13 Offentlige støtteordninger

Offentlige støtteordninger til privat næringsliv kan fremme bedre effektivitet i økonomien og produktivitetsvekst. Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Ideelt sett skal næringsstøtten motvirke en eller annen form for markedssvikt eller bidra til å oppnå mål knyttet til fordeling. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse. Støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. Næringsstøtte som ikke korrigerer markedssvikt, fører til et samfunnsøkonomisk tap ved at ressursene ikke benyttes der de kaster mest av seg for samfunnet. Dette tapet forsterkes av at slik støtte må finansieres ved skatter.

Om lag to tredeler av den budsjettmessige næringsstøtten går til landbruket (jordbruk, skogbruk og reindrift), det meste til jordbruket. I tillegg kommer skatteutgifter og skjermingsstøtte, samt at jordbruket er unntatt fra kvoteplikt og avgifter på klimagassutslipp. Ifølge OECD utgjorde den samlede støtten til jordbruket 21,5 mrd. kroner i 2013. Det tilsvarer om lag 450 000 kroner per årsverk.

Effektivitetstapet som følge av landbrukspolitikken kan være så høyt som 40 mrd. kroner årlig. Dette er en kostnad som må avveies mot nytten av landbrukets rolle for bosettingsmønster, miljøgoder og matvareberedskap. Et særlig problem er at virkningene av importvernet og andre reguleringer på konkurranse, og på effektiviteten i næringsmiddelindustrien og dagligvarehandelen, i liten grad er kjent. Jordbruksavtalesystemet er trolig bedre egnet til å sikre bøndene en ønsket inntektsutvikling enn til å korrigere markedssvikt til nytte for samfunnet.

Kommisjonen mener at dagens landbrukspolitikk i for liten grad veier kostnadene ved budsjettstøtte, skjerming, unntak fra klimamål og særskilt skattebegunstigelse opp mot nytten av de målene man ønsker å oppnå. Kommisjonen mener at et mål om høyest mulig selvforsyning av jordbruksvarer gir lite mening, især dersom man ikke ser Norges matforsyningsevne i sammenheng med produksjonen av sjømat. Dersom det politiske hovedmålet likevel er å opprettholde selvforsyningen med jordbruksvarer, kan det trolig oppnås med langt lavere kostnader enn i dag. Samtidig mener kommisjonen at det vil være mulig å redusere klimagassutslippene fra jordbruket vesentlig ved omlegging av støtteordningene og ved ikke å unnta landbruket fra kvotesystemet eller fra klimaavgifter.

Landbrukspolitikken er preget av en sammensatt og diffus målstruktur og et komplekst virkemiddelsystem som i praksis har vært utformet ut fra andre hensyn og prinsipper enn å korrigere markedssvikt med lavest mulige kostnader. Politikken innebærer trolig et betydelig tap av økonomisk effektivitet, selv når det tas hensyn til at markedssvikt forekommer og at kompenserende tiltak kan være relevant. Dette forsterkes av at de samfunnsøkonomiske konsekvensene av landbrukspolitiske hensyn på andre politikkområder/sektorer i liten grad er erkjent eller tatt tilstrekkelig hensyn til i politiske beslutningsprosesser. Det er uheldig at hensynet til skjermingen av landbruket og næringsmiddelindustrien (samt resten av matverdikjeden) kan svekke mulighetene for markedsadgang for norske sjømatprodukter som er mye viktigere for verdiskapingen i Norge. Norges generelt gode økonomi og sterke statsfinanser har trolig medvirket til at det har vært politisk mulig å holde landbruksstøtten på et høyt nivå.

Kystfisket har tradisjonelt vært en viktig del av inntektsgrunnlaget og kulturen langs kysten. Fisk og fiskeprodukter utgjør betydelige eksportverdier og er viktig for sysselsettingen i mange lokalsamfunn. Til tross for at fiskeriene er en næring som høster ressursrente, har foredlingsindustrien og deler av kystflåten svak lønnsomhet. Fiskerinæringen står overfor strukturelle utfordringer som forsterkes og delvis også forårsakes av reguleringer som demper produktivitetsvekst og innovasjon. Reguleringene av fiskerinæringen reduserer lønnsomheten og svekker insentivene til nødvendig omstilling. Reguleringer som hindrer realisering av ressursrenten bør mykes opp.

Energi- og klimapolitikk

Klimaproblemene er globale og kan bare løses hvis alle store utslippsland innfører tilstrekkelige virkemidler. Det har ingen betydning for klimaet om utslippene stammer fra kullkraftverk i Kina, avskoging i Brasil eller fra biltrafikk i Norge. Det tilsier at utslippene bør reduseres i de land og sektorer der det koster minst. En slik kostnadseffektiv tilnærming oppnås enklest ved at det koster omtrent det samme å slippe ut klimagasser overalt i verden. Vi er langt derfra i dag. Bare vel 10 pst. av verdens utslipp er pålagt en pris gjennom avgift eller kvoteplikt, mens en tilsvarende del av de globale utslippene er subsidiert. Globale klimagassutslipp har tiltatt de siste tiår.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler, avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet, er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er underlagt økonomiske virkemidler. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig. Norge er blant de landene som har høyest karboneffektivitet, dvs. lavest utslipp per BNP-enhet.

Om lag halvparten av norske klimagassutslipp (petroleumssektoren og store deler av industrien) omfattes av det europeiske kvotesystem. Det er den samlede kvotemengden som har betydning for samlede utslipp. Ytterligere tiltak overfor norske bedrifter som deltar i kvotesystemet reduserer norske utslipp, men fører til at utslippene i andre land øker tilsvarende.

Gjennomsnittlig pris på utslipp i Norge er om lag 220 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter, men det er store variasjoner mellom utslippskildene, fra null i landbruket til om lag 470 kroner per tonn CO₂-ekvivalent i petroleumssektoren. Flere utslippskilder/sektorer er også pålagt andre klimabegrunnede virkemidler. For eksempel innebærer avgiftsfritak ved kjøp av elbiler, ifølge Statistisk sentralbyrå, en gjennomsnittlig kostnad for samfunnet på mer enn 4 500 kroner per tonn sparte CO₂-utslipp.

Samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier at det ikke bør være for store forskjeller i karbonpris mellom ulike sektorer eller mellom land.

Klimapolitikken bør være sektorovergripende og kostnadseffektiv. Mål om innenlandske utslippsreduksjoner og sektormål kan føre klimapolitikken langt bort fra kostnadseffektivitet og bør derfor utformes med tilstrekkelig grad av fleksibilitet. Et nasjonalt mål bør uansett ikke omfatte kvotepliktig sektor.

Grønn skattekommisjon, som ble satt ned sommeren 2014, skal bl.a. vurdere hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursutnyttelse og til å oppfylle målene i klimaforliket.

Det er ofte knyttet positive eksterne effekter til utvikling av teknologi. Tilstrekkelig teknologiutvikling med positive eksterne effekter krever offentlige bidrag. Samtidig er det klart at om ny utslippsreduserende teknologi skal bli tatt i bruk må utslipp av klimagasser prises.

13.1 Budsjettmessig næringsstøtte

Finansdepartementet gjennomfører årlige beregninger av budsjettmessig næringsstøtte. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. I Nasjonalbudsjettet 2015 framgår det at den budsjettmessige næringsstøtten i 2013 i alt utgjorde 22,3 mrd. kroner, hvorav 18 mrd. kroner var næringsrettet, jf. tabell 13.2. Over de siste syv årene har det vært en viss vekst i realverdien av støtten etter at den budsjettmessige støtten viste nedgang i flere år. Siden 2005 er den statlige budsjettmessige næringsstøtten økt med om lag 1,3 mrd. kroner i realverdi. I 2013 var næringsstøttens andel av BNP 0,74 pst.

Støtten til landbruket utgjorde om lag to tredeler av den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2013. Det alt vesentlige av landbruksstøtten er rettet mot jordbruket.

13.2 Skatteutgifter

Skatte- og avgiftssystemet benyttes av og til som virkemiddel for å nå andre politiske mål enn å finansiere offentlige utgifter. Det kan gi utslag i unntak og særordninger som innebærer en støtte til enkelte grupper og aktiviteter og reduserer inntektene til staten. Eksempler er særordninger for næringsdrivende i jordbruket og industrien. Den beregnede støtten kalles skattesubsidier eller skatteutgifter.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og -sanksjoner i de årlige budsjettene. Tabell 13.3 illustrerer beregnede skatteutgifter direkte knyttet til næringsvirksomhetens skatte- og avgiftsinnbetaling innenfor ulike områder og sektorer.

Næringsstøtten gjennom skattesystemet er størst for skipsfart og industri, når petroleumssektoren holdes utenom. For skipsfart er det en rekke ulike ordninger, herunder særlige skatteregler for rederier, fritak for miljøavgifter mv. I industrien er hovedvekten av subsidien knyttet til fritak for elavgift for kraftkrevende industri (4 100 mill. kroner i 2014). Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom det særskilte fiskerfradraget. Jordbruksfradraget, som er det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. For transport på vei er størstedelen av skatteutgiften knyttet til den lave veibruksavgiften på autodiesel. Skatteutgiften for FoU gjelder Skattefunnordningen som gir et særskilt fradrag for kostnader til FoU.

I petroleumsvirksomheten er det en betydelig grunnrente. I tillegg til ordinær selskapsskatt er det derfor en særskatt på 51 pst. ved utvinning av ressursen. En godt utformet (nøytral) grunnrenteskatt kan sikre staten en betydelig del av grunnrenten uten å svekke investeringsinsentivene for selskapene og uten å skape effektivitetstap i økonomien. Et ekspertutvalg utredet petroleumsskattesystemet og påpekte i NOU 2000: 18 at de investeringsbaserte fradragene (avskriving samt friinntekt og rentefradrag i særskatt) er for sjenerøse. Disse vurderingene er gjentatt i Revidert Nasjonalbudsjett 2004 og Revidert Nasjonalbudsjett 2013 der det påpekes at selskapene får høyere investeringsfradrag enn de ville i en nøytral petroleumsskatt. I Nasjonalbudsjettet for 2015 er den årlige skatteutgiften ved for høye investeringsfradrag i petroleumsvirksomheten i 2014 anslått til 20,8 mrd. kroner.

I en nøytral grunnrenteskatt skal inntekter og kostnader ha like skattevilkår. Investeringskostnader får i dag et effektivt fradrag på 88 pst, jf. Prop. 150 LS (2012 – 2013). Etter skatt vil dermed selskapene bare dekke om lag 12 pst. av investeringskostnaden, mens de i en nøytral petroleumsskatt skulle dekket 25 pst. av investeringskostnaden etter skatt1. Selskapenes lave investeringsandel etter skatt skaper sterke vridninger som kan gi seg utslag på flere måter. Samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer kan være lønnsomme for selskapene etter skatt. Selskapene kan da ta umodne investeringsbeslutninger og gjennomføre prosjekter med høy investeringsrisiko samtidig som det reduserer selskapenes insentiver til kontroll med investeringskostnadene.

Petroleumsinvesteringene utgjør en vesentlig del av investeringene i Norge. De sterke vridningene i petroleumsskattesystemet medfører dermed en klar risiko for effektivitetstap i økonomien.

13.3 Horisontale ordninger

Næringsstøtte som gis på tvers av næringer for å oppnå spesifikke politiske mål, såkalt horisontale ordninger, utgjorde i sum den nest største andelen av næringsstøtten over budsjettet utgiftsside etter støtten til landbruket. Denne formen for støtte er i hovedsak begrunnet med forskjellige former for markedssvikt. Staten bør så langt som mulig unngå ordninger der politikere og byråkrater «plukker vinnere». Brede, næringsnøytrale virkemidler vil normalt gi færre uheldige virkninger enn ordninger rettet inn mot enkeltnæringer eller bedrifter. Et eksempel på dette er ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Ofte er det likevel uklart om markedssvikten som brukes som begrunnelse for en støtteordning er reell. Selv i tilfeller der det er påvist markedssvikt bør det utvises tilbakeholdenhet med å tildele næringsstøtte, fordi det er vanskelig å unngå uønskede markedsvridninger som følge av like ordninger.

Næringsstøtte begrunnet av miljø- eller energihensyn utgjør en betydelig del av den horisontale næringsstøtten. Eksempler på denne typen næringsstøtte er Miljøteknologiordningen under Innovasjon Norge, ordninger under Enova, CO₂-kompensasjonsordningen under Klima- og miljødepartementet, utbetalinger fra NO_x-fondet og el-sertifikatordningen. Noen av disse ordningene, herunder NO_x-fondet og el-sertifikatordningen, inngår ikke i statsbudsjettet, og framkommer derfor ikke av oversikten i tabellene 13.1 og 13.2. Miljøproblemer som skyldes at markedsaktørene ikke priser inn de eksterne virkningene av at produksjon og forbruk gir utslipp, er klassiske eksempler på markedssvikt. Prising av utslipp gjennom avgifter eller kvotesystem gir imidlertid insentiver til kostnadseffektive utslippsreduksjoner. I Norge er i overkant av 80 pst. av utslipp av klimagasser priset. Næringsstøtte er en lite kostnadseffektiv måte å adressere denne formen for markedssvikt på, og innebærer en uheldig dobbeltregulering der utslipp allerede er priset.

En annen omfattende form for næringsstøtte er støtte som skal bedre tilgangen på kapital, særlig for små- og mellomstore bedrifter eller bedrifter i oppstartsfasen. Ordninger av denne typen er støtte som gis av Innovasjon Norge og SIVA, såkornfond, statlige selskaper som Investinor og Argentum, og eksportfinansiering i regi av Eksportkreditt Norge og GIEK. Det er i liten grad påvist markedssvikt som grunnlag for ordningene. Manglende tilgang på kapital for små bedrifter og bedrifter kan i stor grad forklares med lav forventet avkastning og høy risiko. Det må antas at det norske kapitalmarkedet er rimelig velfungerende, og at lønnsomme prosjekter i Norge vanligvis blir finansiert. Sammenlignet med andre land synes også tilgangen på kreditt for norske bedrifter god. OECD (2013f) refererer til en undersøkelse som rangerer Norge på en tredjeplass blant 144 land. Dersom staten gir støtte til bedrifter med lav forventet avkastning binder det opp samfunnets ressurser i lite produktiv virksomhet. I flere ordninger gir staten også risikoavlastning til private investorer. Dette gjelder bl.a. såkornfond. Dersom de private investeringene utløses av statens risikoavlastning innebærer det at staten i verste fall bidrar til at også privat kapital blir rettet mot ulønnsomme investeringer. Eksportfinansiering innebærer en subsidiering av visse typer eksport, særlig produksjon av skip og petroleumsinstallasjoner. Det begrunnes med at andre land har tilsvarende ordninger. Denne formen for subsidier vrir næringssammensetningen i retning av de næringene som subsidieres, og kan i verste fall motvirke innovasjon og omstilling i økonomien.

