17 Utdanningssektoren

Den samlede kunnskapskapitalen er samfunnets viktigste ressurs og grunnlag for høy produktivitet. Produktivitetsvekst drives fram av ny og bedre kunnskap. Utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke kunnskapskapitalen. Kapittel 6 viser at produktivitetsveksten i Norge avhenger av evnen til å utnytte ny teknologi som i stor grad skapes utenfor landets grenser. Denne evnen til å lære av andre land er nært knyttet til befolkningens samlede kunnskaper og ferdigheter. Et avansert land som Norge kan i tillegg gjennom forskning og innovasjon bidra til å flytte teknologifronten på enkelte områder der Norge har verdensledende kunnskapsmiljøer. Dette kan bidra til å heve produktiviteten både hjemme og ute.

Grunnopplæringen

Produktiviteten i grunnskole og videregående opplæring er lav i internasjonal sammenheng hvis man legger til grunn tilgjengelig informasjon om ressursinnsats og måloppnåelse. Det ser ut til at produktiviteten har gått ned i lang tid, muligens med unntak av de siste ti årene. Kvalitetssvikten i grunnskolen – generelt og i matematikkfaget spesielt – er godt dokumentert. Denne kvalitetssvikten forplanter seg oppover i utdanningssystemet i form av høyt frafall og rekrutteringssvikt til realfaglige utdanninger. Dette vil kunne trekke produktivitetsveksten ned for hele økonomien. Økende mangel på fagarbeidere medfører produktivitetstap i økonomien. Mangelen skyldes i hovedsak svake resultater i yrkesfagene i videregående opplæring, der mange begynner, men av ulike årsaker er det få som fullfører.

Økt produktivitet i grunnopplæringen krever bedre ressursbruk. Av hensyn til kunnskapskapitalens betydning for produktiviteten i hele økonomien, er det avgjørende at måloppnåelsen øker. Dette forutsetter at kvaliteten på undervisningen blir bedre. Mange mekanismer påvirker kvaliteten på undervisningen. Rekruttering og utdanning av lærere, ledelsen på den enkelte skole og skoleeiers oppfølging av sine ledere, har stor betydning. Det er vanskelig å se hvordan disse faktorene skal kunne forbedres uten at arbeidsmarkedet for lærere reformeres. Skolene er også utsatt for mye detaljstyring som hindrer dem i å gjøre en god jobb, både ved å båndlegge tid til uproduktive oppgaver og ved å pålegge praksis som ikke fremmer gode resultater.

Det er etter kommisjonens syn behov for reformer som kan heve kvaliteten i grunnskolen, og dette vil kreve langsiktig innsats på mange felt. Reallokering av ressurser til de yngste elevene, elever med særskilte evner og elever fra utsatte sosioøkonomiske grupper, vil øke produktiviteten i grunnskolen.

En sterkere vektlegging av læring og resultater i kommunenes styring av skolene vil fremme bedre skoleledelse og bidra til økt produktivitet. Styringen av skolen bør i større grad bygge på tiltak og virkemidler som har effekt på kvaliteten. Kostnadskrevende reformer uten effekt på kvaliteten har bidratt til å senke produktiviteten i grunnopplæringen.

Større grad av seleksjon inn i læreryrket vil øke produktiviteten i grunnopplæringen, men er etter kommisjonens syn vanskelig å få til slik arbeidsmarkedet for lærere fungerer, og når konkurransen om lærerstillingene er svak. Det bør etableres nye veier inn i læreryrket. Lærernes samlede arbeidstid bør i større grad brukes til undervisning.

Det bør utvikles flere veier gjennom fagopplæringen, som er bedre tilpasset ulike elevgruppers forutsetninger og ambisjoner. Det bør også utvikles alternativer til lærlingordningen for å sikre at alle elever som velger yrkesfag, får den nødvendige praksis. Det bør satses mer på å forebygge psykiske vansker blant barn og unge.

Høyere utdanning

Kvalitetsreformen har gitt et nytt styringsregime innen høyere utdanning, med sterkere delegering til mer selvstendige institusjoner, sterkere intern ledelse ved institusjonene, og nye styringsformer gjennom resultatmåling og resultatbasert finansiering i undervisning og forskning. Det ble samtidig etablert nytt gradssystem med bachelor og master, nye undervisnings- og vurderingsformer, og nye rettigheter og kontrakter for studentene.

Etter reformen har det vært sterk økning i forskningsproduksjonen, men ikke like sterk økning i kandidatproduksjonen. Økningen i forskningsproduksjonen ser ikke ut til å ha gått utover kvaliteten, men forskningskvaliteten har økt mindre enn i våre naboland. Det finnes ikke data for å gjøre en tilsvarende vurdering av effekten av kvalitetsreformen på undervisningskvaliteten.

Kommisjonen er bekymret for kunnskapskapitalen i den store bredden av studentmassen. Det gjelder særlig fordi internasjonale trender i teknologi og arbeidsliv legger press på kompetanse på mellomnivå. Rutinepregede arbeidsoppgaver vil forsvinne, og dette stiller høyere krav til kandidatenes kompetanse i framtiden.

Kommisjonens vurdering er at den resultatbaserte finansieringen har hatt uheldige konsekvenser for dimensjoneringen av undervisningstilbudet i høyere utdanning. Det er opprettet for mange tilbud og plasser innenfor billige fag, som lavere-grads-studier innenfor samfunnsvitenskap og økonomisk-administrative fag, på bekostning av realfagene. Dette er ikke i samsvar med arbeidslivets behov framover, og kan ha en negativ påvirkning på produktiviteten i økonomien. At veksten i studieplasser også drar med seg forskningsmidler er med på å forsterke den uheldige utviklingen. Karaktersettingen varierer sterkt mellom institusjonene og ser ut til å bli brukt i konkurransen om studenter. Det er et tegn på at dagens konkurranse om studenter er lite produktiv.

Den vedvarende lave gjennomføringen i høyere utdanning innebærer sløsing med ressurser. Det ser ut til at mange studenter har for svake forkunnskaper, får for dårlig oppfølging, jobber for mye ved siden av studiene eller ikke er tilstrekkelig motivert for å fullføre et utdanningsløp. Studiesøkende bør få bedre informasjon om arbeidsmarkedsutsiktene ved ulike utdanningsvalg. Studentene bør også få sterkere økonomiske insentiver til å fullføre en grad. Kommisjonen er kritisk til at slike insentiver legges på institusjonene, slik en ekspertgruppe nylig har foreslått, fordi dette kan bidra til å senke den faglige standarden. Terskelen for å komme inn i høyere utdanning bør heves. Fagskole kan være et bedre utdanningsvalg for de som ønsker en kortere yrkesrettet utdanning etter videregående skole. De fleste fagskoleutdanninger er godt tilpasset arbeidslivets behov.

Styringen av UH-sektoren har ikke i tilstrekkelig grad fremmet utvikling mot høyere kvalitet og har i tillegg gitt økt byråkratisering. På den ene siden stimulerer myndighetene til konkurranse om studenter og forskningsmidler. Men samtidig er det ingen mekanismer på plass som sikrer at studietilbud med få søkere eller svake forskningsmiljøer legges ned. Heller ikke lærestedenes egne styrende organer ser ut til å ta i bruk handlingsrommet de har fått. Regjeringen har varslet en sammenslåing av institusjoner i den kommende stortingsmeldingen om struktur. Dette er positivt dersom sammenslåinger kan bidra til å stimulere produktiv konkurranse i sektoren, bedre koordinering av kapasiteten, og omstilling ut av forskningsmiljøer og institusjoner som åpenbart er for små. Foreliggende forskning gir likevel ikke grunn til å tro at sammenslåinger i seg selv vil medføre betydelige gevinster i form av økt kvalitet eller reduserte kostnader. Myndighetenes styring må i større grad rettes mot kvalitet, og øvrige hensyn må få mindre betydning Det er også viktig å øke kvaliteten i de små institusjonene.

Politisk overstyring av forskningsmidlene går på bekostning av kvaliteten i forskningen. Dette er uheldig, fordi forskning av lav kvalitet har liten samfunnsmessig verdi, uansett hvor relevant temaet måtte være. Den politiske profileringen av tematiske og strategiske satsingsområder fremmer opportunistisk atferd og bidrar til middelmådighet i sektoren ved å hindre at ressurser flyttes fra dårlige til gode forskningsmiljøer. Det er behov for tiltak som sikrer at forskningsmidlene i større grad kanaliseres til de beste forskerne og miljøene.

Det har vært sterkere vekst i administrative stillinger enn i forsknings- og undervisningsstillinger de senere år. Det må undersøkes nærmere hvordan administrasjonsveksten drives av nasjonale reguleringer og interne styringsutfordringer.

17.1 Innledning

17.1.1 Utdanningssystemets betydning for produktivitet, begrunnelse for offentlig inngripen

En sentral konklusjon i gjennomgangen av produktivitetsfremmende faktorer i kapittel 6 er at produktivitetsveksten avhenger av evnen til å utnytte ny teknologi som hovedsakelig skapes utenfor landets grenser. Denne evnen – eller absorpsjonskapasiteten – er nært knyttet til befolkningens samlede kunnskaper og ferdigheter (humankapitalen). I tillegg til å ta i bruk utenlandsk teknologi, kan et avansert land som Norge gjennom forskning og innovasjon bidra til å flytte teknologifronten innenfor enkelte områder der Norge har verdensledende kunnskapsmiljøer. Dette kan bidra til å heve produktiviteten både i Norge og i andre land.

Behovet for offentlig inngripen i kunnskapsproduksjonen skyldes markedssvikt, høy usikkerhet, kostnader forbundet med begrenset rasjonalitet, samt fordelingshensyn. Markedssvikten kommer av at kunnskap har store eksterne effekter (spill-overs), ved at den kommer flere til gode enn de som investerer i den. Dermed er den samfunnsmessige avkastningen av kunnskap høyere enn den private avkastningen. For eksempel er det påvist at høyt utdannet arbeidskraft bidrar til å heve produktiviteten til lavere utdannede kolleger. Utdanning er også forbundet med samfunnsmessige eksterne effekter som kan påvirke produktiviteten i samfunnet i større eller mindre grad, ved bedre helse, lavere kriminalitet, større samfunnsengasjement, mindre trygdetilbøyelighet, færre tenåringsgraviditeter mv. (se for eksempel Salvanes 2012).

Markedet vil altså ikke av seg selv sørge for at det produseres nok kunnskap. Dette begrunner offentlig finansiering av utdanning og forskning, samt offentlig regulering av eiendomsretten til resultatene (patenter mv.).

En annen begrunnelse for offentlig finansiering av kunnskapsproduksjon er at stor usikkerhet om avkastingen, kan gjøre det vanskelig å forsvare investeringene ut i fra rene privatøkonomiske vurderinger. Forskning kan resultere i alt fra store teknologiske gjennombrudd til ingenting. Noen prosjekter avsluttes uten at resultatene tas i bruk, mens andre får anvendelser langt utover de mest optimistiske scenariene. Den ekstremt høye risikoen forbundet med forskning – og da særlig den langsiktige, nysgjerrighetsdrevne forskningen – medfører at mye kunnskap ikke vil bli produsert uten offentlig finansiering.

Offentlig inngripen på kunnskapsområdet kan også være nødvendig for å begrense samfunnets kostnader knyttet til individers atferd som skyldes såkalt begrenset rasjonalitet. Slik atferd oppstår fordi den enkelte ikke klarer å beregne faktisk nytte og kostnad ved ulike handlingsalternativer (psykologisk bias), begrenset selvkontroll som resulterer i misforhold mellom planlagt og faktisk handling, samt motstand mot endring. At de fleste land ikke bare finansierer utdanning, men også har tvungen eller obligatorisk skolegang, illustrerer hvor sterkt myndighetene vektlegger eksterne effekter og begrenset rasjonalitet når det kommer til kunnskap. Obligatorisk utdanning og offentlig finansiering er ikke bare begrunnet med effektivitetshensyn, men også fordelingshensyn i og med at utdanning spiller en viktig rolle for å sikre individer like muligheter uavhengig av sosial bakgrunn.

17.1.2 Utdanningssystemets rolle, styringsutfordringer

Utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke landets kunnskapsnivå. I tillegg kommer virkemidler som stimulerer til kunnskapsproduksjon i andre offentlige og private virksomheter, herunder stimulering av kompetanseutvikling og forskning og innovasjon i næringslivet, som er nærmere omtalt i kapittel 9.

