1.2 Unntak fra konkurranseloven

Konkurranseloven gjelder ikke for arbeids- og ansettelsesvilkår, og Kongen kan ved forskrift gjøre unntak for hele eller deler av konkurranseloven for bestemte markeder og næringer. Det er også fastslått i loven at Kongen ved forskrift skal fastsette de unntak fra §§ 10 og 11 som er nødvendig for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken.

I dag er det tre forskrifter som gir unntak fra konkurranseloven. Den viktigste er forskriften om unntak for samarbeid mv. innen landbruk og fiske. De andre to forskriftene gjelder unntak fra konkurranseloven § 10 om samarbeid ved omsetning av bøker og samarbeid for enkelte grupper helsepersonell.

Unntaket for landbruk og fiske

Unntaket for landbruk og fiske innebærer at primærprodusentene i disse næringene kan danne salgs- og produksjonskarteller som begrenser produksjonen og som innebærer samarbeid mellom disse uten å komme i strid med loven. Unntaket omfatter alle avtaler, beslutninger, samordnet og ensidig opptreden foretatt av primærprodusenter og deres organisasjoner. Det omfatter hele verdikjeden fra forskning og utvikling til markedsføring og tiltak for å bringe produktene til markedet, og dekker store deler av omsetningen.

Unntaket tillater produksjonsbegrensninger gjennom horisontalt samarbeid mellom primærprodusenter, såkalte markedsreguleringer. Unntaket beskytter dermed norske primærprodusenter for nasjonal konkurranse. Uten et slikt unntak ville konkurransemyndighetene ha kunnet gripe inn mot horisontale avtaler. Unntaket fra konkurranseloven er en forutsetning for omsetningsloven og markedsordningene som gir samvirkeorganisasjonene (Tine, Nortura og Felleskjøpet) myndighet og midler til å regulere prisdannelsen (markedsbalansen) i førstehåndsomsetningen av melk, kjøtt og korn, jf. omtale i kapittel 13.

Gabrielsen (2011) bruker melkemarkedet som et eksempel på hvordan unntaket virker. I dette markedet begrenses den totale produksjonen av melk gjennom kvotesystemet, som er hjemlet i Omsetningsloven av 1936. De årlige jordbruksavtalene, som forhandles mellom landbruksorganisasjonene og norske myndigheter, setter prismålene (målprisen) og dermed behovet for justering av kvotene. På grunnlag av den totale melkekvoten gis den enkelte melkebonde sin kvote. Ved levering av melk utover kvote pålegges bøndene en overproduksjonsavgift. De fleste melkebøndene er medlemmer og eiere av samvirket Tine, som også regulerer balansen i markedet. Tine mottar melk fra medlemmene, har mottaksplikt for all melk og forsyningsplikt på likeverdige vilkår til egen foredlingsvirksomhet og til konkurrenter. Tine har rollen som markedsregulator, som bl.a. innebærer at selskapet skal søke å regulere tilbudet til etterspørselen over tid slik at den gjennomsnittlige prisen som oppnås for melken tilsvarer målprisen. Melkeprisen tas ut fra markedet gjennom markedsuttaket for foredlede produkter, og bestemmes residualt når kostnadene i foredling og råvarehåndtering er trukket fra.

Jordbruk og fiske står i tillegg ovenfor en omfattende og detaljert regulering. Landbrukssektoren og konsekvensene for næringsmiddelindustrien er drøftet i kapittel 13. For fisk har unntaket fra konkurranseloven mindre konkurranseskadelige virkninger enn for landbruk. Det skyldes bl.a. at havbruksnæringen ikke er unntatt fra konkurranseloven, at det er innført markedsløsninger på omsetningsleddet og at en stor del av omsetningen skjer i globale markeder. Fiskerinæringen og reguleringer i næringen er omtalt i kapittel 13.

Unntaket for samarbeid ved omsetning av bøker

Unntaket ved omsetning av bøker innebærer at leverandørene kan samarbeide om bl.a. å sette fastpris på bøker (bindende videresalgspris), fastprisens varighet, maksimale rabattsatser, frakt- og leveringsbetingelser og skaffe- og leveringsplikt. Bokavtalen mellom Bokhandlerforeningen og Den norske Forleggerforening er det mest nærliggende eksempelet på samarbeid som omfattes av unntaket. I henhold til dagens bokavtale gjelder den faste prisen på bøker fram til 1. mai året etter utgivelsesåret, og maksimal tillatt rabattsats er 12,5 pst.

Konkurransetilsynet har gjennom en årrekke uttalt seg kritisk til bokbransjens fastprisavtale og mener at det er flere konkurransemessig uheldige sider ved avtalen. Selv om unntaket fra konkurranseloven ikke omfatter horisontalt samarbeid mellom forlagene, viser det seg at fastprisavtalen i stor grad har medført høye og like priser på nye bøker. Konkurransetilsynet (2012) viser til at prisene på norske skjønnlitterære bestselgere er nesten fire ganger så høye som i friprislandet Sverige for pocketbøker, og nesten dobbelt så høye for innbundne bøker. Tilsynet trekker også fram at det er konkurransehemmende at avtalen gir aktørene mulighet til å fastsette lik fastprisperiode. Dette gir aktørene mulighet til troverdig å binde seg til en prisdiskrimineringsstrategi.1 Videre mener tilsynet at bokavtalen synes å hemme innovasjonstakten i bransjen, særlig for salg av digitale bøker. Resultatet er lavere salg av e-bøker og at engelske bøker vinner terreng.

Unntaket fra konkurranseloven er ett av flere virkemidler i den statlige litteraturpolitikken. Hovedmålene med litteraturpolitikken er å legge til rette for kvalitet, bredde, mangfold og tilgjengelighet for leserne. Innkjøpsordninger for skjønnlitteratur og sakprosa og fritak for bøker fra merverdiavgift er andre sentrale virkemidler. Fastpris på bøker er ikke et særnorsk fenomen. Lignende ordninger finnes i en rekke land, enten gjennom lov eller bransjeavtaler (Rønning m.fl. 2012). Et vanlig argument for fastprisordninger er kryssubsidiering, der ev. høyere profitt for populære titler kan brukes til å finansiere økonomisk ulønnsomme bøker som likevel har en kulturell verdi (Andersen 2012). Noen argumenterer også for at faste priser kan være effektivitetsfremmende. Begrunnelsen er at faste priser kan løse vertikale eksternaliteter knyttet til dobbelt prispåslag, gratispassasjerproblemet og eksternaliteter knyttet til for lite service.2

Faste priser på bøker bidrar til å øke overskuddet hos forlag og bokhandlere, uten at ordningen gir forlagene insentiver til å gi ut et bredere utvalg av bøker. Forlagsbransjen består av kommersielle virksomheter med profesjonelle eiere som har krav til utbytte. Det er derfor ikke opplagt at fastprissystemet fører til mangfold og kvalitet i litteraturen ut over det som allerede er kommersielt lønnsomt, og det som følger av andre virkemidler, som innkjøpsordningen. Fastprisordningens virkning på kulturpolitikken er følgelig indirekte, og basert på en tillit til at forlagene på altruistisk vis anvender sitt overskudd til å kryssubsidiere smal litteratur. Som Andersen (2012) peker på, er det ikke mulig å si om forlagene faktisk bruker økt profitt fra bestselgere til å gi ut ulønnsomme bøker av kulturell verdi, ettersom en slik atferd aldri vil være rasjonell i økonomisk forstand. Fastpris er derfor et lite presist virkemiddel for å nå de kulturpolitiske målsetningene.

10.1.3 Håndheving

Den største delen av Konkurransetilsynets ressurser går med til å håndheve forbuds- og inngrepsbestemmelsene i konkurranseloven, dvs. saker om ulovlig samarbeid, misbruk av dominerende stilling og foretakssammenslutninger (fusjoner) som kan skade konkurransen. Figur 10.1 viser Konkurransetilsynets bruk av ressurser på fusjonssaker, etterforskningssaker og andre saker (påpekninger, markedsundersøkelser og lignende) målt fra 2012 til 2014.

Kilde: Konkurransetilsynet.

Fusjonssakene

Aktiviteten i fusjonssakene varierer fra år til år. Ettersom bestemmelsen om fusjonssaker i konkurranseloven er en «skal-bestemmelse» og tidsfristene for saksbehandlingen er knappe, vil fusjonssaker alltid få prioritet framfor andre saker.

I årene fra 2011 til 2014 har Konkurransetilsynet lagt ned forbud i fire saker og truffet seks vedtak med avhjelpende tiltak. I mange av fusjonene tilsynet behandler, er det viktig å få oversikt over hvilke konkurranseskader som kan oppstå både i nasjonale og lokale markeder. I flere av sakene der Konkurransetilsynet har grepet inn, har store, landsomfattende aktører kjøpt seg opp til en sterk stilling i lokale markeder. Dette gjaldt bl.a. Telenors oppkjøp av LOS, Plantasjens oppkjøp av Oddernes og Norsk Gjenvinnings oppkjøp av Avfall Sør Bedrift.

Det har blitt mer krevende å oppdage og gripe inn mot oppkjøp i lokale markeder etter at terskelverdiene for meldeplikt om fusjoner til Konkurransetilsynet ble hevet. Det var tidligere meldeplikt for fusjoner der minst én av partene hadde en omsetning på over 20 mill. kroner, og fusjoner der partene til sammen hadde en omsetning på over 50 mill. kroner. Disse terskelverdiene ble hevet til hhv. 100 mill. kroner og 1 mrd. kroner fra januar 2014. I Prop. 75 L (2012 – 2013) Endringer i konkurranseloven pekes det på at økte terskelverdier vil gi ressursbesparelse og forenkling for næringslivet og redusert ressursbruk hos Konkurransetilsynet i forbindelse med uproblematiske transaksjoner. Fra å få inn rundt 400 meldinger i året før regelendringen, fikk tilsynet inn 89 meldinger i 2014.