Forskning og utvikling gis støtte gjennom ordninger som Skattefunn og gjennom Innovasjon Norge og Norges forskningsråd. Kunnskap fra forskningsresultater er et offentlig gode, i betydningen at nytten ikke begrenses til dem som betaler for forskningen og hvor en aktørs bruk av kunnskapen ikke går ut over andre aktørers bruk. Det kan gi en for lav forskings- og utviklingsinnsats blant privat aktører. Dette er et eksempel på markedssvikt. Kommersialisering av forskningsresultater eller utvikling av teknologi som er spesifikk for en bedrift, gir imidlertid i hovedsak gevinster til bedriftene selv. I slike tilfeller er det ikke behov for særskilt støtte fra staten. Patentsystemet er også et virkemiddel som skal sørge for at gevinsten fra innovasjon internaliseres av bedriftene og som dermed reduserer behovet for offentlig støtte til FoU. Generelt kan det sies at desto nærmere FoU’en er rettet mot et kommersielt produkt, og i desto større grad gevinstene fra FoU’en tilfaller en enkeltbedrift, desto mindre grunn er det til å gi statlig støtte.

Differensiert arbeidsgiveravgift

Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiver som en andel av arbeidstakers lønn. Differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at satsene varierer etter hvor virksomheten er lokalisert. Satsene er lavere i distriktene enn i sentrale strøk. Landet er delt inn i sju ulike arbeidsgiveravgiftssoner (sone 1, 1a, 2, 3, 4, 4a og 5). Satsene varierer fra 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1) til 0 pst. i Finnmark og Nord-Troms (sone 5).

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge. I 2013 var det beregnet en avgiftslettelse på om lag 13 mrd. kroner for hele ordningen (sone 1a-5). Dette beløpet omfatter også støtte til offentlig forvaltning.

Differensiert arbeidsgiveravgift virker ved at den reduserer kostnaden ved å ansette personer i distriktene direkte. Ordningen er forutsigbar fordi den er automatisk tilgjengelig for alle bedrifter i distriktene, med unntak av visse sektorer. Differensiert arbeidsgiveravgift virker ved å favorisere bruk av arbeidskraft framfor andre innsatsfaktorer som f.eks. maskiner og transporttjenester, og ved å favorisere bruk av arbeidskraft i distriktene framfor i sentrale strøk. I den grad avgiftslettelsen ikke i sin helhet tilfaller bedriften, men veltes over i høyere lønn, kan subsidien fungere som en direkte bosettingsstøtte (høyere livsinntekt ved å arbeide og bo i distriktene).

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift fører til at ressurser blir kanalisert til regioner med en lavere avkastning før skatt. Det innebærer at ordningen bidrar til å redusere den samlede produktiviteten i Norge, men den øker konkurransekraften til de bedriftene som nyter godt av ordningen. Kostnaden med å avvikle ordningen er at færre mennesker vil være bosatt i distriktene.

13.4 Landbruk og næringsmiddelindustri

Tabell 13.1 gir en oversikt over samlet støtte fordelt på næringer, men tabellen fanger ikke opp skjermingsstøtte til næringsmiddelindustri og dagligvarehandel som følge av importvernet for landbruksprodukter. På 1990-tallet beregnet Statistisk sentralbyrå såkalte effektive støtterater for konkurranseutsatte næringer i Norge (Fæhn m.fl. 2001). Beregningene fanget opp virkningen av en rekke offentlige tiltak utover direkte budsjettstøtte på primærfaktoravlønningen i næringene. Også målt på denne måten utgjorde støtten til landbrukssektoren en betydelig andel av den samlede næringsstøtten (om lag 2/3 av i alt 37 mrd. kroner i 1998). Beregningene viste dessuten at ikke bare jordbruket, men også den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien mottok betydelig støtte i form av skjerming fra importkonkurranse. Støtten til næringsmiddelindustrien ble den gangen anslått til om lag 1/3 av støttenivået til primærnæringene.

Ut over den tradisjonelle landbrukspolitikken spiller landbrukspolitiske hensyn en rolle som kan medføre vesentlige kostnader også på andre politikkområder:

• Klima- og miljøpolitikken. Jordbrukets eksterne kostnader i form av avrenning og klimagassutslipp er i stor grad unntatt fra sanksjoner i form av avgifter eller kvoter. Utslipp fra jordbruket representer 8,5 pst. av Norges samlede klimagassutslipp.2 Andelen er vel 12 pst. dersom utslipp fra jord regnes med (Grønlund og Harstad, 2014).

• Et restriktivt jordvern, uten klare regler for avveining av nytte og kostnader, kan medføre betydelig effektivitetstap i samferdselsprosjekter og ved arealdisponering i byområder.

• Lav momssats på matvarer. Da merverdiavgiften på matvarer ble redusert i 2001, var en del av begrunnelsen at det skulle bidra til redusert grensehandel og økt avsetningsgrunnlag for norskproduserte matvarer. Avgiftslettelsen ble introdusert på et tidspunkt med betydelig overproduksjon i jordbruket. I 2014 er den reduserte satsen for næringsmidler 15 pst., mens alminnelig sats i merverdiavgiften er 25 pst. Skatteutgiften ved redusert sats for matvarer og alkoholfrie drikkevarer anslås til om lag 14 mrd. kroner i 2014, dvs. om lag samme beløp som budsjettstøtten til jordbruket. I et frikonkurransemarked virker redusert momssats på samme måte som en produksjonssubsidie. Overveltningen i produsentpriser og omsetningsvolumer er ikke kjent,3 men virkningen for jordbruket fanges opp f.eks. i OECDs støtteberegninger.

• Norges restriktive handelspolitikk på landbruksområdet kan skade andre handelspolitiske interesser. Ikke minst gjelder dette fiskerisektoren der mange land forsvarer en proteksjonistisk politikk med de samme hensyn som Norge legger vekt på i sin landbrukspolitikk.

Nominelle støttebeløp sier i utgangspunktet lite om støttens virkninger på ressursallokeringen og effektiviteten i økonomien. Gaasland (2009) har ved hjelp av en generell likevektsmodell for norsk økonomi beregnet det samlede økonomiske velferdstapet som følge av landbruksstøtten og handelshindringer for norsk sjømateksport til mellom 1,2 og 2,7 pst. av BNP i 2004, tilsvarende mellom 21 og 47 mrd. kroner dette året.4 Det alt vesentlige av tapet skyldes landbrukspolitikken som gir opphav til ressursinnsats med liten eller ingen avkastning, tilskudd finansiert ved vridende skatter og tapt konsumentvelferd som følge av høye matpriser. Velferdstap som følge av et begrenset vareutvalg kommer på toppen av dette. I Perspektivmeldingen (2013) er det anslått at jordbruket genererte en negativ grunnrente på om lag 8000 kroner per innbygger i 2010. Det tilsvarer om lag 40 mrd. kroner.

I tillegg til de økonomiske virkemidlene (tilskuddsordninger, importvernet og skatte- og avgiftsordninger) omfatter landbrukspolitikken en rekke juridiske virkemidler som påvirker næringsstruktur, eierforhold og konkurranse. Sektorlovgivningen på landbruksområdet består av omsetningsloven, konsesjonsloven, husdyrkonsesjonsloven, odelsloven og jordloven.5 I tillegg har samvirkeloven og primærnæringsunntaket i konkurranseloven konsekvenser for konkurransen i matvaremarkedet. Primærnæringsunntaket i konkurranseloven er en forutsetning for omsetningsloven og markedsordningene som gir samvirkeorganisasjonene Tine, Nortura og Felleskjøpet myndighet og midler til å regulere prisdannelsen/markedsbalansen i førstehåndsomsetningen av melk, kjøtt og korn. Markedsordningene forutsetter at markedsregulatorene har evne til å utøve markedsmakt i de aktuelle markedene. Trolig kan liberalisering av sektorlovgivningen på landbruksområdet i seg selv innebære vesentlige samfunnsøkonomiske gevinster, men dette er ikke vurdert nærmere her.

13.4.1 Utviklingstrekk

Sysselsetting, produksjon og produktivitet

I 2012 var det 44 800 jordbruksbedrifter i Norge (Budsjettnemnda for jordbruket, 2014). Det samlede arbeidsforbruket er anslått til 49 200 årsverk, tilsvarende knapt 2 pst. av den samlede sysselsettingen i landet. I perioden 2000 – 2012 ble antall jordbruksbedrifter redusert med i gjennomsnitt 3,5 pst. per år, mens antall årsverk ble redusert med knapt 4 pst. per år. I løpet av de siste 50 årene har antall årsverk i jordbruket blitt redusert med nesten 80 pst., mens produksjonen har økt med nesten 70 pst., jf. figur 13.1. Produksjonen per foretak var i 2010 om lag 8 ganger høyere enn i 1961. Antall årsverk per foretak er likevel lavere i dag enn for 50 år siden. Produksjonsveksten har de senere årene avtatt. Flere dårlige avlingsår i kornproduksjonen er blant årsakene til dette.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og Statistisk sentralbyrå.

Figur 13.2 viser at kraftfôrkrevende husdyrproduksjon (fjørfe, egg, gris) har økt til dels betydelig siden 2005, mens melkeproduksjonen har vært konstant (innenfor en tilnærmet konstant totalkvote) og annen produksjon er redusert.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket.

I tiårsperioden 2003 – 2013 økte arbeidsproduktiviteten med 4,6 pst. per år i gjennomsnitt, mens kapitalproduktiviteten økte med 0,6 pst., jf. figur 13.3. Fra 2009 har imidlertid produktivitetsveksten avtatt målt ved alle produktivitetsmål. Det framgår for øvrig at TFP-veksten er langt lavere enn veksten i arbeidsproduktivitet i norsk jordbruk. Dette skyldes at økt arbeidsproduktivitet bl.a. kan forklares med økt kapitalinnsats og substitusjon. TFP-vekst måler produktivitetsvekst som ikke skyldes økt arbeids- eller kapitalinnsats.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket.

Figur 13.4 sammenligner produktivitetsutviklingen i perioden 1991 – 2010 (målt ved TFP) i utvalgte land. Figuren viser at TFP-veksten i norsk jordbruk har vært relativt moderat sammenlignet med utviklingen i mange andre industrialiserte land.

Kilde: United States Department of Agriculture.

Nedgangen i sysselsettingen innebærer at grunnlaget for rent distriktspolitiske hensyn i landbrukspolitikken har endret seg. Bare i løpet av perioden 2000 – 2012 ble antall kommuner der sysselsetting i jordbruk, skogbruk og fiske utgjør mer enn 20 pst. av total sysselsetting, redusert fra 41 til 10 (Statistisk sentralbyrå 2014). Til sammen var 1 250 personer sysselsatt i primærnæringene i disse kommunene i 2012. Når det tas hensyn til at flere av kommunene først og fremst er fiskerikommuner, er det trolig mindre enn 1 000 personer som er sysselsatt i jordbruket i kommuner der jordbruket fremdeles er en dominerende yrkesvei og inntektskilde basert på definisjon ovenfor.

Næringsmiddelindustri om omsetning

Landbrukspolitikken og importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og for etablering av utenlandske konkurrenter i både foredling og detaljhandel. Effektivitetstap som følge av skjerming av verdikjeden utover primærjordbruket, er imidlertid lite kartlagt.

I 2012 sysselsatte norsk næringsmiddelindustri 48 600 årsverk. Om lag 35 000 var sysselsatt i virksomheter hovedsakelig basert på norske landbruksråvarer, herav knapt 1/3 i samvirkebedriftene Tine og Nortura og vel 1/3 i den såkalte RÅK-industrien som er omfattet av protokoll 3 til EØS-avtalen.6 Både antall sysselsatte og antall næringsmiddelbedrifter var om lag på samme nivå i 2012 som i 1990 (Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning 2013). Det generelle fallet i industrisysselsettingen har bidratt til at næringsmiddelindustriens andel av industrisysselsettingen økte fra 18 pst. i 1990 til 21 pst. i 2012. Andelen er om lag dobbelt så høy som i Sverige. Den norske matindustriens relative størrelse reflekteres også ved at industriens bruttoprodukt per innbygger i Norge er 70 pst. høyere enn i Sverige og nesten 40 pst. høyere enn i Danmark (Pettersen, 2013). Matindustriens produktivitetsutvikling har vært svak sammenlignet med annen industri etter 2005, jf. figur 13.5. Ifølge Rålm (2014) var arbeidsproduktiviteten i matindustrien 6 pst. lavere i 2013 enn i 2005. I samme periode økte arbeidsproduktiviteten i annen industri med 18 pst.

Kilde: Rålm (2014).

Pettersen og Kjus (2011) har analysert årsaker til at norske matvarepriser er betydelig høyere enn i resten av Europa. Her framkommer det at norske matvarepriser i 2010 var 64 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU og 21 og 36 pst. høyere enn henholdsvis i Danmark og Sverige. Det anslås at norske forbrukere i 2010 måtte betale vel 30 mrd. kroner mer for maten i norske butikker enn om den hadde vært kjøpt til et gjennomsnittlig dansk/svensk prisnivå, jf. figur 13.6. Om lag en firedel av prisforskjellen tilskrives skjermingsstøtten til jordbruket. Avgifter og «naturlige merkostnader» i distribusjon og omsetning (som ikke skyldes skjerming) utgjør 45 pst., mens en «uforklart rest» på 9 mrd. kroner tolkes som et uttrykk for effekten av skjerming av næringsmiddelindustri og dagligvarehandel. Selv om usikkerheten er stor, er skjermingen av næringsmiddelindustri og omsetning vel så høy som skjermingsstøtten til jordbruket i denne beregningen. For forbrukerne og samfunnet er det de samlede virkninger gjennom verdikjeden som bidrar til at maten i Norge er dyrere enn i andre land og at vi på disse områdene har en lite effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Kilde: Pettersen og Kjuus (2011).