Læring skjer ikke bare i utdanningsinstitusjonene, men også i hjemmet og i arbeidslivet. Hva som er den beste fordelingen mellom de ulike arenaene for læring, avhenger bl.a. av hvor mye vekt som legges på fordeling (jf. leksedebatten) og effektivitet (i utgangspunktet er det mer effektivt å undervise 30 elever i én klasse enn på hver sin arbeidsplass), og hvorvidt disse arenaene er substitutter eller komplementære. Heckman (2000) argumenterer for komplementaritet, dvs. at det er mer lønnsomt for bedrifter å investere i kompetanseutvikling for ansatte som har mye utdanning, enn for ansatte med lite utdanning. Dette kommer av at læring fostrer mer læring. Hægelands (2001) funn fra norsk industri bekrefter Heckmans teori. Læring på arbeidsplassen er derfor ingen enkel løsning for å kompensere for manglende utdanning. Snarere er det slik at utdanningsinstitusjonene kan gi en bred kompetanse som er anvendelig i mange virksomheter og gjøre arbeidsstyrken mer omstillingsdyktig, mens arbeidslivet tilfører bedriftsspesifikk kompetanse. Arbeidslivet er en viktig læringsarena innenfor yrkesrettede utdanninger (profesjonsstudier og fagopplæring), for å sikre en relevans som utdanningsinstitusjoner i mindre grad kan bidra med. Jo mer spesifikk utdanningen er, desto større er likevel risikoen for at kompetansen raskt blir utdatert. Arbeidsgivere vil i liten grad ha insentiver til å tilføre ansatte bred kompetanse som er anvendelig hos konkurrenter.

Utdanningssystemet styres av staten gjennom et relativt detaljert lovverk, og ansvaret for grunnopplæringen er delegert til kommuner og fylkeskommuner. Den statlige styringen omfatter også finansiering og såkalte myke virkemidler, som forskning og kunnskapsspredning, kompetanseutvikling og dialog. Offentlig eierskap over utdanningsinstitusjonene må ses i lys av bl.a. historiske forhold og behovet for demokratisk kontroll over innhold, kvalitet og kostnader. Hvorvidt offentlig eierskap og dagens styringssystem fremmer effektivitets- og fordelingshensynene omtalt ovenfor, er et empirisk spørsmål. Styringsproblemer i offentlig sektor medfører at det ikke er noen automatikk i at de demokratisk vedtatte formålene for utdanningssystemet realiseres (se kapittel 15 for generell omtale av årsaken til slike styringsproblemer). Realisering av formålene avhenger av sektorens kapasitet i form av ressurser og kompetanse, insentiver og handlingsrom. Dersom aktørene i sektoren er drevet av et ønske om å oppnå målene myndighetene har satt, er styringsutfordringene små, og styringen kan i stor grad baseres på tillit, forutsatt at ansatte har tilstrekkelig kompetanse, ressurser og autonomi til å fatte og gjennomføre de riktige beslutningene. Styringsproblemene i utdanningssystemet er særlig knyttet til at sektoren har mange formål og vanskelig målbare resultater, og at avstanden er stor fra storting og departement til klasserom, auditorier og lesesaler.

Utdanningssystemets mange formål er nedfelt i lovverk i form av formålsparagrafer og læreplaner, og i tildelingsbrev til høyere utdanningsinstitusjoner. Formål knyttet til produktivitetsutvikling, som økonomiens behov for kompetent arbeidskraft og relevant forskning, er bare to av mange formål som ligger til grunn for myndighetenes styring av barnehager, skoler, universiteter og høyskoler. Dette formålet er heller ikke svært framtredende i styringsdokumentene. For produktivitetsveksten er det imidlertid avgjørende at utdanningssystemet produserer kompetanse som både dekker dagens behov i arbeidslivet, og kan bidra til å skape et produktivt arbeidsliv i årene framover. I avsnitt 17.2 nedenfor drøftes hvor godt utdanningssystemet fyller denne rollen i dag, samt utfordringene dette systemet ser ut til å stå overfor framover.

Produktiviteten i utdanningssystemet kan defineres som forholdet mellom måloppnåelse og ressursinnsats. Avsnitt 17.3 gir en gjennomgang av den eksisterende empirien om produktiviteten i utdanningssystemet i Norge, og forsøker å sette dette i sammenheng med styringsutfordringer og reformbehov i sektoren.

17.2 Dekker utdanningssystemet økonomiens behov?

17.2.1 Utdannings- og kompetansenivået i Norge

Veksten i utdanningsnivået i Norge er illustrert i figur 17.3 lenger bak i kapitlet. Norge var relativt tidlig ute med en ekspansjon av utdanningssystemet, både med obligatorisk grunnskole, retten til videregående opplæring og med en sterk ekspansjon i høyere utdanning fra 1990-tallet. Denne utviklingen har ikke vært unik for Norge, men foregår stort sett i alle land. Deltakelsen i utdanning i Norge – målt som andelen av et årskull som er i utdanning – tilsvarer omtrent gjennomsnittet for OECD-landene (se figur 17.1).

Kilde: OECD.

Utdanningsnivået i Norge er noe høyere enn generelt i OECD, men antakelig ikke helt i toppen. Norge har noe høyere andel av befolkningen som har oppnådd videregående opplæring enn gjennomsnittet i OECD, selv om frafallet er høyere enn i de fleste andre land. Det kan forklares ved at mange fullfører videregående opplæring i voksen alder.

Når det gjelder andel av befolkningen som har høyere utdanning, ligger Norge helt i toppen av OECD-statistikken, men dette skyldes dels at definisjonen av oppnådd høyere utdanning for Norge ikke er sammenlignbar med andre land. I den norske statistikken er en person definert som høyt utdannet hvis vedkommende har fullført minst to år ved universitet eller høyskole, mens den internasjonale definisjonen er en fullført grad. Den samlede produksjonen av kandidater ved universiteter og høyskoler er omtrent som for gjennomsnittet av OECD-landene, men i Norge utdannes det noe flere bachelorkandidater og noe færre masterkandidater enn for gjennomsnittet av OECD-landene.

Norge har over lang tid kommet godt ut i internasjonale målinger av voksnes kompetanse (IALS, ALL, PIAAC). Dette avspeiler antakelig tidlig utbygging av utdanningssystemet nevnt over, men også et læringsintensivt arbeidsliv som fremmer læring gjennom hele livet. Norge gjør det imidlertid stadig svakere på disse målingene (Gabrielsen 2013), og er blant landene med størst nedgang. Det avspeiler antakelig kvalitetssvikt i utdanningen, som også er grundig dokumentert gjennom deltakelse i internasjonale målinger av skoleelevers kompetanse (PISA, TIMSS, PIRLS). Norske elever kommer spesielt svakt ut på målinger i matematikk og naturfag. Innenfor høyere utdanning er det også langt svakere rekruttering til realfaglige studier i Norge enn for gjennomsnittet av OECD-landene.

17.2.2 Avkastning av utdanning

Lønnsforskjeller mellom ulike utdanningsgrupper kan gi en indikasjon på forskjeller i produktivitet. Dersom arbeidsgiverne lønner de ansatte i henhold til deres produktivitet, vil produktivitetseffekten av utdanning kunne avleses i bedriftenes kostnader til arbeidskraft med ulikt utdanningsnivå og ulike utdanningstyper. Dette er ikke noen én-til-én-sammenheng, i og med at lønnsfastsettelsen påvirkes av samspill mellom tilbud, etterspørsel og institusjoner. Hægeland og Klette (1999) finner støtte for at arbeidskraftkostnadene reflekterer ulikheter i produktivitet mellom ulike utdanningsgrupper i norsk industri. I andre næringer – spesielt i offentlig sektor – er det liten grunn til å tro at man vil finne tilsvarende sammenheng mellom lønn og produktivitet.

Figur 17.2 panel A viser arbeidskostnadsprofilen (lønn pluss arbeidsgiveravgift mv.) for ulike utdanningsgrupper i alderen 25 – 64 år i Norge sammenlignet med 27 OECD-land. USA og gjennomsnittet for OECD er framhevet i figuren, mens andre land er representert ved grå streker. Norge kjennetegnes ved at lønnsnivået er høyt for alle utdanningsnivåer, som antakelig både avspeiler høy produktivitet, gunstig bytteforhold med utlandet og høye sosiale avgifter. Sammenlignet med andre land er arbeidskraftkostnadene i Norge spesielt høye for ansatte med lav og middels utdanning, men er også blant OECDs høyeste for ansatte med universitets- og høyskoleutdanning.

Kilde: OECD.

De relativt høye arbeidskraftkostnadene for lavutdannede bidrar til at lønnskurven for Norge er noe slakere enn for gjennomsnittet av OECD-landene. Dette har mange forklaringer, herunder god tilgang på høyt utdannet arbeidskraft i Norge i forhold til andre land i perioden da det var sterk vekst i etterspørselen, bl.a. pga. IT-revolusjonen («skill-biased technological change»), et sterkt regulert arbeidsmarked med et sentralisert system for lønnsdannelse og at offentlig sektor er tilnærmet eneste arbeidsgiver for høyt utdannede grupper som lærere og helsepersonell, og på den måten holder lønningene for store grupper høyt utdannede nede.

Lønnsforskjellene er også et viktig signal til utdanningssøkende om hvordan ulike utdanninger verdsettes i arbeidsmarkedet. Den enkeltes økonomiske insentiver til å ta utdanning representeres bedre av kjøpekraften de kan oppnå enn av arbeidskraftkostnaden. Figur 17.2 panel B viser at inntektsprofilen er mer sammenpresset enn arbeidskostnadsprofilen, fordi skattesystemet har en utjevnende effekt (merk skalaforskjell mellom de to figurene). Beregninger som i tillegg tar hensyn til alder, kjønn og erfaring, viser gjerne at lønnspremien knyttet til utdanning i Norge er på linje med andre nordiske land, men lavere enn i mange europeiske land og spesielt USA (Hægeland 2003, Aakvik m. fl. 2010). Lønnspremien av ferdigheter, til forskjell fra formell utdanning, er også noe lavere i Norge enn i de fleste andre OECD-land (Hanushek m.fl. 2015).

At utdanning er gratis i Norge brukes av og til som argument for at det er misvisende å sammenligne lønnsprofilene for utdanningsgrupper i Norge med andre land. Sett i et livsløpsperspektiv er likevel studieavgiftene av liten betydning sammenlignet med lønnsgevinsten. OECDs beregninger av nåverdi og internrente tyder på at den private avkastningen av utdanning i Norge er drøyt halvparten av hva den er for gjennomsnittet av OECD-landene når alle inntekter og kostnader er tatt med.

Beregninger av den gjennomsnittlige lønnspremien av utdanning fanger ikke opp variasjon mellom ulike utdanningsnivåer og fagfelt, eller kvaliteten på utdanningen. Lønnspremien er relativt høy i de tradisjonelle fagarbeiderutdanningene innenfor håndverk og industri på videregående nivå. Dette tyder på at fagarbeiderutdanningene har en stor effekt på produktiviteten. Analyser basert på data for livsløpsinntekter viser at høyere utdanning gir en avkastning som langt overstiger avkastningen av videregående opplæring (Bhuller m.fl. 2014). Spesielt er avkastningen høy innenfor fag som medisin, økonomi, jus og for sivilingeniørstudier (Kirkebøen 2010). Avkastningen er lav eller negativ for lærerutdanninger, sykepleie mv., som må ses i sammenheng med at disse gruppene nesten utelukkende arbeider i offentlig sektor. Lønnspremien av samme utdanning varierer mellom næringer. Den er høyest i oljesektoren, dernest kommer industrien og privat tjenesteyting, og den er lavest i offentlig sektor.

Det er en viss uenighet om de relativt små lønnsforskjellene i Norge er en svakhet eller styrke for produktiviteten. En fordel ved en sammenpresset lønnsstruktur er at lavproduktive virksomheter raskere legges ned og at høyproduktive virksomheter lettere etableres. OECD har nylig pekt på at store lønnsforskjeller mellom lavtlønte og middelklassen på sikt kan svekke produktivitet og vekst, fordi de lavtlønte og deres etterkommere ikke akkumulerer tilstrekkelig samlet kunnskapskapital (se nærmere omtale av disse mekanismene i kapittel 6). Svakheten ved den sammenpressede lønnsstrukturen er at dersom virksomheter og individer står overfor gale prissignaler når de tar beslutninger om ansettelser og utdanningsvalg, vil dette kunne føre til produktivitetstap og dårligere ressursutnyttelse gjennom feilallokering av den samlede kunnskapskapitalen. Spesielt utgjør lav avkastning av samlet kunnskapskapital en risiko for landets innovasjonsevne ved å senke premien for innsats blant de dyktigste. Relativt høy lønn for lavt utdannet arbeidskraft kan også medføre utstøting fra arbeidsmarkedet for denne gruppen. Dette vil kunne øke arbeidsproduktiviteten, men medfører et samfunnsøkonomisk tap.