Konkurranselovutvalget (NOU 2012: 7) viste at i perioden 2007 – 2010 ville om lag 20 pst. av alle begrunnede varsler/vedtak falt bort hvis dagens terskelverdier hadde vært gjeldende i perioden. Dersom terskelverdiene settes for høyt, kan fusjoner og oppkjøp med vesentlige konkurransebegrensninger bli gjennomført uten at tilsynet blir kjent med disse. Høye terskelverdier fører også til at oppdagelsesrisikoen blir lav, og den preventive effekten av kontroll reduseres. Norge skiller seg fra Sverige, Danmark og mange andre EU-land ved at norsk økonomi er preget av smale og lokale markeder med få aktører og lav omsetning. Dette innebærer at lave terskelverdier vil være spesielt viktig for å sikre at skadelige fusjoner oppdages.

Hevingen av terskelverdiene betyr at tilsynet i større grad må overvåke markedene for å få informasjon om potensielle konkurranseskadelige fusjoner. Konkurransetilsynet har valgt å pålegge informasjonsplikt til enkelte større norske foretak som tilsynet mener det er sannsynlig vil kjøpe opp mindre foretak i lokale markeder, og hvor det kan oppstå lokale monopoler. Det er imidlertid sannsynlig at det vil kunne være en god del konkurranseskadelige sammenslåinger under terskelverdiene som Konkurransetilsynet ikke vil fange opp tidsnok til å gripe inn i.

Etterforskningssakene

Ulovlig samarbeid og misbruk av dominerende stilling er adferd som er svært vanskelig å oppdage og bevise. Konkurransetilsynet mottar mellom ti og 30 tips hver måned, og er gitt en relativt vid adgang til å sikre og søke etter bevis. I 2013 var tilsynet på to bevissikringer, mens det i 2014 var seks bevissikringer, herunder én bevissikring for EFTAs overvåkningorgan ESA.3

Etterforskningssakene er svært tid- og ressurskrevende. Fra bevissikring til vedtak vil det typisk gå mellom to og tre år. Det er en tydelig utvikling mot mer utstrakt bruk av økonomiske analyser for å vurdere mulige konkurranseskadelige effekter av samarbeid, og slike analyser vil typisk forlenge saksbehandlingstiden. I tillegg vil det være betydelig arbeid knyttet til å gjennomgå beslag, ta forklaringsopptak og bearbeide et stort datamateriale. Siden konkurransepolitikken er lovbasert og det kan pålegges relativt strenge sanksjoner ved å bryte loven, må Konkurransetilsynet selvsagt føre bevis for både selve atferden og at atferden har konkurranseskadelige effekter. I mange konkurransesaker kan dette by på utfordringer og føre til at tilsynet må avslutte saker der det ikke kan føres tilstrekkelig bevis.

I tillegg til effektiv håndheving virker offentlig oppmerksomhet om tilsynets vedtak og ileggelse av bøter avskrekkende. Det lave antallet dominanssaker de siste årene representerer således en utfordring for virkningene av dominansforbudet. Konkurransetilsynet har gjennom det siste året derfor hatt en mer systematisk satsing på å identifisere tilfeller der det kan ha skjedd misbruk av dominerende stilling. Dette arbeidet har resultert i identifikasjon av flere aktører som kan ha misbrukt sin dominerende stilling.

For å utnytte tilsynets kapasitet og samtidig være en effektiv håndhever av konkurranseloven, har tilsynet i økende grad tatt i bruk myk håndheving for å løse konkurranseproblemer (soft law-tilnærming). Et eksempel på dette var en sak om signalisering av renter fra bankene. Som følge av økte kapitalkrav var det flere banker som i mediene signaliserte at de ville øke rentene. Flere presenterte også anslag for hvor mye rentene ville komme til å øke framover. Konkurransetilsynet mente dette var en form for signalisering egnet til å skade konkurransen, og som således kunne være i strid med konkurranseloven. Konkurransetilsynet valgte å ta kontakt med Finans Norge og de største bankene, og redegjøre for hvordan tilsynet vurderte praksisen. Resultatet var at bankene ble betydelig mer varsomme med å signalisere renteoppganger i mediene.

Ett område hvor tilsynet bevisst valgte en annen tilnærming enn full etterforskning var ved vurdering av garantivilkår for bilreparasjoner. Bakgrunnen var at tilsynet hadde fått flere henvendelser og klager på garantivilkår som bidro til at forbrukerne ble innelåst til merkeverksteder. Tilsynet valgte å utarbeide en rapport om garantivilkår i bilbransjen. Formålet med rapporten var todelt. Det første formålet var å veilede forbrukeren til trygt å kunne velge mellom merkeverksted og andre offentlig godkjente verksteder når forbrukeren selv betaler for reparasjonene. Det andre formålet var å få bilprodusenter og importører til å endre sine garantivilkår dersom de påla bruk av merkeverksted, eller skapte usikkerhet hos forbrukerne om krav til valg av verksted. Dette arbeidet har ført til at mange produsenter og importører har ryddet opp i garantivilkårene.

Tilsynet har også gjennomført en omfattende undersøkelse av drivstoffmarkedet i Norge, der det ble vist at bruttomarginene til bensinstasjonskjedene har økt betydelig de siste årene, og at de var klart høyere i Norge enn i Sverige (Konkurransetilsynet 2014). Undersøkelsen konkluderer med at den viktigste forklaringen på dette var en ny pristopp på bensin på torsdager i tillegg til på mandager. Resultatene kan tyde på at den nasjonale konkurransen er svekket.

Konkurransetilsynet er også i gang med å undersøke konkurransen i utlån til privatpersoner i bankmarkedet, og rammene for utvikling av tomtemarkedet i de store byene. I begge disse markedsundersøkelsene vil tilsynet se på betydningen av myndighetenes regulering for konkurransen, og på markedsforholdene i bransjen.

Det har også vært tradisjon for at de nordiske tilsynene samarbeider om markedsanalyser, og den neste nordiske rapporten vil se nærmere på markedet for avfall.

Påpekninger og konkurransekultur

Å påpeke konkurransebegrensende virkninger krever en grundig forståelse av markedet, en analyse av hvordan reguleringen påvirker konkurransen og en forståelse av grunnlaget for reguleringen. I perioden fra 2007 til 2013 brukte tilsynet påpekningsmuligheten elleve ganger og utarbeidet 204 høringsuttalelser. Påpekninger er imidlertid et svakt virkemiddel. Selv om Norge er det eneste landet i Norden der Konkurransetilsynet kan pålegge offentlige myndigheter å svare på en påpekning, kan mottakeren av påpekningen velge ikke å vektlegge Konkurransetilsynets bekymring. I hvilken grad Konkurransetilsynet har mulighet til å påpeke konkurransebegrensende reguleringer er også et spørsmål om ressurser.

En annen viktig oppgave for Konkurransetilsynet er å påvirke konkurransekultur, for eksempel gjennom avskrekking av ulovlig atferd, informasjon og veiledning og å stimulere foretakene til å gjennomføre tiltak for økt etterlevelse. Konkurransekultur handler om holdninger, bevissthet og kultur i virksomheter, hos forbrukere og i det offentlige. For noen år siden gjennomførte Konkurransetilsynet en undersøkelse blant bedriftsledere som viste at det er et betydelig potensial for forbedringer i konkurransekulturen i næringslivet (Synovate Research reinvented 2011). Riktignok oppga de fleste næringslivsledere i utvalget at det er god konkurranse i markedene de opererer i, men nesten 20 pst. svarte at det ofte eller av og til forekommer brudd på konkurranseloven i deres bransje. Like mange svarte at de ikke ville kontaktet Konkurransetilsynet dersom de kjente til brudd på konkurranseloven. Bare om lag halvparten av de spurte trodde at konkurransekriminalitet vil bli oppdaget.

En sterk konkurransekultur i virksomhetene er imidlertid ikke tilstrekkelig for at sikre at markedene fungerer effektivt. Konkurransekulturen blant forbrukerne er også vesentlig. Opplyste og aktive forbrukere vil fremme konkurransen ved aktivt å søke mot de beste produktene og de laveste prisene. For at forbrukerne skal gi seg ut på slike søk, må det ligge til grunn en forventning om økonomisk gevinst ved adferden. Det betyr at tiltak som kan gi reduserte søkekostnader eller økt sannsynlighet for gevinst, vil bidra til styrket konkurranse i markedene. Kraftprisportalen og Finansportalen er eksempler på tiltak som kan ha bidratt til økt konkurranse gjennom økt kunnskap om prisene i markedene.

Virker håndhevingen?

Buccirossi m.fl. (2013) finner en empirisk sammenheng mellom konkurransepolitikk og total faktorproduktivitet. Internasjonale erfaringer viser også nærmest entydig at det er store besparelser for forbrukerne som følge av konkurransemyndighetenes inngrep. Copenhagen Economics (2007) viser at forbud mot fusjoner har ført til lavere priser på opp mot 10 pst. sammenlignet med hva som ville blitt resultatet uten inngrep. Videre viser rapporten at karteller gir økte priser på opp til 30 pst., noe som tilsier at å avdekke karteller gir betydelige besparelser for forbrukerne.

Den direkte virkningen av et konkret inngrep er et lavere prisnivå og høyere kvalitet for forbrukerne. I tillegg kommer indirekte virkninger gjennom andre aktørers adferd. Videre kommer de avskrekkende virkningene. Når konkurransemyndighetenes håndheving fungerer effektivt, betyr det at aktørene avstår fra å inngå i konkurranseskadelige samarbeid, at fusjoner stoppes før de kommer på konkurransemyndighetenes bord og at dominerende foretak har en tydelig bevissthet knyttet til ikke å misbruke sin stilling. Samlet underbygger dette håndhevingens betydning for innenlandsk konkurranse og økonomisk vekst.

10.2 Konkurranse i og fra offentlig sektor

Ifølge Statistisk sentralbyrå var det ved utgangen av 2011 registrert i overkant av 3 200 offentlige, ikke-finansielle foretak i Norge. Om lag 2 500 av disse (78 pst.) var kommunalt eide, og de resterende var eid av staten. Foretakene var i hovedsak organisert som aksjeselskaper. Utøvelsen av det offentlige eierskapet belyses i kapittel 14 om offentlig eierskap, herunder de 70 statsselskapene der departementet forvalter eierskapet. I dette avsnittet belyses betydningen av de offentlige selskapene for konkurransen.