Ifølge Statistisk sentralbyrå (2013) hadde prisforskjellene sammenlignet med EU, Danmark og Sverge økt til henholdsvis 84, 32 og 48 pst. i 2012. Norske forbrukere betalte dermed i størrelsesorden 45 mrd. kroner mer for maten enn om den hadde vært kjøpt i Sverige dette året. Det tilsvarer om lag 9 000 kroner per innbygger.

Ut over virkningen på pris- og kostnadsnivå i hele distribusjonskjeden, bidrar importvernet til å begrense vareutvalget i norske dagligvarebutikker. Matkjedeutvalget (2011) fant at vareutvalget i svenske butikker var om lag dobbelt så stort som i sammenlignbare norske butikker, men gjorde ingen nærmere vurdering av importvernets betydning for denne forskjellen. Gaasland (2011) legger vekt på at importvernet innebærer at utenlandske produkter stenges ute og at produksjon for et begrenset norsk marked innebærer småskala- og diversifiseringsulemper for innenlandsk næringsmiddelindustri. I tillegg virker markedsreguleringssystemet standardiserende og begrensende på produktvariasjonen.

Jordbruksstøtten

Ifølge OECD (2014c) har Norge de senere årene hatt verdens høyeste jordbrukssubsidier per produsert enhet. Det høye støttenivået må ses i sammenheng med produktivitetsulemper som følge av klimatiske og topografiske forhold (lave avlinger, små, spredte og bratte teiger, høye krav til kvalitet på husdyrbygg og maskinutstyr, store transportavstander), høye priser på innsatsfaktorer (herunder pris og krav til avkastning på arbeid) og struktur- og lokaliseringsulemper som følge av politiske mål og virkemidler.

Figur 13.7 viser utviklingen i støtteintensitet målt ved PSE7 i utvalgte OECD-land siden 1986. PSE er «producer subsidy equivalent», dvs. støttens andel av brutto produksjonsverdi i sektoren, målt i prosent. I gjennomsnitt for alle OECD-land har PSE falt fra knapt 40 pst. i 1986 til knapt 20 pst. i 2013. Også i Norge har støtteintensiteten falt, men mindre enn gjennomsnittet i OECD. Fallet etter tusenårsskiftet henger i stor grad sammen med økte verdensmarkedspriser som isolert sett har bidratt til redusert skjermingsstøtte. De relativt lave nivåene på støtten i 2007 og 2013 kan knyttes til ekstraordinært høye verdensmarkedspriser disse årene. Fluktuasjoner i valutakurser påvirker også skjermingsstøtten.

Kilde: OECD.

Dersom norsk støttenivå skulle vært redusert til gjennomsnittlig nivå i OECD (eller EU) i 2013, ville det innebære en støttereduksjon på 17 mrd. kroner, eller om lag 80 pst. ved uendret produksjonssammensetning og -omfang. Bruttoinntektene i sektoren hadde i så fall blitt redusert med 40 pst.

Ifølge OECD utgjorde den samlede støtten til jordbruket i Norge 21,5 mrd. kroner i 2013 (herav skjermingsstøtte 7,6 mrd. kroner, budsjettstøtte 12,98 mrd. kroner og skattesubsidier/jordbruksfradraget 1 mrd. kroner). Dette tilsvarer 450 000 kroner per årsverk og 53 pst. av brutto inntekter i sektoren (prosent PSE). Bevilgningen til jordbruksavtalen på statsbudsjettet for 2015 er på 14,3 mrd. kroner, eller om lag 310 000 kroner per årsverk. Bevilgningen har de senere årene vært høyere enn den samlede avkastningen på arbeid og kapital i sektoren. På toppen av dette kommer skjermingsstøtte og skattesubsidier.

Figur 13.8 viser utviklingen i norske jordbrukssubsidier per årsverk i perioden 1986 – 2013, målt i faste 2013-kroner. Målt på denne måten var støttenivået relativt stabilt fram til 2007. Etter 2007 har støttenivået økt med 35 pst.

Kilde: OECD.

Inntektsutvikling

Figur 13.9 viser inntektsutviklingen i jordbruket (jordbruksavtalens viktigste resultatmål; vederlag til arbeid og egenkapital pluss verdien av jordbruksfradraget) sammenlignet med lønnsveksten (gjennomsnittet av alle lønnstakere) siden 1970. Inntektsutvikling og inntektsfordeling er dominerende tema i jordbruksoppgjøret.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og Statistisk sentralbyrå.

Etter Stortingets «opptrappingsvedtak» i 1975 økte subsidiene og årsverksinntektene i jordbruket kraftig noen år. Fra begynnelsen av 1980-tallet bidro det høye investeringsnivået til overproduksjon og fallende inntekter. Jordbruket hadde deretter gjennomgående en svak inntektsutvikling sammenlignet med lønnsveksten fram til 2006. Etter 2006 har jordbruksinntektene økt vesentlig sterkere enn lønnsveksten. Dette må bl.a. ses i sammenheng med opptrappingen av subsidiene i denne perioden.

Nær 90 pst. av realinntektsveksten i sektoren i perioden 1975 – 2013 skjedde i «opptrappingsperioden» fram til 1981 og i årene fra 2006. Det er samtidig verdt å merke seg at den kraftige inntektsveksten de senere årene (så langt) ikke er korrelert med produksjonsvekst eller redusert bruksnedleggelse.

En stor og økende andel av bøndene har sitt hovedyrke utenfor jordbruket. Nær halvparten av jordbrukshusholdningene hentet mindre enn 10 pst. av husholdningsinntektene fra jordbruket i 2012, jf. figur 13.10. Bare 1/5 av jordbrukshusholdningene hadde jordbruk som hovedinntektskilde. Jordbruksinntektenes andel av husholdningsinntektene er størst i melkeproduksjonen og lavest i kornproduksjon og sauehold.

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket.

Jordbrukshusholdninger der næringsinntekten utgjør mindre enn 10 pst. av brutto husholdningsinntekt mottar om lag ¼ av totale produksjonstilskudd. Generelt er støtteintensiteten (budsjettstøtte per produsert enhet) avtakende med produksjonsomfanget. Støttesystemet favoriserer derfor bønder med lav produktivitet som i liten grad har jordbruk som inntektskilde. Summen av budsjett-, skjermingsstøtte og skattesubsidier per årsverk vil likevel gjennomgående øke med bruksstørrelsen.

Forvaltningsmessige kostnader

Landbruks- og matdepartementet (LMD) har anslått den samlede sysselsettingen i landbruksforvaltningen til om lag 2 000 årsverk. Disse er fordelt på LMD (150), Mattilsynet, Statens landbruksforvaltning (SLF, nå Landbruksdirektoratet) og Reindriftsforvaltningen (630), Fylkesmannen (330), Innovasjon Norge (100) og den kommunale landbruksforvaltningen (780). Disse tallene innebærer at det er om lag én «landbruksbyråkrat» per 30 bønder, skogbrukere og reineiere. Tollmyndighetenes kostnader ved forvaltning av importvernet kommer i tillegg til dette.

Det er vanskelig å finne sammenlignbare tall for andre land. SLF har anslått at forvaltning og kontroll av tilskudd til jordbruket utgjør 460 årsverk i Norge og 700 årsverk i Sverige.

Selvforsyning, arealutvikling og jordvern

Hensynet til matvareberedskap, produksjon og selvforsyning står sentralt i landbrukspolitikken, og kanskje mer sentralt etter hvert som rene distriktspolitiske hensyn er blitt mindre relevante. Tabell 13.4 viser utviklingen i det mest brukte målet på selvforsyning; den norskproduserte andelen av matvareforbruket målt på kaloribasis. Denne andelen har ligget stabilt omkring 50 pst. over mange tiår, med noen unntak som i hovedsak skyldes varierende kornavlinger. Sukker og matkorn er de viktigste kalorikildene som i stor grad importeres. Husdyrproduksjonen, og især den ensidig kraftfôrbaserte produksjonen (egg, kylling og gris), er avhengig av import av proteinråvarer og vil antakelig raskt bli redusert uten tilgang på slik import. Dette er reflektert i forskjellen mellom andre og tredje linje i tabellen.

Hjemmemarkedsandelen på kaloribasis sier svært lite om matvareberedskap og forsyningsevne i en krisesituasjon, bl.a. fordi dette målet ikke tar hensyn til muligheten for omlegging av produksjon og kosthold, og fordi det ikke tar hensyn til at Norge er en betydelig netto eksportør av matvarer når sjømat inkluderes. Volumet av norsk sjømatproduksjon er mer enn 8 ganger høyere enn den samlede kjøttproduksjonen, og i størrelsesorden én million tonn fisk står til enhver tid i norske merder som en «forsyningsreserve». I 2013 var eksportverdien av sjømat 60 mrd. kroner, mens den samlede importen av mat hadde en verdi på om lag 35 mrd. kroner. Norge er dermed blant verdens største netto eksportører av mat målt per innbygger. Tallene i tabellen fanger bare opp den delen av sjømatproduksjonen som konsumeres i Norge. Under 2 pst. av kaloriforbruket kommer fra sjømat.

Jordbruksarealet i Norge nådde sitt høyeste nivå i moderne tid rundt årtusenskiftet. Siden har arealet blitt redusert med om lag 5 pst., hvorav om lag 3 pst. kan tilskrives forbedret registrering som følge av innføring av digitale kart over en periode på noen år etter 2005.

Reduksjon av jordbruksarealet framheves ofte som bekymringsfullt med tanke på Norges matvareberedskap og selvforsyningsevne. Klimaendringer, befolkningsvekst og ustabile internasjonale priser har bidratt til dette. Mens jordbruksarealet reduseres, vokser befolkningen i Norge. Norge har i dag om lag 2 dekar jordbruksareal per innbygger, noe som er lavere enn de fleste land i Europa, men høyere enn land som Storbritannia, Sveits, Korea og Japan.

Tabell 13.5 viser at omdisponeringen av jordbruksareal til andre formål (i hovedsak arealutvikling i tettstedsområder og samferdselsprosjekter) fra 2000 til 2013 totalt har vært 1,1 pst. av det totale registrerte jordbruksarealet i 2000, eller i gjennomsnitt knapt 1 promille per år. Omdisponering forklarer om lag ¼ av den registrerte reduksjonen av jordbruksarealet i denne perioden. Samtidig har nydyrkingen vært 36 pst. høyere enn omdisponeringen.9

Nedbygging av fulldyrket matjord er blitt framstilt som en særlig trussel mot matvareberedskapen fordi inngrepene som oftest er irreversible. Det synes å være bred politisk enighet om behovet for et sterkt jordvern. Stortingets næringskomite har således enstemmig bedt Regjeringen om å utarbeide en strategi med sikte på å styrke jordvernet. Det er antakelig ikke samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsanalyser komiteen etterlyser når den mener at det bør legges mer vekt på samfunnsøkonomiske kostnader i jordvernsaker, jf. Innst. 149 S (2013 – 2014): «I en slik strategi bør det særlig vurderes positive virkemidler og insitamenter som stimulerer kommunene til å prioritere jordvern, og som bidrar til at de totale samfunnsøkonomiske kostnadene ved å bygge ned matjord vektlegges i sterkere grad.»

Den forrige regjeringen satte som mål å redusere omdisponeringen til under 6000 dekar årlig. Dette målet ble nådd i 2013. Arealer til boligbygging utgjorde da om lag 1/3 av omdisponeringen. Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur la beslag på en tilsvarende andel.

Jordvernet har de senere årene fått en sterkere stilling i Plan- og bygningsloven og ved planlegging av samferdselsprosjekter. Jordvern har skapt konflikter og debatt i flere saker i det siste, bl.a. IKEA-utbyggingen i Vestby, omregulering av kornarealer i Trondheim, økologisk melkeproduksjon i Bodø, trasevalg for jernbane og E6 langs Mjøsa, trasevalg for ny RV4 på Hadeland. I Nasjonal transportplan for perioden 2010 – 2019 ble det anslått at riksvei- og jernbaneprosjekter ville legge beslag på 600 dekar årlig i planperioden. Det utgjør 0,6 promille av jordbruksarealet i løpet av ti år. Dette indikerer at man allerede i planleggingsfasen har lagt nærmest avgjørende vekt på å unngå å måtte omdisponere dyrket jord til veiformål, men uten at det kommer fram hvor mye dette fordyrer prosjektene, dvs. hvilken implisitt pris man har lagt til grunn på et dekar matjord.

I Statens vegvesens håndbok for konsekvensanalyser ved veiutbygging er samfunnets kostnader ved nedbygging av matjord ikke kategorisert blant prissatte konsekvenser (utover erstatning til grunneier). Pettersen m.fl. (2013) har i forbindelse med revisjon av håndboka anbefalt at en i mangel av et presist mål for verdien av de eksternaliteter jordvernet skal ivareta, bør prissette matjord som kostnaden ved å opparbeide nye arealer. Det ville ha sikret at jordvern ble behandlet på en konsekvent måte i alle prosjekter, samt at man ville ha unngått prohibitivt høye priser som man i realiteten legger til grunn dersom man i planleggingen tar utgangspunkt i at dyrket mark skal skjermes.

13.4.2 Produktivitetspotensialet

Norsk jordbruk er karakterisert ved stor variasjon i tilpasningene på mikronivå. Potensialet for stordriftsfordeler er jevnt over betydelig, men med store geografiske variasjoner på grunn av topografi. Stordriftsfordelene er først og fremst knyttet til kapital- og arbeidsinnsats. Mittenzwei og Gaasland (2008) har anslått at kapitalkostnadene per produsert enhet i gjennomsnitt over kapitalutstyrets levetid vil være mer enn dobbelt så høye på melkebruk med norsk gjennomsnittsstørrelse som på bruk i «dansk» skala under norske forhold. Stordriftsfordelene i arbeidsforbruket er enda større. Dette er trolig situasjonen i alle hovedproduksjoner.