I den grad enkeltpersoner lar utsiktene til lønn styre utdanningsvalgene, kan det være grunn til bekymring over den lave avkastningen. Et eksempel er den lave lønnspremien for lærerutdanningene, som er et resultat av negativ reallønnsvekst i perioden 1977 – 1996 og svak reallønnsvekst etter 2003 (Aanesen 2010). Parallelt med dette har inntakskvaliteten til lærerutdanningene falt, både absolutt og i forhold til andre studentgrupper (Møen m.fl. 2012), og det er blitt vanskelig å rekruttere nok lærere og beholde dem i skole og barnehage.

17.2.3 Sysselsetting og mistilpasning

For bedrifter og andre virksomheter vil produktiviteten dels være avhengig av tilgang på relevant arbeidskraft. Her spiller dimensjoneringen av utdanningssystemet en viktig rolle med hensyn til hvilke utdanninger som tilbys og etterspørres.

Virksomheter som ikke har tilgang på riktig kompetanse, får økte kostnader ifm. ansettelser, og eventuelt må de gi opp å ansette noen selv om behovet er til stede. Virksomhetene kan også bli nødt til å ansette personer med feil kompetanse. Dette innebærer risiko for lav produkt- og tjenestekvalitet, eventuelt nedskalering eller stans av produksjon. Mangel på kompetent arbeidskraft kan hindre at ny teknologi tas i bruk. Kompetente ansatte som allerede er i bedriften, kan også få en sterk forhandlingsposisjon, og på den måten presse lønningene opp. Knapphet på kompetent arbeidskraft kan med andre ord påvirke kostnader og produktivitet på en rekke måter.

NAVs bedriftsundersøkelser de senere årene tyder på at mangel på kompetent arbeidskraft er et problem i Norge, spesielt når det gjelder helsepersonell og håndverkere. Det er også mangel på ingeniører, men her har utviklingen gått i riktig retning den senere tid. Det er også stor mangel på lærere i barnehage og skole.1 Anslagsvis 10 – 15 pst. av bedriftene melder at de har rekrutteringsproblemer. To tredeler av disse lyktes ikke med å rekruttere arbeidskraft, mens en tredel måtte ansatte noen med annen eller lavere formell kompetanse enn de søkte etter. NHOs kompetansebarometer for 2014 viser at bedrifter innenfor NHO-området har problemer med å rekruttere tilstrekkelig med ingeniører, håndverkere og andre teknikere. Halvparten av medlemsbedriftene har rekrutteringsproblemer, og hos 15 pst. er problemene store.

På den annen side er det knyttet kostnader også til for mye utdanning, først og fremst i form av tapt arbeid under studietiden, men også i form av sløsing med offentlige midler. Å være overkvalifisert kan i tillegg føre til produktivitetstap på grunn av svekket motivasjon og arbeidslyst. Selv om det er urealistisk å forvente fullkomment samsvar mellom utdanningssystemets kandidatproduksjon og arbeidslivets behov, er det likevel et mål å gjøre mistilpasningen så liten som mulig.

Figur 17.3 panel A viser utviklingen i utdanningsnivået i Norge de siste 40 årene. Det er blitt færre med bare grunnskoleutdanning, men på grunn av høyt frafall i videregående skole og innvandring av lavt utdannede er det fortsatt mer enn én million grunnskoleutdannede (30 pst. av befolkningen). Denne gruppen er karakterisert ved lav sysselsetting i alle aldersgrupper (panel B), som tyder på at arbeidslivet ikke klarer eller ønsker å benytte den relativt store tilgangen av lavt utdannet arbeidskraft.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Antall personer med videregående opplæring eller fagskole som høyeste fullførte utdanning har økt, og andelen har ligget stabilt på ca. 40 pst. siden 1970. Gruppen har relativt høy sysselsetting, særlig i de yngste aldersgruppene. Mange går tidlig ut av yrkeslivet. Det er spesielt innenfor de tradisjonelle håndverks- og industrifagene, samt i helse- og sosialfag, at arbeidsmarkedstilpasningen for personer med videregående opplæring eller fagskoleutdanning2 er god (Holmseth 2013,Waagene og Støren 2013). NAVs og NHOs bedriftsundersøkelser finner at det er mangel på denne type arbeidskraft i dag. Arbeidsmarkedstilpasningen er dårligere for personer som har studiekompetanse («artium») som høyeste utdanning, eller som har fagbrev eller fagskoleutdanning i økonomisk-administrative fag, estetiske fag, mediefag og andre fagområder med svake tradisjoner i fagopplæring. Disse gruppene utgjør imidlertid et relativt lite antall personer. I det store bildet er det rimelig å konkludere med at videregående opplæring og fagskolene ikke klarer å utdanne nok kandidater.

Andelen av den norske befolkningen som har høyere utdanning3, har økt fra under 10 pst. til nesten 30 pst. siden 1970, og antall personer med høyere utdanning er mer enn femdoblet i perioden (figur 17.3 til venstre). Særlig på 1990-tallet var det en sterk vekst, bl.a. fordi myndighetene økte kapasiteten i utdanningssystemet som et svar på høy ungdomsledighet. På 2000-tallet stabiliserte utdanningstilbøyeligheten seg, for så å øke noe igjen under finanskrisen, slik at den nå ligger på et nivå tilsvarende gjennomsnittet i OECD. Det er fortsatt en liten del av befolkningen (7,5 pst.) som har mastergrad eller tilsvarende lang utdanning. Høyt utdannede er oftere sysselsatt enn andre utdanningsgrupper, og forskjellen er spesielt stor i de eldste aldersgruppene (figur 17.3 til høyre).

Det er forskjeller i arbeidsmarkedstilpasning blant nyutdannede fra ulike fagfelt innenfor høyere utdanning (Arnesen m.fl. 2012, 2013). Sivilingeniørene framstår som de best tilpassede, med høyest sysselsetting og minst ledighet, samt med høyest andel i fast, relevant heltidsjobb der de får brukt kompetansen. Det har lenge vært underskudd på ingeniører, men situasjonen er bedret de siste årene, bl.a. på grunn av innvandring og økt kapasitet i utdanningene. Også kandidater fra økonomisk-administrative fag, lærerutdanninger og helsefaglige utdanninger har lett for å få jobb. I den andre enden av skalaen skiller humanistene seg særlig negativt ut med stor grad av rapportering om mistilpasning, irrelevant arbeid og lav lønn. Også samfunnsvitere har en betydelig andel mistilpassede.

Mistilpasningen blant høyt utdannede har ikke økt de siste årene, på tross av en økning i antall kandidater. Dette skyldes bl.a. at studentenes valg har endret seg i tråd med arbeidsmarkedets behov. Figur 17.4 viser for eksempel at antall avlagte mastergrader innenfor humanistiske fag og samfunnsfag har gått ned. Kandidatproduksjonen innenfor realfag og teknologi har gått opp, men er fortsatt lav i internasjonal målestokk. Også lærerutdanninger og helse- og sosialfag har hatt vekst, selv om det ikke er tilstrekkelig til å dekke behovet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og NIFU.

UH-institusjonene er ansvarlige for utdanning av personell til forskningssystemet, og doktorene utgjør en liten, men økende del av den totale arbeidsstokken. Om lag én pst. av voksenbefolkningen har utdanning på doktorgradsnivå. Antall avlagte doktorgrader per år har økt fra under 200 i 1980 til over 1 500 i 2013. Norge utmerker seg i OECD ved å ha svært lav doktorgradsproduksjon i teknologifag. Veksten i dette fagområdet har også vært lav, og avhengig av tilgang av studenter fra utlandet. Hele 65 pst. av teknologistipendiatene har utenlandsk statsborgerskap (kilde: NIFU doktorgradsstatistikk). Rundt halvparten av utenlandske doktorer forlater Norge i løpet av noen år etter avlagt grad (Olsen 2013) og kommer således ikke norsk arbeidsliv til gode i særlig grad. Personer med doktorgrad har små problemer med å skaffe seg arbeid, og bare 3,5 pst. er utenfor arbeidsstyrken eller arbeidsledige (Olsen 2012). Tre av fire er knyttet til forskningsvirksomhet ved universiteter, høgskoler, institutter, helseforetakene og i næringslivet. De fleste personer med doktorgrad jobber i eller omkring de større byene.

I internasjonal sammenheng er sysselsettingen i Norge høy for alle utdanningsgrupper. Høyt utdannede og fagarbeidere utmerker seg spesielt, med den laveste ledigheten i OECD-området. Statistikken gjengitt ovenfor tegner et bilde av kompetansemangel – spesielt når det gjelder ingeniører, håndverkere, helsepersonell og lærere – heller enn overutdanning i Norge.

Likevel tyder tallene fra kandidatundersøkelsene og NAVs og NHOs bedriftsundersøkelser også på at den vedvarende høykonjunkturen i Norge gjør at sysselsettingstallene skjuler en del mistilpasning i arbeidslivet. Når behovet for arbeidskraft er stort, vil bedriftene i noen tilfeller være nødt til å ansette personer med en annen kompetanse enn hva arbeidsoppgavene krever. Dette har ført til at personer med mindre ettertraktet kompetanse likevel blir sysselsatt, men at de ikke får brukt utdanningen sin (humanister, samfunnsvitere). OECDs PIAAC-undersøkelse av voksnes ferdigheter tyder på at ca. 20 pst. av de sysselsatte i Norge mener de er overkvalifiserte – litt under OECDs gjennomsnitt. Samtidig mener 16 pst. at de er underkvalifiserte, dvs. har lavere utdanning enn det jobber krever. Dette er flere enn i OECD i snitt. Sammenlignet med andre land ser det altså ut til at mistilpasningen er noe lavere i Norge og at det udekkede kompetansebehovet er noe større.

Statistisk sentralbyrås framskrivinger fram mot 2030 tyder på at etterspørselen etter lavt utdannet arbeidskraft (grunnskole) vil reduseres ytterligere framover, slik at overskuddet på lavt utdannede øker (Gjefsen m.fl. 2014). Underskuddet på fagarbeidere forventes å stige, mens det blir overskudd av høyt utdannede. Det er store forskjeller mellom fagene (figur 17.5), og det forventes fortsatt mangel på lærere og sykepleiere. Framskrivingene indikerer et stort framtidig overskudd av arbeidskraft med økonomisk-administrativ utdanning, særlig på bachelornivå, men også for masterkandidater. Det forventes også overskudd på samfunnsvitere, jurister og humanister/kunstnere. Når det gjelder ingeniører, er framskrivingene særlig usikre. Mange bedrifter ser ut til å ha erstattet ingeniører med andre faggrupper, antakelig som resultat av ingeniørmangelen. Det er usikkert om dette reverseres når tilgangen på ingeniører øker. Det er også usikkert om oppsvinget i rekrutteringen til ingeniørstudiene fortsetter og om innvandringen av ingeniører forblir like sterk.

Kilde: Gjefsen m.fl. (2014).

Statistisk sentralbyrås framskrivinger må ses på som det beste regnestykket det er mulig å lage basert på dagens trender, men de gir langt fra noe fasitsvar. Et sentralt spørsmål er hvordan teknologiutvikling og globalisering vil påvirke etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft framover. Goos m.fl. (2014) dokumenterer i en studie av 16 land inkludert Norge at det pågår en polarisering i arbeidsmarkedene. Det er blitt færre tradisjonelle mellominntektsjobber i industri og tjenesteyting, fordi disse jobbene tas over av maskiner eller flyttes til lavkostland. Jobbveksten kommer i yrker som vanskeligere lar seg erstatte av maskiner, der arbeidsoppgavene ikke lett kan beskrives og automatiseres (se også Autor og Price 2013 for analyse av USA, samt Frey og Osborne 2013). Disse vekstyrkene kan igjen deles i yrker som stiller lave krav til utdanning (butikkmedarbeidere, renholdsarbeidere, vektere mv.) og yrker med høye krav til utdanning (kreative, analytiske, relasjonsorienterte yrker). Kompetansetilførselen vil ha betydning for hvilke yrker som får rom til å vokse – lavproduktive elle høyproduktive – og dermed for produktivitetsutviklingen i hele økonomien. Dette vil stille nye krav til utdanningssystemet.