Offentlig eide virksomheter opererer på en rekke ulike områder, ofte i konkurranse med private. Videre ser man at private i økende grad ønsker å tilby samme type tjenester som det offentlige tradisjonelt har hatt ansvaret for. De siste tiårene har det funnet sted en liberalisering av markeder slik at mer av den tradisjonelt offentlige tjenesteproduksjonen drives som kommersiell virksomhet, og private har også sluppet til. Eksempler er parkeringstjenester, avfallshåndtering, undervisning, drift av sykehjem mv. Utviklingen innebærer at det offentlige har blitt aktive både på tilbuds- og innkjøpssiden i markedet, og grensedragningen mellom offentlig og privat tjenesteproduksjon er blitt langt mindre klar.

Konkurransen mellom offentlige og private tjenestetilbydere bør skje på like vilkår i den forstand at rammebetingelsene for offentlige og private virksomheter er konkurransenøytrale. Både konkurranseloven og forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen er viktig i denne sammenhengen.

Konkurranseloven

Når offentlig virksomhet er av en slik art at den regnes som et foretak i konkurranselovens forstand, gjelder forbuds- og inngrepsbestemmelsene i konkurranseloven. I henhold til konkurranseloven er et foretak enhver enhet som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet. Det er ikke krav til bestemte selskapsformer, slik at kommunale og interkommunale foretak også vil kunne omfattes dersom de driver ervervsvirksomhet.

Konkurransetilsynet får en rekke klager fra private bedrifter som mener at offentlige aktører opptrer på en måte som er i strid med konkurranseloven. I all hovedsak dreier klagene seg om at offentlige virksomheter setter priser som private bedrifter ikke har mulighet til å konkurrere mot. Kildene til dette kan være mange. Det kan dreie seg om direkte støtte og subsidier, kryssubsidiering fra beskyttet til konkurranseeksponert del av virksomhet, at det offentlige foretaket er underlagt mer fordelaktig regulering, at de som legger rammene for virksomheten også er eiere, mer gunstige skattemessige vilkår, fravær av konkursrisiko, samt lavere avkastnings- og utbyttekrav.

Håndheving av forbudet mot misbruk av dominerende stilling er et virkemiddel som brukes til å adressere konkurransevridninger mellom offentlige og private foretak. Med misbruk av dominerende stilling siktes det til at foretaket direkte eller indirekte forhindrer konkurranse fra andre foretak (utestenging). For eksempel kan et offentlig eid foretak med monopolstilling for sin kjernevirksomhet ekspandere inn i konkurranseutsatte områder. Misbruk av dominerende stilling kan forekomme dersom kjernevirksomheten brukes til å subsidiere den konkurranseutsatte delen av virksomheten, eller dersom det offentlige foretaket favoriserer egen kommersiell virksomhet. Misbruk av dominerende stilling kan også oppstå hvis det offentlige foretaket kobler produkter i kjernevirksomheten med produkter som tilbys på kommersiell basis. Et eksempel kan være når tilgang til et treningsstudio er koblet med tilgang til drift av et offentlig eid badebasseng.

Konkurransetilsynet har mulighet til å gripe inn dersom prisene settes så lavt at det offentlig eide selskapet går med tap, eller dersom en minst like effektiv konkurrent ikke har mulighet til å konkurrere. En slik vurdering utløser imidlertid en rekke vanskelige spørsmål, både med å påvise at det faktisk foreligger en dominerende stilling og med å påvise at denne misbrukes. Det stilles strenge krav til informasjon om kostnader og kostnadsstruktur. Det kan også være vanskelig å bevise at utestenging har vært formålet med markedsadferden.

Opphavet til konkurranseproblemer mellom offentlige og private tjenestetilbydere trenger imidlertid ikke å være misbruk av dominerende stilling i konkurranselovens forstand. Ulike former for offentlig støtte kan skape ulike vilkår for private og offentlige tjenestetilbydere. I tillegg vil håndheving av forbudet mot fusjoner som svekker konkurransen, ha betydning for hvor mye offentlige foretak kan vokse. Tilsynet har valgt å pålegge informasjonsplikt til enkelte større norske foretak som sannsynlig vil kjøpe opp mindre foretak i lokale markeder. Blant annet er Statkraft AS pålagt plikt til å opplyse om erverv av eiendeler i kraftverk og foretak som eier kraftverk i Norge. Opplysningsplikten gjelder også når selskaper som Statkraft har eiendeler i, foretar slike erverv.

Forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen

EØS-avtalen forbyr offentlig støtte til foretak dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandelen innen EØS-området. EØS-avtalens regler om offentlig støtte skiller ikke mellom private og offentlige støttemottakere. Det vil si at også offentlig eid virksomhet kan være gjenstand for statsstøtteforbudet.

Flere konkrete saker EFTAs overvåkningorgan (ESA) har tatt opp de siste årene viser at gjeldende norsk regelverk knyttet til kommunal markedsrettet virksomhet ikke er tilfredsstillende med hensyn til oppfyllelse av EØS-avtalen. I flere saker har ESA kommet til at det generelle skattefritaket i skatteloven er problematisk. Kommuner og fylkeskommuner er i utgangspunktet skattefrie. Når de utfører tjenester i markedet, vil virksomheten i hovedsak være skattefri. Kommunale og fylkeskommunale aktører vil dermed ha en konkurransefordel sammenlignet med private aktører som opererer i markedet. ESA har også pekt på at manglende organisatorisk og regnskapsmessig skille mellom ulike typer kommunal virksomhet skaper risiko for kryssubsidiering og at manglende fortjenestekrav til kommunal virksomhet kan være problematisk.

På bakgrunn av ESAs påpekninger må kommunale avfallsaktører fra og med inntektsåret 2014 betale skatt når de håndterer næringsavfall og husholdningsavfall fra andre kommuner.4 Videre besluttet ESA 20. november 2013 at finansieringen av norske offentlig eide sykehusapotek innebærer offentlig støtte i strid med EØS-avtalen. ESA uttaler også at det manglende organisatoriske eller regnskapsmessige skillet mellom publikumsutsalget og sykehusapotekenes øvrige virksomhet, åpner for at det kan skje ulovlig kryssubsidiering av publikumsutsalget. På bakgrunn av ESAs vedtak er det fra 2015 innført skatteplikt på inntekter fra de offentlige sykehusapotekenes publikumsutsalg. De regionale helseforetakene skal også etablere rutiner for separate regnskaper, riktig kostnadsfordeling og fortjenestekrav.

Konkurransetilsynet har i dag ingen rolle i håndhevingen av reglene om offentlig støtte. Reglene håndheves av ESA, som har eksklusiv kompetanse til å fastslå om støtte er forenelig med EØS-avtalen. ESA vil i utgangspunktet prioritere de formene for statsstøtte som har størst innvirkning på samhandelen mellom EØS-landene. Det kan innebære at støtteordninger som i liten grad berører andre land, men som likevel kan ha betydning for den innenlandske konkurransen, ikke prioriteres av ESA, selv om støtten kan være omfattet av EØS-reglene.

Mer effektiv kontroll av at statsstøtteregelverket overholdes har vært en av drivkreftene bak EUs moderniseringsdirektiv. Moderniseringen innebærer bl.a. forenkling, at flere støtteformer faller inn under det generelle gruppeunntaket (GBER), og at EU-kommisjonen direkte vil kontrollere en mindre andel av støtten enn før. Motstykket er et større ansvar for medlemsstatene for å forhåndsvurdere at støtten ikke bryter med regelverket. EUs moderniseringsdirektiv vil også være relevant for ESA og Norge.

Konkurransemyndighetene i våre naboland har de siste årene fått direkte virkemidler for å møte utfordringer som oppstår når offentlige virksomheter utfører oppgaver i et konkurransemarked. Den svenske konkurranseloven fikk i 2010 et forbud mot at staten, kommuner eller fylkeskommuner driver salgsvirksomhet av økonomisk art eller kommersiell natur hvis dette vrir konkurransen eller er egnet til å begrense utviklingen av effektiv konkurranse. Tingretten kan etter anmodning fra det svenske konkurransetilsynet legge ned forbud mot konkurransebegrensende selgervirksomhet. Den finske konkurranseloven har en lignende bestemmelse. Konkurranse- og forbrukermyndigheten kan – under visse forutsetninger – gripe inn mot en kommune, en sammenslutning av kommuner, staten eller en enhet som kontrolleres av en av de nevnte aktører. Forutsetningen er at de driver kommersiell virksomhet som har forretningspraksis eller en organisatorisk struktur som er egnet til å hindre eller vri konkurransen. Før et eventuelt inngrep skal konkurranse- og forbrukermyndigheten prøve å løse saken gjennom konsultasjoner med ansvarlig myndighet. Da den danske konkurranseloven ble endret i 2000, ble det innført en bestemmelse som skal medvirke til at offentlig næringsvirksomhet skjer på samme vilkår som privat. Regelen tar sikte på at offentlig næringsvirksomhet ikke mottar ulovlig konkurransevridende støtte, der støtte forstås vidt og omfatter for eksempel kryssubsidiering og indirekte fordeler i form av leiepriser under markedspris, i tillegg til avgiftslettelser, garantier eller lån på særlig gunstige vilkår. Bestemmelsen kan derfor ses på som en aktiv, nasjonal håndheving av statsstøtteregelverket.

Norge har således færre virkemidler for å sikre like konkurransevilkår mellom offentlig og private virksomheter enn våre naboland. Konkurransetilsynet mottar en rekke klager fra private bedrifter som mener offentlige aktører opptrer på en måte som er i strid med prinsippet om konkurransenøytralitet, men som tilsynet ikke har hjemmel i konkurranseloven for å følge opp. Konsekvensene av manglende konkurransenøytralitet er svekket konkurranse, redusert produktivitet og økonomisk vekst.

10.3 Regulering

10.3.1 Hvorfor regulere og kostnader ved gal regulering

Hvorfor regulere?

