8 Utvalgets vurderinger

8.1 Vurdering av dagens ordning for utenrettslig tvisteløsning

Utvalget vil innledningsvis foreta en overordnet vurdering av dagens utenrettslige tvisteløsningssystem for forbrukere. Vurderingen tar utgangspunkt i praksis fra Forbrukerrådet, Forbrukertvistutvalget og de frivillige nemndene samt de forhold som er påpekt i SIFO-rapporten, omtalt ovenfor i kapittel 6.

Det norske utenrettslige tvisteløsningssystemet for forbrukertvister består av to hovedelementer. Med utgangspunkt i lov om forbrukertvister fra 1978 ble Forbrukertvistutvalget etablert. Forbrukertvistutvalget behandler forbrukerklager innen et klart definert område etter at tvisten er behandlet av Forbrukerrådet. Dette er nærmere beskrevet i punkt 3.3 og 3.4 ovenfor. I tillegg finnes det en rekke såkalte frivillige klagenemnder som er forhandlet frem gjennom avtaler mellom Forbrukerrådet og ulike bransjer innenfor handels- og servicenæringen. Disse nemndene har vokst frem over tid og utgjør i dag et relativt stort tilbud til forbrukerne der det er den enkelte nemnds vedtekter som definerer saksområdet.

Det utenrettslige tvisteløsningssystemet behandler et betydelig antall saksområder og er i all hovedsak gratis for forbrukerne. Norske forbrukere har derfor i et bredt spekter av saker et alternativ til å bringe tvisten inn for domstolene, herunder i første rekke forliksrådet. Ønsket om å benytte en utenrettslig tvistenemnd fremfor forliksrådet, kan være begrunnet i flere hensyn.

For det første kan tvisten være av en slik art at det er hensiktsmessig at den kan bli løst gjennom mekling eller avgjøres av et organ som har særlig kompetanse på det aktuelle saksområdet. Typisk kan dette være tilfelle for tvister som omfattes av Elklagenemnda for behandling av strømleveranser, Bankklagenemnda for saker som gjelder banktjenester, Forsikringsklagenemnda for forsikringssaker, Flyklagenemnda for tvister knyttet til flyreiser, Pakkereisenemnda for klager på ferieturer eller Brukerklagenemnda for problemer knyttet til elektronisk kommunikasjon. Mange av saksområdene som ligger under de frivillige nemndene, er komplekse og krever særlig sakskunnskap som finnes i nemndas avgjørelsesorgan, og som ikke nødvendigvis finnes på tilsvarende måte i forliksrådet der fagkunnskapen ofte er mer generell og begrenset. Det er derfor grunn til å tro at nemndene i større utstrekning enn forliksrådene vil treffe realitetsavgjørelser i konkrete saker som hører inn under nemndenes saksområder.

For det annet kan det være slik at enkelte forbrukere opplever at behandlingen i en nemnd innebærer en mindre rettsliggjøring av saken enn saksbehandlingen i forliksrådet. Både i forliksrådet og i nemndene bør mekling stå sentralt – noe som i begge tilfeller kan være med på å dempe konflikten. Likevel er forliksrådet en del av domstolssystemet der partene må møte opp og presentere sine saker, mens nemndene baserer sin virksomhet på skriftlig saksbehandling. Dette kan innebære en viktig forskjell for en del forbrukere som kan kvie seg for fremmøte i et rettsrom og derfor ønsker nemndsbehandling fremfor behandling i forliksrådet.

For det tredje kan tvistegjenstandens verdi og risikoen for å pådra seg omkostninger ha betydning for å velge en nemnd i stedet for forliksrådet. Forliksrådets behandling koster i dag ett rettsgebyr som tilsvarer kr 860. I tillegg foreligger risikoen for å bli idømt motpartens sakskostnader dersom påstanden ikke fører frem. I tvister som gjelder begrensede verdier eller der forbrukeren er redd for å pådra seg sakskostnader, vil nemndene således kunne være gode og kanskje mindre risikable alternativer for forbrukeren.

I tillegg til disse forholdene er det flere omstendigheter som begrunner nemndenes berettigelse i et utenrettslig tvisteløsningssystem for forbrukersaker. Det norske utenrettslige tvisteløsningstilbudet er lite kostnadskrevende for det offentlige. Det er i all hovedsak næringslivet som finansierer de frivillige nemndene. Nemndene tar unna mange saker, slik at Forbrukertvistutvalget til sammenligning med tilsvarende instanser i de øvrige nordiske land, har et beskjedent budsjett.1 Ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv kan det synes rimelig at næringslivet selv finansierer og løser tvister som oppstår i kjølvannet av sin egen virksomhet. Det antas også at frivillige nemnder og Forbrukertvistutvalget i en ikke ubetydelig utstrekning tar unna saker for domstolene eller behandler saker som ellers ville forblitt uløste.

Næringslivets deltakelse er viktig også av andre årsaker. Nemndene ansvarliggjør den enkelte bransje ved at bransjen selv tar ansvar for klagebehandlingen. På denne måten kan også bransjen dra nytte av erfaringer fra driften av nemndene ved å bruke avgjørelser til å korrigere uheldig praksis og videreutvikle en god kutyme innad i bransjen. Det er også grunn til å tro at bransjer som involverer seg i tvisteløsning, blir mer opptatt av forbrukerrettigheter og av å opptre slik at tvister unngås. Dette bidrar i neste omgang til et marked der forbrukernes rettigheter og interesser blir bedre ivaretatt.

Gjennom næringslivets deltakelse i tvisteløsning kan også fagkunnskap i bransjen utnyttes på en god måte. For mange tvister er slik kunnskap en nødvendig forutsetning for betryggende tvisteløsning fordi tvisten gjelder spesialiserte saksfelt.

Utvalget viser også til at nemndene tilbyr enkel og effektiv tvisteløsning. I likhet med forliksrådet er klagebehandlingen så vidt enkel at en forbruker skal kunne føre sin sak på egenhånd. Videre har det utenrettslige tvisteløsningssystemet fokus på at det skal være åpen kommunikasjon mellom partene gjennom hele prosessen. Det vises særlig til Forbrukerrådets saksbehandling. Bakgrunnen for dette er tanken om at mange saker skyldes misforståelser og usikkerhet, og at de fleste tvister derfor kan løses tidlig dersom en kan få assistert og bedret kommunikasjonen mellom partene. Dersom den enkelte nemnds sekretariat sørger for at partene til enhver tid er kjent med den andres påstander og argumenter, vil dette kunne bidra til økt tvisteløsning før saken får en formell avgjørelse. I forlengelsen av dette er det også avgjørende at partene tilbys mekling. Det er for Forbrukerrådet en uttalt målsetning at flest mulig saker skal løses forut for selve nemndsbehandlingen i Forbrukertvistutvalget. En slik tilnærming for alle nemndene vil antakelig kunne bidra til at flere saker løses i minnelighet. Nemndene kan på denne måten muligens bidra til å senke konfliktnivået mellom partene i større grad enn forliksrådene ved at mekling bør være sentralt helt fra saksforberedelsen starter. Det forhold at både forbrukeren og den næringsdrivende er representert i selve nemnda kan også gjøre at partene i større utstrekning vil kunne føle tilhørighet til avgjørelsesmyndigheten slik at dette også bidrar til å senke konfliktnivået.

Endelig viser utvalget til at nemndene kan anses som et slags supplement til ordningen om fri rettshjelp. Dette viser seg blant annet ved at det forutsettes at forbruker skal kunne fremme en sak overfor nemndene uten bistand fra en prosessfullmektig og at prosessen i all hovedsak er gratis for forbrukeren.

På den annen side gir ikke nemndsbehandlingen bare fordeler. Saksbehandlingen i nemndene er jevnt over skriftlig. Det medfører at saker der muntlig bevisførsel er nødvendig for sakens opplysning, ikke kan avgjøres av en nemnd. Det samme gjelder tilfeller der en part har vanskelig for å fremstille saken sin skriftlig. I slike tilfeller vil imidlertid problemet kunne avhjelpes gjennom at nemndas sekretariat yter bistand til å sette opp en klage eller et tilsvar slik tilfellet er for Forbrukerrådet.

I forhold til nemndene må det også nevnes at selv om forbrukere bare unntaksvis betaler et gebyr for saksbehandlingen, er ikke nemndsbehandlingen kostnadsfri. Forbrukertvistutvalget brukte i 2009 til sammen ca. kr 6 750 000 på å behandle ca. 1 200 saker. Det gir en pris pr sak på i gjennomsnitt ca. kr 5 600. Forsikringsklagenemnda hadde i 2009 fulle driftskostnader på ca. kr 26,7 millioner og behandlet til sammen ca. 4 100 skriftlige klager. Av dette resulterte 391 saker i skriftlige uttalelser. Det innebærer en kostnad på ca. kr 6 500 pr. sak. Bankklagenemndas budsjett var i samme år ca. kr 6,9 millioner, og nemnda behandlet til sammen 864 skriftlige klager. Det gir en kostnad på nær kr 8 000 pr. sak. Til sammenligning behandler forliksrådet ca. 130 000 saker årlig. I all hovedsak er det sakens parter som finansierer forliksrådsbehandlingen gjennom å betale rettsgebyret, og ordningen anses således å være selvfinansierende for staten. Det er da tatt hensyn til både godtgjørelse til forliksrådets medlemmer, omkostninger til sekretærbistand og øvrige utgifter, herunder utgifter til opplæring mv. Nemndsbehandlingen er således vesentlig dyrere per sak enn rettslig tvisteløsning på grunnplanet. Selv om det ikke er mulig ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv å foreta en slik direkte sammenligning, er kostnaden ved nemndsbehandling betydelig. Kostnaden ved behandling i frivillige nemnder blir en viktig faktor ved vurderingen av om det bør anbefales å opprette nye nemnder eller tilbys nemndsbehandling i større omfang for eksisterende nemnder, herunder Forbrukertvistutvalget.

Sist, men ikke minst, ønsker utvalget å påpeke at saksbehandlingstiden i nemndene jevnt over er lengre enn i domstolene. I forliksrådet er estimert saksbehandlingstid tre måneder, men til sammenligning tar saksbehandlingen for Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget til sammen ca. trekvart år. I Bankklagenemnda var saksbehandlingstiden i 2009 ca. fire måneder for saker som avsluttes i sekretariatet og i overkant av seks måneder for saker som forelegges nemnda i møte. Brukerklagenemnda hadde en saksbehandlingstid på fem måneder, Pakkereisenemndas saksbehandlingstid var tre til fem måneder og Parkeringsklagenemnda hadde seks måneders saksbehandlingstid. Saksbehandlingstidene varierer. Utvalget mener at saksbehandlingstidene er lengre enn det som er nødvendig for en forsvarlig saksbehandling. Spesielt for enkle saker bør saksbehandlingstiden være kort. Lang saksbehandling kan være med på å redusere partens tillit til nemndsbehandling og undergrave nemndene som effektive tvisteløsere.

Til tross for disse omstendighetene har nemndene nå i over tretti år utviklet seg til å bli et godt og viktig alternativ til domstolsbehandling i forbrukersaker. Utvalget er derfor av den oppfatning at samfunnet i all hovedsak har god nytte av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet nemndene bidrar til, og at de utgjør en viktig funksjon ved å ta unna saker som ikke egner seg for domstolsbehandling. Det neste spørsmålet blir om dagens utenrettslige tvisteløsningstilbud er fullt ut tilfredsstillende slik det er, eller om det er rom for endringer.

Utvalget er i den forbindelse særlig bedt om å se på to forhold. Det første er å vurdere området for det utenrettslige tvisteløsningstilbudet, og det andre er å vurdere organiseringen av nemndenes arbeid. Dette vil bli behandlet i henholdsvis punkt 8.2 og 8.3 nedenfor. I tillegg vil utvalget i punkt 8.4 vurdere saksbehandlingen i saker for Forbrukertvistutvalget.

8.2 Behov for utvidelse av tvisteløsningstilbudet i forbrukersaker

8.2.1 Innledning

Det foreligger ingen overordnet plan for det utenrettslige tvisteløsningstilbudet. Med det menes at det, utover premisset om at tilbudet skal dekke forbrukertvister, ikke foreligger vurderinger fra lovgiver av hvordan dette systemet bør være og hvilke saksområder det bør omfatte.

De frivillige nemndene som utgjør en stor del av systemet, har vokst frem over tid. Innen bransjer der det har vært behov og vilje til å organisere tvisteløsning, i samarbeid med Forbrukerrådet, har nemnder blitt opprettet. På andre områder der det kunne ha vært behov for et tilbud om tvisteløsning, men der bransjen ikke har hatt tilstrekkelig evne eller interesse av å opprette nemndsløsning eller der bransjeorganiseringen er dårlig eller fraværende, er forbrukerne overlatt til å benytte de alminnelige domstoler for å få løst eventuelle tvister rettslig. Det er derfor til en viss grad tilfeldig hvilke saksområder som dekkes av de frivillige nemndene.

I enkelte tilfeller forekommer også overlapping av ulike utenrettslige tvisteløsningsalternativ. Det innebærer at tvister som gjelder et bestemt saksområde, kan behandles flere steder. For eksempel kan tvister som gjelder håndverkertjenester, avgjøres både av Forbrukertvistutvalget og i klagenemnd for håndverkertjenester på fast eiendom der håndverkeren er organisert innenfor en del av bransjen som omfatter nemndas virkeområde.

Det er flere saksfelt som faller utenfor både Forbrukertvistutvalget og de frivillige nemndenes virkeområde. I det følgende vil utvalget fokusere på disse saksområdene. Utvalget vil ut fra et overordnet perspektiv gå gjennom hvilke områder av forbrukeravtaler som ikke omfattes av dagens utenrettslige tvisteløsning og vurdere om det finnes sterke hensyn som taler for at disse bør inkluderes i det utenrettslige tvisteløsningstilbudet.

Generelt kan det påpekes at forbrukeravtaler som omfatter kjøp av varer, i all hovedsak faller inn under Forbrukertvistutvalgets saksområde. Unntak gjelder i hovedsak bare tvister om kjøp og salg av fast eiendom. Av forarbeidene til forbrukertvistloven følger det at fast eiendom ikke var ansett å falle inn under begrepet «forbrukerkjøp». Den gjeldende oppfatning var at «forbrukerkjøp» kun var løsørekjøp.2 Når det gjelder forbrukeravtaler om tjenesteytelser, er det kun de tjenestene som faller inn under området for håndverkertjenesteloven, som behandles av Forbrukertvistutvalget. De tjenestene som i dag er inkludert i det utenrettslige tvisteløsningstilbudet, behandles utelukkende i de frivillige nemndene. Flere tjenestetyper faller imidlertid utenfor hele ordningen selv om dette kan være forbrukeravtaler som kan være viktige for den enkelte forbruker.

Ut fra disse vurderingene er det naturlig å ta utgangspunkt i områdene fast eiendom og alminnelige tjenesteytelser og å foreta en nærmere drøftelse av om det er behov for at disse områdene skal omfattes av et utenrettslig tvisteløsningstilbud.

Utvalget vil påpeke at gjennomgangen ovenfor i punkt 3.3 og 3.4 ikke har avdekket forhold som tyder på at Forbrukertvistutvalgets gjeldende saksområde bør avgrenses. Utvalget mener at det er verdifullt at Forbrukertvistutvalget har mulighet for å behandle de saker som omfattes av forbrukertvistloven § 1. Ved denne vurderingen vises særlig til gjennomgangen ovenfor i punkt 8.1 som begrunner berettigelsen av utenrettslig tvisteløsning. Utvalget kan ikke se at noen av sakstypene som i utgangspunktet er omfattet, bør utelates eller reduseres. Det avgjørende spørsmål blir således, etter utvalgets oppfatning, om det er behov for å utvide Forbrukertvistutvalgets saksområde.