Som omtalt i kapittel 6, vil polariseringen også kunne påvirke produktivitetsutviklingen gjennom økt ulikhet. Økt tilgang til arbeidskraft med lav og middels kompetanse øker konkurransen om lavinntektsjobbene, og de lave lønningene presses ytterligere nedover. Samtidig fører teknologiutviklingen til at produktiviteten til høykompetent arbeidskraft, og dermed lønningene for de best betalte, øker. Dette er den viktigste drivkraften bak den observerte veksten i lønnsulikheten i OECD-området. Dersom lavinntektsgruppen blir stor, vil den samlede produktivitetsveksten i økonomien kunne reduseres. Årsaken ligger i mangelfull opparbeiding av samlet kunnskapskapital i stadig større deler av befolkningen, dels som følge av sosial reproduksjon der barn av lavt utdannede lykkes relativt dårlig i utdanningssystemet, og dels som følge av at lavinntektsfamilier har vanskeligheter med å finansiere utdanning. Å unngå en slik negativ spiral forutsetter at utdanningssystemet i økende grad bidrar til sosial utjevning.

En annen mulig konsekvens av polariseringen i arbeidsmarkedet, er svekket rekruttering til utdanningene til de typiske mellominntektsyrkene som er kommet under press. Dette kan føre til at håndverkere, helsefagarbeidere mv. i økende grad må hentes inn fra utlandet, eventuelt at de blir erstattet av ufaglærte med de negative følgene det får for produktiviteten.

17.2.4 Forskningen ved universiteter og høyskoler

I tillegg til utdanning, vil også forskning og utvikling (FoU) øke kunnskapsnivået i et land, jf. gjennomgangen i kapittel 6. Selv om norsk UH-sektor er liten i internasjonal sammenheng, bør den kunne være internasjonalt ledende innenfor noen områder. UH-forskningens viktigste bidrag til produktiviteten i norsk økonomi er likevel å koble studentene på den internasjonale kunnskaps- og teknologifronten gjennom forskningsbasert undervisning og ulike former for internasjonalisering. Dette bidrar til å øke absorpsjonskapasiteten i hele økonomien, slik at norsk økonomi kan dra nytte av utviklingen i den internasjonale fronten.

UH-sektoren står for om lag en firedel av FoU i Norge. Guellec m.fl. (2004) konkluderer med at produktivitetseffekten av FoU i UH-sektoren er størst når institusjonene konsentrerer innsatsen om det de er gode på, dvs. grunnleggende forskning, og ikke konkurrerer med bedrifter om å utføre anvendt forskning. Likevel er det viktig for produktiviteten i økonomien at offentlige og private virksomheter kan nyttiggjøre seg UH-sektorens forskning (om ikke direkte). Norsk UH-sektor tiltrekker seg i liten grad forskningsfinansiering fra næringslivet, hvilket må ses i sammenheng med generelt lav FoU-innsats i norsk næringsliv og en stor instituttsektor. Det er ikke åpenbart at dette er et stort problem. Noen mener at UH-institusjonene bør få sterkere insentiver til å frambringe kunnskap som er mer direkte nyttig for bedrifter og offentlige virksomheter, mens andre hevder at dette vil true den langsiktige kunnskapsutviklingen. Den danske produktivitetskommisjonen framhever viktigheten av samarbeid mellom UH og næringsliv, men at kommersialisering i regi av UH-institusjonene er mindre viktig.

Det er bred enighet om at UH-forskningen må ha høy kvalitet for å bidra til produktivitetsvekst. Kvaliteten på norsk UH-forskning (målt som siteringer) ligger over verdensgjennomsnittet, men bak øvrige nordiske land. Ifølge Benner og Öquist (2014) skyldes dette svak ledelse, problemer med å rekruttere de beste talentene, for sterk politisk styring av forskningsmidlene og at ressurser spres tynt utover. Kvaliteten på forskningen er sterkt varierende mellom institutter og fag. De norske UH-institusjonene – muligens med unntak av UiO – ligger dårlig an på internasjonale rankinglister, også sammenlignet med de nordiske landene (med forbehold om endringer for NTNU etter nobelprisen i 2014). Norsk UH-sektor klarer seg tålelig godt når det gjelder å hente hjem finansiering fra EU, men dårligere enn i mange sammenlignbare land.

Det er mindre enighet om hvordan UH-forskningens faglige profil bør være for å bidra til økt innovasjon i næringslivet, spesielt den FoU-intensive delen av næringslivet og offentlig sektor. Fagprofilen i forskningsaktiviteten i UH-sektoren er i stor grad bestemt av studentmassen, fordi grunnbevilgningen er den dominerende finansieringskilden og fordi kravet om forskningsbasert undervisning tolkes dithen at undervisningspersonalet i sektoren også skal forske selv. Dette kan være uheldig, både med tanke på næringslivets behov og kvaliteten i forskningen, men kan være en styrke med tanke på at samfunnets absorpsjonsevne er viktigst for produktivitetsvekst, og at UH-sektorens rolle som undervisningsinstitusjon derfor antakelig har størst betydning for produktiviteten.

Fag med mange studenter, samfunnsvitenskap, humaniora og helsefag, har en stor andel av FoU-ressursene (tabell 17.1). Spesielt FoU i helsefagene har vokst mye. Dette kan bidra til økt produktivitet i helsetjenestene. Veksten innenfor matematikk og naturvitenskap har vært svak siden begynnelsen av 1990-tallet på grunn av lav rekruttering av studenter, og på tross av relativt stort bidrag fra Norges forskningsråd. Innenfor teknologifagene har veksten tatt seg opp, både på grunn av flere studenter og relativt store bidrag via forskningsrådet, men nivået er fortsatt relativt lavt sammenlignet med andre fagområder.

17.3 Produktivitet i utdanningssystemet

17.3.1 Om måling av produktivitet i utdanningssektoren

Produktivitet er definert som forholdet mellom måloppnåelse og ressursbruk. Et helt sentralt mål for sektoren er å bidra til økt kompetanse (kunnskap og ferdigheter) i befolkningen. Analyser av produktiviteten i utdanningssektoren som ikke tar hensyn til læringsutbytte for barnehagebarn, elever, lærlinger og studenter, har derfor lav politikkrelevans.

Det er vanskelig å operasjonalisere og måle produksjonen ut fra formålene med utdanningssektoren, og målinger av produktivitet vil alltid være langt fra perfekte. Kunnskaper og ferdigheter er definert bredt i styringsdokumentene til utdanningsinstitusjonene, og omfatter kunnskaper og ferdigheter som er viktige, både innenfor det personlige, økonomiske, sosiale og demokratiske området. I barnehagen er trygghet og trivsel et viktig formål ved virksomheten, i tillegg til utvikling og læring. Det er også knyttet fordelingspolitiske, distriktspolitiske og andre mål til utdanningssektoren.

Det er umulig å måle produksjonen i utdanningssektoren i full bredde. Slike målinger er i seg selv ressurskrevende og kan gå på bekostning av selve måloppnåelsen. Analyser av produktiviteten i utdanningssektoren er alltid basert på produksjonsmål som bare fanger opp en del av formålet med virksomheten. I en del tilfeller tillater datatilgjengeligheten ikke mer enn snevre målinger av kostnadseffektivitet. Dette gjelder spesielt barnehagesektoren på grunn av mangel på data om barns utbytte av barnehagen. Innenfor høyere utdanning mangler det data for studentenes læringsutbytte, mens det etter hvert foreligger mye data som beskriver forskningsproduksjonen. Datatilgangen for å måle produktivitet er best innenfor grunnskolen og til dels videregående opplæring. Her foreligger data om læringsutbytte både fra standardiserte nasjonale prøver, eksamen og internasjonale undersøkelser. Dataene beskriver viktige områder av grunnopplæringens totale mål, men langt fra hele bildet.

Ressursene som tas i bruk for å produsere tjenestene inkluderer personell til undervisning og administrasjon, bygg og materiell. Ideelt sett bør barnas, elevenes og studentenes utgangspunkt inkluderes i ressursbegrepet, siden det har stor betydning for hvilket omfang og kvalitet på ressursinnsatsen som er nødvendig for å oppnå et gitt mål. Et annet måleproblem skyldes at resultatene kun delvis påvirkes av utdanningsinstitusjonen. For eksempel viser mye forskning at innsats, motivasjon og elevsammensetning påvirker elevers og studenters læringsutbytte, og at disse igjen påvirkes både av utdanningsinstitusjonen og utenforliggende forhold. Å korrigere for sosial bakgrunn i analysene kan bare delvis kompensere for dette.

Læring er en kumulativ prosess. Produktiviteten i utdanningssystemet vil derfor totalt sett avhenge av hvordan de ulike nivåene virker sammen, og dermed av prioritering av ressurser mellom de ulike nivåene. Ideelt sett bør produktiviteten i hele systemet analyseres samlet, men det blir vanskelig på grunn av ulike data og ulike mål. Analyser av hvert nivå for seg (barnehage, skole, høyere utdanning) bør ta hensyn til elevenes faglige utgangspunkt (inntakskarakterer mv.). Eksempelvis vet vi at høyere frafall på yrkesfaglige programmer enn på studiespesialiserende programmer i videregående opplæring i stor grad kan tilskrives yrkesfagelevenes svake karakterer fra grunnskolen.

17.3.2 Ressursinnsats og kostnadssyke

Norge er blant landene i OECD som har høyest utgiftsnivå i utdanningssektoren, målt som total utgift per elev eller student, også når det korrigeres for forskjeller i kjøpekraft. I disse beregningene inngår både offentlige og private utgifter, og i høyere utdanning er utgiftene til forskning inkludert. Utgiftsnivået i Norge ligger 50 pst. over OECD-snittet. Bare USA og Sveits har et høyere utgiftsnivå. I tillegg har Norge en omfattende studiefinansiering som ikke er inkludert. Barnehage er ikke inkludert fordi de internasjonale dataene ikke er sammenlignbare.

Alle OECD-land unntatt Island bruker mer ressurser per elev desto høyere opp i systemet man kommer. Norge er blant landene med jevnest utgiftsfordeling (per elev) på de ulike trinnene i utdanningssystemet. Rangert etter utgift per elev er Norge nr. 2 på barnetrinnet (etter Luxemburg), nr. 4 på ungdomstrinnet og nr. 3 innenfor videregående opplæring. Innenfor høyere utdanning ligger Norge som nr. 6, etter USA, Canada, Sveits, Sverige og Danmark. Avstanden fra Norge til toppen (USA) er svært stor (40 pst.) for høyere utdanning.

I en analyse av utdanningskostnadene i OECD konkluderer Wolff, Baumol og Saini (2014) med at kostnadssyken (Baumols sykdom) fører til at utdanningsutgiftene utgjør en stadig økende andel av BNP. Kostnadssyken skyldes at høy produktivitetsvekst i industrien tillater høy lønnsvekst, og at lønnsveksten smitter over på skjermet sektor uten å være basert på tilsvarende produktivitetsvekst der. Forskerne er pessimistiske med hensyn til potensialet for produktivitetsvekst i utdanningssektoren, med forbehold om eventuell framtidig innovasjon innenfor IKT og læring.

Tabell 17.2 viser at norske lærerlønninger er lave i internasjonal sammenheng, og når de sammenlignes med lønningene for andre høyt utdannede i Norge. Dette tyder ikke på at lønnsutviklingen for lærere er hovedforklaringen på de høye utdanningskostnadene i Norge. OECDs analyser viser at det norske kostnadsnivået hovedsakelig forklares av høy lærertetthet, noe som bl.a. henger sammen med at lærere i Norge sammenlignet med andre land bruker relativt få antall timer til undervisning, mens den totale arbeidstiden ikke er kortere. Skolestrukturen i Norge, med mange små skoler, bidrar også i noen grad til høy lærertetthet og høye kostnader.

17.4 Barnehagesektoren

17.4.1 Evaluering av produktiviteten i barnehagesektoren

Innenfor barnehagesektoren gir ikke datasituasjonen grunnlag for gode analyser av produktiviteten Med unntak av brukertilfredshetsundersøkelser og enkeltstående forskningsprosjekter, gjennomføres det ikke systematiske målinger av resultater utover antallet barnehageplasser. Dette skyldes til dels en skepsis til at slike målinger vil føre til uheldig målforskyving som kan gå på bekostning av en mer helhetlig tilnærming til barnas utvikling. Den empiriske forskningen som foreligger, basert på norske data, tyder på at barnehagedeltakelse er positivt for barns språkutvikling, som igjen har betydning for barns skolefaglige utvikling. Det ser ikke ut til å være tilsvarende effekter for sosial utvikling, men forskningen har heller ikke påvist negative effekter på barns atferd.