En regulering kan defineres som enhver handling eller ethvert inngrep fra myndighetene som er ment å forandre adferden til individer, grupper, bedrifter mv. Regulering kan gi rettigheter (for eksempel rett til utbygging) eller begrensninger (for eksempel krav om bruk av renseteknologi for bedrifter). Reguleringer begrunnes gjerne med ulike former for markedssvikt, slik som for eksempel forurensning (negative eksternaliteter i produksjonen) eller naturlige monopoler, og da vil regulering være nødvendig for bringe økonomien nærmere en effektiv ressursallokering. Det er imidlertid sjelden åpenbart hvordan reguleringen skal utformes og hvor omfattende regulering som er nødvendig for å sikre konkurranse.

Naturlige monopoler kan oppstå i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Virksomheter i nettverksnæringer som elektrisitetsforsyning, telekommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplassdrift har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere nettverksnæringer er det etablert særskilte reguleringer for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, og for å sikre effektivitet innenfor det resterende monopolområdet.

Monopoler kan også oppstå i lokale eller regionale markeder. Et eksempel kan hentes fra markedet for bredbånd. Dersom en leverandør har lagt fiberkabler i bakken, vil det sjelden være lønnsomt for en annen leverandør å legge kabler ved siden av. Hver enkelt kabeleier trenger ofte et flertall av husholdningene i et område som kunder dersom investeringen skal lønne seg. Det betyr at den som først la kabelen, får et tilnærmet monopol på bredbåndstjenester i det området kabelen ligger. Det er riktignok mulig å benytte seg av andre teknologier, men disse vil ikke være fullverdige substitutter ettersom kapasiteten vil være betydelig lavere. Vi ender dermed opp med lokale og regionale monopoler der kundene er prisgitt én fibertilbyder.

Reguleringer kan også innføres for å fremme viktige mål innen områder som distriktspolitikk og fordeling. I arbeidsmarkedet er det for eksempel flere reguleringer knyttet til sikkerhet og helse. Andre reguleringer tar sikte på å ivareta ulike samfunnshensyn, for eksempel gjennom pålegg om landsdekkende forsyning av en tjeneste eller krav om et visst kvalitetsnivå på tjenestene.

Norges tilslutning til EØS-avtalen i 1992 har ført til at flere reguleringer kommer utenfra. EØS-avtalen fungerer som et generelt rammeverk for norsk næringspolitikk, og legger i prinsippet føringer på norsk næringslivsregulering. Samlet sett har EU/EØS-reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse stor betydning for norsk næringspolitikk og næringsliv (NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor). For at EU/EØS-retten skal bli gjeldende rett i Norge, må den gjennomføres av norsk lovgiver enten som lov eller forskrift. I 2011 var det om lag tusen norske forskrifter og 174 norske lover som helt eller delvis inneholder EU/EØS-rett.

Kostnader ved gal regulering

Reguleringer kan være nødvendige og riktige, men likevel ha uheldige konsekvenser. For å vurdere den samfunnsøkonomiske nytten av en regulering må alle kostnader, både direkte og indirekte, veies opp mot fordelene (nytten) ved reguleringen. Direkte kostnader rommer administrative kostnader (søknader, rapporter, statistikk mv.) både for virksomheter og for det offentlige, utgifter knyttet til reguleringen (beskyttelse av helse, miljø mv.) og finansielle kostnader (skatter og avgifter). Indirekte kostnader er kostnader som oppstår på virksomhetsnivå (investeringsvridninger, produksjonsdynamikk) og på samfunnsnivå (virkninger på produktivitet, entreprenørskap, vekst og sysselsetting).

I en svensk rapport (Tilväxtanalys 2010) gjøres det et forsøk på å måle størrelsen på direkte og indirekte kostnader ved reguleringer. Rapporten bruker Verdensbankens Doing Business-indikator som mål på reguleringsbyrden.5 Det studeres hvordan de indirekte kostnadene påvirker bedrifter og økonomisk vekst gjennom en analyse av investeringsaktiviteter og oppstart og avvikling av bedrifter. Konklusjonen i rapporten er at de indirekte kostnadene er betydelige og større enn de direkte administrative kostnadene for foretak.

Land og sektorer med relativt få konkurransehemmende reguleringer har generelt hatt høyere BNP per innbygger og høyere produktivitetsvekst (Arnold m.fl. 2011) enn land med mer omfattende konkurransebegrensende reguleringer. Dette kan skyldes at reguleringene, skaper lavere rivalisering mellom eksisterende bedrifter, og dermed hemmer insentivene til teknologiadopsjon. Videre kan reguleringene øke etableringsbarrierene for nye, innovative virksomheter og dermed hemme insentivene til å innovere. Reguleringer kan videre bidra til økte kostnader i næringslivet og dermed skape ineffektivitet. Det finnes eksempler på dette innfor bygg og anlegg og i landbruket, som omtales i henholdsvis kapittel 11 og 13.

Konkurransebegrensende reguleringer påvirker ikke bare produktiviteten i den regulerte næringen. Også andre næringer kan påvirkes. Fravær av konkurranse i en næring kan skape såkalte «trickle-down»-effekter i andre næringer fordi kostnadene øker, kvaliteten reduseres eller tilgjengeligheten til innsatsvarer blir mindre (Boulés m.fl. 2010).

Bouris og Duval (2011) ser på sammenhengen mellom reguleringer i hhv. produkt- og arbeidsmarkedet og produktivitet i en rekke OECD-land. De finner at produktmarkedsreguleringer som gradvis utformes i tråd med beste praksis (dvs. gjennomsnittet av de tre landene med mest konkurransevennlige reguleringer) kan ha potensial for å øke produktiviteten. Resultatene viser at Norge kan oppnå produktivitetsgevinster (målt ved total faktorproduktivitet) på 1,5 – 3,5 pst. over en periode på fem år, og 4 – 6 pst. over en periode på ti år dersom produktmarkedsreguleringene endres til beste praksis. Arbeidet til Bouris og Duval viser at reformer i arbeidsmarkedet også kan øke produktiviteten, men resultatene her anslås å være mindre enn ved produktmarkedsreformer. Disse resultatene viser at Norge kan oppnå produktivitetsgevinster på 0,1 – 0,2 pst. over en periode på fem år, og 0,3 – 0,4 pst. over en periode på ti år dersom arbeidsmarkedsreguleringene endres til beste praksis. Slike beregninger er beheftet med stor usikkerhet, men de illustrerer likevel at det kan gi betydelige produktivitetsgevinster dersom et land beveger seg mot beste praksis.

10.3.2 Prinsipper for god regulering

Næringslivet bruker mye ressurser på å etterleve offentlige reguleringer. For å redusere slik ressursbruk er det ønskelig å forenkle næringslivslovgivingen. Et lett forståelig regelverk bidrar til reduserte kostnader til systemer som skal sikre at lovene etterleves, større forutsigbarhet for både næringslivet og forbrukere, og en mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Det er ikke uten videre enkelt å stille opp prinsipper for god regulering, men noen holdepunkter kan være:6

• Proporsjonalitet: Myndighetene bør kun intervenere når det er nødvendig. Inngrepet bør være formålstjenlig, og kostnadene ved reguleringen bør kartlegges, tallfestes og minimeres. Hvis reguleringene gir vesentlige ekstrakostnader for konsumenter eller bedrifter, bør det vurderes om de samme formål kan oppnås på en mindre kostnadskrevende måte.

• Ansvarliggjøring: Regulator må kunne begrunne avgjørelsene om regulering og begrunnelsen og beslutningsgrunnlaget bør utformes slik at det kan ettergås av andre.

• Konsistens: Ulike reguleringer må være konsistente med hverandre, og nye reguleringer bør vurderes opp mot eksisterende.

• Transparens: Begrunnelsen for reguleringer må være klart definert, og bestemmelsene må være brukervennlig utformet.

• Målrettet: Reguleringer må fokusere på problemet og minimere bieffekter.

I statsbudsjettet for 2015 foreslår regjeringen å opprette et uavhengig regelråd for næringslivet. Regelrådet skal granske utformingen av nytt regelverk og ta stilling til om konsekvensene for næringslivet er godt nok utredet etter de kravene som utredningsinstruksen stiller. Utredningsinstruksen og etterlevelsen av den er nærmere omtalt i kapittel 19. Videre skal rådet etter regjeringens forslag vurdere om nytt regelverk er utformet slik at målene nås til en relativt lav kostnad for næringslivet. Rådet skal komme med rådgivende, offentlige vurderinger. Tanken er at dette etter hvert vil bedre kvaliteten på konsekvensutredningene, og dermed sikre at det ikke vedtas unødig tyngende plikter for næringslivet. Regjeringen vil sende forslaget om etablering og drift av et regelråd på høring, og arbeidet med opprettelsen av rådet og rådets mandat skal ses i lys av hva som kommer fram i høringsrunden. Arbeidet vil også koordineres med Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Finansdepartementets arbeid med revisjon av utredningsinstruksen.

Flere land har i de senere år opprettet tilsvarende uavhengige kvalitetssikringssorganer, bl.a. Nederland, Storbritannia, Tyskland, Tsjekkia og Sverige. Regelrådet i Sverige startet som et prøveprosjekt i 2008, og ble høsten 2013 besluttet gjort permanent fra januar 2015.

10.3.3 Konkurransebegrensende reguleringer i Norge

Konkurransetilsynet har uttrykt bekymring for at det på enkelte områder er innført mer omfattende reguleringer de senere årene. Tilsynet har bl.a. trukket fram økt importtoll på landbruksvarer, strengere regulering av byggenæringen og mer omfattende regulering av bokmarkedet. Konkurransetilsynet arbeider nå med å gjennomgå konkurransesituasjonen innenfor tomteutvikling, herunder myndighetenes regulering av bygg- og anleggssektoren.

Fiskerisektoren er gjenstand for reguleringer som bidrar til et betydelig effektivitetstap, ved at den potensielle ressursrenten i næringen ikke realiseres. Steinshamn (2005) har beregnet at fiskeriene i 2004 hadde potensial for å generere en årlig ressursrente på 7 mrd. kroner, mens den realiserte ressursrenten samme år anslås til om lag null, jf. kapittel 13.