I mandatet er det også reist spørsmål om tvister som gjelder konflikter mellom to private parter, bør unntas fra behandlingen i Forbrukertvistutvalget. Også for dette forholdet er utvalget av den oppfatning at det er viktig at Forbrukertvistutvalget faktisk kan håndtere slike saker. Det vises til at for de frivillige nemndene er ikke denne muligheten til stede i dag og at det er liten grunn til å tro at det i fremtiden vil oppstå slike tilbud i særlig utstrekning. Utvalget påpeker at det åpenbart finnes et behov for tvisteløsning mellom private parter. Videre viser utvalget til at slike tvister ofte krever noen grad av fagkunnskap, og at partene ofte trenger råd og veiledning underveis i saksforberedelsen. Dette er forhold som oppfylles godt gjennom behandlingen i Forbrukertvistutvalget, men som kanskje i mindre grad er tilstedeværende i forliksrådet der partene i stor utstrekning er overlatt til seg selv når det gjelder å presentere saken. Utvalget mener således at dersom Forbrukertvistutvalget ikke skal behandle saker mellom private parter, ville mange av disse forbli uløst. Det er derfor utvalgets oppfatning at det bør finnes et tilbud til denne gruppen innenfor utenrettslig tvisteløsning, og mener at Forbrukertvistutvalget er et slikt alternativ som oppfyller de behov som utvalget særlig har påpekt.

8.2.2 Utgangspunkt for vurderingen av hvilke områder som bør omfattes

8.2.2.1 Innledning

Utvalget har søkt å identifisere saksområder som ikke omfattes av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet, og som det etter utvalgets skjønn er ønskelig at omfattes. I den forbindelse har utvalget tatt utgangspunkt i tilgjengelig statistikk som viser hvilke varer og tjenester Forbrukerrådet mottar flest henvendelser om. Videre har utvalget sett på SIFO-rapporten «Forbrukertilfredshet 2008» og den såkalte FTI–undersøkelsen som målte forbrukernes grad av tilfredsstillelse med de ulike bransjene. Utvalget har på den måten fått en oversikt over hvilke varer og tjenester som genererer mange klager, og som det derfor har formodningen for seg at forbrukerne jevnt over er mest misfornøyd med. Utvalget har ikke bare vært opptatt av å identifisere saksområder med høy grad av misnøye, men også områder som berører en stor del av den norske befolkning og som kan ha en innvirkning på den enkelte husholdnings økonomi og alminnelige velferdssituasjon. I tillegg har det vært viktig at det aktuelle saksområdet egner seg for skriftlig behandling i nemnd og om saksområdet krever særlig kompetanse for tvisteløsning. Til sist blir det også avgjørende om det ut fra en overordnet økonomisk vurdering er forsvarlig å anbefale en utvidelse av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet eller om tvister som faller inn under et konkret område, bør være henvist til rettslig tvisteløsning, dvs. behandling i forliksrådet. Som en oppsummering, viser utvalget til at det skal særlige hensyn til for å begrunne at det bør opprettes et utenrettslig tilbud i tillegg til forliksrådene på et bestemt saksområde fordi slik tvisteløsning er ressurskrevende.

8.2.2.2 Statistikk over henvendelser fra Forbrukerrådet

Forbrukerrådet mottok over 100 000 henvendelser per telefon og e-post i 2009. Henvendelsene ble kategorisert i ulike grupper. Disse dannet grunnlaget for Forbrukerrådets henvendelsesstatistikk. De 20 saksområdene som Forbrukerrådet mottok flest henvendelser om i 2009, var:

1. Kjøp av bil: (10 543 stk.)

2. Husleie/tomteleie: (5 316 stk.)

3. Datamaskiner: (4 914 stk.)

4. Mobiltelefoner: (3 691 stk.)

5. Kjøp av bolig: (2 853 stk.)

6. Møbler: (2 393 stk.)

7. Andre varer: (2 307 stk.)

8. Hvitevarer: (2 033 stk.)

9. Bekledning (klær, sko): (1 940 stk.)

10. TV-apparater: (1 816 stk.)

11. Internett: (1 660 stk.)

12. Reparasjon, vedlikehold, service på kjøretøy: (1 558 stk.)

13. Varer: (1 516 stk.)

14. Mobiltelefoni: (1 515 stk.)

15. Kjøp av båt: (1 353 stk.)

16. Fly: (1 123 stk.)

17. Kjøp av motorsykkel, moped, scooter: (1 059 stk.)

18. Tele, it, lyd/bilde generelt: (1 006 stk.)

19. Inkasso: (977 stk.)

20. Småelektriske artikler: (972 stk.)

Oversikten må leses med det forbehold at mange misfornøyde forbrukere aldri tar kontakt med Forbrukerrådet slik at tallene ikke kan anses som annet enn en indikator for hvilke saksområder en finner et høyt antall misfornøyde forbrukere. Det understrekes også at henvendelsene omfatter både klager og spørsmål om for eksempel råd i forkant av et kjøp.

Dersom en går gjennom listen, vil en finne at de aller fleste av disse områdene er omfattet av dagens utenrettslige tvisteløsningstilbud. De ulike varetypene dekkes i all hovedsak av Forbrukertvistutvalget. Det samme gjør reparasjon og vedlikehold av kjøretøy. Videre behandler Brukerklagenemnda klager på Internett, mobiltelefoni m.v. og Inkassoklagenemnda håndterer inkassosakene. På denne måten synes de sakene som «topper lista» å være godt ivaretatt gjennom utenrettslig tvisteløsning. Utvalget vil for ordens skyld bemerke at henvendelser om bilkjøp som det er flest av, ikke gjelder klager over bilforhandlere, men i all hovedsak er knyttet til bruktbilkjøp mellom private parter. Til sammenligning kommer bilforhandlere svært høyt på tilfredshetsstatistikken. Se nærmere om dette nedenfor i punkt 8.2.2.3.

Viktige unntak fra tilbud om utenrettslig tvisteløsning som kommer høyt opp på lista, gjelder husleie og kjøp av bolig. I Oslo og Akershus, Bergen og Trondheim kan tvister som springer ut av avtaler om leie av bolig, behandles i Husleieutvalget, men det eksisterer ikke et landsdekkende tilbud for slike tvister. For kjøp av bolig etter avhendingslova foreligger det ikke noe utenrettslig tilbud.

8.2.2.3 FTI – undersøkelsen

SIFO-rapporten «Forbrukertilfredshet 2008» ble utgitt i juni 2008.3 Rapporten ble utarbeidet på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Undersøkelsen beregnet en indeks til å måle forbrukertilfredshet (FTI) i Norge. Forbrukertilfredsheten ble i rapporten målt etter følgende tre forhold: I hvilken utstrekning forbrukerne har tillit til bransjen, om det foreligger transparens i markedet, og om det er tilfredsstillende klageforhold. Hensikten med disse måleparameterne var å kunne rangere utvalgte markeder etter deres FTI-skår, og på den måte kartlegge hvor godt eller dårlig et marked oppleves av forbrukerne. Over 15 000 forbrukere ble intervjuet om sitt forhold til 40 bransjer. Intervjuene besto av følgende spørsmål:

• Er du samlet sett fornøyd med kjøpet av varer og tjenester?

• I hvilken grad har du tillit til bransjens reklame og markedsføring?

• I hvilken grad har du tillit til at bransjen overholder de lover og regler som skal beskytte deg som forbruker?

• Hvor enkelt mener du det er å finne informasjon om priser?

• Hvor enkelt er det å sammenligne pris og kvalitet mellom ulike aktører i denne bransjen?

• Hvor gode valgmuligheter har du inntrykk av at det er i dette markedet?

• Hvor gode klagemuligheter har du inntrykk av at du har?

Figur 8.1 gjengir forbrukernes vurdering av de ulike markedene. Vi ser at drosje, snekker, eiendomsmekling, advokater og helsekost ligger på de fem nederste plassene.

Forbrukertilfredshet i Norge 2008, vurdert etter FTI på en skala fra svært dårlig (1) til svært bra (5). Gjennomsnitt. Feilmargin ca. ± 0,1. (N=ca. 300 pr. marked).

Undersøkelsen av klageforhold var noe annerledes enn de øvrige parameterne. Et representativt utvalg forbrukere ble spurt om de enkelte bransjenes klageordninger. I tillegg foretok en ekspertgruppe en kvalitativ vurdering av hvor god bransjen er til å behandle klager. Det ble gitt en skår som blant annet var basert på om det er etablert en klagenemnd på området, og om forbrukeren gis utvidede rettigheter i forhold til loven (åpent kjøp osv), se figur 8.2.

I figur 8.3 er det laget en sammenligning av forbrukernes og ekspertenes vurdering av klageforholdene i den enkelte bransje:

Undersøkelsen tok for seg ulike forhold som tillit, transparens og klageforhold, og laget på denne bakgrunn en oversikt over forbrukernes grad av tilfredshet med de ulike bransjene. På de fem nederste plassene over forbrukertilfredshet finner en drosje, snekker, eiendomsmekling, advokater og helsekost. Det ble videre kartlagt dårligste klageforhold i drosjenæringen, for abonnenter av tv-kanalpakker, for privatskoleundervisning, togreiser, fersk fisk, kollektivtransport, toalettartikler/kosmetikk, forsikringer, eiendomsmeklertjenester, mobiltelefoner og flyreiser.

Undersøkelsen synes å vise følgende mønster: Flere forbrukere som ble intervjuet, opplevde at de hadde begrensete klagemuligheter og anså dette som problematisk. En vet samtidig fra andre studier at det bare er en liten andel misfornøyde kunder som klager.4

Blant bransjene som skårer dårlig i undersøkelsen og som ikke er underlagt et utenrettslig tvisteløsningstilbud per i dag, finner vi drosjenæringen, togreiser, abonnenter av tv-kanalpakker, kollektivtransport og privatskoleundervisning.

For andre næringer, som for eksempel eiendomsmeklertjenester og flyreiser, finnes det utenrettslig tvisteløsning.

8.2.2.4 Oppsummering

På bakgrunn av Forbrukerrådets henvendelsesstatistikk og resultatene fra FTI -undersøkelsen er det klart at det foreligger bransjer og avtaletyper som forbrukerne jevnt over er misfornøyd med, som genererer mange henvendelser og klager, og som ikke er dekket av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet. Dette gjelder husleieavtaler, kjøp av bolig, drosjetjenester, togreiser, abonnenter av tv-kanalpakker, kollektivtransport og privatskoleundervisning. Utvalget vil derfor i det følgende særlig ta for seg disse saksområdene for å vurdere om det er ønskelig at de skal omfattes av et tilbud om utenrettslig tvisteløsning og hvilken form for tvisteløsning som eventuelt kan være aktuell.

8.2.3 Aktuelle saksområder for utvidet utenrettslig tvisteløsning

8.2.3.1 Innledning

Ut fra vurderingen ovenfor har utvalget sett på hvilke saksområder som bør prioriteres dersom nye tvistetyper skal inkluderes i utenrettslig tvisteløsning. Utvalget har inndelt saksområdene i varer og tjenester som behandles hver for seg nedenfor.

8.2.3.2 Varer, herunder kjøp av fast eiendom

Tvister knyttet til kjøp av fast eiendom og tvister som gjelder kjøp av elektrisk energi er ikke omfattet av Forbrukertvistutvalgets virkeområde. Tvister i sistnevnte kategori kan innklages for Elklagenemnda.

Det foreligger ikke et utenrettslig tvisteløsningstilbud for tvister vedrørende kjøp av fast eiendom etter avhendingslova. Unntak gjelder bare de sakene der det er tegnet eierskifteforsikring. Disse tvistene kan behandles av Forsikringsklagenemnda. Se mer om dette i punkt. 3.5.3.5 ovenfor.

Kjøp og salg av nyoppførte boliger, herunder fritidseiendom, reguleres av bustadoppføringslova. Disse tvistene behandles i dag av Boligtvistnemnda. Det er imidlertid to problematiske forhold knyttet til behandlingen av saker i denne nemnda. For det første behandler den kun saker der selger er medlem av Boligprodusentenes Forening, Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg eller Norges Byggmesterforbund. En rekke aktører i byggebransjen er ikke medlem av disse foreningene, slik at mange saker faller utenfor nemndas virkeområde. For det annet kan det være vanskelig å skille mellom tvister som gjelder de håndverkertjenestene som nemnda behandler og de tjenestene nemnda ikke behandler. Nemnda behandler klager på avtaler om oppføring av bolig, herunder avtaler om håndverkertjenester som gjelder oppføring av bolig. Dette presiseres av at håndverkertjenesteloven avgrenser mot arbeid på fast eiendom som gjelder nyoppføring av bygning til boformål og annet arbeid som utføres umiddelbart som ledd i slik oppføring. Hvor grensen går mellom en alminnelig håndverkertjeneste og en håndverkertjeneste som gjelder nyoppføring av bolig eller som utføres umiddelbart som ledd i slik oppføring, kan imidlertid være vanskelig å avgjøre. En kan tenke seg tvister der det er vanskelig å definere hvor saken hører hjemme, noe som vil skape problemer for forbruker som skal avgjøre hvilken instans saken skal klages inn for. Utvalget har av den grunn funnet det hensiktsmessig å vurdere om også dette saksområdet bør behandles annerledes, og om det kan være ryddig at saker etter håndverkertjenesteloven og bustadoppføringslova samles på ett sted.

Det følger av Forbrukerrådets statistikk at kjøp av bolig er ett av de temaene organisasjonen får flest henvendelser om. Det kan, slik utvalget ser det, være en indikasjon på at det er misnøye blant boligkjøpere. Det finnes ikke eksakte tall for hvor mange tvister som gjelder kjøp og salg av fast eiendom i Norge hvert år. Det omsettes årlig et betydelig antall eiendommer. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det ble tinglyst skjøter på 166 789 eiendommer i 2008 og på 165 968 eiendommer i 2009. I 2005, 2006 og 2007 lå tallene på hhv. 177 094, 179 280 og 183 035.5 Selv om en stor del av disse gjelder eiendomsoverdragelser utenfor kjøp, vil de fleste tinglysninger av skjøte omfatte salg av fast eiendom som kan være gjenstand for en tvist etter avhendingslova. I rettskildedatabasen Lovdata er det registrert om lag 1 100 dommer som gjelder avhendingslova i perioden 1990 til januar 2010. En annen rettskildebase, Gyldendal rettsdata, har registrert 105 avgjørelser vedrørende avhendingslova i 2009.

Tvister knyttet til kjøp av bolig berører en stor del av befolkningen og har en betydelig innvirkning på en husholdnings økonomi og alminnelige velferdssituasjon. I tillegg synes slike tvister å være overrepresentert innenfor domstolene i den forstand at en betydelig del av domstolenes samlede saksmengde nettopp gjelder krav som følge av mangler eller liknende ved fast eiendom. Domstolsbehandlingen av slike saker er i tillegg ressurskrevende fordi det ofte er behov for sakkyndighet i form av vitner eller sakkyndige meddommere. Dette gjør at domstolsbehandlingen ofte blir kostbar.

Utvalget mener at disse forholdene taler for at tvister knyttet til kjøp av bolig bør gis et utenrettslig tvisteløsningstilbud. Særlig peker utvalget på at det er viktig å få redusert antall tvister for domstolene ved å tilby et tvisteløsningsalternativ fordi en slik ordning muligens kan virke i konfliktdempende retning. I tillegg bør en søke for å finne alternativer som er mindre kostnadsdrivende enn domstolsbehandlingen. Et utenrettslig tvisteløsningstilbud kan ha slik effekt.

Utvalget ser at det er utfordringer forbundet med å innføre et utenrettslig tvisteløsningsalternativ for saker etter avhendingslova og bustadoppføringslova. Dette er saker der vurderingen av faktum ofte er sentral og der dette temaet kan være omfattende og vanskelig. Det er heller ikke uvanlig at sakkyndige uttalelser står mot hverandre. Dette gjør at nemndsbehandling av slike saker kan være krevende. I en domstol vil en tvist om fast eiendom belyses både ved gjennomgang av sakens dokumenter og ved forklaring fra parter og vitner. Det er også mulig for en domstol å foreta befaring av eiendommen. En nemndsbehandling er i all hovedsak skriftlig. Dette kan vanskeliggjøre sakens opplysning. Utvalget har innhentet synspunkter fra instanser som har erfaring med å nemndsbehandle slike saker. Både Forsikringsklagekontoret i Norge og Konsumenttvistenämnden i Finland håndterer saker om tvister vedrørende fast eiendom. Erfaringene fra disse nemndene er i all hovedsak positive. Forsikringsklagekontoret trekker i tillegg frem at en hovedårsak til at disse tvistene oppstår, er at det gjerne foreligger motstridende sakkyndige uttalelser. Det er derfor en fordel om nemndsmedlemmene innehar kompetanse innen fast eiendom, som for eksempel takstmenn, tømrermestere eller lignende.