På grunn av lite sammenlignbar internasjonal statistikk, både når det gjelder ressursbruk og resultater, er det vanskelig å vurdere forholdet mellom resultatene og ressursbruken i barnehagesektoren på nasjonalt nivå. Det foreligger effektivitetsanalyser på kommunenivå, der tjenesteproduksjonen ses i forhold til kostnadene (Borge m.fl. 2011). Med «tjenesteproduksjon» menes antall oppholdstimer for barn i ulike aldergrupper, samt leke- og uteareal, som ikke tar hensyn til barnas trivsel og læring i barnehagen. Beregningene tyder på at relativt mange kommuner har en effektiv barnehagesektor sammenlignet med andre kommunale tjenester. Gjennomsnittlig effektivitet for alle kommuner er også relativt høy sammenlignet med andre tjenesteområder som er analysert. Gjennomsnittskommunen kan ifølge analysen redusere ressursbruken med 20 pst. i barnehagesektoren uten at tjenesteproduksjonen reduseres. Effektiviteten er lavere jo høyere kommunens inntekter er. Effektiviteten er høyere i store kommuner enn i små, selv når analysen har tatt høyde for stordriftsfordeler.

Det er etter hvert godt dokumentert gjennom forskning at barnehagen kan bidra til å heve produktiviteten i hele utdanningssystemet ved å utjevne forskjeller i elevenes utgangspunkt ved skolestart (Mogstad og Rege 2013). Gevinstene er størst hos grupper som har høy risiko for svake skoleprestasjoner, slik som minoritetsspråklige og barn med lavt utdannede foreldre. På tross av sterk økning i barnehagedeltakelsen i alle sosiale grupper de siste årene, er det fortsatt skjevheter i disfavør av slike grupper.

17.4.2 Kommisjonens vurdering

På grunn av mangel på relevante data har ikke kommisjonen mulighet til å vurdere produktiviteten i barnehagesektoren. Kommisjonen viser til Fordelingsutvalgets (NOU 2009: 10) grundige behandling av barnehagens betydning, og at utvalgets forslag om gratis kjernetid og avvikling av kontantstøtten ikke er gjennomført. Gratis kjernetid er nylig aktualisert gjennom en evaluering som finner positiv effekt, men lav kostnadseffektivitet av forsøk med gratis kjernetid i Oslo (Drange 2013, Bråten m.fl. 2014).

17.5 Grunnopplæringen (grunnskole og videregående opplæring)

17.5.1 Styringssystemet

Innenfor grunnskolen og videregående opplæring er mye ansvar og beslutningsmyndighet delegert til kommuner og fylkeskommuner, og skolen er finansiert gjennom rammetilskuddene til (fylkes)kommunene. Staten setter likevel relativt detaljerte rammebetingelser i form av lover og forskrifter.

Staten fører tilsyn med at (fylkes)kommunene følger reglene og har tilfredsstillende rutiner. Staten måler resultater, men følger i liten grad opp (fylkes-)kommunenes måloppnåelse. Et relativt nytt «mykt virkemiddel» er at kommuner med svake resultater tilbys veiledning, men svak måloppnåelse får ingen konsekvens for finansiering eller kommunens mulighet til å drive skoler.

(Fylkes)kommunene har egne styringssystem for sine skoler, og kan delegere beslutninger til skolenivå. Skolene drives ulikt, avhengig bl.a. av rektors ledelsesform og (fylkes)kommunens styringsform. Staten styrer opptakskrav og innhold i lærerutdanningene, og setter kompetansekrav for tilsetting av lærere. Lønns- og arbeidsbetingelser for lærere bestemmes hovedsakelig i sentrale forhandlinger mellom KS og Utdanningsforbundet. Før 2003 var det staten som forhandlet med lærerne.

Markedsmekanismer har liten plass i styringen av grunnskolen. Norge har blant OECDs laveste forekomst av private skoler og fritt skolevalg. Det er langt større bruk av markedsmekanismer i styringen av videregående opplæring. Det er der konkurranse om skoleplasser og læreplasser, om elever og lærlinger, og det er et relativt stort tilbud av privatskoler. Eleven har rett til plass på ett av tre prioriterte programmer, og ved oversøking skal plassene tildeles etter elevenes karakterer. Fylkeskommunene kan selv velge om de ønsker tilsvarende konkurranse om plass på de enkelte skolene.

En sentral forskjell mellom grunnskolen og videregående opplæring er bedriftenes plass i systemet. Lærebedriftene godkjennes av fylkeskommunen. Bedriftene mottar tilskudd for å ta inn lærlinger, men kan ikke pålegges å opprette læreplasser. Elevene har heller ikke rett til læreplass, men har rett til opplæring i skole dersom de ikke får læreplass. Lærlingperioden skal bestå av 50/50-deling mellom opplæring og verdiskaping. Intensjonen med tilskuddet er å dekke bedriftenes utgifter til opplæringen. Lærlingen mottar lønn for verdiskapingen, og denne trappes opp gjennom læretiden. Både arbeidsgivere og fagforeninger deltar i styringen av innholdet i fagopplæringen.

17.5.2 Produktiviteten i grunnopplæringen

Data for både ressurser og resultater i grunnskolen er relativt gode. Dette gjør det mulig å trekke slutninger om produktiviteten og utviklingen av denne, selv om langt fra alt som er viktig fanges opp i disse målingene. Det ser ut til at produktiviteten har gått ned over tid, i og med at ressursinnsatsen stadig har økt samtidig som resultatene som måles, har blitt dårligere. Den negative resultatutviklingen ser ut til å ha stoppet opp og muligens snudd, rundt innføringen av Kunnskapsløftet i 2006. Målepunktene er imidlertid for få til å konkludere med at dette er en varig trend (Falch 2014, Salvanes 2013, Olsen m.fl 2012).

Utgiftsveksten må ses i sammenheng med økt produksjon, ved at antallet år i grunnskolen har økt, at timetallet har økt og at ressurskrevende tiltak som leksehjelp er innført. Ressursbruk per elev i hver skoletime (gruppestørrelse) har holdt seg relativt stabil.

OECD har beregnet internasjonale effektivitetstall for skolen basert på PISA-undersøkelsen i 2003 (Sutherland m.fl. 2007). Beregningene kontrollerer for at elevenes sosiale bakgrunn varierer mellom land. Norges resultater på PISA-målingen i 2003 var svake, samtidig som elevene hadde høyere sosial bakgrunn og ressursbruken i skolen var høyere enn i de fleste andre land. Norge hadde et av OECDs minst effektive skolesystemer ifølge OECDs beregninger. Analysen har ikke fanget opp at kvaliteten i norsk skole kan ha økt noe siden begynnelsen av 2000-tallet. I en effektivitetsstudie basert på nyere data (PISA matematikk 2012), kommer Norge noe bedre ut.4

Nasjonale effektivitetsanalyser av grunnskolen (Borge m.fl. 2011), som bygger på data for elevenes læring (karakterer) og for kvaliteten på læringsmiljøet (elevundersøkelsen) tyder på at bare rundt 5 pst. av kommunene kan klassifiseres som effektive. Gjennomsnittlig effektivitet er likevel ganske høy. Som for barnehagesektoren er effektiviteten lavere jo rikere og jo mindre kommunen er, med unntak av at de aller minste kommunene har relativt høy effektivitet. En svakhet ved analysen er at det ikke tas hensyn til forskjeller i elevenes sosiale bakgrunn, og at den bygger på en forutsetning om at de mest effektive enhetene er 100 pst. effektive. OECD-analysen nevnt ovenfor tyder på at også de mest effektive enhetene i Norge har et potensial for å bli mer effektive.

På tross av alle vanskelighetene med å måle produktivitet i skolen, tilsier en rimelig tolkning av det foreliggende datagrunnlaget at produktiviteten i grunnskolen er lav. Resultatene står ikke i forhold til ressursinnsatsen. Dette avspeiler kvalitetsproblemer i tjenesteproduksjonen. De største problemene finnes innenfor realfagene, og særlig i matematikk. Ifølge lærerne egne vurderinger (standpunktkarakterer) går hver fjerde elev ut av grunnskolen uten elementære kunnskaper i matematikk (dvs. de har karakter 1 eller 2). Dette forplanter seg videre oppover i utdanningssystemet i form av frafall i videregående opplæring og rekrutteringssvikt i sentrale fag i høyere utdanning. Internasjonale undersøkelser tyder på at norsk skole også har et generelt kvalitetsproblem knyttet til at den produserer få elever i toppsjiktet og relativt mange svake elever i ferdighetene som er testet.

Kunnskapsgrunnlaget for å vurdere produktiviteten i videregående opplæring er dårligere enn for grunnskolen. Dette skyldes dels at den internasjonale statistikken er lite sammenlignbar, fordi landenes skolesystemer er svært forskjellige på dette nivået med hensyn til faglig spesialisering og organisering. Norge ligger lavt på OECD-statistikken over gjennomføring på normert tid (ca. 60 pst.) og også to år etter normert tid (ca. 70 pst.). Dette kan ha noe å gjøre med ulikt ambisjonsnivå (faglige krav) i videregående opplæringen i ulike land, men det finnes ingen systematisk oversikt som kan bekrefte dette. Norge har spesielt dårlig gjennomføring for de yrkesfaglige programmene. Hvert år begynner over 30 000 elever på et yrkesfaglig studieprogram, men bare ca. 30 pst. av disse har avlagt fagbrevet fem år etter.

OECD (Field m.fl. 2009) har utviklet fire anbefalinger for fagopplæringen for å sikre et tilbud av kompetanse som er i tråd med arbeidsmarkedets behov:

1. En sammensetning av programmer som reflekterer både elevenes preferanser og arbeidsgivernes behov. Lærlingordninger kan være effektive for å sikre balanse mellom tilbud og etterspørsel.

2. Kostnadsdeling mellom myndigheter, arbeidsgivere og elever, i tråd med avkastningen for de ulike partene.

3. Inkludere arbeidsgivere og fagbevegelse i utforming av innholdet, for å sikre relevant opplæring

4. Sørge for at elevene også i fagopplæringen opparbeider seg generiske ferdigheter som er viktig for livslang læring og omstilling.

Den norske fagopplæringen står seg godt målt ved disse kriteriene. Likevel har fagopplæringen store problemer med å produsere den kompetansen arbeidslivet trenger. De svake gjennomføringstallene har holdt seg stabile helt siden dagens struktur ble lagt i 1994.5 Mange benytter seg av praksiskandidatordningen som gjør det mulig for voksne å avlegge fagbrev på grunnlag av arbeidserfaring. Norge ligger derfor noe over OECD-snittet når det gjelder andelen i den voksne befolkningen som har oppnådd videregående opplæring (86 pst. av 30 – 35-åringer, mot 82 pst. i OECD).

Som i grunnskolen er ressursbruken i videregående skole relativt høy i internasjonal målestokk. Dette avspeiler hovedsakelig høy lærertetthet som følge av at norske lærere i videregående skole har nest lavest undervisningsplikt blant OECD-landene. Norge har også en stor andel elever på yrkesfag, der lærertettheten er høyest.

En nasjonal analyse av resultatforskjeller (karakterer og gjennomføring) viser at det er relativt store forskjeller både mellom fylker og mellom videregående skoler innen samme fylke, også når det er tatt hensyn til at elevinntaket er svært forskjellig (Falch og Strøm 2013). Forskjellen i fullføringsgrad mellom skoler nær bunnen og skoler nær toppen er på hele 17 prosentenheter (målt ved forskjellen mellom skolen på 10. persentil og skolen på 90. persentil). Skolene bidrar i alle fylker i svært varierende grad til elevenes faglige ferdigheter. I fylkene med gode resultater, for eksempel Oslo, er denne variasjonen like stor som i de andre fylkene. Men nivået er høyere, slik at det i Oslo nesten ikke er svake skoler, men mange sterke skoler. Resultatene ved alle skolene i Finnmark og de fleste skolene i Nordland og Troms ligger klart under landsgjennomsnittet. Et viktig funn er at skoler som lykkes i å få elever til å fullføre, også ser ut til å skape høyt læringsutbytte i form av gode karakterer for dem som fullfører. Skolestørrelse ser ikke ut til å ha betydning for resultatene, men det er en negativ sammenheng mellom resultater og andel elever på yrkesfaglige programmer. Analysen tyder på at det er et stort potensial for å øke fullføringen i videregående opplæring, ved å heve de svakeste skolene og fylkene opp mot nivået til de beste.

17.5.3 Mulige årsaker til lav produktivitet

Ressursallokering

Det er de siste 10 årene gjennomført en rekke analyser av sammenhengen mellom ressurser og resultater i skolen (se for eksempel Bonesrønning og Iversen 2010, 2011, 2012). Det er relativt stor variasjon mellom kommuner i hvor mye ressurser som brukes på grunnskolen, men ressursulikheten avspeiles i liten grad på resultatsiden. Et unntak er at mer ressurser gir bedre resultater for de yngste elevene, særlig elever fra hjem med et lavt utdanningsnivå.