Det er vanskelig å måle hvor mye konkurransen reduseres av ulike reguleringer. OECDs Competition Assessment Toolkit (OECD 2011a) representerer en metode som er utviklet for at medlemslandene skal kunne identifisere konkurransebegrensende reguleringer og sammenligne disse med reguleringene i andre land. Metoden gir en sjekkliste med fire punkter: (i) reguleringer som virker etableringshindrende, dvs. reguleringer som begrenser antall eller type tilbydere; (ii) reguleringer som hindrer effektiv konkurranseatferd, dvs. reguleringer som begrenser tilbyderes mulighet til å konkurrere; (iii) reguleringer som påvirker bedriftsøkonomiske valg, dvs. reguleringer som begrenser tilbyderes insentiver til å konkurrere; og iv) reguleringer som begrenser forbrukernes valgmulighet og informasjonsgrunnlag.

I tillegg til å vurdere om reguleringer virker etableringshindrende, jf. pkt. i) over, er det også viktig å vurdere hvorvidt reguleringer kan virke hemmende for at bedrifter trer ut av markedet (OECD 2011a, Meyer 2014). Det er ikke tilstrekkelig at inngangsbarrierene er lave – utgangsbarrierene må også være lave slik at virksomheter med lav produktivitet selekteres ut.

(i) Reguleringer som virker etableringshindrende

Etableringshindringer kan bidra til at aktører som allerede er i et marked, kan utnytte markedsmakt. Hvis eksisterende virksomheter ikke står overfor reell konkurranse (også fra ev. nyetableringer i markedet), vil mulighetene for samarbeid eller stilltiende avtaler være store og insentivene til å effektivisere driften små. Dette vil kunne gi høyere priser og lavere effektivitet i sektoren. Eksempler på reguleringer som skaper etableringsbarrierer, er eksklusive rettigheter, etablering betinget av lisens, tillatelse eller autorisasjon, geografiske barrierer og krav til geografisk dekning. Begrunnelsene for å innføre slike reguleringer er ofte ønsket om å sikre en viss kvalitet på tjenestene, eller at alle deler av landet får tilbud om visse tjenester. Noen reguleringer er også ment å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse.

Et eksempel på reguleringer som virker etableringshindrende er markedet for offentlig, tjenestepensjon. KLP er i dag eneste aktør i dette markedet. I tillegg har noen kommuner valgt å håndtere sine pensjoner gjennom egne pensjonskasser. Storebrand og DNB valgte å trekke seg ut av markedet, delvis fordi de mente rammevilkårene favoriserte den etablerte aktøren bl.a. gjennom premieutjevningsordningen og manglende krav til at offentlige pensjonsordninger skal ut på anbud.

Eksempler på reguleringer som gir eksklusive rettigheter til én aktør, er NSB som er gitt enerett til å trafikkere skinnegangen med svært få unntak, og Norsk Heiskontroll som har enerett på kontroll av heiser. Kiosk- og serveringsrettigheter på Avinors flyplasser er et tredje eksempel.

En annen etableringsbarriere oppstår når det må søkes om tillatelse for å etablere seg i markedet. I drosjemarkedet kreves det løyve for å drive drosjeselskap. Innenfor bygg- og anleggssektoren illustreres det i kapittel 11 at mangel på regulerte tomter og lange og usikre plan- og byggesaksprosesser kan utgjøre etableringshindringer. Behovet for kunnskap om reguleringene og krav til dokumentasjon i bygg- og anleggssektoren kan også utgjøre en etableringshindring. Jo mer omfattende og kompleks reguleringen er, desto mer kan etableringskostnadene øke.

Det mest framtredende eksempelet på en geografisk barriere er importvernet for landbruksvarer. Høye tollsatser på utenlandskprodusert mat er konkurransebegrensende, og utformingen av tollsatsene kan hindre nyetablering. Beskyttelsen av norsk landbruk har virkninger også for resten av matvarekjeden, se boks 8.1 om konkurranse og etablering i dagligvarebransjen. Landbruksstøtten og konsekvenser av denne bl.a. for næringsmiddelindustrien er også drøftet i kapittel 13.

Når reguleringer stiller krav til geografisk dekning, kan det være vanskelig for nye eller mindre virksomheter å få tilgang til markedet. Krav til geografisk dekning har for eksempel vært satt som en forutsetning i regelverket for innsamling av EE-avfall (kasserte elektroniske og elektriske produkter). Regelverket stiller krav om at avfallsselskaper skal hente EE-avfall fra minst 75 pst. av alle landets kommuner de første tre årene, og 90 pst. av alle landets kommuner deretter. En slik bestemmelse favoriserer store virksomheter.

(ii) Reguleringer som hindrer effektiv konkurranseatferd

Myndighetene kan begrense mulighetene for effektiv konkurranseatferd ved å begrense aktørenes handlefrihet. Foruten landbrukssektoren, er det særlig to sektorer hvor prisen settes eller påvirkes gjennom regulering – bokbransjen og drosjenæringen. I bokbransjen gir unntak fra konkurranseloven og aktørenes egen bransjeregulering mulighet til å sette fastpris på bøker, jf. omtalte i avsnitt 10.1.2.

I drosjenæringen fastsetter og justerer Konkurransetilsynet priser i regulerte områder (alle deler av landet unntatt de seks største byene). Samtidig begrenses tilgangen til drosjemarkedet gjennom offentlig behovsprøving av drosjeløyver. Dersom behovsprøvingen og prisreguleringen oppheves, vil markedet i større grad enn i dag kunne følge etterspørselen etter drosjetjenester. Dette ville fremme nyetablering i drosjenæringen, øke konkurransen, effektivisere og gi muligheter for et mer differensiert tilbud.

Pris kan også påvirkes gjennom andre offentlige reguleringer som skatter og avgifter. I dag er det flere særregler i merverdiavgiftssystemet. En lang rekke tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet. Enkelte vare- og tjenesteområder har en lavere merverdiavgiftssats enn den generelle satsen og enkelte varer har nullsats i merverdiavgiftssystemet. Et annet eksempel er dokumentavgiften for kjøp av bolig, som innebærer en betydelig kostnad ved bytte av bolig og som derfor virker mobilitetshindrende. Dette kan også redusere mulighetene for en effektiv utnyttelse av arbeidskraften ved at det blir kostbart for arbeidstakere å skrifte arbeidssted hvis dette medfører flyttebehov.

Også lokale reguleringer kan påvirke konkurransen. Enkelte fylkeskommuner har vært kritisert av buss- og transportselskapene for at de begrenser konkurransen om andre konkurranseparametere (enn pris) ved å utlyse svært detaljerte anbudsdokumenter og overta en stor del av logistikkoperasjonen, herunder ruteadministrasjon og planlegging. Generelt er det slik at jo lenger bestiller strekker grensen mot utfører, desto mindre blir det å konkurrere om. Dette er aktuelt for eksempel i godstransporten, der private aktører ønsker å ha kontroll over hele logistikkoperasjonen (bl.a. lasting og lossing på jernbaneterminalene), og ikke bare transporten på skinnegangene.

(iii) Reguleringer som begrenser insentivene til å konkurrere

Reguleringer som stiller eksplisitte krav til hvordan produksjonen skal foregå, begrenser aktørenes mulighet til å utnytte naturlige fortrinn, eller til å videreutvikle varer og tjenester.

I mange tilfeller inneholder offentlige reguleringer forenklede rutiner for små og mellomstore bedrifter. Dette fører nødvendigvis til at de administrative kostnadene stiger når virksomheten vokser forbi slike regelverksgrenser, og det kan forventes å se en opphoping av foretak med størrelse rett under den fastsatte grensen. Det er for eksempel en stor kostnad for et foretak å gå fra forenklet til full regnskapslov, og følgelig kan foretakets valg av antall ansatte mv. bestemmes av andre forhold enn bedriftsøkonomiske hensyn. Små aksjeselskap har også mulighet til ikke å la seg revidere, og det er forenklede regler for oppbevaring av regnskap og vedlegg for små selskap. Ved siden av regnskapsreglene reduseres også kompensasjonsgraden i enkelte støtteordninger ved fastsatte innslagspunkt.

Nyere undersøkelser fra bl.a. OECD viser at nettopp forholdsvis nystartede og hurtigvoksende selskap bidrar til en stor del av sysselsettingsveksten og dermed et lands vekstevne og produktivitetsvekst (OECD 2014e). Reguleringer som hemmer veksten i selskapene, kan derfor bidra til å redusere den samlede produktiviteten i økonomien. På den annen side er mange av disse reguleringene ment å redusere kostnadene ved å etablere en virksomhet, og på den måten redusere etableringshindringer. Slike reguleringer påvirker også andre forhold i markedet, slik at de samlede effektene er vanskelig å anslå.

Garciano, Lelarge og Van Reenen (2013) viser at den franske grensen på 50 ansatte før fulle trygde- og sosiale forpliktelser slår inn, har ført til en kraftig opphoping av foretak i størrelsesgruppene noe under grensen, og tilsvarende lave tall like over grensen. På noen områder er det også i Norge slik at en økning i antall ansatte gir foretak større regulerings- og rapporteringskostnader. Et eksempel er når ansettelser fører til en overgang fra regnskapsavleggelse som små- og mellomstort foretak til regnskapsavleggelse etter de mer omfattende og krevende reglene for store foretak. Det foreligger lite empirisk forskning i Norge om ulike former for terskelverdier på dette området.

Konkurransen mellom eksisterende aktører i en bransje kan også begrenses av at insentivene til konkurranse forstyrres. Dette kan skje ved at myndighets- og aktørrollen blandes, at en sektor reguleres med lag på lag med detaljerte reguleringer, at konkurranseskadelig informasjon deles mellom konkurrenter og ved hemmende kundemobilitet mellom ulike tilbydere eller unntak fra bestemmelsene i konkurranseloven.

I næringsmiddelindustrien har de største aktørene, Tine og Nortura, rollen som markedsaktør samtidig som de er tildelt rollen som markedsregulator i flere av markedene de opptrer i. Dette kan innebære en sammenblanding av myndighets- og aktørrollen som kan være uheldig for konkurransen.

Bruk av standarder kan også være eksempler på sammenblanding av myndighets- og aktørrollen. Standarder kan bidra til forenkling og effektivisering, men kan også virke konkurransehemmende. Markedsaktørene deltar som regel i arbeidet med å utvikle standarder, og kan ha insentiver til å fremme forslag som favoriserer egne løsninger. Standarder er frivillige å bruke, men benyttes bl.a. som referanser i offentlige veiledere som eksempler på hvordan krav kan oppfylles. Bygge- og anleggsnæringen er eksempel på en næring hvor standarder har stor betydning, jf. kapittel 11.