Utvalget mener på denne bakgrunn at tvister om fast eiendom vil kunne være egnet for nemndsbehandling, og foreslår at det opprettes et utenrettslig tvisteløsningsalternativ for denne kategorien tvister.

8.2.3.3 Tjenester

8.2.3.3.1 Innledning

Forbrukertvistutvalget behandler som nevnt i punkt 3.4 ovenfor, kun tjenester som omfattes av håndverkertjenesteloven. Tvister knyttet til avtaler om andre typer tjenester behandles i dag i enkelte av de avtalebaserte nemndene.

Det følger av Forbrukerrådets henvendelsesstatistikk og FTI-undersøkelsen at forbrukere er misfornøyde med en rekke tjenestetyper. Av de tjenestene som skårer høyt på forbrukermisnøye i begge undersøkelsene, og som per i dag ikke er omfattet av et landsdekkende utenrettslig tvisteløsningstilbud, finner vi husleie, persontransport, privatskoler og abonnement på tv-kanalpakker. Utvalget har av den grunn valgt å fokusere på disse tjenestekategoriene ved vurderingen av om det bør opprettes nye nemnder.

8.2.3.3.2 Husleie

En husleietvist knytter seg til avtale om bruksrett til bolig mot vederlag. Disse tvistene behandles i dag av domstolene eller Husleietvistutvalget. Husleietvistutvalget er et utenrettslig tvisteløsningstilbud for forbrukere som bor i Oslo, Akershus, Bergen og Trondheim. Som nevnt under punkt 3.6 ovenfor må en klager i Husleietvistutvalget betale et saksbehandlingsgebyr som tilsvarer ett rettsgebyr for å få saken sin behandlet. Husleietvistutvalget vurderer i forbindelse med behandlingen av saken hvordan dette gebyret skal fordeles mellom partene. Ut over dette påløper ikke sakskostnadsansvar for Husleietvistutvalget.

Det finnes ingen eksakte tall for hvor mange husleietvister vi har i Norge hvert år. Forbrukerrådet mottok 5 769 henvendelser om hus- og tomteleie i 2009.6 Leierboerforeningen fikk samme år spørsmål fra 2 5007 medlemmer. Det er grunn til å anta at noen av disse sakene overlappet hverandre i den forstand at en forbruker kontaktet både Forbrukerrådet og Leierboerforeningen for å finne løsning i en sak. I tillegg mottok Huseiernes landsforbund om lag 4 100 spørsmål fra sine medlemmer i 2009.8

Husleietvistutvalget mottok 465 klager i 2008, Huseiernes landsforbund behandlet 989 skriftlige klager og Leierboerforeningen registrerte 172 saker i 2009. Det er altså et høyt antall husleietvister i Norge hvert år.

Tvistetema i husleiesaker vil i all hovedsak være om det foreligger brudd på husleieloven. Dette innebærer en vurdering av både faktum og jus i saken. Utvalget har ingen holdepunkter for å anta at faktum i disse sakene vil være mer omfattende eller komplisert enn i forbrukertvister for øvrig. Tvistegjenstandens verdi kan variere, men i all hovedsak vil den ikke være høyere enn for mange andre forbrukertvister. Behandlingen av disse sakene i Husleietvistutvalget har, så vidt utvalget kjenner til, vært betegnet som vellykket og uproblematisk. I Husleietvistutvalget blir imidlertid partene innkalt til muntlig forhandling, og således skiller saksbehandlingen i Husleietvistutvalget seg lite fra domstolsbehandling.

Utvalget viser til at tvister om husleie ofte vil være av stor velferdsmessig betydning for leietakeren. Dette taler for at slike tvister bør undergis en betryggende og god tvisteløsningsmekanisme. Hensyn kan derfor tale for at slike tvister behandles på samme måte som tvister som gjelder avhending av fast eiendom og undergis større grad av utenrettslig tvisteløsning.

På den annen side eksisterer det allerede et tvisteløsningstilbud for dette saksområdet i noen kommuner. Det er i den sammenheng viktig å påpeke at det største markedet for utleie trolig finnes i tilknytning til de største byene der slik tvisteløsning foreligger i form av Husleietvistutvalg. Utvalget mener videre at avtaler om husleie trolig er lite egnet for skriftlig behandling. Ved denne vurderingen viser utvalget til at tvistene ofte er konkrete og gjelder et motsetningsforhold mellom leier og utleier. Faktum i disse sakene er ofte omfattende. Leier og utleier kan også tenkes å skulle ha et nært forhold etter at tvisten er avgjort. Dette taler for at det er verdifullt at partene i slike tvister møter hverandre og at forhandlingene er muntlige. Derfor kan skriftlig nemndsbehandling være et dårlig alternativ. For øvrig viser utvalget til at det for slike saker kan være mye å hente i forhold til mekling. Ut fra disse omstendigheter er det to muligheter som peker seg ut. Den ene muligheten er å foreslå en generell utvidelse av Husleietvistutvalget. Husleietvistutvalgene har en kommunal forankring. Det er, etter utvalgets oppfatning, vanskelig å tenke seg at hver enkelt kommune skal ha ressurser og muligheter til å etablere et system for behandlingen av husleietvister på samme måte som store kommuner som Oslo, Bergen og Trondheim. En aktuell mulighet for ytterligere utbredelse vil imidlertid kunne være opprettelse av nye regionale husleietvistutvalg. Her ønsker utvalget å påpeke at det allerede finnes lokal tvisteløsning i hver enkelte kommune i form av forliksråd. Disse anses å være et alternativ til lokale husleietvistutvalg. Forliksrådene oppfyller også hensynene til at en tvisteløsningsmekanisme for husleiesaker bør bygge på muntlighet og kunne gjennomføre mekling mellom partene.

Utvalget er derfor kommet til at det ikke anbefales å utvide det utenrettslige tvisteløsningstilbudet i husleiesaker.

8.2.3.3.3 Private utdanningstilbud

Privatskoler og andre private utdanningstilbud omfatter alt fra tilbud om grunnskoleopplæring til videregående skole, høyskole og fagskole, samt en rekke kurs og andre opplæringstilbud. Enkelte private utdannings- og opplæringstilbud mottar stor grad av statlig støtte, mens andre blir fullfinansiert av elevene. Det er derfor vanskelig å behandle problemstillinger knyttet til private utdanningstilbud enhetlig.

Utvalget viser til at tilbudet er relativt omfattende og omfatter en ikke ubetydelig del av befolkningen. I 2009 var det 239 private skoler innenfor kategoriene barneskole, ungdomsskole og videregående utdanning. I tillegg finnes det 31 skoler som tilbyr høyere utdanning (23 av disse har kun akkreditering til å gi spesifikke studietilbud, fem har høyskolestatus og tre har status som vitenskapelig høyskole). I tillegg finnes det en rekke private fagskoler.

Etter dagens system foreligger det i utgangspunktet ingen mulighet for elever til å klage på innholdet av den tjenesten som disse opplæringsinstitusjonene tilbyr. Slike tjenester befinner seg i en gråsone. For enkelte privatskoler som mottar stor grad av statlig støtte, vil antakelig forvaltningsrettslige regler om klagerett i forbindelse med offentlig myndighetsutøvelse kunne komme til anvendelse. For de øvrige private utdanningstilbudene vil det ikke være noen slik mulighet.

Utdanning er svært viktig for den enkelte, og elever som velger privat utdanning, vil ofte legge mye penger i dette. Videre vil mennesker som er under utdanning, ofte ha en begrenset økonomi, noe som gir disse forbrukerne små muligheter til å bringe en eventuell klagesak mot en privatskole inn for domstolene. Utvalget synes å registrere at tvister som gjelder denne sakstypen, er lite behandlet innenfor både domstolssystemet og i andre organer. Det er derfor vanskelig å vurdere hvor stort behov det er for tvisteløsning innenfor dette feltet. Privatskoler havner imidlertid relativt langt ned når det gjelder forbrukernes tilfredshet på FTI-undersøkelsen. Dette kan indikere at det er et udekket behov for tvisteløsning på området. Utvalget kan ikke se at saksfeltet som sådan skulle være til hinder for at det opprettes en form for utenrettslig tvisteløsning for disse sakstypene. Utvalget viser til at dokumentasjon omkring det enkelte undervisningstilbudet i stor grad må foreligge skriftlig, og at det således blir elevens fremstilling sammenholdt med skolens undervisningsopplegg som ofte vil være vurderingstema der en elev er misfornøyd med innholdet av privat opplæring.

På denne bakgrunn er utvalget av den oppfatning at det kan være hensiktsmessig å tilby et utenrettslig tvisteløsningstilbud ved kjøp av private utdanningstjenester.

8.2.3.3.4 Tv-tjenester

Såkalte digitale tv-pakker tilbys av seks ulike leverandører i Norge i dag. Tvister knyttet til leveranser av tv-tjenester er ikke dekket av et utenrettslig tvisteløsningstilbud. Dette er en tjeneste som svært mange i Norge bruker, og det følger både av Forbrukerrådets henvendelsesstatistikk og FTI–undersøkelsen at det er knyttet en god del misnøye til dette tjenestetilbudet. Dette tilsier at det er ønskelig at det opprettes et utenrettslig tilbud for disse sakene. Heller ikke sakstypen tilsier at skriftlig klagebehandling er vanskelig eller på annen måte uforholdsmessig. Det kan i forbindelse med behandling av slike tjenester også nevnes at Forbrukerrådet har rettet en henvendelse til Post- og teletilsynet der Forbrukerrådet anbefaler at Brukerklagenemndas mandat utvides til å omfatte klagesaker på området for tv-tjenester.

Utvalget finner således at også for dette saksfeltet bør det opprettes et utenrettslig tvisteløsningstilbud.

8.2.3.3.5 Persontransport

Persontransport er et annet felt som mange forbrukere er misfornøyd med. Det vises her til FTI–undersøkelsen og henvendelsesstatistikken til Forbrukerrådet der både kollektivtransport, og særlig drosjenæringen skårer lavt på tilfredshet hos forbrukerne. Persontransport er også et område som berører svært mange mennesker i Norge og som derfor er viktig for en stor gruppe forbrukere.

Det foreligger ikke et eget lovverk for passasjerrettigheter innen kollektiv persontransport. Samferdselsdepartementet har godkjent ulike standardvilkår på området, men det kan være vanskelig for forbrukere å orientere seg om hvilke passasjerrettigheter de faktisk har. Det eksisterer heller ikke et utenrettslig tvisteløsningstilbud innen sektoren som sådan. Det er nå vedtatt å opprette en tvisteløsningsnemnd for togtrafikk. Det vises til forskrift om gjennomføring av forordning (EF) nr. 1371/2007 om jernbanepassasjerers rettigheter og forpliktelser (jernbanepassasjerrettighetsforskriften). Denne forskriften er fastsatt av Samferdselsdepartementet og trådte i kraft 3. september 2010. Forskriften gir i tillegg til en regulering av passasjerrettigheter for togtransport, også anvisning på opprettelsen av en tvisteløsningsnemnd. Det antas at denne etter hvert kommer på plass som en selvstendig nemnd, men foreløpig er saker etter forskriften lagt til Jernbanetilsynet.

Samtidig finnes det flere forslag til nye EU-forordninger som stiller ytterligere krav til passasjerers rettigheter på andre transportområder, herunder krav om etablering av klageordninger.9 Det forventes at disse også tas inne i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Det vises i den forbindelse til forslag til forordninger for båttransport (forslag til forordning om rettigheter for båtpassasjerer til sjøs og på de innenlandske vannveiene, fremsatt 4. desember 2008) og buss (forslag til forordning om busspassasjerers rettigheter og om endring av forordning (EF) nr. 2006/2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndhevelse av lovgivning om forbrukerbeskyttelse). Slike klageordninger anses som et vesentlig virkemiddel for å sikre forbrukernes rettigheter. Det foreligger ikke tilsvarende forslag eller forordning for drosjenæringen.

Utvalget mener at det for persontransport foreligger sterke hensyn som taler for at det bør opprettes et utenrettslig tvisteløsningstilbud. Utvalget peker i den sammenheng på at dette er et felt med høy grad av misnøye blant forbrukerne, og at forbrukerne ellers synes å ha små muligheter for å vinne frem med sine krav overfor transportselskapene. I den grad dette arbeidet ikke blir fanget opp av ny EU/EØS-rett, bør det tas et selvstendig nasjonalt initiativ til å opprette utenrettslig tvisteløsning på dette området.

8.2.4 Utvalgets forslag

8.2.4.1 Innledning

Det er i punkt 8.2.3 redegjort for enkelte konkrete vare- og tjenestegrupper som utvalget mener bør omfattes av et utenrettslig tvisteløsningstilbud. Et avgjørende spørsmål blir om utvalget skal nøye seg med å peke på enkelte vare- og tjenestegrupper som det er ønskelig at skal omfattes av et utenrettslig tvisteløsningstilbud, eller om utvalget bør foreslå et konkret tilbud av mer altomfattende karakter for forbrukeravtaler.

Uavhengig av hvilken tilnærming en velger, har utvalget to aktuelle løsninger når det gjelder utvidelse av dagens tilbud. Nye saksområder kan inkluderes i Forbrukertvistutvalgets saksområde, eller det kan opprettes nye frivillige nemnder.

Når det gjelder opprettelsen av nye frivillige nemnder, ville nye nemnder på sentrale områder for forbrukertvister innebære en betydelig utvidelse av dagens tvisteløsningstilbud. Fordelen med slike nemnder ville være at forbrukere gis et bedre samlet utenrettslig tvisteløsningstilbud enn det som er tilfellet i dag. På den annen side er utvalgets rådighet begrenset når det gjelder å bidra til flere frivillige nemnder. Nemndene bygger på stor grad av eget initiativ og selvstyre fra bransjene. Utvalget mener at det offentlige bare i begrenset grad kan og bør styre dette bransjeinitiativet. Selv om det offentlige skulle gripe inn og pålegge en bransje å tilby nemndsbehandling av sine forbrukertvister, ser utvalget også utfordringer knyttet til at nemnder skal samle aktører innenfor en bransje som kanskje har få fellestrekk og som må samarbeide om finansiering og organisering av nemndene. Opprettelse av større bransjenemnder har vist seg å være vellykket for finans- og forsikringsnæringen, og bør kunne være mulig å få til også innenfor andre rettsområder som er likeartet, for eksempel innen transport, jf. punkt 8.2.4.3 nedenfor. Utvalget ser imidlertid at det trolig vil fungere mindre tilfredsstillende på områder med mange små aktører som kanskje har lav grad av bransjetilhørighet eller et stort innslag av mindre seriøse aktører. Utvalget er også sterkt i tvil om det innenfor et sammensatt marked med ulike tjenesteytelser vil være mulig å konstruere en modell som fanger opp tilnærmelsesvis alle tvistetyper. Typisk kan en tenke seg dette i forbindelse med spørsmål om en ny stor nemnd for alle avtaler som har med kroppspleie å gjøre, der bransjen spenner fra hud og kosmetikk til tatovering osv.

På samme måte vil det være uoversiktlig å opprette en rekke nye, små klagenemnder som skal fange opp deler av de områdene som i dag faller utenfor virkeområdet til Forbrukertvistutvalget og de frivillige nemndene. Dette vil trolig være like vanskelig som å opprette enkelte større nemnder som omfatter større områder.