Størrelse

Resultatene er bedre på store enn på små skoler, men det ser ut til å skyldes at store skoler har et mer gunstig elevgrunnlag (Bonesrønning og Iversen 2010). Resultatene er bedre jo større kommunen er, særlig i de store byene, men dette ser også ut til å skyldes befolkningssammensetning og andre forhold enn selve størrelsen på kommunen (Bonesrønning og Iversen 2012). Enkeltkommuner som har gode resultater, som Oslo og kommuner i Sogn og Fjordane, ser ut til å vektlegge resultater og læring og lærerkompetanse sterkere enn andre kommuner. Oppsummert kan analysene i liten grad knytte resultatforskjeller til ressurser eller størrelse. Men kostnadene er høyere i små skoler og kommuner, og dette bidrar til å trekke produktiviteten ned. Analysene finner også at sentralisert framfor spredt skolestruktur gir bedre resultater.

Styring og autonomi

Det overordnede bildet som tegnes av nasjonale og internasjonale analyser og statistikk er likevel at produktiviteten jevnt over er lav i norsk grunnskole, både i store og små kommuner og skoler. Dette kan indikere svakheter i den sentrale styringen av skolene, særlig at staten og partene i arbeidslivet legger rammer som gjør det vanskelig å heve resultater og kontrollere kostnader lokalt i kommunene og på skolene. Eksempler på kostnadsdrivende statlige tiltak som ikke ser ut til å ha ført til bedre resultater, er utvidet grunnskole fra 9 til 10 år, flere undervisningstimer og leksehjelp for de yngste elevene.

Statlig og kommunal styring har antakelig også redusert produktiviteten ved å bidra til byråkratisering. De statlige kravene til dokumentasjon og rapportering er få, men en snøballeffekt fører til at det i realiteten blir veldig mange krav til dokumentasjon og rapportering for den enkelte lærer og skoleleder (Grindheim m.fl. 2014). Tilsyn, enkeltvedtak og karaktersetting medfører i praksis mye dokumentasjonsarbeid som i utgangspunktet ikke er lovpålagt, men som gjøres av hensyn til eventuelle klage- og tilsynssaker. De som utformer og forvalter rapporterings- og dokumentasjonskravene har liten eller usikker kunnskap om kostnadene som genereres nedover i systemet. For lærernes vedkommende fortrenger dokumentasjonsarbeidet arbeid med å forbedre undervisningen og å bygge gode relasjoner med elevene. Ifølge Grindheim m.fl. 2014 er det er vanskelig å konkludere med at nytten av kravene forsvarer kostnadene.

Et annet område der statlig og kommunal overstyring ser ut til å gå på bekostning av produktiviteten, gjelder innhold og vurdering i skolen. Ifølge OECD (2011d) har norske skoler lite autonomi, spesielt når det gjelder innhold og vurdering. Det er samtidig relativt mye resultatmåling og -oppfølging (accountability) i Norge sammenlignet med andre OECD-land, etter etableringen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Effekten av slik oppfølging kan være begrenset dersom lærere og rektorer ikke har den nødvendige autonomi til å iverksette gode tiltak for å bedre resultatene. Samtidig vil autonomi kunne ha negativ effekt dersom skolene ikke underlegges tilstrekkelig resultatoppfølging, for eksempel ved at ansatte utnytter handlingsrommet til å fremme egeninteresse framfor kvalitet. Autonomi vil også ha begrenset effekt dersom skolene ikke har den nødvendige kompetansen eller andre ressurser som skal til for utnytte handlingsrommet.

Konkurranse

Konkurranse mellom skoler fremmes av fritt skolevalg og stort innslag av private skoler. I teorien vil konkurranse øke produktiviteten i utdanningssektoren (LSE Growth Commission 2013). Empirisk forskning tyder imidlertid på at konkurranse i liten grad fremmer kvalitet i grunnskolen (Waslander m.fl 2010, Musset 2012, Falch 2014). Det er således ikke åpenbart at det internasjonalt sett svært lave nivået på konkurranse og privatskoler i Norge bidrar til produktivitetstap i grunnskolen. Likevel finnes mange studier som dokumenterer at alternativer til den offentlige skolen i mange enkelttilfeller holder høy kvalitet. For eksempel har mange charter schools i USA oppnådd gode resultater. Dette illustrerer betydningen av å gi handlingsrom til dedikerte skoleeiere som er underlagt strenge kvalitetskrav. Effekten på skolesystemet ser likevel ut til å være liten. I videregående opplæring ser det ut til at konkurranse gjennom karakterbasert skolevalg har positiv effekt på karakterer og fullføring, selv om effekten er relativt beskjeden (Brugård 2013). Det er fortsatt noen fylker som ikke har innført denne ordningen.

Ledelse

God skoleledelse fremmer gode resultater (Bloom m.fl. 2014). En litteraturgjennomgang fra Kunnskapssenter for utdanning viser at god skoleledelse bygger på at praksis alltid kan bli bedre, at alle som arbeider i skolen må ha et felles ønske om å lære hvordan de kan bli bedre praktikere og å utvikle undervisningspraksiser som bidrar til at elevene lærer mer. TALIS-undersøkelsen fra OECD tyder på at norske rektorer har blitt mer aktive enn tidligere når det gjelder å følge opp lærerne. I 2008 sa hver tredje rektor at de ikke fulgte opp lærerne jevnlig, og i 2013 er denne andelen sunket til 22 pst. Andelen lærere som sier at tilbakemelding fra rektor får konsekvenser for undervisningen har på samme tid økt. Tilbakemeldingskulturen i norsk skole ligger nå rundt det internasjonale gjennomsnittet. Det indikerer at det fortsatt er rom for forbedring. At mange lærere synes de bruker for mye tid på fellesaktiviteter på skolen som oppleves som lite nyttige (Johannesen m.fl. 2009), kan også være en indikasjon på dårlig ledelse mange steder.

Arbeidsmarkedet for lærere

Lærerne er den viktigste ressursen i skolen (Chetty m.fl. 2014, Hanushek m.fl. 2014). En faktor som helt klart hemmer undervisningskvaliteten, og dermed produktiviteten, er tilgang på kompetente lærere. Det er spesielt de svakeste lærerne som trekker produktiviteten ned. Nesten 20 pst. av norske rektorer oppgir i PISA-undersøkelsen at mangel på kvalifiserte matematikklærere går utover skolens undervisningskapasitet. Dette er langt høyere enn i for eksempel Finland og Danmark, og også høyere enn i gjennomsnittet for OECD-landene. Også i norskfaget og naturfag rapporterer norske rektorer om mangel på kvalifiserte lærere. Utdanningssektoren er en av næringene med store udekkede kompetansebehov, ifølge NAVs bedriftsundersøkelse, og der dette ofte løses gjennom å ansette personell med lavere eller annen kompetanse enn det er behov for.

Som nevnt foran, har rekrutteringen til læreryrket vært vanskelig i lang tid. Denne utviklingen kan sies å være sentralstyrt. Staten kontrollerer inngangsporten til yrket gjennom å styre lærerutdanning og kompetansekrav. Når kravene til å praktisere som lærer forutsetter lærerutdanning, samtidig som denne utdanningen ikke oppleves som attraktiv av utdanningssøkende, har dette gått utover rekrutteringen. De senere årene er det bygget opp lærerutdanninger ved universitetene. Disse tiltrekker seg gode søkere, og kan på sikt øke produktiviteten i skolen. Men siden de universitetsutdannede lærerne ikke er kvalifisert for å undervise på de laveste klassetrinnene, kan de nye lærerutdanningene dermed ikke avhjelpe den sviktende begynneropplæringen i matematikk. Regjeringen har nylig foreslått bl.a. å heve kravene for å komme inn på lærerutdanningen. Dette kan bidra til økt produktivitet i skolen på sikt, men det kan også føre til lærermangel.

Partene i arbeidslivet har ansvar for lønn og arbeidstidsavtalen. Lærerorganisasjonene har prioritert sentrale forhandlinger og likelønn i perioder preget av lønnsmoderasjon og lokale tillegg. Dette har bidratt til at lærerne har sakket akterut lønnsmessig i forhold til andre yrkesgrupper (Aanesen 2010). Arbeidsgiversiden har i liten grad sett på lønn som et virkemiddel for kvalitet i skolen. Lærerorganisasjonene har prioritert arbeidsforhold, særlig undervisningsplikt og klassestørrelse, foran lønn (Falch og Rattsø 1996, 1997). Relativt lav lønn har spesielt gått utover rekruttering av lærere blant realfagsutdannede, som har hatt mange attraktive alternative jobber å velge. Prioritering av lav undervisningsplikt og små klasser har også bidratt til et stort behov for lærere, og dermed senket terskelen for å komme inn i yrket ytterligere. Som nevnt over har også staten bidratt til dette gjennom reformer som krever flere lærere, senest i budsjettet for 2015 der det er avsatt 200 mill. kroner til økt lærertetthet på 1. til 4. trinn.

Tilbudsstruktur på yrkesfag

Den etter hvert omfattende statistikken om gjennomføring i videregående opplæring6 tyder på at det høye frafallet i yrkesfagene dels kan skyldes et misforhold mellom utdanningstilbudet og ungdommenes forutsetninger og preferanser.

For det første finnes det en stor gruppe elever med svakt faglig utgangspunkt fra grunnskolen, som er lite motivert for å lære akademiske fag. I dagens videregående opplæring har disse svært lav sannsynlighet for å fullføre, og de har behov for et annet tilbud. Alternativt kan terskelen for å komme inn i videregående opplæring heves, men dette kan ha negative konsekvenser i og med at arbeidsmarkedet er blitt slik at det er svært vanskelig for 16 – 18 åringer å få fast arbeid. Analyser viser at arbeidsmarkedstilknytningen er bedre desto lenger tid eleven har tilbrakt i videregående opplæring, selv om eleven ikke fullfører (Markussen 2014). En del OECD-land har gjort hele eller deler av videregående opplæring obligatorisk.

En annen årsak til høyt frafall på yrkesfagene er den økende tendensen til akademiske ambisjoner blant ungdom. Dette forsterkes av arbeidsinnvandring som presser lønningene ned i håndverkeryrkene (Brekke m.fl. 2013). Resultatet er noe lavere søking til yrkesfag (byggfagene) og høy og økende overgang fra yrkesfag til studiespesialisering. Denne overgangen er spesielt høy på programmer som mangler lærlingtradisjoner, som helse- og sosialfag, salg og service mv. (Høst m.fl. 2013, 2013). Svært mange elever på disse programmene velger påbygg til studiekompetanse i stedet for å ta fagbrev, men påbyggåret er krevende og strykprosenten høy. Studietilbud som gir dobbeltkompetanse, dvs. både fagbrev og studiekompetanse, kan gi disse elevene insentiver til å fullføre et fagbrev. Slike tilbud (TAF) er i dag begrenset til enkelte fag i noen få fylkeskommuner.

Mangel på læreplasser

Mangel på læreplasser er en av årsakene til lav fullføring på yrkesfag. I motsetning til studenter ved profesjonsutdanningene i høyere utdanning, der lærestedene er ansvarlige for å framskaffe praksisplasser, er ungdom som tar yrkesfaglig utdanning i større grad overlatt til seg selv for å finne læreplass. Bedriftenes insentiver går i retning av å ta inn de dyktigste og mest selvgående elevene. Det er derfor ofte de svakeste elevene som står uten læreplass. Tiltak som sikrer alle elever tilstrekkelig praksis, vil føre til færre avbrudd og økt gjennomføring på yrkesfag. Dette kan for eksempel gjøres ved å etablere alternativer til læreplass, og ved å gi bedriftene økonomiske insentiver til å ta inn lærlinger med store oppfølgingsbehov. Et annet alternativ kan være at det ikke tas opp flere elever på de yrkesfaglige programmene enn det er læreplasser.

Psykisk helse

Psykiske problemer blant ungdom fører ofte til frafall i videregående opplæring og medfører økt risiko for tidlig utstøting til trygd. Psykiske plager og lidelser er et stort helseproblem hos barn og unge, og problemet ser ut til å være økende (Folkehelseinstituttet 2014), samtidig som det er et stort potensial for å forebygge og behandle mange slike lidelser med enkle midler. Skolen kan være en viktig arena for forebygging av psykiske vansker knyttet til mobbing, sosial isolasjon og press, men mangler både kompetanse og ressurser til å håndtere problemet (Holen og Waagene 2014).

17.5.4 Kommisjonens vurderinger: grunnopplæringen

Kvalitetssvikten i grunnskolen, generelt og i matematikkfaget spesielt, er godt dokumentert. Denne kvalitetssvikten utgjør et produktivitetsproblem for hele økonomien, fordi den forplanter seg oppover i utdanningssystemet i form av høyt frafall og rekrutteringssvikt til realfagutdanninger. Det er etter kommisjonens syn behov for reformer som kan heve kvaliteten i grunnskolen. Dette vil kreve langsiktig innsats på mange felt.