Det er flere eksempler på at regulering avler regulering. Lag på lag med detaljerte reguleringer begrenser konkurransen og vrir markedsaktørenes oppmerksomhet bort fra konkurranse og innovasjon og over til å finne måter å omgå regulering på, utnytte mulighetene reguleringen gir og ikke minst bruke ressurser til å påvirke myndighetene.

Regelverket for innsamling av EE-avfall (kasserte elektroniske og elektriske produkter) er et eksempel på at en type regulering kan skape behov for ny regulering. Miljødirektoratets mål om å samle inn EE-avfall i hele landet er løst ved innsamlingskrav til avfallsselskapene. Dette er omtalt over som et eksempel på regulering som virker etableringshindrende. Til tross for reguleringen har avfall blitt stående uavhentet i flere regioner over lang tid. For å bøte på problemet har direktoratet foreslått en etterregulering som legger til rette for at under- eller overoppfyllelse av innsamlingsforpliktelsen kan tas med i beregningen av neste års innsamlingsforpliktelse. Det er satt et tak på hvor mye selskapene kan få godtgjort i neste periode for å hindre insentiver til hamstring. Tilsvarende er det, for å hindre at selskapene samler inn for lite avfall, foreslått et rentepåslag. I tillegg er det foreslått at rapportering i forbindelse med etterreguleringen skal kvalitetssikres av en uavhengig part. Samlet vil kostnaden ved å overvåke ordningen øke, og ressursutnyttelsen kan bli mindre effektiv. Dette må veies opp mot hvorvidt man i større grad klarer å oppnå målet om innsamling av EE-avfall.

Et av formålene med regelverket for offentlige anskaffelser er å bidra til økt verdiskaping gjennom konkurranse. Regelverket har imidlertid blitt så komplisert at det er fare for at virksomhetene, framfor å bruke ressurser på å gjennomføre gode innkjøp, bruker for mye ressurser på å forsøke å unngå å bli klaget inn til Klagenemda for offentlige anskaffelser.7 Resultatet kan bli at gevinstene ved konkurranse spises opp av kostnadene ved etterlevelse av regelverket.

Et annet bekymringsfullt aspekt er at offentleglova åpner for at konkurrenter kan gis informasjon om hverandres tilbud i en periode mellom valg av tilbyder og kontraktsignering. Bakgrunnen er å gi mulighet til å klage på anbudskonkurransen, bl.a. for å hindre korrupsjon og samarbeid om kontrakter mellom selskaper. Denne åpenheten kan imidlertid føre til at konkurranseskadelig informasjon deles mellom konkurrenter. Konkurransen kan komme til å bli avlyst (fordi noen trekker seg i frykt for å måtte dele informasjon), og konkurrentene vil kunne møte hverandre i andre konkurranser, og der gi anbud basert på informasjon om konkurrenten i forrige anbud. Avhengig av hvor godt anbudene er «vasket» for forretningshemmeligheter, kan også forretningssensitiv informasjon på denne måten komme på avveie.

iv) Reguleringer som begrenser forbrukernes valgmulighet og informasjonsgrunnlag

Reguleringer kan både fremme og hemme mobilitet mellom ulike tilbydere. Da energiloven kom i 1991, var det viktig at kundene lett kunne få oversikt over priser hos alternative tilbydere, og lett kunne skifte leverandør til så lav kostnad som mulig. Kraftprisdatabasen i regi av Konkurransetilsynet var et virkemiddel i så måte. Reguleringer innenfor finanssektoren, bl.a. krav om å oppgi opplysninger om effektiv rente og forbud mot innelåsende produktpakker, gjør det enklere å skifte bank. Finansportalen, som ble etablert etter initiativ fra Finanstilsynet, Forbrukerrådet og Forbrukerombudet, er også et virkemiddel for å øke konkurransen.

Tilsvarende kan reguleringer hemme kundemobilitet, for eksempel gjennom lovpålagte direkte eller indirekte kostnader knyttet til bytte av leverandør, eller ved å begrense hvem forbrukerne kan kjøpe varer eller tjenester hos. Videre kan reguleringer legge begrensinger på kundenes informasjon, for eksempel gjennom begrensninger på markedsføring. Høye tinglysningsgebyr kan være et hinder for bytte av bank for boliglån, og reguleringer for fastsettelse av bindingstid for ulike abonnementer kan gjøre det kostbart å bytte leverandør og dermed redusere konkurransen mellom ulike tilbydere.

For en rekke offentlige tjenester er det sterke begrensinger på forbrukernes valgmuligheter. I noen tilfeller finnes det ikke valgmulighet, i andre tilfeller kan det kun velges mellom offentlige tilbydere. I tilfeller der også private tilbydere kan velges, vil valgmulighetene ofte være begrenset til nasjonale tilbydere

(v) Konkurransebegrensende utgangsbarrierer

For at konkurransen skal virke, må det ikke bare skje en etablering av bedrifter som utfordrer de bestående. Lavproduktive bedrifter må også selekteres ut. I en rekke sektorer er det reguleringer eller offentlige støtteordninger som hindrer at denne seleksjonen får virke. Lavproduktive bedrifter vil da stenge for nykommere eller hindre at høyproduktive eksisterende bedrifter får vilkår som bidrar til vekst. En effektiv seleksjon av bedrifter er derfor helt sentralt for produktivitetsvekst. En effektiv konkurslovgivning, som gjør det mulig for de som driver dårlig å gå konkurs, men også til å starte ny virksomhet, er viktig. Banksektorens behandling av bedrifter som får betalingsproblemer, kan også påvirke produktivitetsutviklingen.

Også innenfor offentlig sektor er det flere eksempler på manglende seleksjon av virksomheter som driver dårlig. Det finnes eksempler på sykehjem, skoler, sykehus og andre virksomheter som ikke legges ned selv om driften er av lav kvalitet. Heller ikke ved fritt brukervalg er det tilstrekkelige mekanismer for å selektere ut svake virksomheter. Et eksempel på dette er universitets- og høyskolesektoren. Riktignok gir lave søkertall og lave gjennomsnittskarakterer økonomiske konsekvenser, men dette fører sjelden til nedlegging, fordi institusjonene ofte reddes av politiske beslutninger om å videreføre tilbudene. Universitets- og høyskolesektoren drives i all hovedsak med offentlige midler, og fortsatt støtte til lavproduktive enheter fortrenger nye studier og vekst hos mer produktive og bedre læresteder. Universitets- og høyskolesektoren er drøftet i kapittel 17.

Spørsmål om offentlig støtte oppstår ofte når virksomheter på ensidige industristeder eller virksomheter som regnes som nasjonale helter, er nedleggingstruet. Flere forsøk på å beskytte slike bedrifter fra nedleggelse har ikke vært vellykket, og problemene har i flere tilfeller bare blitt utsatt og forlenget. Slik støtte vil dessuten i de fleste tilfeller være forbudt etter EØS-avtalen. Flere av bedriftene som er nedlagt, har imidlertid skapt grunnlag for knoppskyting av en rekke kompetansemiljøer. Nedleggelse har derfor gitt rom for nyetablering. Eksempler på dette er Norsk Data, Kongsberg Våpenfabrikk og Union.

10.4 Konkurranse og produktivitet

10.4.1 Konkurranse som drivkraft for produktivitet

I litteraturen pekes det særlig på to sentrale mekanismer som gjør at konkurranse er en viktig drivkraft for produktivitet, jf. omtale i kapittel 6. Den første handler om at konkurranse skaper og styrker insentiver til omstilling, innovasjon og økt effektivitet i eksisterende bedrifter. Den andre mekanismen handler om at konkurranse bidrar til omstilling ved at ressursene flyttes dit de kaster mest av seg. Mer produktive bedrifter slipper til og vokser, og mindre produktive bedriftene selekteres ut.

Barth og Moene (2014) skiller mellom det de kaller ideell og reell konkurranse. Den ideelle konkurransen beskrives som statisk priskonkurranse og er konkurranse på marginen. Den skjer når de viktigste teknologiske og organisasjonsmessige forholdene er fastlagt. Den reelle konkurransen skjer på et tidligere trinn i prosessen og er dynamisk. Reell konkurranse er knyttet til innovasjon og nye ideer, og er av Barth og Moene trukket fram som den viktigste formen for konkurranse. Om konkurransen er reell eller ideell, vil trolig avhenge av sektor og graden av modenhet i sektoren.

Kapittel 6 peker også på at internasjonalisering gjennom handel og outsourcing, utenlandsinvesteringer og migrasjon er viktige kilder til konkurranse, større markeder og teknologiadopsjon som igjen er avgjørende for produktivitetsveksten. En sentral konklusjon fra den danske produktivitetskommisjonen er at internasjonalisering er en av de viktigste drivkreftene for produktivitetsvekst.

Konkurranse vil kun være en drivkraft for produktivitet hvis virksomhetene har mulighet til å konkurrere om kunder og markedsandeler, og hvis insentivene til å konkurrere er til stede. For å vinne markedsandeler fra konkurrenter må produktive virksomheter ha mulighet til å utvide produksjonen. Reguleringer som hindrer slike utvidelser, for eksempel begrensede åpningstider og forbud mot å åpne nye butikker, kan hindre konkurransen. Regelverk som er vanskelig å forstå, og treg eller ressurskrevende saksbehandling, kan også hemme utvidelser.

Det er viktig at barrierene for både etablering og avvikling av virksomheter er lave. Kampen blant virksomhetene om å forsvare og styrke sin posisjon i markedet skaper insentiver til kostnadsreduksjon og innovasjon. Bedrifter vil bl.a. søke å høyne kvaliteten på varene og tjenestene de produserer, bedre organisasjonsstrukturen og utforske nye markedsmuligheter eller nye anvendelser for produkter og tjenester.