Innenfor enkelte områder vil det offentlige imidlertid kunne gripe inn, og opprette bransjestyrte nemnder ved å innføre konsesjonskrav eller sette som vilkår for en bestemt næringsdrift at det foreligger mulighet for klagebehandling. Dette er gjort innenfor finansavtaler, inkasso, flyreiser, pakkereiser og eiendomsmekling. Denne typen regulering krever imidlertid at det finnes en viss form for enhet i næringen og at det er enkelt å håndheve et system der alle innenfor bransjen bidrar økonomisk til at nemndsløsningen kan gjennomføres. Typisk vil dette være tilfellet der tillatelse til å utøve en bestemt virksomhet gis gjennom konsesjon fra det offentlige. På mange områder finnes det ingen slik enhetlig bransjetilhørighet. Det kan, som tidligere påpekt, også være mange småaktører som ikke har noe ønske om å bidra til enhetlig bransjetenkning eller utenrettslig tvisteløsning. For slike områder vil det kunne være vanskelig å finne rom for bransjestyrte nemndsløsninger selv om utvalget skulle finne at det er behov for dette. Det vil, slik utvalget ser det, være vanskelig å pålegge en hel næring generelt å tilby utenrettslig tvisteløsning som vilkår for å drive virksomhet innenfor denne næringen. Utvalget anser for eksempel at det vil være en relativt umulig oppgave å samle alle som driver med en eller annen form for kroppspleie under en tvungen nemndsordning, idet en vanskelig kan tenke seg at det offentlige vil lage en konsesjonsordning eller liknende for alle frisører, massører, hud- og fotpleiere osv. Dette vil bli uforholdsmessig ressurs- og kostnadskrevende både for det offentlige og næringen.

Den andre muligheten for utvidelse av det utenrettslige tvisteløsningstilbudet for forbrukere vil være å legge betydelig flere saksområder under Forbrukertvistutvalget. Dette kan gjøres på to måter. Bestemte saksområder kan etter en konkret vurdering legges inn under Forbrukertvistutvalget, eller det kan på generelt grunnlag åpnes for at Forbrukertvistutvalget behandler forbrukeravtaler som ikke omfattes av et annet utenrettslig tvisteløsningstilbud.

En større utvidelse av Forbrukertvistutvalgets myndighetsområde vil kunne ha mye for seg. Det finnes her et betryggende apparat for håndtering av forbrukersaker. Forbrukertvistutvalget har god kompetanse og omfattende erfaring, slik at det ikke ville by på store problemer å legge nye saksfelt til utvalgets myndighetsområde. Tilbudet er også gratis både for forbrukerne og næringen. På denne måten kunne en fått et oversiktlig system med stor grad av offentlig styring. På den annen side er det viktig å se både kostnadene for det offentlige ved en slik utvidelse og egnetheten ved en slik saksbehandling. Når det gjelder kostnadene, finansierer det offentlige i dag både forliksrådene og Forbrukertvistutvalget. Gjennomgangen ovenfor i punkt 8.1 viser at Forbrukertvistutvalget er vesentlig mer kostnadskrevende per behandlet sak enn forliksrådene. I tillegg påpeker utvalget at det er av betydning at det er et forliksråd i hver kommune som gjør at tilgangen til tvisteløsning for forbrukerne er betydelig. Det skal derfor, etter utvalgets oppfatning, foreligge sterke hensyn som tilsier en utvidelse av Forbrukertvistutvalget der forliksrådet kan bidra til samme tvisteløsning. Heller ikke i noen av de øvrige nordiske land foreligger det et slikt helhetlig, offentlig tilbud i tillegg til de alminnelige domstoler, selv om det offentlige tilbudet er mer omfattende enn i Norge. Utvalget mener derfor at en vurdering av utvidelse for Forbrukertvistutvalgets virkeområde må gjøres for hver enkelt sakstype og at det ikke synes forsvarlig å foreta en «blanco»-utvidelse av Forbrukertvistutvalgets ansvar. Videre viser utvalget til at mange sakstyper ikke er egnet for skriftlig behandling slik det gjøres i Forbrukertvistutvalget. På denne måten mener utvalget at forliksrådet kan være en bedre og billigere løsning for en rekke tvistetyper.

Utvalget har etter dette kommet til at utgangspunktet for utvalgets forslag må bygge på en avveining mellom hva som er mulig å få til innenfor nye, frivillige bransjenemnder og behov for utenrettslig tvisteløsning ut over de områder som bransjen selv kan klare å håndtere. For den sistnevnte kategori vil det være aktuelt å foreslå utvidelse av Forbrukertvistutvalgets saksfelt, men da etter en konkret vurdering der det tas hensyn både til kostnader, sakstype og egnethet.

8.2.4.2 Varer, herunder salg av fast eiendom

Gjennomgangen ovenfor i punkt 8.2.3.2 viser at det for kjøp og salg av varer, i all hovedsak bare er avtaler om fast eiendom som faller utenfor tilbudet om utenrettslig tvisteløsning. Videre viser utvalget til at hensyn taler for at forbrukere i slike saker bør gis et alternativ til domstolsbehandling. For dette saksfeltet er det imidlertid vanskelig å opprette en frivillig nemnd. I de aller fleste sakene som gjelder tvist om mangel ved fast eiendom, vil det være en forbruker både på kjøper- og selgersiden. Det foreligger derfor ingen bransje- eller interesseorganisasjoner som kan påta seg å drive en avtalebasert nemnd. I dag er det kun Forbrukertvistutvalget, i tillegg til Husleietvistutvalget for en begrenset sakstype, som har erfaring med tvister mellom forbrukere. Dette vil derfor ikke være en ny form for sakstype for Forbrukertvistutvalget, og det vil ikke være behov for en omstilling av verken saksbehandlingsregler, sekretariat eller utvalgsmedlemmer dersom disse sakene legges under utvalgets virkeområde. Utvalget peker også på at for disse sakstypene vil det være mulig å kunne spare betydelige midler på å finne en løsning i Forbrukertvistutvalget fremfor å bruke domstolene. Utvalget mener at den sakkyndighet som da bør opprettes i Forbrukertvistutvalget for slike saker, kan bidra til å løse saken på et tidligere stadium og før den går til tingretten.

På bakgrunn av dette har utvalget kommet frem til at det vil være hensiktsmessig å behandle tvister om kjøp og salg av fast eiendom i Forbrukertvistutvalget.

Disse synspunktene gjelder også tvister om oppføring av ny bolig som har mange likhetstrekk med tvister om kjøp og salg av fast eiendom. Utvalget har i punkt 8.2.3.2 ovenfor vist til at slike tvister bør behandles sammen med tvister om håndverkertjenester for å få en samlet behandling av spørsmål knyttet til denne type virksomhet. Utvalget er derfor kommet til at Forbrukertvistutvalget også bør behandle tvister etter bustadoppføringslova som en naturlig forlengelse av behandling av håndverkertjenester. Slik unngås en vanskelig avveining av hvilke tvister som omfattes av hvilken lovgivning. Samtidig omfattes næringsdrivende som ikke er medlem av Boligprodusentenes Forening, Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg eller Norges Byggmesterforbund.

Utvalget ser imidlertid at det kan være problematisk at det eksisterer en frivillig nemnd på dette området på siden av Forbrukertvistutvalget. Spørsmålet blir om Forbrukertvistutvalgets kompetanse når det gjelder tvister knyttet til oppføring av ny bolig, skal være begrenset til de saker der det ikke finnes en frivillig nemndsløsning, dvs. der Boligtvistnemnda ikke har kompetanse. Utvalget mener at dette kan synes som den beste løsningen fordi næringens viktige deltakelse i utenrettslig tvisteløsning da ikke gis konkurranse fra det offentlige. Med en slik konkurranse er det lett å tenke seg at Boligtvistnemnda vil kunne bli mindre attraktiv og miste sin reelle betydning. På den annen side ser utvalget at det kan finnes saker der både den frivillige nemnda og Forbrukertvistutvalget vil kunne ha kompetanse for hver sin del av saken dersom det settes en slik begrensning. For å unngå dette foreslår utvalget at det gjøres unntak fra Forbrukertvistutvalgets kompetanse der en godkjent nemnd kan behandle en tilsvarende tvist. Unntaket får likevel ikke anvendelse dersom deler av tvisten ikke kan behandles i den frivillige nemnda. En slik løsning vil hindre at sakene unaturlig blir splittet i sin behandling.

Utvalget vil bemerke at de samme hensyn gjør seg gjeldende for Klagenemnda for håndverkertjenester på fast eiendom. Det foreslås derfor at bestemmelsen om innskrenking i Forbrukertvistutvalgets saksbehandlingskompetanse gjøres generell slik at Forbrukertvistutvalget ikke kan avgjøre saker der det finnes en godkjent nemnd som kan behandle en tilsvarende tvist. Hvis en tenker seg at Forbrukertvistutvalget likevel har avgjort en sak som kunne vært behandlet i en godkjent nemnd, medfører ikke dette at avgjørelsen blir ugyldig.

8.2.4.3 Tjenester

Forbrukeravtaler som gjelder tjenesteytelser, omfattes i liten grad av Forbrukertvistutvalgets område. Tvister som gjelder tjenester, blir i all hovedsak håndtert av frivillige nemnder i den utstrekning det finnes tilbud om utenrettslige tvisteløsning. En slik ordning kan ha gode grunner for seg. For det første er tjenesteområdet dynamisk, og det kan være vanskelig å forutse utviklingen på området. Nye tjenester oppstår og ekspanderer, gjerne som en følge av raske samfunns- eller markedsendringer. Det er derfor vanskelig å vurdere hvilke tjenesteområder som i et langsiktig perspektiv bør være gjenstand for utenrettslig tvisteløsning. For det annet finnes det for tjenesteytelser en rekke sterke aktører eller bransjeorganisasjoner. Bransjene selv vil således ofte være i stand til å organisere utenrettslig tvisteløsning i frivillige nemnder. For det tredje foreligger det for tjenesteytelser ofte høy grad av faglig kompetanse hos den som yter tjenesten. Det samme gjelder behov for kunnskap om tvisteløsningen som følger i kjølvannet av tjenesteområdet. Denne sakkunnskapen finnes godt tilgjengelig i bransjen og kan nyttes også til tvisteløsning. Sist, men ikke minst, er det forbundet med betydelige kostnader å utvide området for Forbrukertvistutvalget. En slik utvidelse bør, som tidligere påpekt, begrenses til områder som ikke kan gis tilfredsstillende ordninger innenfor selvfinansierte bransjenemnder. Alle disse forhold taler for at tvister om forbrukertjenester i hovedsak bør behandles av frivillige nemnder.

På denne bakgrunn er utvalget av den oppfatning at en bør være tilbakeholden med å innlemme nye tjenestetyper i Forbrukertvistutvalget, og at en heller bør se muligheten for å etablere nye frivillige nemnder der det foreligger behov for det. Utvalget mener at dette særlig er tilfellet for områdene persontransport, privatskoler og kanalpakker, som behandlet ovenfor.

For persontransport vurderer de berørte departementene å opprette en felles nemnd for kollektiv persontransport. 10 Dette forslaget stiller utvalget seg bak. Det er også viktig at drosjenæringen innlemmes i en slik nemnd. Drosjenæringen er sammensatt av både store og små aktører. Næringen er regulert i forskrift 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften). Forskriften regulerer imidlertid ikke forbrukeres rettigheter. Enkelte steder i landet vil forskrift 9. mars 2007 nr. 265 om maksimalpriser for kjøring med drosjebil gjelde. Forskriften gjelder blant annet ikke for Oslo, Akershus, Stavanger, Trondheim og Bergen. De fleste drosjesentraler har utformet egne vilkår for sin virksomhet, og det er disse vilkårene som definerer en passasjers rettigheter. Utvalget foreslår at det settes som vilkår for konsesjon for drosjeløyve at en underlegger seg denne nemndsordningen. En frivillig nemnd kan på denne måten omfatte hele transportsektoren slik at forbrukertvister innenfor dette området kan gis et tilbud om enkel, billig og faglig kvalifisert tvisteløsning.

For private undervisningstilbud gjør mange av de samme hensyn seg gjeldende som for transportsektoren. Det finnes både store og små aktører som kompliserer opprettelse av en frivillig nemnd. På den annen side kan det også her etableres en ordning med vilkår om å være tilsluttet en tvisteløsningsordning for retten til å tilby privat opplæring. En slik ordning vil bare kunne gjelde for skoler eller opplæringstilbud som er lovregulert. Det er vanskeligere å tenke seg denne løsningen for løsere former for privatopplæring. For slike tilfeller bør forbrukeren være henvist til å benytte rettslig tvisteløsning i form av forliksrådet. Utvalget påpeker i den forbindelse at det vil være privatskoletilbudet som er viktigst å regulere og at mer hobbypreget opplæring ikke er like sentralt. Utvalget nøyer seg derfor med å peke på denne muligheten og oppfordrer Kunnskapsdepartementet til å vurdere en slik ordning i forbindelse med behandling av lovverk knyttet til private utdanningstilbud.

For tv-tjenester er det, som nevnt i punkt 8.2.3.3.4.ovenfor, kun seks leverandører som tilbyr såkalte kanalpakker og som med dette er hovedaktører på området tv-tjenester. Dette er en indikasjon på at bransjen er relativt oversiktelig og stabil og således egnet til å opprette og drifte en frivillig nemnd. Utvalget nøyer seg derfor med å oppfordre Post- og teletilsynet til å vurdere henvendelsen fra Forbrukerrådet om utvidelse av Brukerklagenemndas mandat.

8.2.4.4 Oppsummering

Utvalget vil etter dette foreslå at Forbrukertvistutvalgets saklige kompetanse utvides med områdene avhending av fast eiendom etter avhendingslova og oppføring av ny bolig etter bustadoppføringslova. Ut over dette anbefaler utvalget at bransjen eller det aktuelle fagdepartement overlates å vurdere muligheten for opprettelse av tvisteløsningsnemnder innenfor de områder som er behandlet her. Det samme gjelder også på nye områder der det kan være aktuelt å innføre krav om konsesjon eller andre vilkår for å drive en bestemt virksomhet og der det er hensiktsmessig for forbrukerne å ha tilgang til utenrettslig tvisteløsning.

Utvalget ser imidlertid at markedet kan være i sterk og hurtig endring. Som en mulighet, foreslår derfor utvalget at det i loven gis en forskriftshjemmel for departementet til å regulere saksområdet til Forbrukertvistutvalget. En slik endring kan gjøres for eksempel der det er oppstått et behov for utvidelse eller der et saksområde som tidligere ble behandlet i Forbrukertvistutvalget, er blitt overtatt av en frivillig nemnd, slik at behov for offentlig tvisteløsning er redusert. Ved forskriftsendring vil departementet på kort varsel kunne omprioritere midler slik at Forbrukertvistutvalgets kompetanse og ressurser til en hver tid utnyttes optimalt.

Endelig påpeker utvalget at dagens regler begrenser behandling av tvister i Forbrukertvistutvalget til saker der en forbruker har fremmet en klage til Forbrukerrådet. Utvalget mener at hensyn kan tale for at en næringsdrivende også gis anledning til å fremme en sak på samme måte som en forbruker. For det første vil hensynet til forbrukeren tale for at tvisten bør avgjøres i Forbrukertvistutvalget der forbrukeren ikke pålegges sakskostnader. For det annet kan den næringsdrivende ha et legitimt behov for å få avklart en komplisert juridisk tvist på et så lavt nivå som mulig. Det vil da være en fordel at den næringsdrivende kan bringe tvisten inn for Forbrukertvistutvalget i stedet for forliksrådet som kan vegre seg for å ta stilling til kompliserte juridiske spørsmål. Utvalget foreslår derfor at både en forbruker og en næringsdrivende kan opptre som klagere. Hensynet strekker seg imidlertid ikke lenger enn til at også næringsdrivende skal kunne ha en instans som kan avgjøre reelle tvister. En næringsdrivende skal ikke kunne benytte Forbrukertvistutvalget for å skaffe seg tvangsgrunnlag for et pengekrav. Utvalget foreslår derfor at et krav om penger som er uimotsagt av en forbruker, ikke kan bringes inn for Forbrukertvistutvalget. I slike tilfeller bør den næringsdrivende være henvist til å benytte namsmannsapparatet og eventuelt forliksrådet for å inndrive kravet, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav f. Utvalget vil også presisere at dersom det blir svært mange saker der næringsdrivende bringer saker inn for Forbrukertvistutvalget, vil dette kunne gi grunnlag for å endre bestemmelsens anvendelsesområde.