Omallokering av ressurser til de yngste elevene og elever fra utsatte sosioøkonomiske grupper vil antakelig øke produktiviteten i grunnskolen. Det kan for eksempel vurderes å kutte grunnskolen fra 10 til 9 år, samtidig som dagens opplegg med kort skoledag og SFO for de yngste erstattes av heldagsskole med bedre kvalitet. Den totale undervisningsmengden i grunnskolen kan forbli uendret, men legges om i tråd med prinsippene om høy avkastning av tidlig innsats. Dersom elevene på denne måten starter i videregående opplæring ett år tidligere, bør det samtidig vurderes å gjøre (deler av) videregående opplæring obligatorisk.

En sterkere vektlegging av læring og resultater i kommunenes styring av skolene vil fremme bedre skoleledelse og bidra til økt produktivitet. Staten kan bidra til dette ved å stille strengere resultatkrav til kommunene. Større kommuner gir rom for bedre styring, selv om store kommuner ikke er noen garanti for god skole. Større kommuner gir også rom for mer hensiktsmessig skolestruktur i de tilfellene dagens kommunegrenser bidrar til en spredt og lite effektiv struktur. En kommunereform kan dermed bidra positivt til produktiviteten i grunnskolen. Urbanisering vil også øke produktiviteten i skolen ved at befolkningen flytter fra områder med små, dyre skoler, til områder med større skoler – forutsatt at de små skolene blir lagt ned.

Styringen av skolen bør i større grad bygge på tiltak og virkemidler som har effekt på kvaliteten. Kostnadskrevende reformer uten effekt på kvaliteten har bidratt til å senke produktiviteten i grunnopplæringen. Dette gjelder spesielt reformer som øker lærertettheten. Gode økonomiske tider har svekket det politiske systemets motstandskraft mot press fra interessegrupper som anser at flere lærere er det viktigste tiltaket for økt kvalitet i skolen. Det har vært enklere å få gjennomslag for kostnadskrevende reformer enn for tiltak som har effekt på kvaliteten. Det ser derfor ut til å være behov for et kvalitetssikringssystem for reformer i utdanningssektoren, i tråd med det systemet som allerede finnes når det gjelder bygg og andre investeringer, for å forhindre at det gjennomføres kostnadskrevende reformer når effekten av disse reformene ikke kan sannsynliggjøres. Det er også behov for et system som sikrer at reformer implementeres på en måte som gjør det mulig å evaluere effektene. Det vil lette arbeidet med å reversere ineffektive reformer.

Større autonomi til skolene når det gjelder det pedagogiske arbeidet med elevene, vil antakelig øke produktiviteten. På flere områder ser det ut til at formalkrav står i veien for effektiv ressursutnyttelse, eksempelvis når det gjelder å gi rask intensivopplæring til elever som henger etter, og når det gjelder å gi kontinuerlig tilbakemelding til elevene. Krav fra stat og kommune om enkeltvedtak og prosessdokumentasjon tar også tid og oppmerksomhet vekk fra skolens kjernevirksomhet.

Større grad av seleksjon inn i læreryrket vil øke produktiviteten i grunnopplæringen. Regjeringens lærerstrategi7 er et skritt i riktig retning, men vil ikke ha tilstrekkelig effekt all den tid arbeidsmarkedet for lærere fungerer dårlig og konkurransen om lærerstillingene er svak.

Lærernes samlede arbeidstid bør i større grad brukes til undervisning, og i mindre grad til lavproduktive aktiviteter nevnt ovenfor. Nyutdannede lærere kan ha behov for redusert undervisningsplikt, men erfarne lærere bør kunne undervise mer, i tråd med det som er vanlig i land med tilsvarende total arbeidstid. Dette vil redusere lærermangelen, men må ses i sammenheng med behovet for å heve lærernes lønnsnivå. For å øke rekrutteringen – spesielt av dyktige realfagslærere – bør det etableres nye veier inn i læreryrket, for eksempel etter modell av britiske Teach First.

Frafallet i videregående opplæring må ned for å sikre arbeidslivet nødvendig kompetanse framover. Mangelen på fagarbeidere bidrar til å senke produktiviteten i økonomien, og ifølge Statistisk sentralbyrås framskrivinger vil underdekningen øke framover. Polariseringen i arbeidslivet vil sannsynligvis svekke rekrutteringen til yrkesfagene, slik at økt fullføring blir stadig viktigere. Frafallet har vært stabilt høyt siden målingene startet i 1994, uten at myndighetene har evnet å iverksette effektive tiltak. Noe av årsaken til høyt frafall i Norge er den vedvarende høykonjunkturen med et godt arbeidsmarked, og noe skyldes kvalitetssvikten i grunnskolen.

Det ser også ut til at strukturen på yrkesfag ikke ivaretar elevenes behov godt nok. Fagopplæringen lider under myndighetenes ambisjon om å holde muligheten for høyere utdanning åpen for alle. Selv om intensjonen var god, har det ført til en akademisering av fagopplæringen som både er til skade for skolesvake elever og som fører til arbeidskraftmangel i arbeidslivet. Det er behov for å etablere flere veier gjennom fagopplæringen, slik at tilbudsstrukturen tilpasses ulike elevgruppers forutsetninger og ambisjoner.

Det innebærer sløsing med både menneskelige og økonomiske ressurser at elever får avbrutt opplæringen midt i utdanningsløpet på grunn av læreplassmangel. Det er behov for tiltak som garanterer alle yrkesfagelever relevant og tilstrekkelig praksis, for eksempel etter modell av profesjonsutdanningene i høyere utdanning.

Tiltak som kan hjelpe skolen til å bedre ivareta elevenes psykiske helse vil heve produktiviteten i grunnopplæringen. Slike tiltak vil også ha store positive samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom å redusere tidlig utstøting til trygd.

17.6 Høyere utdanning

17.6.1 Styringssystemet

De offentlige høyere utdanningsinstitusjonene styres gjennom lov, tildelingsbrev og finansiering fra staten. Innenfor særlig prioriterte områder er det også styring av antall studieplasser, opptakskrav og/eller innhold (lærerutdanning, helsefag og ingeniørutdanning). Mye ansvar og beslutningsmyndighet er delegert til institusjonene selv. Kvalitetsreformen i 2004 økte denne autonomien, samtidig som institusjonenes kapasitet til egenstyring ble forsøkt økt, ved at det ble gitt adgang til flere eksterne styremedlemmer og til å ansette rektor og instituttledere, mens staten la mer vekt på kontroll, som skjedde ved opprettelsen av NOKUT og pålegg om system for kvalitetssikring. Det ble samtidig etablert nytt gradssystem med bachelor og master, nye undervisnings- og vurderingsformer, og nye rettigheter og kontrakter for studentene. Studiefinansieringen ble endret slik at lån konverteres til stipend kun hvis studenten består eksamen.

Kvalitetsreformen innførte resultatbasert finansiering, der deler av institusjonenes inntekter avhenger av produksjonen av studiepoeng og forskningsresultater. Institusjonene konkurrerer i utgangspunktet fritt om studentene, men regionalpolitiske hensyn i styringen av institusjonen begrenser denne konkurransen noe. Om lag 15 pst av UH-sektorens FoU-utgifter er finansiert av Norges forskningsråd.

17.6.2 Kvalitetsreformen og produktivitetsutviklingen i høyere utdanning

En analyse av produktiviteten i universitetene i 19 europeiske land finner at produktiviteten er lav ved norsk universiteter sammenlignet med de fleste andre landene i undersøkelsen (Bonaccorsi m.fl. 2014). Både Sverige og Finland får mer igjen i forhold til ressursinnsatsen, i form av kandidater og forskningsresultater, enn Norge. Dette må ses i sammenheng at flere av de norske universitetene nylig var høyskoler, og derfor har lav forskningsproduksjon.

Utgiftsnivået i høyere utdanning i Norge er en del lavere enn i de landene som bruker mest på dette feltet, som USA, Canada og Sveits. Det har heller ikke vært noen realvekst i utgiftene per student på 2000-tallet i Norge, iflg. tall fra OECD. Her skiller høyere utdanning seg fra grunnopplæringen, der utgiftsnivået er høyt og har vært økende.

Når det gjelder resultatene er datatilfanget begrenset, særlig når det gjelder det faglige nivået og studentenes læringsutbytte. Kandidatproduksjonen i høyere utdanning i Norge har lenge ligget litt under gjennomsnittet for OECD-landene, særlig på høyere grad. Deltakelsen i høyere utdanning er nær gjennomsnittet i OECD-sammenheng, men gjennomføringen er lav. Drøyt 40 pst. av de som starter på en høyere utdanning, har ikke tatt noen grad i løpet av 10 år. Sammen med Sverige og USA er Norge blant landene i OECD med dårligst gjennomstrømning (OECD 2013c). I tillegg bruker flertallet av studentene som fullfører, mer enn normert tid.

Sannsynligheten for å fullføre er iflg. Statistisk sentralbyrås statistikk sterkt korrelert med studentenes sosiale bakgrunn, målt ved foreldrenes utdanningsnivå. Dette reflekterer betydningen av studentens faglige utgangspunkt og sosiale faktorer. Studentene selv oppgir misnøye med studietilbudet, sosial mistrivsel, manglende faglig mestring og ønske om lønnsarbeid som årsaker til at de slutter. Norske studenter bruker mye tid på lønnsarbeid, som iflg. internasjonal forskning går ut over gjennomføringen. Lav gjennomføring kan også skyldes mangelfull oppfølging av spesielt nye studenter og at mange begynner i høyere utdanning uten å være spesielt motiverte, og heller velger å gå ut i arbeid enn å gjennomføre. Et godt arbeidsmarked og flat lønnsstruktur bidrar trolig til høyt frafall.

Nasjonale analyser av produktivitet i UH-sektoren i perioden 2004 – 2013 (Edvardsen m.fl. 2010, 2014) tyder på at produktiviteten i UH-sektoren har økt de siste ti årene, etter innføringen av resultatbasert finansiering. Litt avhengig av hvordan det måles, har økningen i gjennomsnitt vært anslagsvis 20 – 25 pst. Det er særlig forskningsproduksjonen som har hatt høy vekst. Antall publiserende forskere er tredoblet siden resultatbasert tildeling av forskningsmidler ble innført for vel ti år siden, mens antall FoU-årsverk har steget med 21 pst. (Aagard mfl 2014). Det har også vært en viss vekst i produksjonen av studiepoeng, knyttet til at antall studenter har økt. Studentenes gjennomføring ser ikke ut til å ha økt som følge av kvalitetsreformen (Aamodt og Hovdhaugen 2011).

Edvardsen m.fl. (2014) finner at det er store forskjeller i produktivitetsvekst mellom de ulike institusjonene. De aller fleste institusjonene har økt produktiviteten, og veksten har vært svært høy ved høyskolen i Molde og noen private sykepleierutdanninger. Blant de gamle universitetene har NTNU hatt sterkest produktivitetsvekst. Noen få institusjoner ser ut til å få mindre ut av ressursene nå enn i 2004. Dette gjelder hovedsakelig svært små private institusjoner eller kunstutdanninger der det er særlige måleproblemer fordi kunstnerisk utviklingsarbeid ikke er med i analysen, men det gjelder også en stor institusjon som Høyskolen i Oslo og Akershus. Analysen tar ikke hensyn til eventuelle endringer over tid i kvaliteten på kandidatene som uteksamineres.

Det ser ikke ut til å være systematiske forskjeller mellom private og offentlige UH-institusjoner når det gjelder produktivitetsvekst, på tross av at disse institusjonene er styrt svært ulikt. For eksempel kommer private BI og statlige NHH likt ut med om lag nullvekst i produktiviteten.

Effektivitet er beregnet som hvor mye en UH-institusjon får ut av ressursene på et gitt tidspunkt sammenlignet med best mulig praksis. Effektivitetsmålet gir et bilde av potensialet for effektivisering. Det avspeiler store forskjeller i kvaliteten på det vitenskapelige personalet, inntakskvaliteten på studentene og hvor effektivt de ulike lærestedene er drevet. Mange statlige høyskoler har relativt lav effektivitet. Noen private profesjonsutdanninger har svært høy effektivitet, men dette gjelder også enkelte statlige, som høgskolene i Hedmark og Oppland.