Stordriftsfordeler i arbeidsforbruket er illustrert i figur 13.11. Figuren er basert på Mittenzwei (2014)10 og viser arbeidsforbruk dividert på antall melkekyr på alle bruk med melkeproduksjon i Statistisk sentralbyrås totaltelling for 2010 (den vertikale aksen), plottet mot besetningsstørrelse eller areal (den horisontale aksen). Videre er en modellberegnet sammenheng mellom arbeidsforbruk og bruksstørrelse tegnet inn med heltrukne linjer, basert på totaltellingene henholdsvis for 1999 og 2010.11

Kilde: Mittenzwei (2014).

Modellberegningene viser både arbeidsforbruk som funksjon av bruksstørrelse på et gitt tidspunkt, geografisk variasjon og utviklingen over tid. Over tid vil investeringer i ny teknologi føre til at arbeidsproduktiviteten øker over hele skalaen. I melkeproduksjonen kan det betydelige skiftet fra 1999 til 2010 for eksempel ha sammenheng med investeringer i løsdriftsfjøs og introduksjonen av melkeroboten (som i Norge er mer utbredt enn i de fleste andre land). Mange bruk som har investert i melkerobot har for øvrig ikke kunnet utnytte kapasiteten fullt ut. En typisk melkerobot har en kapasitet på opp mot 600 000 liter årlig, mens kvotesystemet for melk før jordbruksoppgjøret 2014 begrenset produksjonen til maksimalt 412 000 liter på enkeltbruk og 773 000 liter i samdrifter. Verken én eller to roboter kunne derfor utnyttes effektivt ved maksimal kvote. Som følge av Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 er maksimal kvote økt til 927 000 liter, og det spesielle regelverket for samdrifter opphevet. Kapasiteten til to roboter kan fremdeles ikke utnyttes effektivt ved maksimal kvote.

NILF har gjort tilsvarende beregninger for kornproduksjon og sauehold. Basert på NILFs modell vil en økning av gjennomsnittlig bruksstørrelse fra dagens nivå til hhv. det dobbelte og tredobbelte12 i produksjon av melk/storfekjøtt, sauekjøtt og korn innebære en reduksjon i arbeidsforbruket med anslagsvis 13 000 til 18 000 årsverk, tilsvarende 24 til 35 pst. av samlet arbeidsinnsats i sektoren i 2010. Det er grunn til å anta at det er potensial for betydelig reduksjon av arbeidsforbruket også i kraftfôrbasert husdyrhold (egg, svin, kylling) der maksimal besetningsstørrelse er begrenset iht. Husdyrkonsesjonsloven. Vederlag til arbeid og kapital utgjør om lag 1/3 av bruttoinntektene i sektoren.

Ut over redusert arbeidsforbruk vil utnyttelse av stordriftsfordeler trolig kunne bidra til vesentlig lavere kapitalkostnader over tid. Kapitalkostnader (avskrivninger, leasing og gjeldsrenter) utgjør om lag 1/3 av kostnadene i sektoren. Vareinnsatsen per produsert enhet synes derimot i mindre grad å variere med produksjonsskalaen.

Som det framgår av figur 13.11, er det tilsynelatende stor variasjon i arbeidsforbruket på like store bruk og stor avstand mellom gjennomsnittlig og «best practice». Utover betydningen av sideproduksjoner (først og fremst i den delen av spredningen som ligger over de modellberegnede kurvene), kan variasjonen skyldes naturgitte forhold, kompetanse, kapitalinnsats (påvirket bl.a. av investeringstidspunkt), bondens preferanser (andre virksomhetsmål enn overskuddsmaksimering er trolig utbredt) og målefeil.13

13.4.3 Mål, virkemidler og effektivitet

Hovedmålene for landbrukspolitikken har i grove trekk endret seg lite siden 1950-tallet. Jordbrukets bidrag til matvareberedskap, miljøgoder (kulturlandskap og biodiversitet) og levende bygder (bosetting og sysselsetting over hele landet) har i ulike varianter stått sentralt. I tillegg har det vært lagt vekt på at bønder skal kunne ha en inntektsutvikling og sosiale vilkår på linje med andre grupper i samfunnet (inntektsmålet) og at produksjonen innenfor de overordnede rammene skal tilfredsstille visse krav til effektivitet og miljøstandard. Jordbruksstøtten har vært begrunnet velferdsteoretisk med at jordbruket gir opphav til kollektive goder/positive eksternaliteter som i stor grad er koblet til vareproduksjonen. Virkemiddelbruken, herunder skjerming fra internasjonal konkurranse, hevdes å være innrettet mot å nøytralisere markedssvikt.

Etter 2011 har Stortingets behandling av Meld. St. 9 (2011 – 2012) dannet grunnlaget for landbrukspolitikken. Sammenlignet med tidligere styringsdokumenter legger denne meldingen relativt større vekt på selvforsyning og økt produksjon som mål for politikken. Mens andre hovedmål er lite konkrete i formen, er produksjonsmålet formulert slik: «Regjeringen vil[…] legge til rette for økt matproduksjon i takt med en økende befolknings etterspørsel.» Dette har blitt tolket som at hjemmemarkedsandelen for norsk produksjon skal opprettholdes om lag på dagens nivå. Distriktspolitiske hensyn framstår først og fremst som avledet av produksjonsmålet; skal produksjonsmålet oppfylles må hele landet tas i bruk.

Den nåværende regjeringens landbrukspolitikk er trukket opp i Sundvolden-erklæringen. Også her står produksjon sentralt, men målet er mindre konkret, og det er lagt vekt på at kostnadene og overføringsnivået bør reduseres: Hovedformålet med landbrukspolitikken skal være en kostnadseffektiv matproduksjon.[Regjeringen vil] arbeide for en høyest mulig selvforsyning av mat av beredskapshensyn. [Regjeringen vil] gjøre jordbruket mindre avhengig av statlige overføringer, redusere jordbrukets kostnadsnivå og gi bonden nye og bedre inntektsmuligheter.» Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 endrer ikke den sterke vektleggingen av produksjon.

De viktigste økonomiske virkemidlene i landbrukspolitikken utformes i de årlige jordbruksoppgjørene i mai.14 Stortinget fatter formelle vedtak ved behandling av proposisjonen om jordbruksoppgjøret i juni, men har i praksis aldri gjort endringer i en framforhandlet avtale. Ved forhandlingsbrudd er det som hovedregel statens siste tilbud som går til Stortinget. Også i en slik situasjon har det vært tradisjon for at Stortinget ikke fatter vedtak som avviker mye fra regjeringens forslag.

Jordbruksoppgjøret 2014 endte med brudd og proposisjonen til Stortinget ble i samsvar med etablert praksis basert på statens tilbud. Stortingsflertallet vedtok likevel et opplegg som på vesentlige punkter avvek fra proposisjonen. Blant annet ble budsjettstøtten økt med 250 mill. kroner og produktivitetsfremmende strukturtiltak dempet, sammenlignet med regjeringens forslag. Det gjenstår å se i hvilken grad dette bruddet med etablert praksis kan ha svekket avtaleinstituttet framover. Det synes inntil videre å være bred enighet om å bevare instituttet i en eller annen form.

Riksrevisjonen (2010) har undersøkt måloppnåelse og styring i jordbruket, og peker bl.a. på manglende klargjøring av hvordan ulike mål prioriteres mot hverandre og på områder hvor det er stor risiko for at dagens virkemidler ikke vil gi måloppnåelse. Det gjelder bl.a. målene om å opprettholde et aktivt og variert jordbruk over hele landet, å beskytte arealressursene og ivareta kulturlandskapet. Riksrevisjonen tar ikke stilling til om målene er «fornuftige» eller hva som måtte være effektiv virkemiddelbruk for å nå målene.

Fra akademiske miljøer har kritikken mot landbrukspolitikken vært mer grunnleggende. Brunstad og Vårdal (2010) har f.eks. (i en kommentar til Riksrevisjonen) lagt vekt på at en velferdsteoretisk betraktning tilsier at målene ikke bare bør klargjøres; de bør legges betydelig om. De peker på at det særlig er målet om selvforsyning med matvarer som kan komme i konflikt med de andre landbrukspolitiske målene innenfor en knapp økonomisk ramme. De argumenterer for at landbrukspolitikken bør følge «fellesgodelinjen» (direkte premiering av identifiserte positive eksternaliteter) snarere enn «effektiviseringslinjen» (med høy andel produksjonsrettet støtte). Disse rådene samsvarer i stor grad med anbefalingene OECD har gitt Norge i en årrekke, og de er konsistent med målet for Doha-runden i WTO som for tiden ligger på is.

I modellberegningene som Brunstad og Vårdal bygger på (Brunstad og Gaasland, 2006), er det forutsatt at importvernet bygges betydelig ned (som følge av en WTO-avtale), mens ulike betalingsvillighetsundersøkelser benyttes som grunnlag for å tallfeste verdien for samfunnet av kulturlandskap og spredt bosetting. Beredskapsmålet ivaretas ved lagerhold og en «krisemeny» som bl.a. krever at en viss løpende produksjon opprettholdes. Innenfor denne rammen optimaliseres15 virkemiddelbruken i modellen.

Konsekvensene av «fellesgodelinjen» som beskrives i artikkelen, er følsom for forutsetningene, men i prinsippet er analysen relevant. Resultatene ligger imidlertid langt unna det som i dag må anses som politisk realistisk. I beregningen øker budsjettstøtten per årsverk med nær 40 pst. (bl.a. for å kompensere jordbruket for bortfall av skjermingsstøtte). Sysselsettingen halveres, og en stor andel av den gjenværende aktiviteten består av små sauebruk og melkeproduksjonsbruk i distriktene som henter nesten all (brutto) næringsinntekt fra produksjonsuavhengige tilskudd.16 Forvaltningskostnadene per utbetalt krone vil øke. De minst produktive bøndene premieres enda sterkere enn i dag, og produktiviteten vil falle. Heltidsbonden forsvinner, mens deltidsbonden blir. Gode arealer i sentrale strøk går ut av produksjon, mens dårligere arealer i distriktene opprettholdes. Produksjonen av sauekjøtt og poteter øker, mens annen produksjon reduseres med mellom 40 og 70 pst. På den annen side går samlet støtte ned med 50 pst., herav budsjettstøtten med 30 pst.

13.4.4 Vurderinger

Landbrukspolitikken er preget av en sammensatt og diffus målstruktur og et komplekst virkemiddelsystem som i praksis har vært utformet ut fra andre hensyn og prinsipper enn å korrigere markedssvikt med lavest mulige kostnader. Politikken innebærer trolig et betydelig velferdstap, selv når det tas hensyn til at markedssvikt forekommer og at kompenserende tiltak kan være relevant. Dette forsterkes av at de samfunnsøkonomiske konsekvensene av landbrukspolitiske hensyn på andre politikkområder/sektorer i liten grad er erkjent eller tatt tilstrekkelig hensyn til i politiske beslutningsprosesser. Norges generelt gode økonomi og sterke statsfinanser har trolig medvirket til at det har vært politisk mulig å holde støtten på et høyt nivå.

Diffuse mål tilslører målkonfliktene og gjør det vanskelig å vurdere om virkemidlene bidrar effektivt til velferdsforbedring ved å nøytralisere markedssvikt. Diffuse og/eller urealistiske styringssignaler innebærer politisk risiko som over tid kan bidra til betydelige feilinvesteringer i hele verdikjeden. Når jordbruket og næringsmiddelindustrien gradvis har blitt utsatt for økt konkurranse, har det i stor grad vært på tross av og ikke på grunn av landbrukspolitikken. De første tiårene etter 2. verdenskrig var rasjonalisering av landbruket en viktig forutsetning for den økonomiske veksten og velferdsutviklingen i Norge. Et stabilt utviklingstrekk i hele etterkrigsperioden har vært produktivitetsvekst og frigjøring av arbeidskraft til sektorer med høyere lønnsevne. Landbrukspolitikkens fremste oppgave har, med ulike begrunnelser og varierende styrke, i stor grad vært å dempe denne utviklingen.

Jordbruksavtalesystemet er antakelig en viktig årsak til at politikken er konserverende, kompleks og lite transparent. Forhandlingssystemet gir jordbruksorganisasjonene betydelig større innflytelse på politikkutformingen enn de ellers ville hatt (på bekostning av andre interesser), og det begrenser Stortingets muligheter til å gjennomføre nødvendige reformer.

Jordbruksavtalen preges av en opphopning av forhandlingskompromisser og omfatter om lag 100 ulike støtteordninger med tilhørende regelverk. Kortsiktig inntektsutvikling (vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk) og inntektsfordeling (mellom produksjoner, bruksstørrelser og geografiske områder) er de sentrale resultatmålene. Forhandlingene har derfor preg å være et inntektsoppgjør for en gruppe selvstendig næringsdrivende, snarere enn et effektivt instrument for å korrigere markedssvikt.

Ved å legge vekt på avtaleinstituttets autonomi har Stortinget i praksis begrenset sin egen beslutningsmyndighet i landbrukspolitikken. Dette underbygges av at forhandlingstidspunktet i mai innebærer at tilskuddsrammen fastsettes før regjeringen og Stortinget foretar sine endelige prioriteringer og vedtak i arbeidet med statsbudsjettet for kommende kalenderår. Jordbruksavtalerammen er dermed unndratt fra helhetlig prioritering i den ordinære budsjettprosessen.

Prinsipielt sett bør jordbruksavtalen avvikles og budsjettstøtten fastsettes i den ordinære budsjettprosessen i konkurranse med andre formål på statsbudsjettet. Et alternativ til avvikling kan være å flytte forhandlingstidspunktet til august slik at prosessen kan koordineres med regjeringens siste budsjettkonferanse for kommende budsjettår. En annen mulighet er å begrense forhandlingene til å gjelde målpriser og detaljert fordeling av visse budsjettposter som Stortinget har vedtatt på forhånd. Uansett bør inntektsmålet som i dag er hovedtema for forhandlingene, avvikles eller begrenses, og mål om å nøytralisere markedssvikt forenkles og operasjonaliseres.