8.3 Organisering av nemndenes arbeid

8.3.1 Vurdering av nemndenes virksomhet i dag

Det finnes i dag 18 frivillige nemnder. Det vises til beskrivelsen av de enkelte nemndene i punkt 3.5 ovenfor. I motsetning til domstolene og Forbrukertvistutvalget behandler nemndene saker innenfor et avgrenset saksområde. Konsekvensen av dette er at kompetansen i den enkelte nemnd innen nemndas saksområde normalt er høy. Dette er, etter utvalgets oppfatning, en av nemndenes klare styrker. Jo større kompetanse den enkelte nemnd besitter, desto enklere vil det være å tilby effektiv tvisteløsning som samtidig holder et høyt faglig nivå. Det er imidlertid ikke bare nemndas kompetanse som er viktig for en forsvarlig behandling av sakene. For at en nemnd skal ha tillit hos sakens parter, må den oppfattes som nøytral og selvstendig og ikke som et rent bransjeorgan. Det er derfor avgjørende at nemndene har en selvstendig stilling og at de har en saksbehandling som er egnet til å gi tillit.

Utvalgets gjennomgang av de frivillige nemndene viser at det er store forskjeller hva gjelder størrelse, stiftelsesgrunnlag og saksbehandlingsregler for nemndene. Enkelte nemnder, som Forsikringsklagenemnda og Bankklagenemnda, er store organisasjoner med et stort tilfang på saker og høy profesjonalitet både i nemnda og sekretariatet. Andre nemnder, som Klagenemnda for gravferdstjenester og Klagenemnda for fotografarbeider, behandler bare noen svært få saker hvert år, og dette må få betydning for hvordan klagebehandlingen fungerer. Selv om en liten nemnd kan være effektiv og treffe gode vedtak, vil størrelsen på saksmengden gjennomgående ha betydning for nemndas virksomhet. Nemnder som behandler et større antall saker vil utvilsomt få bredere kompetanse og erfaringsbakgrunn, og utvalget mener at dette har betydning for både innhold og utforming av nemndenes avgjørelser.

Størrelsen på nemndene har også konsekvenser for deres økonomi, som igjen kan være med på å påvirke graden av profesjonalitet i sekretariatene og hvordan nemndene fremstår utad. Små nemnder vil ha små sekretariat. Enkelte har kanskje bare én ansatt eller engasjert på deltid med ansvar for saksforberedelsen i nemnda. Dette vil kunne ha en innvirkning på sekretariatets kompetanse. Videre vil små sekretariat gjerne være nært tilknyttet den enkelte bransjeorganisasjon ved at den eller de som arbeider i sekretariatet, har samme lokalisering og mottar lønn direkte fra den aktuelle bransjeorganisasjonen. For små nemnder er det også vanlig at de som fungerer i sekretariatet, også har oppgaver i nemnda og for bransjeorganisasjonen. Dette kan skape en for tett kontakt mellom nemnda og bransjen som kan være egnet til å svekke nemndas nøytralitet og tillit utad. Større nemnder vil tilsvarende ha store og profesjonelle sekretariat som fremstår som mer uavhengige og selvstendige.

Videre finnes det store forskjeller mellom de ulike nemndenes stiftelsesgrunnlag og saksbehandlingsregler. Også disse forskjellene har konsekvenser for nemndenes arbeid og for måten de fungerer på. Når det gjelder stiftelsesgrunnlaget, har dette betydning for om nemndas saksbehandlingsregler er offentlig godkjent og for mulig retts- og tvangskraftsvirkning av nemndas vedtak. Stiftelsesgrunnlaget er også bestemmende for om den alminnelige foreldelsesfristen avbrytes og om litispendensvirkninger inntrer for de alminnelige domstoler når en sak kommer inn til nemnda. Saksbehandlingsreglene kan også variere mellom nemndene. Enkelte nemnder gjennomfører for eksempel sin saksforberedelse med høy grad av kontradiksjon, mens dette ikke er rutine i andre nemnder. Enkelte nemnder er også underlagt både forvaltningsloven og tvistelovens bestemmelser, noe som synes uklart eller lite forenlig. Det er også store forskjeller i hvilken grad nemndene foretar mekling overfor sakens parter. I enkelte nemnder er dette rutine for å bringe klarhet i partenes standpunkt og muligheten for løsning på frivillig grunnlag. I andre nemnder skjer saksbehandlingen uten at partens synspunkt gjøres direkte kjent for hverandre og uten å avdekke muligheten for at partene kan komme til enighet uten nemndas avgjørelse. Det er også ulikheter i hvordan den praktiske saksbehandlingen foregår. I enkelte nemnder er elektronisk saksbehandling rutine, mens for de minste nemndene er saksbehandlingen fortsatt rent papirbasert.

Nemndenes størrelse har også en klar sammenheng med hvordan de opptrer utad og gjøres kjent for forbrukerne. Med det menes hvilke medier publikum kan anvende for å nå nemndene, om nemnduttalelsene publiseres, hvor de publiseres og hvor lett det er å finne frem til slike uttalelser. God informasjon om rettsregler og rettspraksis er et viktig verktøy for å dempe antallet tvister. Mange konflikter oppstår fordi partene ikke er kjent med hva som er juridisk riktig løsning på et problem. Der er derfor av stor betydning at de enkelte nemndene sørger for at deres uttalelser er lett tilgjengelige, både for medlemmer av bransjen og for forbrukere som vurderer om de har en klagesak eller ei.

Endelig ser utvalget at det kan være en utfordring å orientere seg i nemndsystemet. Det eksisterer i dag 18 frivillige nemnder, i tillegg til ulike offentlige tvisteløsningstilbud og enkelte rene bransjenemnder. Det er ikke lett å få oversikt over et slikt system og forstå hvilke saker som hører under hvilke nemnder. Det er således en mulighet for at forbrukere ikke benytter seg av sin klagemulighet fordi de ikke klarer å finne frem til riktig klageinstans. Dette er uheldig. Systemet bør være så enkelt å manøvrere i at ingen faller utenfor av slike årsaker.

En sentral oppgave for utvalget er å se på nemndenes organisering og hvordan denne kan forbedres slik at alle nemndene kan behandle forbrukersaker på en forsvarlig, effektiv og ensartet måte. I det følgende vil utvalget derfor se på hvordan nemndenes organisering kan styrkes på en måte som gjør at disse målene nås.

8.3.2 Standardiserte regler for organisering og saksbehandling i frivillige nemnder

Utvalget mener at et sentralt element i en styrking av de frivillige nemndene er å utforme et felles standard regelverk for nemndenes organisering, saksforberedelse og avgjørelser. Utvalget mener at nemndene på denne måten kan sikres nøytralitet, uavhengighet og en forsvarlig saksbehandling. Videre vil standardiserte krav til saksbehandlingen innebære at nemndsbehandlingen blir mer enhetlig. Det kan på denne måten være lettere for en forbruker å orientere seg i hvordan saksbehandlingen fungerer i de ulike nemndene. Utvalget vil av den grunn foreslå at det utarbeides regler som ivaretar disse forholdene.

Når det gjelder organiseringen, viser utvalget til at de frivillige nemndene kjennetegnes ved et utstrakt samarbeid mellom Forbrukerrådet og bransjeorganisasjonene. Dette samarbeidet danner grunnlaget for å opprette en nemnd gjennom en avtale som alle parter i samarbeidet undertegner.

Forbrukerrådet er i dag en helt avgjørende pådriver og premissleverandør for opprettelsen og driften av frivillige nemnder. Forbrukerrådets deltakelse sikrer også et enhetlig system ved opprettelse og drift av nye nemnder. Dette arbeidet utgjør en viktig del av Forbrukerrådets oppgave for å ivareta forbrukernes interesser i samfunnet generelt, og Forbrukerrådet utfører, slik utvalget ser det, denne oppgaven på en god og betryggende måte. Forbrukerrådet deltar i nemndenes arbeid gjennom å inngå avtaler med næringen om opprettelse av frivillige nemnder, ved å utpeke representanter til nemndene og nemndenes styrer og ved å samarbeide med næringslivet om vedtekter for nemndene. Det er viktig for nemndenes troverdighet og tillit fra forbrukerne at Forbrukerrådet som forbrukernes representant gis medbestemmelse og innflytelse på nemndenes oppbygging. Utvalget mener derfor at det er naturlig at Forbrukerrådet også i fremtiden gis en slik sentral rolle i nemndssystemet.

Under arbeidet i utvalget er det blitt stilt spørsmål om andre enn Forbrukerrådet kan fylle denne rollen. Selv om det for de aller fleste praktiske formål vil være nettopp Forbrukerrådet som utfører denne oppgaven, vil ikke utvalget fullstendig utelukke at et annet representativt organ for forbrukerne kan gis en tilsvarende oppgave. Utvalget ser det imidlertid som uheldig om det skal oppstå en konkurranse mellom Forbrukerrådet og andre organisasjoner om hvem som best ivaretar forbrukerinteressene på et bestemt områd. Utvalget mener derfor at det kun vil være aktuelt med andre organisasjoner som avtaleparter, dersom Forbrukerrådet skulle velge å ikke gå inn som avtalepart. På denne bakgrunn bør loven åpne for en løsning som i dette tilfellet henviser til tilsvarende organ som representerer forbrukere på et bestemt saksområde som en nemnd skal ha ansvaret for. I den enkelte sak må det også gjøres en konkret vurdering av om dette organet er representativt nok for et bredt spekter av forbrukerinteresser på gjeldende område.

Når det gjelder selve nemndsavtalen, er det denne som er basis i samarbeidet og som regulerer nemndas virkeområde. Gjennom avtalen oppnevnes normalt et styre som skal ha overordnet kontroll med nemndsarbeidet. Styret bør bestå av representanter både fra bransjen og fra Forbrukerrådet eller medlemmer oppnevnt av Forbrukerrådet. Det er naturlig at bransjen gis adgang til å ha et flertall av styrets medlemmer, ettersom det vil være næringen som har ansvaret for den økonomiske siden ved nemndas arbeid. For øvrig er det viktig at Forbrukerrådets representanter også gis en sentral plass slik at styret har en balansert sammensetning.

Det vil være avtalen mellom bransjen og Forbrukerrådet som fastsetter retningslinjer og vedtekter for nemndas virksomhet. Det blir imidlertid styret som har ansvaret for å påse at den enkelte nemnd utfører sine oppgaver i henhold til vedtektene og de øvrige retningslinjer som styret gir. Videre må styret ha ansvaret for at driften av nemnda er økonomisk forsvarlig. Styret kan gi sine pålegg gjennom å utforme retningslinjer for sekretariatets arbeid, eller styret kan komme med konkrete pålegg til sekretariatet, for eksempel når det gjelder å overholde økonomiske målsettinger eller krav til saksbehandlingstid. Dersom det skal gjøres endringer i nemndas vedtekter, blir det imidlertid de opprinnelige avtalepartene som må gjennomføre dette. Når det gjelder nemndas avgjørelser, har ikke styret myndighet til å bestemme noe om disse eller pålegge nemnda å følge en bestemt praksis. Det vil være nemnda selv som fastlegger denne praksisen og som har ansvaret for å følge opp øvrig rettspraksis.

For at styret skal ha tilstrekkelig kontinuitet og erfaring, mener utvalget det bør fastsettes en minstetid for et styremedlems funksjonstid. Denne bør ikke være kortere enn to år. Blant styrets medlemmer skal det også velges en leder. Denne lederen bør ha bred tillit i styret, og for valg av leder bør det derfor være nødvendig med en kvalifisert enighet i styret. En slik kvalifisert enighet må innebære at minst 2/3 av styrets medlemmer er enige om hvem som skal være leder.

Utvalget mener at også nemndas sammensetning er helt avgjørende for nemndas fungering og partenes tillit til nemndas arbeid. En nemnd bør derfor i størst mulig grad fremstå som nøytral samtidig som den bør være sammensatt av representanter for bransjen og forbrukerne. Gjennom bransjerepresentasjon tilføres nemnda nødvendig kompetanse og fagkunnskap på de saksområder som faller inn under nemndas myndighetsområder. Samtidig bør nemnda også være representert av Forbrukerrådet eller representanter oppnevnt av Forbrukerrådet som bidrar til balanse og bredde i sammensetningen. Det vanlige er at en nemnd har like mange representanter fra næringen og fra Forbrukerrådets side. Utvalget mener at dette gir nemnda en sammensetning som er nødvendig for at den kan fungere godt og forsvarlig og ha tillit både hos bransjen og forbrukerne.

Ut over dette blir nemndas leder sentral for nemndas tillit. Utvalget mener derfor at lederen bør velges med enstemmighet av styret. Dette innebærer at alle i styret må være enige om valg av leder fordi dette er den viktigste funksjonen i hele nemnda. Styret må i sin søken etter leder finne en person som både er faglig dyktig og har evnen til å lede nemndsarbeidet gjennom å administrere møter i nemnda, samarbeide med sekretariatet og skrive gode avgjørelser. Tilliten til nemndas leder vil i stor grad reflektere den generelle tilliten til nemnda. Utvalget mener at mange av de frivillige nemndene i dag nyter stor tillit både i næringen og hos forbrukerne nettopp fordi de har hatt en god leder.

En sak for nemnda starter med en skriftlig klage. Både en forbruker og en næringsdrivende kan være klager. Ut over kravet til skriftlighet foreslår ikke utvalget detaljerte regler for innholdet til klagen. Det kan likevel være naturlig å stille krav om at det i tillegg til navn på partene skal oppgis adresser. Det kan også være aktuelt å kreve at klagen skal gi en beskrivelse av det kravet som tvisten gjelder, og en oversikt over de bevis som anføres i tillegg til en påstand. Utvalget mener imidlertid at slike krav må fremgå av den enkelte nemnds vedtekter.

For saksbehandlingen i nemnda, foreslår utvalget at det utformes minstekrav til selve klagebehandlingen. Sentralt for saksbehandlingen vil det være at partene gis full kontradiksjon. Det vil si at en part gjøres kjent med motpartens påstand og begrunnelsen for denne, og får anledning til å kommentere disse.

I noen grad vil det også være nødvendig at sekretariatet bistår med å innhente ytterligere informasjon om saken, enten fra partene selv eller fra en sakkyndig utenfor nemnda. Fordi nemndsbehandlingen i hovedsak bør være skriftlig, kan det være behov for å utdype visse problemstillinger eller få ytterligere dokumentasjon fra partene. Slik informasjon bør således kunne innhentes under saksforberedelsen.

I forbindelse med saksforberedelsen bør sekretariatet også pålegges å bidra til å finne frem til løsninger i minnelighet. Ofte vil en konflikt bygge på misforståelser eller manglende innsikt i motpartens standpunkter. Ved at en parts standpunkt og begrunnelse for dette gjøres kjent for den annen part, kan det bygges forståelse og enighet over tidligere motsetninger og konflikter. Direkte mekling mellom partene kan være en utfordring ved skriftlig saksbehandling der partene ikke på noe tidspunkt er til stede samtidig og partene ikke kommer muntlig til orde. Sekretariatet kan imidlertid forsøke å mekle der det ser at forholdene ligger til rette for det etter de samme prinsipper som det Forbrukerrådet gjør i kommunikasjon med partene etter dagens ordning for saksforberedelse for Forbrukertvistutvalget. Under saksforberedelsen bør også sekretariatet kunne veilede partene om nemndas praksis og gjeldende rett og på denne måten bygge opp under muligheten for at saken løses i minnelighet.