Blant de gamle universitetene ser det ut til at Universitetet i Bergen drives mest effektivt, men her understreker forskerne at usikkerheten i beregningene for alle de tre store universitetene er så høy at det ikke kan utelukkes at alle er effektive. Analyser utført av universitetene selv viser imidlertid for eksempel at om lag 20 pst. av forskerne ved UiT ikke publiserte noe i løpet av en fireårsperiode8 og 16 pst. av forskerne ved UiO ikke publiserte noe i løpet av en treårsperiode.9 Dette tyder på et stort effektiviseringspotensial også ved universitetene. NHH og BI kommer omtrent likt ut med hensyn til hvor effektivt de bruker ressursene, men analysene tar ikke hensyn til eventuelle kvalitetsforskjeller mellom kandidater fra disse lærestedene.

Utover at noen svært små institusjoner er for små til å kunne ha høy produktivitet, avdekker ikke produktivitets- og effektivitetsanalysene stordriftsfordeler. Dette er i tråd med annen nasjonal og internasjonal kunnskap på feltet, som i hovedsak finner at størrelse på institusjon eller institutt ikke har betydning for produktiviteten. Den eneste sammenhengen mellom størrelse og produktivitet synes å være på forskergruppenivå (Piro og Aksnes 2014, se også Reiling m.fl. 2015).

Det har fra flere hold blitt uttrykt bekymring over at den resultatbaserte finansieringen i for stekt grad vektlegger kvantitet, og at dette kan ha gått på bekostning av relevans og kvalitet. Økningen i forskningsproduksjonen ser imidlertid ikke ut til å ha gått utover kvaliteten, målt ved antall siteringer per artikkel. Men selv om forskningskvaliteten ikke har falt, har den økt langt mindre enn i våre naboland. En rekke evalueringer tyder på at det er for mye politisk styring av finansieringen: En stadig større andel av forskningsmidlene konkurranseutsettes gjennom Norges Forskningsråd, men utlysningene er i høy grad styrt av myndighetenes behov for tematisk relevans. Dette går på bekostning av forskningskvaliteten. Det ser heller ikke ut til at institusjonene selv styrer egne forskningsmidler etter kvalitet (Benner og Öquist 2014). Videre er forskningskapasiteten i profesjonsutdanningene (sykepleie, lærer, ingeniør) ved høyskolene svak, samtidig som tolkningen av kravet om «forskningsbasert undervisning» båndlegger en stor del av forskningsmidlene her. Resultatkomponenten i finansieringssystemet for forskning er et null-sum-spill som tilgodeser miljøene som forbedrer seg mest (gjerne ved høyskolene) og ikke de beste miljøene (hovedsakelig ved universitetene).

På utdanningssiden gir kvalitetsreformen institusjonene insentiver til å tiltrekke seg flere studenter. Dette er antakelig en medvirkende årsak til at det er opprettet mange nye studietilbud etter reformen. Dersom disse studietilbudene ikke har god nok kvalitet eller relevans, eller dersom mange studieprogrammer medfører at det er få studenter i hvert program, er dette et problem for produktiviteten i sektoren. Finansieringsmodellen ser ut til å ha ført til at det er blitt opprettet mange billige studieplasser, særlig i samfunnsvitenskap og økonomisk-administrative fag, og antakelig til en lite produktiv konkurranse om studentene mellom lærestedene. Videre har denne utviklingen skjedd på bekostning av studieplasser innenfor realfagene, som antakelig har vært underpriset i finansieringssystemet. Myndighetene har kompensert for dette ved å øremerke studieplasser og forskningsmidler til realfagene (Langfeldt m.fl. 2014).

Finansieringsmodellen gir institusjonene økonomiske interesser i at studentene består eksamen. Med endringene i studiefinansieringen fra Statens lånekasse i 2002 har også studentene fått sterkere insentiver til å bestå, ved at lån konverteres til stipend ved bestått eksamen. Det er imidlertid en fare for at slike insentiver kan føre til et press på karakterskalaen og karakterinflasjon. Karakterstatistikken tyder ikke på at dette har skjedd. Det ser heller ikke ut til at insentivene har endret studentenes atferd i særlig grad. Frafallet er like høyt som før, men studentene som ikke faller fra har blitt noe mer effektive. Lønnsarbeidet ved siden av studiene har økt, og det kan bidra til å redusere studentenes progresjon.

Et dokumentert problem er at karaktersettingen ikke fungerer som signal for studentenes dyktighet på tvers av institusjoner. Det er store forskjeller i standarder for karaktersetting ved ulike universiteter og høyskoler (Strøm m.fl. 2013). Samme prestasjon belønnes i gjennomsnitt med en hel karakter bedre ved de «snilleste» lærestedene sammenlignet med de strengeste. Det er uvisst om denne praksisen er blitt forsterket av kvalitetsreformen. Forskning fra andre land tyder på at studentene har en tendens til å gi god vurdering til lærere som stiller lite strenge krav og gir gode karakter. Lærere som bidrar mest til studentenes læring, får dårligst vurdering. Dersom institusjonene ukritisk viderefører insentivene til å tiltrekke seg mange studenter og/eller lærerne blir vurdert ut fra studentenes tilbakemeldinger, får lærerne sterke insentiver til å senke den faglige standarden.

En konsekvens av kvalitetsreformen ser ut til å være den sterke veksten i administrasjonene ved UH-institusjonene, jf. figur 17.6 De administrative stillingenes andel av totalt antall stillinger i UH-sektoren økte fra rundt 23 pst. før reformen til 26 pst. i 2013, og veksten har vært særlig sterk etter 2010. En analyse av Gornitzka m.fl. (2009) viser at denne veksten var preget av at administrasjonen ble utvidet på instituttnivå. Kvalitetsreformen ga institusjonene mer autonomi. De ble også pålagt å ha interne kvalitetssikringssystemer. Staten har bygget opp kontrollen gjennom etableringen av NOKUT. Økt vektlegging av kontroll internt og eksternt har trolig ført til at omfanget av administrative oppgaver ved institusjonene har økt, men kontrollsystemene ser ut til å ha lav legitimitet i sektoren (Aamodt m.fl. 2014). Også økt omfang av eksternt finansiert forskning medfører økt administrativ arbeidsbyrde, med søknader og rapportering til Norges forskningsråd og EU, og her har mange læresteder ansatt administrativt personell for å avlaste det vitenskapelige personellet.

Kilde: Database for høyere utdanning.

17.6.3 Kommisjonens vurderinger: høyere utdanning

Arbeidsmarkedet for kandidatene fra høyere utdanning har lenge vært godt, og i hovedsak ser utdanningskapasiteten ut til å være tilpasset arbeidsmarkedets behov. Utviklingen ser også ut til å gå i riktig retning på de fleste områder. Ny forskning tyder på at utdanningssøkende gjennomgående foretar fornuftige valg blant alternativene de står overfor, og at valgene avspeiler egne forutsetninger. Dette har en positiv effekt på arbeidsmarkedsutfallene (Kirkebøen, Leuven og Mogstad 2014). Det kan derfor innebære en risiko å begrense studentenes valg mye. Myndighetene bør sørge for at studiesøkende får bedre informasjon om arbeidsmarkedsutsiktene ved ulike utdanningsvalg.

Den resultatbaserte finansieringen har hatt noen uheldige konsekvenser for dimensjoneringen av undervisningstilbudet i høyere utdanning. Det er trolig opprettet for mange tilbud og plasser innenfor billige fag, hovedsakelig lavere grad studier innenfor samfunnsvitenskap og økonomisk-administrative fag, på bekostning av realfagene. Dette er i så fall ikke i tråd med arbeidslivets behov framover, og kan ha en negativ påvirkning på produktiviteten i økonomien. At veksten i antallet studieplasser også drar med seg forskningsmidler, er med på å forsterke den uheldige utviklingen. At karaktersettingen varierer sterkt mellom institusjonene og ser ut til å bli brukt i konkurransen om studenter, er også et alvorlig tegn på at dagens konkurranse om studenter har uheldige sider.

Den vedvarende lave gjennomføringen i høyere utdanning innebærer sløsing med ressurser. Det ser ut til at mange studenter har for svake forkunnskaper, får for dårlig oppfølging, jobber for mye ved siden av studiene eller ikke er tilstrekkelig motivert for å fullføre et utdanningsløp. I og med at årsakene til gjennomføringsproblemene antakelig er sammensatte, er det etter kommisjonens vurdering behov for å iverksette flere tiltak for å bøte på problemene. Studentene bør få sterkere økonomiske insentiver til å ta en grad. Selv om dagens insentiver til studentene om å bestå ser ut til å ha liten virkning på gjennomstrømningen, tyder forskning (Gunnes m.fl. 2013) på at mer målrettede virkemidler (turbostipend) har en god effekt og bør gjeninnføres. Kommisjonen støtter forslaget fra ekspertgruppen som har forelått et nytt finansieringssystem for høyere utdanning på dette punkt. Kommisjonen er derimot kritisk til ekspertgruppens forslag om å premiere lærestedene for gjennomføring (kandidatproduksjon), fordi dette gir lærestedene insentiver til å senke den faglige standarden.

For å få ned frafallet, kan det i tillegg være nødvendig å heve terskelen for å komme inn i høyere utdanning. Studiestedene kan for eksempel få større autonomi til å fastsette opptakskrav, herunder opptaksprøver, som hindrer at studenter med svært lav sannsynlighet for gjennomføring blir tatt opp. Også studieavgifter kan vurderes som et mulig element i endring av studiefinansiering og forbedring av studentenes insentiver. Tiltak for å redusere omfanget av lønnsarbeid ved siden av studiene bør vurderes, herunder bedre studiefinansiering, studentboliger, og oppmøteplikt til undervisning. Det bør iverksettes tiltak for å bedre oppfølgingen av nye studenter.

De beste studentene på de fleste fag holder antakelig høyt internasjonalt faglig nivå. Det sikres også ved at det er stor internasjonal utveksling i studiene. Det er imidlertid bekymring for kunnskapsproduksjonen i den store bredden av studentmassen. Det gjelder særlig fordi internasjonale trender i teknologi og arbeidsliv legger press på utdanningskompetanse på mellomnivå, jf. diskusjonen om polarisering i arbeidslivet. Det bør iverksettes tiltak for å framskaffe kunnskap om utviklingen i undervisningskvaliteten.

Politisk overstyring av forskningsmidlene går på bekostning av kvaliteten i forskningen. Dette er uheldig, fordi forskning av lav kvalitet har liten samfunnsmessig verdi, uansett hvor relevant temaet måtte være. Den politiske profileringen av tematiske og strategiske satsingsområder fremmer opportunistisk atferd og bidrar til middelmådighet i sektoren ved å hindre at ressurser flyttes fra dårlige til gode forskningsmiljøer. Det er behov for tiltak som sikrer at forskningsmidlene i større grad kanaliseres til de beste forskerne og miljøene. Det er også behov for mer åpenhet om forskningskvaliteten ved ulike institusjoner, institutter og helst forskergrupper og enkeltforskere. Dette vil bidra til større grad av ansvarliggjøring i sektoren, men også til økt oppmerksomhet om norsk forskning og forskningspolitikk.

Styringen av UH-sektoren er preget av en mangel på konsekvens, som hindrer en utvikling mot høyere kvalitet og i stedet fremmer byråkratisering. På den ene siden stimulerer myndighetene til konkurranse om studenter og forskningsmidler. Men samtidig er det ingen mekanismer på plass som sikrer at studietilbud med få søkere eller svake forskningsmiljøer legges ned. Heller ikke lærestedenes egne styrende organer ser ut til å ha vilje til å ta i bruk handlingsrommet de har fått gjennom kvalitetsreformen. Det kan se ut til at myndighetene møter slike svakheter med nye kontrollrutiner og rapporteringskrav, heller enn konsekvent styring. Distriktspolitiske og andre hensyn ser også ut til å gå foran hensynet til kvalitet og produktivitet.

Regjeringen har varslet en sammenslåing av institusjoner i den kommende stortingsmeldingen om struktur. Dette kan i utgangspunktet være positivt, dersom sammenslåinger kan bidra til å stimulere produktiv konkurranse i sektoren, til bedre koordinering av kapasiteten og til å fjerne forskningsmiljøer og institusjoner som åpenbart er for små. Foreliggende forskning gir likevel ikke grunn til å tro at sammenslåinger i seg selv vil medføre betydelige gevinster i form av økt kvalitet eller reduserte kostnader. Myndighetenes styring må i større grad rettes mot kvalitet, og øvrige hensyn må få mindre betydning.

Det har vært sterkere vekst i administrative stillinger enn i forsknings- og undervisningsstillinger de senere år. Begge stillingstyper har vokst mer enn studenttallet (målt i heltid). Byråkratiseringen utgjør en stadig større ressursbruk uten at det er sannsynliggjort at den styrker institusjonenes faglige kapasitet. Det må undersøkes nærmere hvordan administrasjonsveksten drives av nasjonale reguleringer og interne styringsutfordringer.