Virksomheter som taper markedsandeler eller må avvikle, må kunne kvitte seg med overflødig kapital og arbeidskraft slik at disse ressursene kan tilflyte virksomheter som trenger mer ressurser for å utvide produksjonen. Et fleksibelt arbeidsmarked og en velfungerende finansiell sektor er viktige forutsetninger for virksom konkurranse. Offentlige støtteordninger som holder kunstig liv i lavproduktive bedrifter vil hindre konkurranse- mekanismene i å virke. Offentlig sektor har videre en viktig rolle som tjenesteleverandør. Hvordan denne rollen utøves vil påvirke konkurransen.

Det er ikke nok at virksomhetene har mulighet og insentiver til å konkurrere om kunder og markedsandeler. De må også avskjæres fra å samarbeide (sette høyere priser, dele markeder mellom seg eller begrense produksjonen), forsøke å presse andre virksomheter ut av markedet, hindre nye virksomheter å etablere seg eller slå seg sammen med andre for å oppnå større kontroll og høyere lønnsomhet i et marked. Konkurranseloven forbyr i stor grad denne typen atferd.

Det er vanskelig, om ikke umulig, å få til velfungerende konkurranse dersom forbrukerne ikke er godt informert om markedsforhold og sine rettigheter som forbrukere (Gabrielsen, 2012). God informasjon til kundene og muligheten til å bytte mellom alternative tilbydere er viktige faktorer i denne sammenhengen.

Noen næringer er mer utsatt for konkurranse enn andre. Dette skyldes bl.a. forskjeller i transportkostnader, nærhet til naturressurser, skjerming som følge av politiske vedtak og andre produkt- og næringsspesifikke forhold.

Holden III-utvalget definerte i sin rapport konkurranseutsatte og skjermede næringer med utgangspunkt i næringenes eksport- og importandeler. Konkurranseutsatte næringer ble definert som næringer der summen av eksport- og importandelen er større enn 50 pst.8 Basert på definisjonen i Holden III sto de konkurranseutsatte næringene i 2013 for rundt 45 pst. av verdiskapingen i de markedsrettede næringene i økonomien, jf. tabell 10.1. Konkurranseutsatte fastlandsnæringer9 sto for om lag 20 pst. av verdiskapingen i de markedsrettede fastlandsnæringene.

De konkurranseutsatte fastlandsnæringene har siden 2006 hatt en klart sterkere produktivitetsvekst enn de skjermede næringene utenom varehandel, IKT og bank og forsikring jf. figur 10.2. De konkurranseutsatte næringene medregnet petroleumsutvinning hadde et klart fall i produktivitetsveksten fra 2004. Dette skyldes bl.a. at utvinning av petroleum nådde en topp i 2004, og at det deretter har vært en nedgang. For hele perioden fra 1995 til 2013 var den gjennomsnittlige årlige produktivitetsveksten rundt null for de konkurranseutsatte næringene samlet, men 2,5 pst. for de konkurranseutsatte fastlandsnæringene, og 1,2 pst. for de skjermede næringene utenom varehandel, IKT og bank og forsikring. Leverandører til petroleumsvirksomheten, der både aktiviteten og produktivitetsveksten er påvirket av aktivitetsnivået i petroleumssektoren, inngår blant de konkurranseutsatte fastlandsnæringene. I perioden 2006 – 2013 økte petroleumsinvesteringene med nærmere 60 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det vil alltid være avgrensningsproblemer ved klassifiseringer av konkurranseutsatte og ikke-konkurranseutsatte næringer. Over tid vil bildet heller ikke være statisk fordi stadig flere næringer utsettes for konkurranse fra utlandet. Dette skjer både i eksportmarkedene og ved at utenlandske bedrifter i økende grad ønsker å konkurrere i det norske markedet. Også blant de næringene som Holden III definerte som skjermede, er det flere som er utsatt for internasjonal konkurranse, for eksempel transport, forretningsmessig tjenesteyting og faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting.

Graden av utenlandsk konkurranse en virksomhet står overfor, kan også måles ved å se på eksportverdi som andel av de samlede driftsinntektene. Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra kommisjonen foretatt beregninger på mikrodata.10 Figur 10.3 A viser gjennomsnittlig årlig produktivitetsvekst i perioden 1995 – 2012 når det skilles mellom foretak med høy og lav, ingen eksport. Figur 10.3 B viser bidrag til årlig gjennomsnittlig produktivitetsvekst i samme periode. Høy eksport er her definert ved at eksportverdien utgjør minst 25 pst. av de samlede driftsinntektene. I overkant av 20 pst. av alle foretak i fastlandsnæringene er i gruppen høy eksport. Andelen er om lag 50 pst. for industriforetak og rundt 20 pst. for tjenesteproduserende foretak. Figuren viser at internasjonalisering og konkurranse fra utlandet bidrar til økt produktivitet. Særlig er dette tydelig innenfor industrien, der gjennomsnittlig årlig produktivitetsvekst er betydelig høyere for foretak med høy eksport enn for foretak med lav eksport (figur 10.3 A), og foretak med høy eksport bidrar til nesten hele den årlige gjennomsnittlige produktivitetsveksten i perioden (figur 10.3 B). Også når en ser alle fastlandsnæringene under ett har foretak med høy eksport hatt en høyere produktivitetsvekst enn foretak med lav eksport, og bidraget til den årlige gjennomsnittlige produktivitetsveksten i perioden er størst fra foretak med høy eksport.

¹ Tjenesteytende næringer eksklusive boligtjenester.

² Foretak med høy og lav eksport er definert som foretak med en eksportverdi som er henholdsvis større eller mindre enn 25 pst. av driftsinntekten i hele perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For tjenesteytende foretak er årlig gjennomsnittlig produktivitetsvekst høyere for foretak med lav eksport enn for foretak med høy eksport. Bidraget til årlig gjennomsnittlig produktivitetsvekst er likevel om lag like stort fra foretak med hhv. høy og lav eksport. Ettersom det er færre foretak med høy eksport enn med lav, tyder dette på at det er noen få store tjenesteytende foretak med høy eksport som bidrar mye og trekker opp det samlede bidraget.

Ifølge Syverson (2011) er det en sterk samvariasjon mellom gjennomsnittlig produktivitetsnivå for en virksomhet og eksponeringen for konkurranse fra utlandet. Internasjonale studier tyder imidlertid på at dette ikke nødvendigvis er en ren årsakssammenheng. Det kan også reflekterer at eksporterende foretak er mer produktive enn andre foretak i utgangspunktet. I litteraturen legges det vekt på at åpenhet for internasjonale markeder både gir større konkurranse og økt mulighet for teknologisk læring, jf. kapittel 6.

Direkteinvesteringer og utenlandsk eierskap er en viktig kilde til teknologioverføring mellom land og styrking av konkurransen i vertslandet, se for eksempel Caves (1974). Internasjonale foretak er ofte blant de mest produktive fordi de gjerne har høy kunnskapsintensivitet og investerer mye i forskning og utvikling. Omfanget av direkteinvesteringer på tvers av land, FDI, har vokst betydelig gjennom de siste tiårene. Som omtalt i kapittel 9, viser Heum (2013) at det stadig er flere norske foretak som orienterer seg internasjonalt, og de største foretakene vokser først og fremst utenfor Norge. De siste 25 årene har stadig flere norske storforetak kjøpt og etablert datterselskap i utlandet. Dette avspeiler bl.a. at barrierene for internasjonale kapitalbevegelser har blitt redusert.

FDI kan fremme produktiviteten i et land ved at de bringer med seg ny kunnskap og bidrar til økt konkurranse i landet. FDI kan også øke den internasjonale arbeidsdelingen ved at de mest arbeidsintensive delene av produksjonen flyttes til land med stor tilgang på arbeidskraft, mens kunnskapsintensive funksjoner legges til land med en høyt utdannet arbeidsstyrke. FDI bidrar også til å redusere transportkostnader og handelsrestriksjoner ved å legge produksjonen nærmere markedet.

Utenlandske direkteinvesteringer i Norge tilsvarte i 2013 i underkant av 2 pst. av BNP, jf. figur 10.4. Dette er høyere enn i Sverige, Danmark, USA og Storbritannia. Norske direkteinvesteringer i utlandet har svingt en del de siste årene, fra et nivå på 1,3 pst. av BNP i 2001 til 7,5 pst. i 2005. I 2013 svarte direkteinvesteringene til 3,5 pst. av BNP, som er relativt høyt i internasjonal sammenheng.

Kilde: OECD.

I 2011 genererte utenlandskeide bedrifter i Norge i underkant av 200 000 fulltidsjobber. Dette tilsvarer om lag 17 pst. av alle fulltidsjobbene i Norge ekskludert offentlig sektor. (Nordkvelde, Gowda og Reve 2014). Det var flest svenskeide virksomheter, etterfulgt av amerikanske og danske. Verdiskapingen i de utenlandsk eide virksomhetene som andel av total verdiskaping i Norge, har økt fra rundt 20 pst. i 2008 til 25 pst. i 2012, og de finnes i flere ulike sektorer. Ifølge samme rapport er utenlandskeide virksomheter mer produktive enn de norskeide for hele norsk økonomi under ett. Tallene for norskeide bedrifter kan imidlertid ha blitt trukket ned ved at de inkluderer offentlig sektor. Norskeide virksomheter er mer produktive enn utenlandskeide i noen næringer, som petroleumssektoren og IKT, mens de utenlandskeide virksomhetene er mer produktive enn de norskeide innenfor detaljhandel og finans.

Forskjeller i produktmarkedsregulering, skattesystem og offentlige institusjoner mellom land kan påvirke nivået på utenlandske direkteinvesteringer. Som omtalt i kapittel 5, skårer Norge høyt for bl.a. oppstart av virksomheter, betaling av skatter og avgifter og konkurshåndtering i Verdensbankens Doing Business-rapport fra 2014. Ifølge rapporten har imidlertid Norge strengere og mer omfattende reguleringer enn våre naboland på enkelte områder.

Balsvik og Haller (2009) ser på forholdet mellom etablering av utenlandsk eide bedrifter og produktivitet i vertslandet. Ved bruk av 24-års paneldata for norsk industri finner de at etablering av utenlandske selskaper i Norge har en negativ effekt på produktiviteten i de eksisterende bedriftene i bransjen, trolig fordi den økte konkurransen på kort sikt tvinger de eksisterende bedriftene til å redusere produksjonen, mens det tar tid før sysselsettingen justeres. Etablering gjennom oppkjøp av norske virksomheter virker derimot positivt for produktiviteten også i eksisterende bedrifter. Dette kan skyldes at slike oppkjøp bidrar til spredning av teknologi også til andre bedrifter i samme næring.