Produksjonsmålet står tilsynelatende politisk sterkere enn noen gang. Et slikt mål har en svak teoretisk begrunnelse. Landbruksproduksjon og næringsmiddelindustri kan ikke lenger betraktes som grunnmur for utviklingen av norske distrikter. Ifølge Economist Intelligence Unit (2014) er Norge verdens 3. mest matsikre land (etter USA og Østerrike). Norge er dermed antakelig bedre rustet til å møte en eventuell knapphetssituasjon eller krise i internasjonal matforsyning enn de fleste andre land i verden. Høy kjøpekraft, et gradvis mer velfungerende handelssystem for matvarer og Norges betydelige produksjon av sjømat er viktige årsaker til dette. Å begrunne verdens høyeste landbruksstøtte og tollsatser med hensynet til global matsikkerhet og verdens fattige gir liten mening i økonomisk forstand.

Selv om man tar produksjonsmålet for politisk gitt, er det lite som tyder på at dagens politikk er effektiv. Både støtteordninger, produksjonsreguleringer og eiendomslovgivningen har hatt som formål eller konsekvens å hindre utnyttelse av stordriftsfordeler, markedsdrevet eierskap og geografisk konsentrasjon i næringen. Potensialet for økt produktivitet er trolig stort. Det er tilfelle også om man skulle ønske å opprettholde den geografiske produksjonsfordelingen.

Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret 2014 endrer i liten grad nivået på landbruksstøtten,17 men innebærer en viss dreining av virkemiddelbruken som kan bidra til økt produktivitet over tid. Det er imidlertid lite som tyder på at norsk jordbruk og næringsmiddelindustris konkurransemessige utfordringer vil avta med det første. I EU bygges landbruksstøtten ned, melkekvotesystemet avvikles i 2015 og en eventuell handelsavtale med USA ventes å forsterke behovet for strukturendringer i europeisk jordbruk og matindustri.

Næringsstøtten og effektivitetstapet den gir opphav til i jordbruket er relativt godt dokumentert, i motsetning til skjermingseffekter og effektivitetstap i resten av verdikjeden. Det mest virkningsfulle tiltaket for å forbedre effektiviteten i verdikjeden sett under ett er trolig nedbygging av importvernet. Et forsiktig, første skritt kunne være å fjerne «luft«18 i tollsatsene. I 2013 skjedde det motsatte da det ble innført prohibitiv prosenttoll på ost og kjøtt.

Vern av matjord i byområder eller kostbare trasevalg i samferdselsprosjekter kan innebære en implisitt verdsetting av matjord til flere mill. kroner per dekar. Ett dekar gjennomsnittlig kornjord i Norge gir en årlig avling på 400 kilo som med dagens priser har en verdi på verdensmarkedet på om lag 800 kroner. Dette tilsvarer om lag halvparten av produksjonskostnaden i Norge. En forrentning i samsvar med alternativverdien på arealene ville i noen tilfeller (jf. debatten om omdisponering av kornarealer i Trondheim) krevd en avkastning for samfunnet 50 – 100 ganger høyere enn verdensmarkedsprisen på korn. Det er vanskelig å se for seg noen risiko for matmangel som kan forsvare en løpende «forsikringspremie» på et slikt nivå.

Generelt finnes det lite systematisert informasjon om samfunnsøkonomiske kostnader ved jordvern i enkeltprosjekter. Offentlige dokumenter som beskriver og danner grunnlag for jordvernpolitikken, har til felles at det ikke redegjøres systematisk for samfunnsøkonomiske konsekvenser av politikken eller regler/prinsipper for hvordan jordvern skal eller bør avveies mot andre hensyn. Det er et paradoks at en ved beregning av samfunnsøkonomisk nytte av samferdselsinvesteringer er i stand til å sette en pris på et menneskeliv, men ikke på et dekar matjord. Ved samferdselsprosjekter og andre planprosesser hvor det kan være aktuelt å omdisponere dyrket jord, bør man legge om praksisen og fastsette en pris per dekar jord som skal inngå i nytte-kostnads-beregningene. Prisen kan gjerne være høy, men ikke på så urealistisk høye nivåer som implisitt legges til grunn i mange prosjekter i dag. Kostnaden ved nydyrking bør være et tak for prissettingen.

Jordbruksstøtten tilsvarer i størrelsesorden 4 000 kroner per tonn utslipp av klimagasser (CO₂-ekvivalenter) fra jordbruket. Støttenivå og utslippsintensitet er positivt korrelert. 80 pst. av utslippene kommer fra husdyrproduksjon basert på drøvtyggere. Store deler av denne produksjonen foregår i distriktene med svært høy støtte per produsert enhet. Økologisk produksjon er sterkere subsidiert enn konvensjonell produksjon og gir antakelig høyere utslipp av klimagasser (Grønlund 2013).

All jordbruksproduksjon gir utslipp. Det er ikke et argument for ikke å integrere klimahensyn i landbrukspolitikken, eller å unndra jordbruket fra tiltak/sanksjoner som er nødvendig for effektiv måloppnåelse i klimapolitikken.

Målkonflikten mellom klimahensyn og distrikts- og produksjonsmål i landbrukspolitikken kommer bl.a. til uttrykk i Miljødirektoratets analyse utviklingen av Norge som lavutslippssamfunn fram mot 2050 (Miljødirektoratet 2014). Her er landbrukspolitikken og sammensetningen av forbruk og produksjon i hovedsak forutsatt uendret. Dette legger sterke begrensninger på mulighetene for utslippsreduksjoner fra sektoren.

Blandford m.fl. (2014) har analysert potensialet for reduserte klimagassutslipp fra jordbruket under en betingelse om uendret selvforsyning av jordbruksvarer på kaloribassis. Modellberegningene indikerer at klimagassutslippene kan reduseres med 30 pst. (om lag 1,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter) og støttenivået (skjermingsstøtte og budsjettstøtte) halveres dersom produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning, det vil i hovedsak si mindre rødt kjøtt og mer melke- og planteprodukter. I modellberegningene oppnås dette ved at det legges til rette for effektiv produksjon og ved innføring av en CO₂-avgift for alle utslipp fra sektoren på opp mot 2000 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. «Tiltakskostnaden» er dermed isolert sett vesentlig høyere enn et kostnadseffektivt sanksjonsnivå i klimapolitikken gitt togradersmålet, jf. kapittel 13.7. Likevel oppnås en netto velferdsgevinst på om lag 8 mrd. kroner fordi en høy CO₂-avgift i praksis innebærer redusert subsidiering av de mest støtteintensive delene av næringen, jf. figur 13.12. Antakelig finnes det få, om noen, klimatiltak som kan gi tilsvarende gevinster for samfunnet.

Kilde: Blandford, Gaasland og Vårdal (2014).

Norge er som en liten, åpen økonomi avhengig av en konsistent og troverdig handelspolitikk som bidrar til nedbygging av handelshindre i tråd med utviklingen etter 2. verdenskrig. Verdenshandelen med matvarer er fortsatt karakterisert ved sterke handelshindringer som er til skade for både rike og fattige land. Liberalisering av handel med landbruksvarer er derfor et hovedtema i Doha-runden i WTO og en viktig årsak til at forhandlingene har stoppet opp. Verdien av norsk sjømatproduksjon er vesentlig større enn landbruksproduksjonen og vekstpotensialet er trolig stort. Det vesentlige av sysselsettingen i sjømatsektoren er i distriktene. Korrigert for næringssubsidier er verdiskapingen i landbruket negativ, mens primærproduksjonen av sjømat (som en følge av utviklingen i akvakulturnæringen) framstår som svært lønnsom og produktiv sammenlignet med det meste av annen næringsvirksomhet i landet, jf. figur 13.13.

¹ Næringsstøtten til jordbruket er definert som summen av budsjettstøtte, skjermingsstøtte og skattesubsidier iht. OECD PSE-beregninger.

Kilde: Nasjonalregnskapet og OECD.

I WTO-forhandlingene har Norge markert seg blant de fremste motstanderne av liberalisering av handelen med jordbruksvarer og blant de fremste forkjemperne for liberalisering av handelen med sjømat. Norge hadde antakelig hatt mye å tjene på en mer konsistent handelspolitikk for matvarer der offensive fiskeriinteresser ble avveid mot defensive interesser på landbruksområdet. Dette er i tråd med anbefalinger fra Sjømatindustriutvalget (NOU 2014: 16). Ikke minst i forholdet til EU burde politiske koplinger mellom landbruk og sjømat kunne bidra til gjensidig fordelaktige løsninger.

13.5 Sysselsettingsordningene for sjøfolk

Sysselsettingsordningene for sjøfolk ble innført i 1994, og vesentlig utvidet i 2002/2003. Tilskudd til sysselsetting av sjøfolk er regulert i forskrift, fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet (NFD). Av forskriften framgår det at formålet med tilskuddsordningen er å legge til rette for maritim virksomhet, og at tilskuddet skal sikre norsk maritim kompetanse og rekruttering av norske sjøfolk, samt bidra til at norske rederier får konkurransedyktige vilkår sammenlignet med andre land.

Tilskuddsordningen består av følgende:

1. En refusjonsordning for en prosentvis andel (9,3 eller 12 pst.) av rederiets lønnsutgift for visse grupper sjøfolk på aktuelle skip i Norsk Ordinært Skipsregister (NOR) og Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS). Med lønnsutgift menes brutto utbetalt lønn til sjøfolkene.

2. En nettolønnsordning med refusjon av rederiets innbetaling av norsk skattetrekk, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for visse grupper av sjøfolk på lasteskip, brønnbåter, passasjerskip, slepebåter og skip i petroleumsvirksomhet (over 100 bruttotonn) i NOR, samt nettolønnsordning for passasjerskip i utenriksfart i NOR (Color Line) og for passasjerskip som betjener strekningen Bergen-Kirkenes (Hurtigruten).

Forskjellen på de ulike nettolønnsordningene er hvilken type skip/oppdrag som er berettiget til støtte. De tre kategoriene har også noe ulike krav til hvilke sjøfolk som får støtte. Mens det for skip i NOR gis støtte til alle sjøfolk som oppfyller de generelle kriteriene, gis det for skip i utenriksfart i NOR refusjon for sjøfolk som inngår i alarminstruks og for Hurtigruten refusjon for sjøfolk som inngår i sikkerhetsbemanningen.

Bevilgningen til sysselsettingsordningene er i 2015 på 1,8 mrd. kroner. Det er lagt til grunn at 11 800 sjøfolk omfattes av ordningen i 2015.

For å begrense ytterligere vekst i nettolønnsordningen, ble det i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2008 innført et tak på refusjonsutbetalingene per sjømann per år på 198 000 kroner. I statsbudsjettet for 2015 er grensen for maksimal utbetaling økt i tråd med forventet prisvekst i 2015 til 202 000 kroner.

Color Line er den største enkeltmottakeren av refusjon og det eneste rederiet som har utenriksferger i nettolønnsordningen. Selskapet har 6 ferger som er registrert i NOR og som seiler mellom havner i Norge og utenlandske havner. Nettolønnen omfatter om lag 85 pst. av de ansatte på disse skipene, dvs. om lag 1 400 sjøfolk.

I den politiske plattformen for Solberg-regjeringen sies det at man vil lovfeste nettolønnsordningen. Videre har Regjeringen nedsatt et partssammensatt utvalg med mandat å vurdere fartsområdebegrensningene i NIS (Norsk Internasjonalt Skipsregister) og innretningen av nettolønnsordningen. Utvalget leverte sin rapport 8. september 2014. Fartsområdebegrensningene går ut på at skip i NIS-registeret ikke kan føre last eller passasjerer mellom norske havner, mellom norske havner og innretninger på sokkelen, eller i fast rute mellom norsk og utenlandsk havn. NIS-skip har dermed begrensninger på sin virksomhet i Norge som ikke gjelder for utenlandske skip. Utvalget foreslår en oppmykning i fartsområdebegrensningene. Videre foreslår utvalget å styrke NOR-registerets konkurransekraft ved å bl.a. avvikle taket i nettolønnsordningen for NOR-skip i kystfart og utenriksfart og for kystruten Bergen-Kirkenes.

Vurdering

Tilskuddsordningene til sysselsetting av sjøfolk vrir ressursbruk mellom næringer og utgjør en betydelig utgift på statsbudsjettet.

Econ Pöyry (2010) evaluerte sysselsettingsordningene for sjøfolk på oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet. Av rapporten framgår det at sysselsettingsordningene trolig har hatt en positiv effekt på sysselsettingen av sjøfolk. Som et maksimalanslag antok Econ at om lag 4 800 sjøfolk ville miste jobben om sysselsettingsordningene falt bort. For høyt spesialiserte stillinger i høyt betalende segmenter antas det imidlertid at ordningene har liten effekt. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved ordningen er i hovedsak knyttet til kostnadene ved skattefinansieringen. I tillegg til dette kommer kostnadene forbundet med administrasjon av ordningen, både i staten og i rederiene. Econ konkluderte med at ordningene er samfunnsøkonomisk ulønnsomme når en vurderer effektene over en lengre periode, der en stor andel av sjøfolkene finner nytt arbeid. Erfaringer fra prosesser med bortfall av arbeidsplasser viser at om lag 70 pst. av arbeidstakerne relativt raskt finner alternativ jobb etter oppsigelse, og at svært få vil bli varig utstøtt fra arbeidslivet.

Menon (2013) har vurdert at en utvidet nettolønnsordning er samfunnsøkonomisk lønnsom i et tiårsperspektiv. Den viktigste forskjellen sammenlignet med Econ Pöyrys beregning er at omstillingskostnader i form av arbeidsløshet og lønnstap etter eventuell avvikling av ordningen er tallfestet. Beregningene er svært følsomme for forutsetninger om avviklingsforløp, omstillingskostnader og analyseperiode. Omstillingskostnadene antas å være store umiddelbart etter en ev. avvikling. Etter 4 – 6 år vil imidlertid årlig netto nytte av å avvikle ordningen være klart positiv. Nåverdien av en avvikling vil derfor være positiv i et tidsperspektiv utover 10 – 12 år.

Rederiskatteutvalget (2006) vurderte også sysselsettingsordningene for sjøfolk. Utvalgets flertall gikk inn for å avvikle tilskuddsordningene og sjømannsfradraget, og viste til at det ikke forelå særlige forhold, for eksempel knyttet til at norske sjøfolk har spesielt verdifull kompetanse eller er spesielt produktive relativt til utenlandske sjøfolk, som skiller sjømannsyrket fra andre yrkesgrupper som er utsatt for internasjonal konkurranse.