Det vil i praksis være sekretariatet som har ansvaret for saksforberedelsen i nemnda. Sekretariatet blir derfor viktig for hvordan nemnda fungerer. For det første er det viktig at sekretariatet opptrer nøytralt og upartisk overfor sakens parter. Det vil i den forbindelse kunne være en fordel om nemndas sekretariat ikke er samlokalisert med bransjen for øvrig og at den eller de ansatte heller ikke utfører andre oppgaver for bransjen. En slik løsning vil imidlertid være umulig for mange nemnder som ikke har slike økonomiske ressurser at egne lokaler og personell er et realistisk gjennomførbart mål. Under enhver omstendighet er det avgjørende for nemndas troverdighet at sekretariatet i sitt arbeid for nemnda ikke tar hensyn ut over de som følger en saklig og nøytral begrunnelse og ikke ser hen til bransjens særlige interesser i avgjørelsen av en sak.

Når det gjelder arbeidet i nemnda, bør saksbehandlingen som hovedregel være skriftlig. Utvalget mener det er uhensiktsmessig om en nemnd tilbyr muntlig forhandling. Begrunnelsen er at dette vil være uforholdsmessig fordyrende i forhold til et forsvarlig kostnadsnivå for nemndsløsning av forbrukertvister. Det vil i tillegg favorisere parter som har kort vei til nemndas lokaler. Utvalget mener derfor at saker som ikke kan løses ved skriftlig behandling, som hovedregel bør overlates til de alminnelige domstoler, herunder forliksrådet. Utvalget påpeker imidlertid at mange saker vil kunne klargjøres for skriftlig nemndsbehandling gjennom et supplement til partenes klage og tilsvar. På denne måten vil uklarheter som det eventuelt kunne vært behov for å utdype gjennom en muntlig forhandling, avklares under saksforberedelsen.

Nemndas avgjørelse må utformes som et vedtak, og dette vedtaket må naturlig nok være skriftlig. Så langt har ulike nemnder hatt ulik praksis i tilknytning til sine avgjørelser. Noen nemnder treffer vedtak mens andre avgir uttalelser. Utvalget mener at en godkjent nemnd bør treffe konkrete vedtak. Det må også være en naturlig sammenheng mellom det krav som er fremsatt av partene og det vedtak som nemnda treffer. Nemnda kan ikke gå ut over de påstander som er nedlagt eller treffe vedtak om noe annet enn det partene har lagt ned påstand om. Utformingen av selve vedtaket er særlig viktig der nemndas avgjørelse har retts- og tvangskraft. Se nærmere om dette nedenfor i punkt 8.3.6.

Det er viktig at et vedtak utformes så godt som mulig. Det vanlige vil være at det er lederen som skriver vedtakene, men forberedelse i form av utkast bør kunne overlates til sekretariatet. Dette krever imidlertid et kompetent og funksjonsdyktig sekretariat, og det må bli opp til vedtektene å vurdere om sekretariatet bør overlates slike oppgaver. Hvis sekretariatet har tilstrekkelig god kompetanse, ser utvalget imidlertid ikke noe i veien for at sekretariatet kan overlates å avvise saker der vilkårene for å ta en sak til behandling ikke er oppfylt eller der saken ut fra nemndas praksis, åpenbart ikke kan gis medhold. Utvalget mener også at det bør kunne åpnes for at sekretariatet selv kan treffe vedtak i saker der det foreligger en fast nemndpraksis eller vedtak av prinsipiell betydning i en tilsvarende sak. Utvalget understreker likevel at hvor mye som skal overlates til sekretariatet, må vurderes konkret ut fra hvor godt sekretariatet fungerer, og det krever at sekretariatet fremstår som nøytralt og upartisk og nyter stor grad av tillit hos sakens parter. Dersom dette ikke skulle være tilfellet, vil en ordning som gir så omfattende myndighet til sekretariatet, kunne bidra til å undergrave nemndas generelle tillit og troverdighet. Det vil være nemndas vedtekter som på generelt grunnlag overlater til sekretariatet å avvise saker eller avsi realitetsavgjørelser.

Utvalget mener at prinsippene for nemndenes saksbehandling bør nedfelles i lovs form og gjelde for alle frivillige nemnder som ønsker å oppnå offentlig godkjenning. Se nærmere om slik offentlig godkjenning i punkt 8.3.3 nedenfor. Utvalget mener også at disse prinsippene skal danne grunnlaget for den enkelte nemnds vedtekter. Gjennom å lovfeste regler for nemndenes organisering og saksbehandling, mener utvalget det er mulig å bidra til å sikre partenes rettssikkerhet og bidra til en mer enhetlig nemndsbehandling i de frivillige nemndene.

Utvalget legger til grunn at disse prinsippene og saksbehandlingsreglene som er gjennomgått her, også bør gjelde for eksisterende nemnder gjennom at disse nemndene i fremtiden kan søke om offentlig godkjenning, jf. punkt 8.3.3. nedenfor.

8.3.3 Krav til offentlig godkjenning av frivillige nemnder

Av de frivillige nemndene er det i dag enkelte som har sin forankring i lovverket. I slike nemnder kan vedtektene være gjenstand for offentlig godkjenning. Dette er nærmere behandlet i punkt 3.2.2 ovenfor. Begrunnelsen for et krav om offentlig godkjenning av nemndenes vedtekter er at det offentlige kan kontrollere at nemndene oppfyller minstekrav til forsvarlig saksbehandling og organisering, jf. punkt 8.3.2. ovenfor. Utvalget mener at et generelt krav om offentlig godkjenning av de frivillige nemndenes vedtekter, sammen med lovbestemte regler for saksbehandlingen i og organisering av nemndene, vil bidra både til å styrke den alminnelige tillit til nemndenes avgjørelser og til å gi forbrukerne en økt forståelse av nemndenes virksomhet. Utvalget mener at dette også bidrar til at nemndene vil være effektive og gode tvisteløsere.

Utvalget foreslår at rettsvirkningene av offentlig godkjenning skal innebære at behandling i nemnda har litispendensvirkning og at det å bringe tvisten om kravet inn for nemnda medfører at foreldelsesfristen for kravet avbrytes. Utvalget foreslår således at det gjøres endringer i tvisteloven og foreldelsesloven i samsvar med dette. Utvalget foreslår også at offentlig godkjenning kan ha betydning for retts- og tvangskraftvirkning av nemndas vedtak. Se nærmere om dette nedenfor i punkt 8.3.6.

Utvalget ser at et krav om offentlig godkjenning sammen med standardregler for saksbehandlingen og organisering kan gjøre at enkelte av dagens frivillige nemnder som er svært små, vil ha problemer med å få en godkjenning av sin virksomhet. Prinsipielt mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig å opprettholde driften av nemnder som ikke kan oppfylle de foreslåtte minstekrav. Likevel vil det ut fra prinsippet om avtalefrihet være vanskelig å tenke seg at parter på frivillig grunnlag kan nektes å gå inn i en klage- eller reklamasjonsordning som også omfatter et tilbud om tvisteløsning, men som ikke har offentlig godkjenning. I den forbindelse peker utvalget på at det allerede finnes klageordninger for enkeltbedrifter eller bransjer som ikke involverer andre parter enn bedriften selv. Noen av disse klage- eller reklamasjonsnemndene kan for så vidt ha høy troverdighet, men det er ikke mulig å tenke seg at de kan fungere som noe supplement til domstolsbehandling. Utvalget tar derfor ikke høyde for at alle typer nemnder og klageordninger skal omfattes av utvalgets forslag om minstekrav for saksbehandling. Men utvalget foreslår at en offentlig godkjenningsordning har til hensikt å sikre at nemnder som i dag hører inn under betegnelsen frivillige nemnder, overholder et standardisert regelverk.

Utvalget foreslår at gjeldende bestemmelser i lovverket som gir de enkelte nemndene en lovmessig forankring oppheves og erstattes av nye regler i lovforslaget om offentlig godkjenning. Det innebærer at nemndene på nytt må søke om godkjenning for å kunne opprettholde sin nåværende status når det gjelder rettsvirkninger som litispendens og avbrudd av foreldelsesfrist. Dette gjør at nemnder som i dag er offentlig godkjente, ikke lenger vil ha slik godkjenning uten at de oppfyller de foreslåtte minstekravene for saksbehandling og at de må søke om ny godkjenning. Utvalget mener at det i forbindelse med lovens ikraftsetting bør etableres en overgangsordning, slik at nåværende nemnder beholder sin offentlige godkjenning over en periode, for eksempel i tre år etter at loven har trådt i kraft.

Utvalget antar videre at Forbrukerrådet ikke vil komme til å delta og engasjere seg i nemnder som ikke har slik offentlig godkjenning. På den måten mener utvalget at det er grunn til å tro at de klage- og reklamasjonsnemnder som ikke er offentlig godkjent, i fremtiden vil marginaliseres og miste sin betydning ut over å være den enkelte bedrifts eller nærings organ for behandling av reklamasjoner.

Godkjenningen av nemnder foreslås lagt til Kongen, dvs. til Kongen i statsråd der avgjørelsen tas ved kongelig resolusjon. I praksis vil det være et departement som gjennomfører saksforberedelse forut for en slik godkjenning. I dag ligger godkjenningen av de nemndene som det er aktuelt for, til det enkelte fagdepartement. Utvalget tar ikke stilling til om godkjenningen for fremtiden bør samles i et departement eller tilligge det enkelte fagdepartement som har faglig og lovgivningsmessig ansvar for det området som omfattes av nemndas virkeområde.

8.3.4 Sekretariatenes organisering

Som nevnt i punkt 3.5, er enkelte av de frivillige nemndene store og profesjonelle organisasjoner. Forsikringsklagenemnda og Bankklagenemnda er gode eksempler på slike nemnder. Disse nemndene er tilknyttet et stort og veldrevet sekretariat under betegnelsen Finansklagenemnda.

Utvalget anser det som ønskelig at flere nemnder utvikler seg i samme retning. På denne måten vil nemndenes selvstendighet styrkes. Det er flere klare fordeler med større sekretariat. For det første vil størrelsen åpne for økt kompetanse blant de ansatte. Det er ingen tvil om at et godt kvalifisert sekretariat kan utføre effektiv saksbehandling med en høy faglig standard. For det annet vil et større sekretariat anses som mer selvstendig og nøytralt. Det er svært viktig at brukerne av et tvisteløsningsorgan har tillit til vedkommende organets nøytralitet. Det kan ikke fremstå som en representant for en av partene, og bør derfor være så løsrevet fra bransjeorganisasjonene som mulig. En slik posisjon vil være enklere å oppnå for et større sekretariat. For det tredje antas at større sekretariat er mer effektive, og dersom flere nemnder har felles sekretariat, vil det kunne ligge en ikke ubetydelig kostnadsbesparelse ved driften av sekretariatet.

Utvalget er på bakgrunn av dette av den oppfatning at det er hensiktsmessig at det arbeides for at nemndenes sekretariat blir større og mer profesjonelle. Dette kan skje ved at sekretariat for flere nemnder slår seg sammen.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at nemndene selv vurderer muligheten for effektivisering og profesjonalisering ved å opprette felles sekretariat for nemnder eller tvisteområder som ligger nær opptil hverandre. Særlig påpeker utvalget at dette bør gjøres ved opprettelsen av fremtidige nemnder for tvister som gjelder persontransport.

8.3.5 Felles forbrukerportal – Forbrukerrådets rolle som informasjonskanal og veileder

Et særlig problem ved at det eksisterer 18 frivillige tvisteløsningsnemnder i tillegg til Forbrukertvistutvalget, er at den enkelte forbruker kan ha vanskeligheter med å få oversikt over hvilke alternativ som finnes for konkret tvisteløsning. Det er også ulik grad av tilgjengelighet for forbrukerens kontakt med nemndene når det gjelder kontakt via Internett, e-post, telefonhenvendelse eller personlig oppmøte. Forbrukerrådet er i dag den viktigste instans for forbrukerne til å skaffe seg slik kunnskap. Utvalget mener at den informasjonstjenesten som Forbrukerrådet bidrar med både er viktig og nyttig. Dette er en oppgave som Forbrukerrådet allerede fyller i dag. Utvalget mener likevel at Forbrukerrådet i enda sterkere grad kan profileres som en generell instans for henvendelser til de frivillige nemndene og Forbrukertvistutvalget, og at det arbeidet som Forbrukerrådet utøver per i dag, for fremtiden blir en lovpålagt oppgave for Forbrukerrådet. Utvalget foreslår at Forbrukerrådet pålegges å ha fullstendig oversikt over de enkelte nemnders saksområder og kunne gi forbrukeren informasjon om hvilke nemnder som kan behandle hvilke type tvister. Forbrukerrådet er på denne måten en førstelinjetjeneste som kan vise den enkelte forbruker til riktig klageinstans. Tanken er at det blir sammenheng i nemndssystemet ved at samtlige forbrukere skal kunne henvende seg til ett sted, for så å bli ledet videre til riktig nemnd. På den måten vil ingen potensielle klagere falle fra fordi de ikke klarer å orientere seg.

Utvalget mener videre at en ytterligere del av en slik lovpålagt oppgave for Forbrukerrådet vil være å gi forbrukeren informasjon om grunnleggende vilkår for nemndsbehandlingen, herunder om at vilkår for behandling av en klage er at forbrukeren har reklamert overfor den næringsdrivende. Utvalget mener at dette kan bidra til å lette arbeidet for det enkelte sekretariat og effektivisere prosessen. Også dette ligger innenfor det arbeidet som allerede utføres av Forbrukerrådet etter dagens ordning.

I tillegg til informasjon om selve klagebehandlingen, skal også Forbrukerrådet sørge for at partene, både forbrukeren og den næringsdrivende, har klargjort sine standpunkter i tvisten. Det innebærer at Forbrukerrådet må få partene til å uttrykke en påstand i klagesaken og sørge for at denne påstanden er begrunnet. Erfaringen etter dagens ordning er at for mange saker fører en slik klargjøring i seg selv til at klagen faller bort og tvisten løses. Dette skyldes at partene forut for Forbrukerrådets saksbehandling ikke har vært i stand til å kommunisere, eller at kommunikasjonen ikke har vært tydelig nok. På denne måten bidrar Forbrukerrådet til at et betydelig antall saker faller bort eller løses som «ikke-eksisterende» tvister. I forlengelsen av dette er det naturlig at Forbrukerrådet også kan bidra med å sette opp klager som skal videre til nemndsbehandling. I forhold til dagens ordning vil det kun være arbeidet med å sette opp klager som skal til andre nemnder enn Forbrukertvistutvalget som er ny for Forbrukerrådet. For øvrig bidrar Forbrukerrådet etter dagens ordning i stor grad til å redusere antallet reelle tvister. Utvalget foreslår at Forbrukerrådet fortsetter dette arbeidet som en del av sin lovpålagte oppgave i nemndssystemet.

Ut over å gi ren informasjon om klagemuligheter, saksgang, og klargjøring av partenes standpunkt i tvisten, mener utvalget at Forbrukerrådet også bør pålegges å veilede partene om gjeldende rett på sentrale områder som kjøpsrett, avtalerett, håndverkertjenester og for øvrig områder som omfattes av Forbrukertvistutvalgets saklige ansvarsområde. Det er avgjørende for denne veiledning at Forbrukerrådet opptrer nøytralt, og ikke som en partsrepresentant for forbrukersiden. Det er verdifullt både for forbrukeren og den næringsdrivende å få tilgang til kunnskap om hvordan disse forbrukerlovene praktiseres. Også på denne måten antar utvalget at uavklarte saker kan løses uten en nemndavgjørelse. Det er imidlertid helt avgjørende at Forbrukerrådet i denne rollen vurderer rettsspørsmål objektivt og gir uttrykk for tvil der rettstilstanden er usikker. I denne rollen skal Forbrukerrådet ikke opptre som forbrukerens representant eller innta standpunkt som kan være kontroversielle eller særlig forbrukervennlige. Utvalget mener at det ikke er noen motsetning mellom på den ene siden Forbrukerrådets rolle som pådriver for en god forbrukerlovgivning og forbrukerpolitikk og på den annen side rollen som nøytral veileder for parter i en forbrukertvist.