10.4.2 Næringer med mangelfull konkurranse

Konkurransen i markeder som er utsatt for internasjonal konkurranse synes å være sterkere enn i markeder som er skjermet, jf. avsnitt 10.4.1. Konkurransen kan imidlertid være sterk også i det som karakteriseres som skjermede næringer fordi nasjonale aktører konkurrerer mot hverandre, eller fordi utenlandske aktører er etablert på det norske markedet. Eksempler på dette kan være servicenæringer som hoteller og restauranter i store byer, og butikker og kjøpesentra i samme geografiske område.

Graden av konkurranse i et marked kan ikke måles ved hjelp av enkeltindikatorer. Konkurranseintensitet vil variere mellom ulike markeder, både produktmessig og geografisk, og et relevant marked, slik det blir definert i en konkurransefaglig analyse, vil avvike fra næringer eller sektorer slik de vanligvis er definert i offentlig tilgjengelig statistikk. Konkurranseintensitet kan best vurderes ved å se på særskilte avgrensede markeder hver for seg, og i hvert tilfelle kreves en grundig konkurransefaglig analyse.

Sentrale begreper for å vurdere konkurranseintensitet er markedsstruktur og konkurransekultur. Disse påvirkes av hverandre og av det regulatoriske rammeverket, konkurransen fra offentlig sektor og ikke minst hvordan konkurranseloven er utformet og håndhevet. Disse problemstillingene er drøftet i avsnitt 10.1 – 10.3.

Jo færre aktører det er i et marked, desto mer konsentrert blir markedsstrukturen. En konsentrert markedsstruktur trenger ikke i seg selv å være et tegn på begrenset konkurranse.11 Problemet oppstår gjerne når strukturen er slik at det ligger til rette for implisitt eller eksplisitt samarbeid, dvs. når det oppstår en svak konkurransekultur, for eksempel ved at høye etableringshindringer begrenser den disiplinen som ligger i nyetablering.

Bortsett fra de kjente markedene for tele, transport, jernbane mv. vil markedsstrukturen kunne indentifiseres gjennom en strukturell analyse av konsentrasjonsindekser (for eksempel Herfindahl-Hirshman-indeks). Konkurransekultur kan identifiseres ved strukturelle eller atferdsmessige tilnærminger. En strukturell tilnærming innebærer at man velger ut markeder som skal analyseres basert på ulike indikatorer som for eksempel antall selskap, homogenitet i produkter og tjenester, stabilitet på etterspørsel, transparens og eksistensen av bransjeforeninger. En atferdsmessig tilnærming innebærer at en forsøker å avdekke samarbeid eller resultat av samarbeid. Ofte brukes en kombinasjon av begge tilnærmingene, der den strukturelle tilnærmingen brukes som et grunnlag for å angi hvilke sektorer som skal studeres nærmere i en konkurransefaglig analyse.

Hvis det er få aktører i et marked, kan aktørene lettere øke prisene uten å miste kundene til konkurrenter. Ved å sammenligne prispåslag innenfor samme type næringer mellom land kan man dermed få et bilde av om konkurransen i en næring er sterk eller svak. Novella og Monár (2010) estimerer prispåslag for tjenesteytende næringer i en rekke OECD-land i perioden 1993 – 2006. Studien viser store variasjoner mellom land, og det konkluderes på et overordnet nivå med at konkurranseintensiteten ser ut til å være høy i Storbritannia, Danmark og Norge, og lavere i Sentral-Europa, Sverige og Italia. Spania, Tyskland og Frankrike ligger mellom de to grupperingene. For Norge trekkes det fram at prispåslagene ser ut til å være lavere enn i andre land for eksempel for arkitekttjenester, ingeniørtjenester og regnskapstjenester. I likhet med i flere andre land er imidlertid prispåslagene i Norge høye for advokattjenester.

Denne studien gir likevel ikke grunnlag for å friskmelde konkurransesituasjonen i Norge. En systematisk gjennomgang av bransjer som av ulike grunner har konkurransebegrensninger, vil være en tid- og ressurskrevende øvelse. I Danmark har de hatt en slik gjennomgang. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har hvert år fra 1999 – 2010 presentert anbefalinger for å styrke konkurransen i Danmark i publikasjonen Konkurrenceredegørelse. Hvert år er ulike sektorer og reguleringer plukket ut for vurdering. Kriteriene for å velge ut sektorer har vært basert på potensielle konkurransebegrensende reguleringer, selvregulering (for eksempel bransjeforeninger med ulike bransjestandarder) eller dårlig skår på indikatorer som måler konkurranseintensiteten.

I Sverige ga den svenske regjeringen i 2008 Konkurrensverket i oppdrag å vurdere konkurransesituasjonen i Sverige bredt, og komme med forslag til tiltak for å styrke konkurransen. Konkurrensverket valgte å oppfordre næringslivet og offentlige aktører til å komme med innspill. Over 600 etater og organisasjoner ble kontaktet. Også publikum kunne sende inn forslag, og forskere og konsulenter ble bedt om å utarbeide rapporter på spesifikke problemstillinger.

Norge har ikke hatt noen tilsvarende systematisk gjennomgang, og kommisjonen har ikke hatt anledning til å gjennomføre en slik omfattende analyse. Gjennomgangen i avsnitt 10.3 viser imidlertid flere eksempler på reguleringer som kan være konkurransebegrensende. I avsnitt 10.1.2 er det pekt på markeder der unntak fra konkurranseloven svekker konkurransen. Flere kapitler i denne rapporten viser videre at konkurransen i ulike markeder i Norge ikke er så sterk som en kunne ønske. Kapittel 11 viser bl.a. at reguleringene i byggebransjen hever terskelen for nyetableringer, noe som svekker konkurransen og dermed insentivene til effektivisering og innovasjon. Næringsstøtte, som drøftes i kapittel 13, påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer. Her drøftes også hvordan importvernet og andre reguleringer påvirker konkurransen i landbruket, næringsmiddelindustrien og dagligvarehandelen. I kapittel 14 om offentlig eierskap drøftes bl.a. hvordan industrikonsesjonslovens bestemmelser om offentlig eierskap i kraftsektoren (konsolideringsmodellen) virker innelåsende på eierskapet sektoren. Kapittel 15 drøfter konkurranse som virkemiddel i offentlig sektor.

Konkurransetilsynet har gjennom sitt arbeid opparbeidet seg betydelig kunnskap om markeder som av ulike grunner har konkurranseutfordringer. Noen av disse utfordringene har blitt pekt på i markedsstudier, høringsuttalelser, aviskronikker og i publikasjoner, for eksempel Konkurransen i Norge fra 2009. Tabell 10.2 viser eksempler på noen markeder der det ser ut til å være konkurranseutfordringer. Tabellen er basert på en oppsummering av tilsynets løpende arbeid.

Et supplement finnes også i Konkurransetilsynets omdømmeundersøkelse. Her blir profesjonelle målgrupper (advokater, næringslivsledere, journalister mv.) spurt om deres oppfatning av konkurransesituasjonen i ulike sektorer. Figur 10.5 viser svarene fra siste undersøkelse for året 2008.

¹ Advokater, næringslivsledere, journalister, representanter for akademia, sentralforvaltningen, tilsyn, næringspolitiske organisasjoner og politiske miljø.

Kilde: Synovate Research reinvented (2008).

10.5 Kommisjonens vurderinger

Konkurranse er en viktig drivkraft for produktivitet. Den norske konkurranseloven fungerer i all hovedsak godt, men kommisjonen vil peke på at unntakene fra loven innebærer at andre hensyn settes foran samfunnsøkonomisk effektivitet og hensynet til forbrukerne. Dette kan ha uheldige konsekvenser for produktivitet og velferd. Unntaket fra konkurranseloven for landbruk og fiske er omfattende og tillater horisontale produksjonsavtaler som skjermer for nasjonal konkurranse. Unntaket for bokmarkedet innebærer ingen direkte insentiver som sørger for at målene i litteraturpolitikken oppnås. Kommisjonen mener at mer målrettede virkemidler som ikke har de samme konkurranseskadelige virkningene, bør benyttes for å oppnå kulturpolitiske mål. Videre støtter kommisjonen etablering av et uavhengig klageorgan og mener at terskelverdiene for meldeplikt ved fusjonssaker bør vurderes etter noe tid.

Kommisjonen mener at virkemidlene i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige for å sikre konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private tjenestetilbydere. Konkurransemyndighetene i våre naboland har de senere årene fått nye redskap som tar sikte på å løse konkurranseutfordringer som oppstår når det offentlige utfører oppgaver i et konkurransemarked. Slike redskap vil kunne sørge for at konkurransevridninger knyttet til skattefritak for offentlige virksomheter, risiko for kryssubsidiering pga. manglende organisatorisk og regnskapsmessig skille og manglende fortjenestekrav til offentlige virksomheter vil kunne begrenses. Kommisjonen mener det er viktig at Norge får et sterkere håndhevingsregime for å sikre likere konkurransevilkår mellom offentlige og privat aktører.

Gjennomgangen i avsnitt 10.3.3 viser flere eksempler på reguleringer som kan være konkurransebegrensende og som kan gi lavere produktivitet og høyere kostnader. Kommisjonen mener det er behov for en mer systematisk gjennomgang av reguleringer som kan virke konkurransebegrensende. Når det innføres nye reguleringer, bør eventuelle konkurranse- og produktivitetshemmende effekter vurderes særskilt. Avsnitt 10.4.2 viser at en systematisk gjennomgang av bransjer som av ulike grunner har konkurransebegrensninger, vil være en tid- og ressurskrevende øvelse. Basert på arbeid som er tilgjengelig så langt, har kommisjonen likevel pekt på flere næringer der det ser ut til å være konkurransemessige utfordringer. Kommisjonen mener generelt det er behov for en mer systematisk gjennomgang konkurransebegrensninger som oppstår i ulike markeder.