Kommisjonen vurderer at en bør unngå å subsidiere anvendelse av arbeidskraftressurser i en spesiell næring. Norske sjøfolk vil bli ansatt i den grad de innehar verdifull kompetanse eller er tilstrekkelig produktive til å forsvare normale lønnskostnader. Dersom dette ikke er tilfelle, vil det gi en bedre ressursbruk å anvende denne arbeidskraften i andre næringer. Dette gjelder også selv om skipsfart er utsatt for internasjonal konkurranse bl.a. fra land med lignende støtteordninger. Svært mange norske næringer er utsatt for internasjonal konkurranse. Skal Norge utnytte mulighetene globaliseringen gir, må det i stor grad bygge på omstilling av næringsstruktur, og en bør unngå å møte krav til omstilling med særskilte tiltak for å beskytte enkelte grupper næringer og arbeidstakere.

13.6 Effektivitet i klimapolitikken

13.6.1 Innledning

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren ligger nå 60 pst. over førindustrielt nivå. Det er særlig industrilandene som har bidratt til denne oppgangen. Framvoksende økonomier og utviklingsland står imidlertid i dag for 2/3 av de årlige utslippene globalt og mesteparten av utslippsveksten framover ventes å komme fra disse landene. Uten nye tiltak kan industrilandenes utslipp i 2050 utgjøre mindre enn ¼ av de globale utslippene. Norske utslipp utgjør 1 promille av verdens samlede utslipp.

Gjennom FN er verdenssamfunnet blitt enig om å begrense den globale oppvarmingen til 2 grader. Det vil kreve at verdens utslipp i 2050 reduseres med ¾ sammenlignet med en situasjon uten nye tiltak. Det vil bare være mulig hvis alle store utslippsland reduserer sine utslipp betydelig. IEA har anslått at en global karbonpris som stiger fra om lag 200 kroner per tonn CO₂ – ekvivalent i 2020 til om lag 750 kroner per tonn i 2035 er forenlig med å begrense den globale oppvarmingen til 2 grader. Til sammenligning er karbonprisen om lag 50 kroner per tonn i EUs kvotemarked i dag.

Utslipp av klimagasser har samme virkning på den globale temperaturen uavhengig av hvor de slippes ut. En samfunnsøkonomisk effektiv klimapolitikk krever derfor at verdien av utslippsreduksjoner er mest mulig lik uansett hvor utslippene skjer. En effektiv klimapolitikk kan defineres som den sammensetningen av tiltak som gir en bestemt samlet utslippsreduksjon til en lavest mulig samlet kostnad. Hvor stor del av utslippsreduksjonen som tas i det enkelte land og den enkelte sektor, avhenger av hva kostnaden ved klimatiltak er i ulike land og sektorer. En slik kostnadseffektiv global klimapolitikk fordrer i praksis mulighet for handel med utslippsreduserende tiltak.

Ny teknologi er sentral for å møte den globale klimautfordringen. Pris på utslipp er avgjørende både for utvikling av ny teknologi og for at denne skal bli tatt i bruk. Verdenssamfunnets nytte av ny teknologi er imidlertid normalt større enn den gevinsten som tilfaller de som utvikler teknologien. For å korrigere for denne positive eksternaliteten vil det, i tillegg til prising av utslipp, være behov for særlig støtte til utvikling av klimateknologi.

Kyotoavtalen er den eneste internasjonale klimaavtalen som har juridisk bindende, tallfestede forpliktelser om utslippsreduksjoner. I den andre forpliktelsesperioden (2013 – 2020) er det kun EU, Sveits, Australia, Norge og noen få andre land som har påtatt seg forpliktelser. Avtalen dekker om lag 10 pst. av globale utslipp. For å innfri forpliktelsen kan partene gjennomføre tiltak i andre land. Norges forpliktelse i den inneværende Kyotoperioden (2013 – 2020) innebærer at de gjennomsnittlige årlige utslippene av klimagasser skal begrenses til 84 pst. av egne utslipp i 1990. I regi av FN pågår internasjonale forhandlinger med sikte på å oppnå en internasjonal klimaavtale i desember 2015. Målet er at avtalen skal omfatte alle land og sektorer og gjelde fra 2020. Det er usikkert hvor omfattende en ny avtale blir.

13.6.2 EUs kvotesystems betydning for Norge

Norge deltar i EUs kvotesystem som omfatter utslipp i industri, kraftforsyning og luftfart. Utslipp i en periode fastlegges på forhånd, men det er adgang til å spare kvoter til framtidige perioder. Adgangen til å spare kvoter gjør at terminmarkedet for kvoter binder sammen forventede priser i ulike avtaleperioder slik at prisen forventes å stige om lag i takt med aktørenes avkastningskrav.

Prisene på utslippskvoter har det siste året ligget rundt 50 kroner per tonn mot 150 – 200 kroner i 2008, jf. figur 13.14. Fallet i kvoteprisen må ses i sammenheng med at finanskrisen bidro til svakere økonomisk vekst og energietterspørsel. Betydelig utbygging av sterkt subsidiert fornybar energi, særlig i Tyskland og Storbritannia, har også bidratt til kvoteoverskuddet. Lavere kvotepris har også gjort det mer attraktivt å kjøpe kvoter for å spare dem til framtidige perioder. Uten mulighet for slik sparing ville fallet i kvoteprisen vært enda større.

Kilde: Macrobond.

13.6.3 Norsk klimapolitikk

Norge legger i klimapolitikken hovedvekten på bruk av generelle økonomiske virkemidler som kvoteplikt og avgifter for å sikre kostnadseffektivitet. Norge innførte en CO₂-avgift allerede i 1991. I dag er over 80 pst. av norske klimagassutslipp priset i form av avgifter og/eller kvoteplikt. De viktigste sektorene som ikke står overfor avgift/kvoteplikt, er landbruk og avfallsdeponi. I tillegg brukes andre virkemidler som direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier av utslippsreduserende tiltak. For eksempel setter EUs direktiver en rekke krav til produkter som bidrar til å redusere energibruk. Dette gjelder alt fra nye biler til elektriske apparater. Andre eksempler er forbud mot fakling på sokkelen, mot deponering av visse typer avfall og mot bruk av oljefyr etter 2020. Disse tiltakene bidrar til redusert energibruk og i noen tilfeller til reduserte utslipp. Implisitt kan det ligge høye utslippspriser i slike krav. Satsing på forskning og utvikling er også viktig. Det er anslått at gjennomførte tiltak har bidratt til å redusere utslippene i 2010 med 13 – 15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter sammenlignet med et forløp uten disse tiltakene. I 2020 er effekten anslått til 17 – 20 mill. tonn CO₂-ekvivalener, jf. figur 13.15.

Kilde: Norges 6. kommunikasjon til FNs klimapanel.

Norge oppfyller sine internasjonale forpliktelser iht. Kyotoavtalen ved en kombinasjon av innenlandske tiltak og kjøp av FN-godkjente klimakvoter i utviklingsland. I tillegg til dette har Norge i perioden 2008 – 2014 bevilget i alt 14,6 mrd. kroner til klima- og skogsatsingen. Gjennom klimaforliket har partene forpliktet seg til å videreføre klima- og skogsatsingen på minst dagens bevilgningsnivå på om lag 3 mrd. kroner årlig til 2020. Norges internasjonale forpliktelser er ikke knyttet til om reduksjonene skjer innenlands eller i andre land.

I internasjonal sammenheng har Norge en utstrakt bruk av økonomiske virkemidler i klimapolitikken, og de ligger på et høyt nivå. Prisen på utslipp av klimagasser, jf. figur 13.16, varierer imidlertid mye mellom sektorer, fra null i landbruket til om lag 470 kroner per tonn CO₂-ekvivalent i petroleumssektoren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Petroleumsproduksjon og innenlands transport er de to sektorene som står overfor de høyeste karbonprisene i Norge. CO₂-avgiften på bensin svarer til om lag 400 kroner per tonn CO₂, mens den tilsvarende avgiften for diesel er noe lavere. I tillegg er bensin og diesel pålagt høye veibruksavgifter. Samlet avgift på bensin og diesel kommer dermed opp i om lag 2 500 kroner per tonn CO₂. Veibruksavgifter skal imidlertid også ivareta andre eksterne effekter enn utslipp av CO₂, bl.a. veislitasje, ulykker, støv, støy og trengselskostnader.

Petroleumsproduksjon, som står for om lag 27 pst. av norske utslipp, er i tillegg til å være pålagt kvoteplikt i EUs kvotemarked, også pålagt en høy ekstraavgift på sine utslipp. Det betyr at sektoren står overfor en utslippspris på om lag 470 kroner per tonn CO₂. Dette er om lag ti ganger høyere enn kvoteprisen i EU. Denne dobbeltreguleringen medfører et samfunnsøkonomisk tap. For hvert tonn CO₂ petroleumssektoren reduserer sine utslipp med ville det alternativt vært mulig med en tilsvarende utslippsreduksjon i en annen kvotepliktig bedrift for om lag en tidel av kostnaden. Konsekvensen er at man betaler en høy kostnad for å flytte utslipp fra Norge til EU.

Gjennomsnittspris på utslipp i Norge er om lag 220 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. Dette er om lag på linje med en global pris som IEA anslår er i tråd med togradersmålet. I denne beregningen av gjennomsnittlig karbonpris er det ikke tatt hensyn til at det på noen områder er innført tilleggsvirkemidler som gir en særlig høy implisitt pris på utslipp i Norge. Dette gjelder bl.a. svært høy karbonpris knyttet til elbilpolitikken og elektrifisering av feltene på Utsirahøyden. Nedenfor gis en kort omtale av noen av disse tiltakene.

Avgiftsfritak ved kjøp av elbiler vil, ifølge beregninger utført av Statistisk sentralbyrå, medføre en gjennomsnittlig kostnad for samfunnet 4 500 – 4 800 kroner per tonn sparte CO₂-utslipp. I tillegg til fritak for kjøpsavgifter og mva. er elbiler gitt en lang rekke andre fordeler. Det gjelder fritak for veibruksavgift på drivstoff, gratis passering gjennom veibommer, gratis fergetransport innenlands og gratis parkering på offentlige parkeringsplasser, gratis ladestrøm ved mange offentlige parkeringsplasser og rett til å kjøre i kollektivfelt. I en analyse hvor en også tar hensyn til verdien av alle disse insentivene har Econ anslått kostnaden til hele 25 000 – 30 000 kroner per tonn redusert utslipp. Andre har pekt på typeeksempler med enda høyere kostnader. Nybilsalget i Norge utgjør om lag 0,2 pst. av nybilsalget globalt. Slik sett er det norske markedet ikke stort nok til å drive teknologiutviklingen av personbiler, herunder elbiler, i særlig grad. Teknologiutviklingen internasjonalt vil i hovedsak være basert på at teknologien skal kunne bli konkurransedyktig på verdensmarkedet i framtiden, uten en slik omfattende indirekte subsidiering som det gis i Norge.

Stortinget har nylig vedtatt å stille krav til elektrifisering av alle petroleumsfeltene på Utsirahøyden. Det betyr at planlagte gasskraftverk på Johan Sverdrup, Ivar Aasen, Edvard Grieg og Gina Krog vil måtte erstattes av kraft tilført i kabler fra land. Petroleumsproduksjonen for det største feltet, Sverdrup, er antatt å starte rundt 2019, mens produksjonen for de øvrige feltene ventes igangsatt 3 – 5 år senere. Ifølge Statoil vil tiltaket samlet redusere utslippene fra området med mellom 16,4 og 24,4 mill. tonn CO₂ over levetiden, avhengig av kraftbruken. Tiltakskostnaden er av Statoil anslått til 1 300 – 2 300 kroner per tonn CO₂. Ekstrakostnader knyttet til denne elektrifiseringen vil innebære reduserte petroleumsinntekter i framtiden og dermed reduserte framtidige innskudd i Statens pensjonsfond.

Det gis støtte til en rekke tiltak i Norge for utvikling og installering av ny, energibesparende teknologi ofte begrunnet med miljøhensyn. Mange av disse bidragene kommer fra bruk av avkastningen fra Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging. De siste årene er det bevilget betydelige tilskudd til fondet, og med budsjettet for 2015 er fondet kommet opp i 53,5 mrd. kroner. Fordi en stor del av disse tiltakene blir gjennomført i kvotepliktig sektor er klimaeffekten liten eller fraværende.

Krav til isolasjon av nye bygg innebærer også en relativt høy implisitt karbonpris. Det samme gjelder forbud mot bruk av oljefyr etter 2020. Disse tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 11 om regulering av byggevirksomheten.

Norge har gjennom flere år satset betydelige ressurser på utvikling av teknologi for fangst og lagring av CO₂. Det kan være gode grunner til å støtte forskning og utvikling på dette feltet, men krav om at tiltakene skal gjøres i Norge har bidratt til svært høye kostnader.

Nærmere om støtten til fornybar energi

Støtten til miljø- og energitiltak har økt betydelig siden 2007, jf. tabell 13.1. Hoveddelen er støtte til energiomlegging og utvikling av energi- og klimateknologi gjennom Enova. Støtten gjennom pliktige elsertifikater står imidlertid for en stor del av subsidieringen av miljø- og energiformål. Denne støtten inngår ikke i den årlige behandlingen av statsbudsjettet og dermed heller ikke i oversikten i tabell 13.1.

Formålet med pliktige elsertifikater er å bidra til økt fornybar elektrisitetsproduksjon i Sverige og Norge tilsvarende 26,4 TWh innen 2020. Norge og Sverige har forpliktet seg til å finansiere halvparten av utbyggingsmålet hver. Elsertifikatene er det viktigste norske tiltaket for å oppfylle fornybarmålet på 67,5 pst. i EUs fornybardirektiv.