Utvalget mener for øvrig at Forbrukerrådet må være tilbakeholden med å gi veiledning på andre fagområder enn dem som faller inn under Forbrukertvistutvalgets saksområde. Dette er områder som krever særlig sakkunnskap eller faglig innsikt, og hvor slik veiledning i stedet bør overlates til den enkelte nemnds sekretariat som forventes å ha høy kompetanse på området. Utvalget anser også en slik arbeidsdeling som ressursbesparende fordi det ikke utvikles overlappende fagkompetanse på områder som kan være faglige og juridiske vanskelige.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Forbrukerrådet formelt gis oppgaven som Forbrukerportal for forbrukertvister. Oppgaven bør bestå i å informere om utenrettslig tvisteløsning i forbrukersaker, veilede om gjeldende rett og bidra til klargjøring og opplysning i konkrete forbrukertvister. Utvalget legger til grunn at Forbrukerrådet vil benytte dagens regionskontor til å utføre store deler av denne oppgaven og mener at dette synes å være en hensiktsmessig utnyttelse av Forbrukerrådets ressurser og kompetanse.

8.3.6 Retts- og tvangskraft

Utvalgets gjennomgang av praksis fra nemndene viser at det varierer i hvilken grad de frivillige nemndenes avgjørelser etterleves. Mange bransjer har innført egne former for sanksjoner for å håndheve etterlevelse av nemndenes avgjørelser. Det kan være internjustis innenfor bransjeorganisasjonen. Typisk kan dette innebære at en næringsdrivende som ikke overholder nemndas vedtak, ekskluderes fra bransjeorganisasjonen, eller krav om at den næringsdrivende må dekke forbrukerens omkostninger for behandlingen i førsteinstans dersom saken bringes inn for de alminnelige domstoler.

Utvalget har erfart at etterlevelsen langt på vei er god. Pakkereisenemnda hadde tidligere hjemmel i pakkereiseloven § 10-5 for å fastsette at nemndas avgjørelser skulle ha retts- og tvangskraft. Denne hjemmelen ble ikke benyttet, og er i dag fjernet. Departementet har imidlertid uttalt i Ot.prp. nr. 41 (2005-2006) punkt. 3.3.5 at en vil vurdere å gjeninnføre hjemmelen dersom bransjen ikke overholder nemndas uttalelser. Det betyr at det i all hovedsak er Forbrukertvistutvalgets avgjørelser som har slik rettsvirkning. Overfor de uorganiserte næringsdrivende og for avgjørelser som bare gjelder forbrukerne, har en ingen mulighet til kontroll med etterlevelsen. For de avgjørelser som treffes av Forbrukertvistutvalget der det kan være forbrukere på begge sider i tvisten, eller der tvisten kan gjelde næringsdrivende uten bransjetilknytning, synes retts- og tvangskraftvirkningen å være nødvendig. I noen grad kan dette også være tilfellet for mer useriøse aktører innenfor en bransjeorganisasjon. Spørsmålet blir om avgjørelser fra nemnder som er offentlig godkjent, også bør ha en tilsvarende virkning.

Behovet for sanksjoner mot den som ikke etterlever et nemndvedtak er også påpekt i SIFO-rapporten s. 76, enten dette er forbrukere, uorganiserte næringsdrivende eller aktører innenfor en bransje som ikke respekterer nemndsvedtak. Disse forhold taler for at det innføres retts- og tvangskraftvirkning for vedtak i offentlig godkjente nemnder.

Retts- og tvangskraftsvirkning for avgjørelser fra de frivillige nemndene krever at det foreligger et system for forkynning av klagen og avgjørelsen tilsvarende det som i dag gjelder for Forbrukertvistutvalget. Dette kan gjøre saksbehandlingen mer omfattende. For å gjøre forkynningen enklere foreslår utvalget derfor at postforkynningsforskriften gis anvendelse for alle frivillige nemnder som er godkjent. Utvalget mener også at de frivillige nemndene og Forbrukertvistutvalget bør kunne benytte samme forkynning som i forliksrådet. Det vil si at forkynning kan gjøres i vanlig brev uten mottakskvittering. Utvalget foreslår således at postforkynningsforskriften § 4 annet ledd jf. § 6a gis anvendelse. Dette vil bidra til en vesentlig enklere saksbehandling.

I tillegg påpeker utvalget at vedtak som har retts- og tvangskraft må utformes på en måte som gjør at det kan fullbyrdes og at det er klart hva det faktisk er tatt en avgjørelse om. Det krever at det er nedlagt påstander fra partene som gir grunnlag for å treffe vedtak, og det stiller særlige krav til nemnda ved utformingen av vedtaket.

Utvalget ser at en del nemnder i dag ikke ønsker retts- og tvangskraft for sine avgjørelser. Dersom en bransje har en nemnd som fungerer, og som kan vise til god etterlevelsesstatistikk, anser utvalget det for unødvendig å forsøke å tvinge gjennom en ordning om obligatorisk retts- og tvangskraft. Likevel vil utvalget anbefale nemndene å innføre slike regler for sine vedtak for å kunne gi et ris bak speilet til dem som ikke etterlever nemndas vedtak. Utvalget mener også at retts- og tvangskraftsvirkning er godt i samsvar med systemet for øvrig der de frivillige nemndene skal fungere som et supplement til domstolsbehandling.

Utvalget finner at det bør innføres en hjemmel for retts- og tvangskraft for avgjørelser fra nemnder som er offentlig godkjent. Det åpnes imidlertid for at det kan være opp til vedtektene i den enkelte nemnd å avgjøre om slike rettsvirkninger skal tas i bruk.

8.3.7 Gebyr

I all hovedsak er utenrettslig tvisteløsning gebyrfritt for forbrukeren. For de frivillige nemndene er det de ulike bransjeorganisasjonene, bransjen selv eller den næringsdrivende som dekker utgiftene til nemndsbehandlingen. For Forbrukertvistutvalget er det staten som finansierer tvisteløsningen. Til sammenligning koster behandlingen i forliksrådet ett rettsgebyr som for tiden utgjør kr 860. Det er klageren som i utgangspunktet betaler gebyr i forliksrådet, men klageren kan tilkjennes sakens kostnader, herunder rettsgebyret, dersom vedkommende vinner frem med sitt krav, eller forliksrådet for øvrig finner at klageren bør tilkjennes sakens omkostninger.

Utvalget mener at ordningen med gratis nemndsbehandling for forbrukeren har klare fordeler. På denne måten skapes et lavterskeltilbud som gjør at det ikke er økonomiske forhold som begrenser tilgangen til slik tvisteløsning. På den annen side kan et mindre gebyr for behandlingen hindre at det fremsettes klager som er useriøse eller kverulerende. Utvalget har imidlertid ikke forståelsen av at dette er et særlig stort problem for nemndene. Videre er det klart at et mindre gebyr, for eksempel tilsvarende ett rettsgebyr, ikke vil kunne stå i forhold til kostnadene knyttet til bransjens utgifter til driften av nemndene. Det vises også til at det vil være kostnader forbundet med inndriving og håndtering av gebyrene.

Av undersøkelsen gjengitt i SIFO-rapporten punkt 5.3.10 fremgår det relativt entydig at klagerne ikke ønsket noe klagegebyr. Også et stort mindretall av de innklagede mente klagebehandlingen burde være gratis.

Utvalget har ut fra disse hensyn kommet til at det ikke er grunnlag for å innføre noe krav om at det skal betales gebyr for nemndsbehandling for forbrukerne, verken i de frivillige nemndene eller i Forbrukertvistutvalget. Utvalget mener det fortsatt bør være slik at det er bransjen eller den næringsdrivende som betaler omkostningene med nemndsbehandlingen. Utvalget setter likevel ikke noe forbud mot gebyr, og dersom en nemnd velger å kreve et gebyr fra sine klagere, vil det ikke være til hinder for at nemnda kan få offentlig godkjenning. Likevel viser utvalget til at det nettopp synes å være gebyrfrihet som er en av fordelene for forbrukerne ved nemndsbehandling, og utvalget anbefaler således at tvisteløsning i nemnder bør være gebyrfrie.

8.3.8 Grense for tvistegjenstandens verdi

Et annet tema som har vært diskutert i utvalget, er å innføre en maksimums- og/eller minimumsgrense for tvistegjenstandens verdi ved behandlingen av forbrukertvister. Tanken er at enkelte gjenstander har en så lav verdi at det ikke kan forsvares at samfunnet bruker ressurser på å behandle dem. På den andre siden finnes tvistegjenstander med så høy verdi at det vil kunne være naturlig å henvise disse klagene til domstolene.

En gjennomgang av praksis fra nemndene viser at disse forholdene i stor grad er selvregulerende. Det forekommer svært få klager der tvistegjenstandens verdi er lav. Det vises blant annet til SIFO-rapportens undersøkelse av kravenes størrelse i Forbrukertvistutvalget, jf. rapporten s. 37 tabell 5-6 og 5-7. Dette taler mot å innføre en minimumsgrense. Utvalget peker i den forbindelse på at selv om tvistegjenstandens verdi for enkelte saker kan være lav, så kan selve kravet være av en prinsipiell betydning som gjør at det er behov for tvisteløsning. Til sammenligning finnes ingen slik økonomisk grense for tvistegjenstandens verdi i de alminnelige domstoler. Utvalget anser at det er av betydning å få løst en tvist på et så lavt nivå som mulig. Av den grunn bør det tilbys nemndsbehandling også av tvister som gjelder små krav.

Når det gjelder tvister knyttet til svært store verdier, finnes det nemnder der dette ikke er uvanlig. Typisk vil det kunne gjelde for Forsikringsklagenemnda og Bankklagenemnda. Utvalget ser ikke noe problem i at tvister med høy verdi undergis nemndsbehandling. En nemnd kan avgjøre saken uten å pådra store utgifter for partene til rettshjelp mv. Videre står partene fritt til å bringe saken inn for de alminnelige domstoler etter at avgjørelsen foreligger. Utvalget finner således at nemndsbehandling verken er særlig fordyrende eller forsinkende for saksbehandlingen.

Utvalget vil på denne bakgrunn ikke foreslå en minimums- eller maksimumsgrense for tvistegjenstandens verdi ved nemndsbehandling. Utvalget foreslår heller ikke noe forbud mot bruk av minimums- eller maksimumsgrenser i den enkelte tvisteløsningsnemnd, og bruk av slike vilkår vil ikke være til hinder for at en nemnd kan få offentlig godkjenning. Likevel viser utvalget til at det ikke synes å være behov for slike vilkår og anbefaler således at nemndsløsningene bør være uten beløpsgrenser.

8.3.9 Sakskostnader

Sivilprosessen har regler om ileggelse av sakskostnadsansvar, og det kan stilles spørsmål ved om det bør innføres en mulighet for å ilegge sakskostnader også i nemndene. Spørsmålet blir om forskjellen mellom nemndsbehandling og domstolsbehandling tilsier at dagens ordning bør videreføres. For det første er det en forutsetning at nemndsbehandlingen kan skje uten at partene har utgifter til rettshjelp. Nemndsbehandlingen er dessuten skriftlig, og det påløper derfor ikke utgifter til reise for partene. Størrelsen på sakskostnader vil således uansett være svært små. For det annet viser undersøkelsene fra SIFO-rapporten at partene jevnt over er negative til bruk av gebyr for saksbehandlingen. Utvalget mener at fare for å bli ilagt sakskostnader ville være desto mer uspiselig for partene. For det tredje er det næringen som har ansvaret for å drive nemndene, og sakene gjelder bransjens virksomhet. I denne situasjonen finner utvalget at det er rimelig at det er bransjen selv som bærer sine omkostninger selv om forbrukeren eventuelt skulle tape saken. For forbrukerne viser SIFO-rapporten at det viktigste ikke synes å være en økonomisk kompensasjon, men å vinne rett. For det fjerde er det mange som velger nemndsbehandling fremfor å gå til forliksrådet nettopp fordi partene ikke kan bli ilagt sakskostnader i nemndene. Utvalget mener at det således er fravær av sakskostnader som er en del av berettigelsen til nemndsbehandlingen.

Ut fra disse omstendigheter finner utvalget at det ikke bør innføres noen generell adgang til å idømme forbrukeren sakskostnader dersom denne taper. Motsatt løsning kan i noen tilfeller gjelde for den næringsdrivende. Dette har utvalget ingen merknader til. Det kan i tillegg bemerkes at enkelte bransjer pålegger en tapende næringsdrivende som går videre med saken, å betale forbrukerens omkostninger for domstolsbehandlingen i førsteinstans. Utvalget finner at dette er et annet spørsmål som det heller ikke er grunn til å regulere særskilt og at det fortsatt bør være opp til den enkelte nemnd eller bransje selv å fastsette slikt ansvar. Utvalget understreker imidlertid at dette er et alternativ til retts- og tvangskraft som kan bidra til etterlevelse av vedtakene, jf. punkt 8.3.6 ovenfor.

8.3.10 Mekling

Utvalget viser ut fra en overordnet vurdering til at det er en fordel om konflikter bilegges gjennom mekling og forlik. Det vises i den sammenheng til omfattende teori omkring meklingsinstituttet, herunder NOU 2001: 32 Rett på sak del II kapittel 7.3 og Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) om lov om mekling og rettergang i sivile saker (tvisteloven) s. 113 flg.

Ovenfor i punkt 8.3.2 er det i de standardiserte saksbehandlingsreglene foreslått at frivillige tvisteløsningsnemnder skal forsøke å finne minnelige løsninger mellom partene. Utvalget har påpekt at det kan være vanskelig når saksforberedelsen er skriftlig, men har vist til at mekling kan gjennomføres ut fra de samme prinsipper som det Forbrukerrådet gjør i kommunikasjon med partene etter dagens ordning for saksforberedelse for Forbrukertvistutvalget. Muligheten for mekling kan også begrunne tilfeller der nemndene velger å gjennomføre muntlige forhandlinger. For å kunne utføre dette på en praktisk måte, vil telefonmøter kunne være et aktuelt alternativ. En slik mulighet synes å stå åpen ved å anvende tvistelovens regler for gjennomføring av rettsmøter tilsvarende.

Spørsmålet blir imidlertid om det også bør være rom for andre ordninger for mekling. I mandatet er det eksempelvis trukket frem forholdet til konfliktrådet.

Konfliktrådet kan etter dagens ordning mekle i tvister som oppstår på grunn av at en eller flere personer har påført andre en skade, et tap eller en annen krenkelse, jf. konfliktrådsloven § 1. Forbrukertvister er ikke saker som faller inn under konfliktrådenes virkeområde uten lovendring. Likevel er det rent prinsipielt mulig å tenke seg at saker kan overføres til konfliktrådsmekling både fra Forbrukertvistutvalget og fra de frivillige nemndene. Utvalget legger til grunn at de da ville kunne undergis en grundig og omfattende behandling frem til forlik.

På den annen side viser utvalget til at forbrukersaker kjennetegnes ved ofte å omfatte mindre beløp. Sakene er gjerne både faktisk og juridisk av en art som gjør dem spesielle innenfor sitt fagområde. Partene ønsker ofte en hurtig avgjørelse, og feltet er preget av et ikke ubetydelig antall saker. Ut fra disse momentene mener utvalget at konfliktrådet synes lite egnet for spesialisert mekling i forbrukersaker. Utvalget viser da til at for å være en god og suksessfull mekler er det viktig å ha god faktisk og juridisk kunnskap om det rettsområde som saken gjelder. Meklerne i konfliktrådet kan ikke forventes å ha en slik spesialisert kompetanse. Videre er konfliktrådet innrettet mot å bruke tid på å bilegge en tvist mellom partene. En slik meklingsform vil ofte være mer tidkrevende enn det partene ønsker å gå inn i. Utvalget antar at det bare vil være et lite antall meklinger i forbrukersaker der det kan være aktuelt å få partene til å møte frem til mekling og bruke tid på dette. Utvalget antar at for de fleste tvister vil tvistesummen være for lav og omkostningene ved å møte for store til at partene finner en slik løsning regningssvarende. Sist, men ikke minst, vil behandling i konfliktrådene innebære en ikke ubetydelig utgift for staten. Uvalget mener at disse kostnadene heller bør rettes inn mot å løse sakene i Forbrukertvistutvalget enn at konfliktrådet skal forsøke å komme frem til forlik i enkeltsaker.