Forbrukere av elektrisk kraft er pliktige til å kjøpe elsertifikater tilsvarende en lovbestemt andel av elforbruket. Denne andelen var på 3 pst. i 2012 og vil etter gjeldende elsertifikatlov øke gradvis til 18,3 pst. i 2020, før andelen reduseres mot 2035, og ordningen avsluttes i 2036. Regjeringen har nylig hatt på høring et forslag om å heve andelene for å kunne inkludere flere kraftverk i den såkalte overgangsordningen. Som følge av den myndighetspålagte sertifikatplikten oppstår det en etterspørsel etter elsertifikater. Utbyggere av ny fornybar kraft får utstedt elsertifikater ut fra sitt produksjonsvolum, og får en tilleggsinntekt ved salg av disse til elforbrukerne. Elsertifikatordningen kan sammenlignes med en forbruksavgift på elektrisitet og en driftssubsidie til ny fornybar elektrisitetsproduksjon. Denne næringsstøtten finansieres imidlertid ikke over statsbudsjettet, men overføres direkte fra forbrukere av elektrisitet til produsentene.

Elsertifikatmarkedet likestiller fornybarprosjekter basert på vann-, vind-, bio-, sol- og bølgekraft. Dessuten likestilles investeringer i anlegg i Sverige og Norge slik at prosjektene med lavest støttebehov kan bygges ut. Utbyggingsmålet på 26,4 TWh påvirkes med andre ord ikke av om utbyggingen skjer i Sverige eller i Norge. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater i markedet. Svensk Kraftmäklings notering av spotpriser ga en gjennomsnittlig pris på om lag 17,8 øre per kWh i 2013. Dersom denne prisen legges til grunn, kan samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige i 2013 anslås til om lag 700 mill. kroner. For 2014 ble samlet støtte i Nasjonalbudsjettet for 2015 anslått til i størrelsesorden 910 mill. kroner. Denne økningen skyldes den gradvise opptrappingen av elsertifikatforpliktelsen fram mot 2020. Kostnaden for samfunnet i hele perioden ble anslått til i størrelsesorden 25 – 30 mrd. kroner i nåverdi.19 I tillegg kommer kostnader ved landskapsinngrep, tap av naturmangfold, endrede rammer for friluftsliv og andre lokale miljøulemper.

Fellestrekket ved de fornybare energikildene er at elproduksjonen ikke gir økte utslipp av klimagasser. Elsertifikater er imidlertid ikke et kostnadseffektivt virkemiddel for å redusere klimagassutslippene. Det viktigste og mest effektive virkemiddelet for å redusere utslipp av klimagasser er prising av utslipp, gjennom EUs kvotesystem og CO₂-avgift. Tilleggsvirkemidler som elsertifikatordningen vil bare øke kostnadene ved å nå det samme målet.

Økt produksjon av elektrisitet fra fornybare kilder som følge av elsertifikatmarkedet, kan erstatte produksjon av elektrisitet fra fossile kilder i Norge eller i utlandet. Det samlede kvotetaket for utslipp av CO₂ er imidlertid gitt i denne perioden. Økt eksport av fornybar elektrisitet fra Norge vil dermed bare føre til at CO₂-kvotene som eventuelt blir frigjort benyttes i andre sektorer i stedet. Økt eksport av elektrisitet basert på fornybare kilder i Norge vil dermed ikke redusere samlede utslipp innenfor kvotesystemet i Europa.

I den offentlige debatten har det blitt hevdet at kvoteoverskuddet i EUs kvotesystem (EU-ETS) innebærer at reduserte utslipp i kvotepliktig sektor i Norge ikke vil motsvares av økte utslipp andre steder i kvotesystemet. Overskuddet av kvoter i EU-ETS er stort, bl.a. som følge av betydelig utbygging av subsidiert fornybar energi, særlig i Tyskland og Storbritannia. Med et kvoteoverskudd vil reduserte utslipp i deler av kvotesystemet i for eksempel inneværende år, redusere de samlede utslippene i kvotesystemet i inneværende år. Bedriftene kan imidlertid overføre kvoter til bruk i senere perioder. Siden kvoter i 2014 omsettes for om lag 5 euro, innebærer det at deltakerne i kvotesystemet forventer at kvotetaket vil være bindende over tid – hvis ikke ville kvotene vært verdiløse. Med et kvotetak som er bindende over tid, vil lavere utslipp ved en kvotepliktig installasjon redusere de samlede utslippene på kort sikt, men øke de samlede utslippene tilsvarende senere. Siden problemet er samlet akkumulasjon av klimagasser i atmosfæren, vil fordeling av klimagassutslippene mellom enkeltår være uten betydning.

Dersom det vurderes som politisk ønskelig å støtte fornybar energi, finnes det andre mer kostnadseffektive virkemidler enn elsertifikatordningen. Støtteordningen gjennom Enova, som bl.a. støtter investeringer i ny teknologi og utvikling av nye energimarkeder, er et eksempel på dette. Ved investeringsstøtte kan man i prinsippet målrette og differensiere støtten til prosjektene som trenger støtte for å bygges ut. Elsertifikatsystemet gir derimot i første rekke støtte til moden fornybar elproduksjon som vann-, vind-, og biokraft som kan være lønnsom uten offentlig støtte.

Et høyt utbyggingsmål i elsertifikatordningen overstyrer signalene markedet ville ha gitt om behovet for ny utbygging gjennom kraftprisene. Dette fører til høyere elproduksjon enn det reelt sett er betalingsvilje for. Videre er kraftkrevende industri fritatt fra elsertifikatplikt og står dermed overfor langt lavere elkostnad enn øvrige forbrukere. Samlet kan dette føre til ineffektiv ressursbruk både gjennom for høy kraftproduksjon og ved vridninger i elforbruket mellom næringer.

Den sterke veksten i kraftproduksjon fører til en vesentlig reduksjon i kraftprisen og svekker insentivene til energisparing, slik at kraftforbruket øker. Elsertifikatene er dermed i konflikt med andre tiltak for økt energieffektivitet, bl.a. Enovas støtte til energiomlegging og energieffektivisering. Samtidig fører reduksjonen i kraftprisen til reduserte inntekter for gammel fornybar elproduksjon, selv om den har de samme positive klimaeffektene som ny fornybar elproduksjon. Økt utbygging av fornybare energikilder vil også føre til økte lokale miljøulemper.

13.6.4 Hensiktsmessig klimapolitikk for et lite land som Norge

Uansett hvilken klimapolitikk som føres internasjonalt, er det ikke forenlig med samfunnsøkonomisk effektivt å ha store forskjeller i karbonpris mellom ulike sektorer i Norge eller mellom Norge og utlandet. Det vil for eksempel kunne oppnås betydelige effektivitetsgevinster ved å få til en mer enhetlig karbonpris på utslipp innenlands. I sektorer med stor fare for karbonlekkasje20 kan effektivitetshensyn tilsi at karbonprisen settes noe lavere enn gjennomsnittet innenlands.

Siden gjennomsnittsprisen på utslipp av klimagasser i Norge er på høyde med en pris som anslås å være i tråd med togradersmålet, gir det liten mening ytterligere å øke prisnivået i Norge. Norge vil kunne bidra med tiltak i andre land som har betydelig lavere kostnad enn gjennomsnittlig karbonpris innenlands.

Gjennom FN forhandler verdenssamfunnet med sikte på å komme fram til en bindende internasjonal klimaavtale som skal gjelde fra 2020. Landene, herunder Norge, skal i løpet av 1. kvartal 2015 levere indikative bidrag til FN. Avtalen skal undertegnes i slutten av 2015.

En hensiktsmessig klimapolitikk for Norge bør ta hensyn til følgende:

1. Klimapolitikken bør være sektorovergripende og kostnadseffektiv.

2. Mål om innenlandske utslippsreduksjoner og sektormål kan føre klimapolitikken langt bort fra kostnadseffektivitet og bør derfor utformes med tilstrekkelig grad av fleksibilitet. Et nasjonalt mål må uansett ikke omfatte kvotepliktig sektor.

3. Teknologiutvikling må støttes. Hvis verden på sikt skal kunne redusere utslippene av klimagasser slik at togradersmålet kan nås, kreves omfattende teknologiske nyvinninger som blir tatt i bruk i alle de store utslippslandene. Det er ofte knyttet positive eksterne effekter til utvikling av teknologi. Tilstrekkelig teknologiutvikling med positive eksterne effekter krever offentlige bidrag. Samtidig er det klart at for at ny utslippsreduserende teknologi skal bli tatt i bruk må utslipp av klimagasser prises.

13.7 Reguleringer av fiskerinæringen

Tradisjonelt fiske, dvs. fiske og fangst av ville bestander, samt mottak og foredling, har historisk vært en viktig del av inntektsgrunnlaget og kulturen langs kysten. Fisk og fiskeprodukter utgjør fortsatt betydelige eksportverdier, selv om oppdrettsnæringen etter hvert har blitt viktigere for verdiskapingen enn tradisjonelt fiske. I 2014 ble det eksportert sjømatprodukter for om lag 69 mrd. kroner, herav 23 mrd. kroner fra villfanget fisk og 46 mrd. kroner fra oppdrettsnæringen. Oppdrettsnæringen vurderes ikke nærmere her. Oppdrett er i større grad enn fiskerinæringen regulert ut fra miljøhensyn, og det er uklart om de offentlige reguleringene av oppdrettsnæringen medfører et betydelig effektivitetstap.

Tradisjonelt fiske er viktig for sysselsettingen i mange lokalsamfunn. Ved utgangen av 2013 var det i Fiskeridirektoratets manntallregister 11 600 fiskere (heltid og deltid) og 6 100 fiskefartøy. Fiskeindustrien sysselsatte i 2012 rundt 10 000 personer, inkludert foredling av oppdrettsfisk (NOU 2012: 2). Antall årsverk i hvitfiskindustrien var på samme tid ca. 3 300 (Meld. St. 22 (2012 – 2013). Til tross for at fiskeri er en næring som høster ressursrente, har foredlingsindustrien og deler av kystflåten svak lønnsomhet. Fiskerinæringen står overfor strukturelle utfordringer som forsterkes og delvis også forårsakes av reguleringer som demper produktivitetsvekst og innovasjon. En hovedutfordring er avveiingen mellom distriktspolitiske hensyn og hensynet til en effektiv organisering av fisket.

13.7.1 Ressursrenten

Fiskeressursene utgjør store verdier og gir opphav til ressursrente, dvs. avkastning på arbeid og kapital utover hva som er normalt i andre næringer, basert på utnyttelse av en begrenset naturressurs. For petroleumsvirksomheten og kraftsektoren er det utviklet særskilte skatteregler for å trekke inn deler av ressursrenten til fordel for fellesskapet. I fiskerinæringen er det ingen slike mekanismer, og bare en begrenset del av den potensielle ressursrenten realiseres i form av økonomisk overskudd.

Behovet for å kvoteregulere fisket for å sikre biologisk og økonomisk bærekraftige bestander, er lite omstridt. Ved fordeling av totalkvotene mellom fartøygrupper og internt i gruppene, har det imidlertid vært lagt stor vekt på distriktspolitiske hensyn på bekostning av hensynet til effektiv fangst. Ressursrenten har derfor i liten grad blitt realisert. De direkte subsidiene til fiskerinæringen som på begynnelsen av 1990-tallet var på over 1 mrd. kroner i datidens pengeverdi har i hovedsak blitt avviklet, men fremdeles subsidieres sektoren i form av gunstige skatteregler knyttet til fiskerfradraget.

Uavhengig av fordelingen av ressursrenten mellom næringsaktørene og staten, utgjør avviket mellom den faktiske og den potensielle ressursrenten et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Dette betyr at arbeidskraft og kapital ikke nyttes til det beste for samfunnet som helhet, noe som svekker produktivitetsevnen i økonomien. Eller sagt på en annen måte; fiskekvotene kunne vært tatt opp med en vesentlig mindre ressursinnsats. Det illustrerer motsetningene mellom hensynet til å maksimere ressursrenten og andre politiske hensyn, spesielt distriktshensyn. I norsk fiskeripolitikk har det vært lagt vekt på å opprettholde en differensiert fiskeflåte med mange små fartøy og en stabil geografisk fordeling av aktiviteten. Reguleringer for å ivareta distriktspolitiske hensyn har bidratt til overkapasitet, svekket omstillingsevne og lav lønnsomhet i deler av flåten. Denne måten å disponere ressursrenten på kan likestilles med næringsstøtte. Støtten er imidlertid ikke synlig over statsbudsjettet og den er derfor mer skjermet fra politisk debatt og prioritering enn subsidier som må konkurrere mot andre formål. Like fullt utgjør det urealiserte effektiviseringspotensialet en kostnad som fellesskapet bærer.

Det er gjort få studier av forholdet mellom den faktiske ressursrenten i dagens fiskerier og den potensielle ressursrenten dersom fisket var organisert på en mest mulig effekt måte. En mest mulig effektiv organisering fisket ville i så fall være å auksjonere ut fiskekvoter uten noen som helst restriksjoner på type båt, krav til hvor fangsten skal leveres eller krav til hvor fiskeren skal være bosatt. Det innebærer m.a.o. at fartøysreguleringer, leveringsplikt mv. endres eller fjernes. Det er i seg selv et problem at kostnadene ved fiskerireguleringene i liten grad er kjent. I Perspektivmeldingen fra 2013 er det anslått at fiske og fangst genererte en ressursrente som var svakt negativ i 2010, og at inntektene fra ressursrenten har vært negative siden 1970-tallet. Steinshamn (2005) har beregnet at fiskeriene i 2002 hadde et potensial for å generere en ressursrente på 7 mrd. kroner, ved å fjerne overkapasiteten og fornye hele flåten slik at bare de mest effektive fartøyene ble anvendt. Den realiserte ressursrenten på det tidspunktet var beregnet til å ligge nær 0, men med store variasjoner mellom fartøygrupper. Resultatene tyder på at det gjennom endringer i de institusjonelle rammebetingelsene kan realiseres en betydelig ressursrente fra de norske fiskeriene, også med en fortsatt differensiert flåte.

13.7.2 Reguleringene av næringen

Det har skjedd en betydelig strukturering av fiskerinæringen de siste 10 årene, med overgang til mer effektiv fangst, jf. figur 13.17. Flere lovbestemmelser og ordninger tilpasset det tradisjonelle fangstregimet er imidlertid opprettholdt, og mange holder fast ved tradisjonelle tilpasninger. Dagens rammevilkår for fiskerisektoren er i stor grad utformet som et kompromiss mellom distriktshensyn og lønnsomhetshensyn. Reguleringene omfatter fangstteknologi, fartøystørrelse og geografisk fordeling av fiskeressursene for de ulike fiskeslagene. Distriktshensynet har spesielt påvirket reguleringen av hvitfisksektoren (torsk, hyse, sei), hvor opprettholdelsen av kystflåten har vært et viktig politisk mål. Konflikten er ikke like sterk i pelagisk sektor (sild, makrell, lodde), der det lenge har blitt brukt mer kapitalintensive og fangsteffektive metoder. For industri og eksport er det i rammevilkårene lagt stor vekt på ordinære lønnsomhets- og konkurransebetingelser, men disse påvirkes indirekte gjennom måten råvareleveransene reguleres på.

Kilde: Meld. St. 22 (2012 – 2013).

Fiskeflåten er pålagt ulike begrensninger og føringer gjennom kvotereguleringer og deltakerbegrensninger. Det er lovfestet at fiskeflåten skal eies og drives av aktive fiskere. Deltakerloven skal sørge for at en desentralisert kystflåte forblir under kontroll av selveiende fiskere bosatt i kyst-Norge. Det kan gis dispensasjon fra noen av kravene i deltakerloven, dersom det anses som nødvendig for å ivareta en geografisk fordeling av tillatelser og for å opprettholde en spredt bosetting. De industrieide torsketrålerne drives med utgangspunkt i slike dispensasjoner, ved at filetindustrien i sin tid fikk anledning til å anskaffe trålere. Foruten eierskaps- og deltakelsesbegrensninger, er det innført redskapsbegrensninger og nasjonalitetskrav.

Kvotereguleringer reguleres av havressursloven. Den har som hovedformål å hindre over- eller feilbeskatning av fiskeriressursene, men har også som målsetning å bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunn. Loven regulerer fangstkvoter av ulike slag.

Fiskesalgslagsloven skal sørge for at fiskeriene har stabile og gode inntekter, og påbyr at omsetningen skjer gjennom godkjente salgslag. Gjennom minsteprissystemet gir loven salgslagene rett til ensidig å fastsette minstepriser på råstoffet de selv selger. Fiskernes salgslag har med andre ord monopol på omsetningen av fisk. Dette medfører en rigid prissetting som skyver all prisrisiko ensidig over på fiskekjøperne, og gir fiskerne incentiver til å fastsette kunstig høye priser. Ordningen har medført at næringen ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til endringer i verdensmarkedsprisene. Dette var særlig tydelig vintersesongen 2008/2009, da verdensmarkedsprisene på torsk falt med ca. 30 pst.(Bendiksen, 2009) uten en tilsvarende regulering av den norske prisen. Det ble da innført statlige garantier for å opprettholde omsetningen. Systemet vanskeliggjør også bruk av prisdifferensiering som incentiv for å levere råstoff av god kvalitet.

Deltakerloven og fiskesalgslagsloven har fra fiskernes side vært betraktet som bærebjelker i fiskeripolitikken. Lovene har lagt grunnlaget for at den totale fiskekvoten fordeles på mange små fartøy langs kysten. Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser viser at lønnsomheten i den minste fartøygruppen under 11 meter er svak, spesielt i torskesektoren. Det er også den fartøygruppen med flest båter, og der det er mest variasjon i lønnsomheten, noe som tyder på at mange av aktørene innenfor denne gruppen ikke driver økonomisk optimalt (Meld. St. 22 (2012 – 2013)). Tabell 13.7 viser driftsresultat og ordinært resultat før skatt fordelt mellom ulike fiskerier og fartøystørrelser.

I tillegg til at reguleringene opprettholder en geografisk spredning av fiskeflåten, er det lagt til rette for en desentralisert mottaksstruktur for å bedre leveringsmulighetene for den mindre mobile kystflåten. I statsbudsjettet for 2015 bevilges det over 20 mill. kroner til føringstilskudd. Ordningen støtter transport av fisk ut av overskuddsområder og det gis bl.a. tilskudd til transport av fangster mellom fiskemottak og foredlingsanlegg. Det er i tillegg flere ordninger som legger geografiske begrensninger på anvendelsen av råstoffet, og har som mål å støtte opp under bestemte kystsamfunn. Å skape «lokale ringvirkninger» ved reguleringer har en samfunnsøkonomisk kostnad. Detaljreguleringer kommer lett i konflikt med løpende markedsforhold og bedriftenes behov.

Minsteprissystemet, et høyt norsk kostnadsnivå, sterk internasjonal konkurranse, en ineffektiv produksjonsstruktur og overkapasitet i fangstleddet og på land setter begrensninger for neste ledd i kjeden og bidrar til at foredlingsindustrien preges av lav lønnsomhet. Konsekvensene av politikken som føres er at fiskeflåten skjermes mot markedssignaler, og det blir desto vanskeligere for foredlingsindustrien å drive lønnsomt og konkurransedyktig. Deler av industrien ser på deltakerloven, spesielt at retten til å eie majoritetsinteresser i fiskefartøy forbeholdes aktive fiskere, som uheldig. Det hindrer utvikling av flere vertikalt integrerte selskaper og mer forutsigbarhet i råstofftilgangen for foredlingsbedriftene. Det er vanskelig å tjene penger på bearbeiding av torsk i Norge.

Som følge av den lave lønnsomheten har det blitt innført reguleringer som har som formål å opprettholde foredlingsindustrien og redusere sesongsvingningene i råstoffleveransene. Ved tildeling av tillatelser til torsketrålere, som er effektive og lønnsomme fartøy, er det stilt visse leverings- og aktivitetsvilkår. Eieren av tillatelsen blir pålagt å levere all fangst eller deler av fangsten til en bedrift, kommune, region eller fylke. Enkelte bedrifter har bearbeidingsplikt for råstoff kjøpt fra disse trålerne. Bakgrunnen var ønsket om å gi fiskeindustrien i Nord-Norge stabil tilgang på råstoff fra en flåte som kan fiske hele året, uavhengig av værforhold og fiskens sesongvandringer. For trålerne ville det imidlertid vært mer lønnsomt å fryse fangsten ombord og frakte den direkte til utlandet. Videre er arbeidstakere i fiskeforedlingsbedrifter unntatt fra lov om lønnsplikt ved permittering. Det vil si at det er staten og ikke industrien selv som dekker kostnadene ved permittering fra første dag. Bakgrunnen er hensynet til fiskeindustriens økonomi og stabil sysselsetting (Holm og Henriksen, 2014).

13.7.3 Alternative reguleringsmodeller

I 2013 ble det nedsatt et offentlig utvalg for å gjennomgå sjømatindustriens rammevilkår. Utvalget ble særlig bedt om å gjennomgå mulighetene for en konkurransedyktig sjømatindustri som kan bidra til høyest mulig verdiskaping gjennom hele verdikjeden. Rapporten «Mot en ny samfunnskontrakt» av Holm og Henriksen er en av fire rapporter som inngikk i utvalgets arbeid. Utvalget leverte sin rapport 16. desember 2014 (NOU 2014: 16). NFD har varslet at NOU-en skal følges opp med en stortingsmelding høsten 2015.

Holm og Henriksen (2014) drøfter i hvilken grad de sektorspesifikke rammevilkårene påvirker sjømatindustriens muligheter til å være lønnsom og konkurransedyktig. De peker på to hovedalternativer til status quo. Det ene alternativet innebærer en todelt løsning der det tradisjonelle kystfisket reguleres omtrent som i dag, mens resten av næringen liberaliseres. Dette alternativet skal ivareta distriktshensynet, samtidig som det for deler av næringen skal legges mer vekt på lønnsomhet.

Det andre alternativet, «Markedsbasert industri», er en modell der hensynet primært ligger på økonomisk lønnsomhet, konkurransekraft og innovasjonsevne. I modellen endres fiskesalgslagsloven slik at omsetningsmonopolet og minsteprisordningen opphører. Alle som oppfyller visse bostedskrav kan eie fiskefartøy. Kvotene gjøres fritt omsettelige. I tillegg innføres det en ressursrenteskatt med sikte på at ressursrenten i hovedsak tilfaller statskassen. Ifølge forfatterne vil overgangen til en slik modell innebære en sterk strukturrasjonalisering på sjø og land, med færre og større aktører enn i dag. Det forventes å medføre bedre koordinering i verdikjedene, særlig mellom flåte og industri. Fri prisdannelse gir mulighet til å dempe sesongpreget og differensiere prisen på råstoffet etter kvalitet. Ulønnsomme bedrifter blir avviklet, og arbeidskraft og kapital blir tilgjengelig for mer lønnsom anvendelse. Ikke minst pekes det på en gjennomgående sterk vekst i produktivitet, lønnsomhet og konkurransekraft.

I NOU-en framhever utvalget at myndighetenes reguleringer har stor effekt på konkurranse- og innovasjonsevnen til sjømatnæringen, og det foreslås å myke opp en rekke reguleringer som setter begrensninger for aktørenes handlingsrom. Utvalgets flertall påpeker at dagens kvoteordning begrenser flåteleddets innovasjonsevne, samt muligheter for effektiv kapasitetsutnyttelse og høyere lønnsomhet. Det hindrer realisering av ressursrenten. Det foreslås derfor at dagens begrensninger i kvotetak per fartøy oppheves, og at det ev. innføres en form for ressursrentebeskatning for å ivareta fordelingshensyn. Det foreslås også økt fleksibilitet i valg av fartøy- og fangstteknologier, samt å myke opp de geografiske og regionale bindingene til fiskekvotene. Ut fra hensynet til konkurranseevne og lønnsomhet foreslår utvalgets flertall at sjømatindustrien gis mulighet til å inneha tillatelser til fartøy og kvoter ved å endre aktivitetskravet i deltakerloven. Dette vil gi flere koordineringsmuligheter mellom flåten og landindustrien. Det settes som premiss at reguleringene fortsatt sikrer norsk eierskap til fiskeressursene, og at det settes grenser hvor store kvoter en aktør kan eie. Utvalget anbefaler at leverings- og bearbeidingsplikten avvikles, og flertallet anbefaler i tillegg at også aktivitetsplikten avvikles. Det begrunnes med at denne plikten ikke har fungert etter intensjonen, og at en avvikling vil tillate bedriftene å utnytte ressursene mest mulig effektivt og dermed forbedre lønnsomheten. I førstehåndsomsetningen av villfisk vil utvalget opprettholde bestemmelsene om obligatorisk omsetning. Et flertall vil at omsetningen skal skje gjennom en nøytral markedsplass for å oppnå velfungerende markeder.

13.7.4 Kommisjonens vurderinger

Det er trolig et stort potensial for økt lønnsomhet i fiskerinæringen gjennom konsolidering og effektivisering. Framfor å vektlegge støtteordninger og nye reguleringer, bør gjennomføres endringer i regelverk og andre rammebetingelser som kan bidra til økt lønnsomhet og fleksibilitet. Flere av de eksisterende reguleringene svekker incentivene til helt nødvendige omstillinger i næringen.

Det er vanskelig å finne økonomiske argumenter for at salgslagene skal ha enerett på prisfastsettelsen i førstehåndsmarkedet for fisk, eller for prinsippet om at flåten kun skal eies av aktive fiskere. For de største fartøyene, og i regioner der det er reell konkurranse mellom kjøperne, er det grunn til å anta at en fri prisdannelse i førstehåndsmarkedet for fisk vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Prisen med dagens system blir lite følsom for endringer, og kan forsterke de allerede sterke sesongsvingningene, framfor å reflektere tilbud og etterspørsel. Det kan også antas at en fri prisdannelse ville ført til mer differensiering av pris etter kvalitet.

Antakelig er det potensial for å realisere en betydelig ressursrente ved å legge større vekt på markedstilpasning og lønnsomhet i fiskerireguleringene. Reguleringer som innebærer at den potensielle ressursrenten i fiskeriene ikke realiseres, bør være begrunnet i at reguleringene bidrar til velferdsforbedring ved å korrigere markedssvikt. Uavhengig av hvilke formål reguleringene har, er det en nødvendig betingelse for effektiv ressursforvaltning at størrelsen på den potensielle ressursrenten og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved de ulike formål som ressursrenten i realiteten finansierer, er kjent. I dag er dette ikke tilfelle.

Fiskeressursene er i utgangspunktet fellesskapets eiendom. Allerede i dag har fiskekvotene i enkelte fartøygrupper en betydelig verdi som reflekteres i at prisen ved omsetning av fartøy med kvoter er langt høyere enn verdien av fartøyene i seg selv. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel har det antakelig liten betydning om kvotene overdras vederlagsfritt til fiskerne/rederne eller ikke, så lenge kvotene er omsettelige. Både «rettferdighetshensyn«21 og hensynet til et effektivt skattesystem kan imidlertid tilsi at ressursrenten bør trekkes inn til fordel for statskassen, enten i form en ressursrenteskatt eller en ordning med vederlag for kvoter.

13.8 Kommisjonens vurderinger

• Næringsstøtte bør begrunnes med markedssvikt.

• Landbrukspolitikken medfører store samfunnsøkonomiske kostnader. Dersom hovedmålet er å opprettholde eller øke produksjonsnivået i jordbruket, bør støtte og reguleringer som hemmer effektive tilpasninger i næringen reduseres eller avvikles.

• Kunnskap om hvordan importvernet og andre reguleringer påvirker konkurranse og effektivitet i næringsmiddelindustri og dagligvarehandel, bør styrkes.

• Det bør etableres verdsettingsregler for vern av matjord som bidrar til en samfunnsøkonomisk konsistent og realistisk avveiing av nytte og kostnader i samferdselsprosjekter og andre prosjekter der nedbygging av matjord er aktuelt.

• En effektiv klimapolitikk tilsier at landbruket så langt som praktisk mulig omfattes av tiltak/sanksjoner på linje med andre sektorer. Klimahensyn bør i større grad være en integrert del av landbrukspolitikken.

• De særskilte skatteordningene for sjøfolk bør avskaffes.

• Klimapolitikken bør være sektorovergripende og kostnadseffektiv. Mål om innenlandske utslippsreduksjoner og sektormål bør unngås. Teknologiutvikling må støttes.

• Norsk finansieringsforpliktelse knyttet til elsertifikatordningen bør ikke økes ut over den eksisterende traktatsforpliktelsen på 13,2 TWh til 2020.

• Reguleringer som hindrer realisering av ressursrenten i fiskerisektoren bør mykes opp.