Utvalget ser heller ikke umiddelbart andre instanser som kan være aktuelle for å tildeles meklingsoppgaver i forbindelse med tvistebehandlingen. Utvalget vil heller ikke foreslå at det opprettes nye organ for slike meklinger. Det er imidlertid mulig at enkelte frivillige nemnder selv kan utvikle meklingsformer som strekker seg ut over det utvalget har foreslått. Utvalget mener at dette kan være interessant for den enkelte nemnd, men mener at det må være opp til styret for en nemnd å utforme en slik ordning. For øvrig viser utvalget til at forliksrådenes hovedoppgave er å mekle i saker av mindre omfang, og at det rundt omkring i landet finnes en ikke ubetydelig meklingskompetanse i forliksrådene. Disse har, som utvalget tidligere har påpekt, nærhet til partene og har et apparat som er rustet til å ta unna et betydelig antall saker. På denne måten mener utvalget at mekling i saker om forbrukertvister trolig egner seg best enten i nemndene selv eller i forliksrådene. Ut over dette vil utvalget ikke foreslå andre løsninger for mekling i forbrukertvister.

8.4 Organisering av oppgavefordeling mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget

8.4.1 Vurdering av dagens oppgavefordeling

Utvalget er i mandatet bedt om å se på forhold som kan forbedre saksbehandlingen i Forbrukertvistutvalget. Sentralt for denne vurderingen er om den forberedende saksbehandlingen for Forbrukertvistutvalget bør skje i et styrket sekretariat hos Forbrukertvistutvalget. Oppgavefordelingen mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget etter dagens ordning er særlig behandlet i punkt 3.3 og 3.4 ovenfor.

Utvalget har merket seg at oppgavefordelingen mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget preges av en ikke ubetydelig overlapping. Det vises til at en forbruker etter forbrukertvistloven § 4 første ledd bringer saken inn for Forbrukerrådet «ved skriftlig begjæring». Dersom tvisten ikke løses i Forbrukerrådet, følger det av § 6 at partene innen fire uker etter at det er klart at det ikke oppnås en minnelig ordning, på nytt «skriftlig [kan] begjære saken fremmet for Forbrukertvistutvalget». Videre fremgår det av § 5 at Forbrukerrådet skal «sørge for sakens opplysning» og «herunder innhente sakkyndige uttalelser i den utstrekning det finnes rimelig». Av § 6 fremgår at formannen i Forbrukertvistutvalget skal «sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst» og at ytterligere opplysninger innhentes «på den måte formannen finner hensiktsmessig». På denne måten ser en at behandlingen av saken skjer i to etapper og at en begjæring fra partene er nødvendig både for å reise sak og for fortsatt behandling i Forbrukertvistutvalget. Videre er ikke den saksforberedelse som gjøres i Forbrukerrådet endelig, i og med at saken kan undergis selvstendig opplysning både i Forbrukerrådet og av lederen i Forbrukertvistutvalget. Det skjønn som er utøvet i Forbrukerrådet ved saksforberedelsen, kan overprøves i Forbrukertvistutvalget. Ettersom saksforberedelsen i Forbrukerrådet gjøres av de lokale kontorene, antar utvalget at det også kan finnes individuelle forskjeller med hensyn til hvordan saksforberedelsen konkret gjøres og hvilke vurderinger som foretas.

Sekretariatet i Forbrukertvistutvalget anser ikke en sak for ferdigbehandlet når den er kommet inn til Forbrukertvistutvalget. Vurderingen av hvilke opplysninger som må innhentes for at saken skal være tilstrekkelig opplyst, gjøres på selvstendig grunnlag. Sekretariatet i Forbrukertvistutvalget har opplyst til utvalget at det er av den oppfatning at det ville vært lite merarbeid forbundet med å utføre hele saksforberedelsen i Forbrukertvistutvalget. Sekretariatet mener derfor at saksforberedelsen kan forenkles dersom den legges til Forbrukertvistutvalget alene og ser i utgangspunktet ingen problemer ved en slik løsning. Sekretariatet antar også at saksbehandlingstiden på denne måten kan bli kortere.

Av SIFO-rapporten fremgår at både klagere og innklagede synes det er vanskelig å skjelne mellom Forbrukerrådet som interesseorganisasjon for forbrukere og Forbrukerrådet som saksforberedende organ i en offentlig tvisteløsning. Disse synspunktene viser at Forbrukerrådets rolle kan fremstå som uklar og tvetydig, og at det kan være problematisk å fylle rollen som interesseorganisasjon og saksforberedende organ samtidig.

Når det gjelder saksbehandlingstid, tar saksforberedelsen i Forbrukerrådet i underkant av fire måneder og omtrent tilsvarende tid i Forbrukertvistutvalget. Til sammen går det ca. åtte måneder fra saken blir fremmet for Forbrukerrådet til den er ferdig behandlet av Forbrukertvistutvalget. Til sammenligning er estimert saksbehandlingstid for forliksrådene tre måneder. En slik behandlingstid for forbrukersaker fremstår da som en overskridelse av hva som er rimelig tid. Dette ble også påpekt i SIFO-rapporten punkt 5.3.9 der det er vist til at saksbehandlingstiden i Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget er for lang og at dette oppfattes som en trenering av saken. Utvalget påpeker at lang saksbehandlingstid i vesentlig grad kan være med på å undergrave tilliten til systemet, og at det derfor må være et særlig hensyn å finne løsninger som innebærer at saksbehandlingstiden reduseres.

Utvalget mener at dagens oppgavefordeling mellom Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget kan synes både tidkrevende og unødvendig omstendelig. På den annen side er det klart at Forbrukerrådets saksforberedelse bidrar til en betydelig reduksjon av saker for Forbrukertvistutvalget. Forbrukerrådet mottar hvert år over 100 000 henvendelser om ulike forbrukerspørsmål. Av disse er om lag 3 000 skriftlige henvendelse som faller inn under saksområdet til Forbrukertvistutvalget. Til sammenligning behandler Forbrukertvistutvalget årlig ca. 1 200 saker. Det innebærer at bare en av tre saker som behandles av Forbrukerrådet, resulterer i en klage som kommer til behandling i Forbrukertvistutvalget. Dette må anses som en betydelig reduksjon i saksmengden. Det antas også at de sakene som skalles av, blir løst i minnelighet, enten gjennom forlik eller ved å avklare misforståelser eller uklarheter i saken. Det er utvalgets oppfatning at tvisten på denne måten finner sin løsning i en mindre inngripende form for partene og at de således er bedre tjent med dette utfallet enn med en avgjørelse fra Forbrukertvistutvalget. Utvalget antar også at denne tvisteløsningsmekanismen som benyttes under saksforberedelsen er mindre kostnadskrevende enn å få en ferdig avgjørelse fra Forbrukertvistutvalget.

Utvalget er etter dette av den oppfatning at det finner sted en dobbelbehandling av sakene i den saksforberedelse som gjøres av Forbrukerrådet og Forbrukertvistutvalget. Likevel bidrar Forbrukerrådet til å løse et betydelig antall saker på en enkel måte til fordel for partene i prosessen. Ved endringer i saksforberedelsen til Forbrukertvistutvalget må det tas hensyn til alle disse omstendighetene.

8.4.2 Forslag til ny saksgang

En endring av dagens ordning må, slik utvalget ser det, søke å effektivisere saksgangen ved å redusere saksbehandlingstid og unngå dobbeltbehandling samtidig som Forbrukerrådets rolle med tvisteløsning ivaretas.

Utvalget mener at en effektivisering best kan gjøres gjennom å legge hele den formelle saksforberedelsen til Forbrukertvistutvalget. Utvalget ser at dette kan medføre et større arbeidspress på Forbrukertvistutvalget og at det kan bli flere tvistesaker til behandling.

En ny oppgave for Forbrukertvistutvalget blir blant annet mekling under saksforberedelsen. Mekling finner i dag sted under saksforberedelsen i Forbrukerrådet. Dersom Forbrukertvistutvalget tar over all saksforberedelse, må også denne meklingen overføres.

Ut over disse oppgavene vil Forbrukertvistutvalgets saksforberedelse bestå i å sørge for sakens opplysning. Utvalget viser til at Forbrukertvistutvalget allerede foretar en slik opplysning av saken etter at den er kommet inn. Utvalget antar at det innebærer en viktig effektivisering ved at vurderingen av hvilken opplysning som er nødvendig, legges til én instans og ikke fordeles over to ulike organer, slik tilfellet er i dag. Utvalget mener også at det blir lettere for sekretariatet sammen med utvalgets leder å sørge for god opplysning ved å ha fokus på dette helt fra saken kommer inn til Forbrukertvistutvalget.

Når det gjelder Forbrukerrådets rolle i tvisteløsningen, mener utvalget at den kan ivaretas gjennom Forbrukerrådets oppgave som forbrukerportal for klagesaker. Det vises til gjennomgangen i punkt 8.3.5 ovenfor og utvalgets forslag. Utvalget antar at Forbrukerrådet på denne måten fortsatt kan løse en rekke spørsmål fra forbrukere og potensielle konflikter uten at det fremmes en formell klage. Utvalget viser til at Forbrukerrådet i denne prosessen skal veilede forbrukerne om praktiske og juridiske spørsmål, herunder om klagemuligheten for Forbrukertvistutvalget. Forbrukerrådet skal også gi informasjon om rettstilstanden på det aktuelle området henvendelsen gjelder. Forbrukerrådet bør også kunne ta kontakt med motparten i saken for å klarlegge årsaken til tvisten. I en del saker vil konflikten bygge på en misforståelse eller dårlig kommunikasjon. Utvalget antar at Forbrukerrådet på denne måten fortsatt vil være en viktig bidragsyter til å løse mulige tvister på et så tidlig tidspunkt som mulig.

I dette arbeidet er det en viktig forutsetning at Forbrukerrådet opptrer nøytralt og upartisk. Utvalget viser til at Forbrukerrådets dobbeltrolle som interesseorganisasjon for forbrukere og formelt saksforberedende organ for Forbrukertvistutvalget blir oppfattet som problematisk av partene i tvisten, jf. SIFO-rapporten. Utvalget antar at denne dobbeltrollen vil være mindre problematisk når Forbrukerrådet opptrer som forbrukerportal. Likevel er det helt avgjørende at Forbrukerrådet i forbindelse med sin rådgivning er nøytral for å inngi nødvendig tillit overfor begge parter i konflikten. Utvalget mener at det offentlige heller ikke er tjent med en organisasjon som ikke yter objektivt god rådgivning. Utvalget legger således til grunn at Forbrukerrådet følgelig vil opprettholde sin høye faglige standard for veiledning. Utvalget ønsker også å fremheve at undersøkelsene i SIFO-rapporten i all hovedsak konkluderer med at Forbrukerrådet blir oppfattet som nøytral selv om det er uklarheter med hensyn til Forbrukerrådets rolle, jf. SIFO-rapporten punkt 5.3.2, og oppsummeringen og konklusjonen på s. 79. Når rollen er klarere definert og avgrenset, oppfatter utvalget at Forbrukerrådets rolle som veileder og informasjonstjeneste, er mindre problematisk. Utvalget forutsetter at Forbrukerrådet vil utføre denne oppgaven på en god og betryggende måte.

8.5 Forbrukertvistutvalgets organisering og saksbehandling

Utvidelse av området for Forbrukertvistutvalget som behandlet i punkt 8.2 ovenfor, antas å medføre noe økning av saksmengden. Utvalget vil derfor foreslå at antallet medlemmer i Forbrukertvistutvalget økes.

Forbrukertvistutvalget består i dag av en leder, tre nestledere og ti medlemmer. Lederens oppgave er i hovedsak å kommunisere med sekretariatet om saksforberedelse i de enkelte sakene, å lede møtene i Forbrukertvistutvalget og å utforme avgjørelser. Nestlederne avlaster lederen med disse oppgavene for de sakene vedkommende nestleder har ansvaret for. Med en økning i antall saker som Forbrukertvistutvalget behandler, vil det være behov for flere nestledere og medlemmer. Utvalget antar at en økning av antall medlemmer med anslagsvis en firedel vil være tilstrekkelig. Se nærmere om denne vurderingen i kapittel 9 om administrative og økonomiske konsekvenser. Utvalget vil således ikke foreslå at lovteksten nøyaktig angir hvor mange nestledere og utvalgsmedlemmer som bør oppnevnes, men at dette overlates til Kongen. Utvalget påpeker imidlertid at det må være samsvar mellom antall medlemmer og det budsjett som Forbrukertvistutvalget har til rådighet samt at budsjettet bør reflektere den saksmengde som Forbrukertvistutvalget behandler.

Dersom Forbrukertvistutvalgets ansvarsområde utvides, kan det også være behov for spesialisering av enkelte av utvalgets medlemmer. Utvalget foreslår derfor at det åpnes for at Forbrukertvistutvalget kan opprette underutvalg eller spesialiserte saksområder som betjenes av medlemmer med særlig kompetanse på dette saksfeltet. Den nærmere organiseringen av dette overlates til Kongen.

Utvalget foreslår at lederen gis kompetanse til å avvise saker som ut fra tidligere praksis ikke kan gis medhold eller der vilkårene for å ta saken til behandling ikke er oppfylt. Utvalget antar at vedtakene i slike tilfeller kan gjøres korte og skjematiske. Utvalget viser for øvrig til at det i dag har utviklet seg en praksis der sekretariatet utformer utkast til vedtak. Utvalget finner at denne praksisen er gunstig for effektiviteten i Forbrukertvistutvalget og at den også medfører kortere saksbehandlingstid. Det er under enhver omstendighet selve Forbrukertvistutvalget som har ansvaret for de vedtakene som treffes. Utvalget kan derfor ikke se spesielle betenkeligheter med denne arbeidsformen, og foreslår at adgangen til å overlate arbeid med utkast til sekretariatet, lovfestes. I den forbindelse vil utvalget også påpeke at det er hensiktsmessig at arbeidet med avvisning av saker i stor utstrekning kan overlates til sekretariatet ved at sekretariatet utformer slike utkast til vedtak. Videre mener utvalget at lederen også bør gis kompetanse til å treffe vedtak i saker der det foreligger en fast nemndspraksis eller et vedtak av prinsipiell betydning i tilsvarende sak.

Utvalget mener at disse forslagene innebærer en forenkling av saksbehandlingen som i noen grad kan kompensere for den økte saksmengden som utvidelse av Forbrukertvistutvalgets myndighetsområde medfører.

For øvrig viser utvalget til at reglene for retts- og tvangskraft og regler om overprøving av Forbrukertvistutvalgets vedtak i tingretten videreføres. Det har i utvalget vært reist spørsmål om fristen for søksmål for å overprøve et vedtak bør være lengre enn en måned. Særlig er det pekt på at hensynet til kompliserte saker etter avhendingslova taler for at det settes en lengre frist. Det har også vært vist til likhetstrekk mellom vanskelige saker i Pasientskadenemnda der fristen for å fremme søksmål er seks måneder. En forlenget frist kan være velbegrunnet i spesielle saker. Likevel har utvalget landet på at fristen bør være en måned og viser til hensynet til sammenheng i rettssystemet der ankefristen over dommer fra forliksrådet er en måned, jf. tvisteloven § 6-14 første ledd. Det vises også til at særlige kompliserte saker trolig ikke vil bli avgjort i Forbrukertvistutvalget fordi slike saker ofte ikke er egnet for skriftlig behandling.

Utvalgsmedlemmet Håkon Elvenes har følgende særmerknad til søksmålsfristen i Forbrukertvistutvalget: Søksmålsfristen på en måned som flertallet går inn for, er for kort. Dette medlemmet mener at fristen for søksmål etter avgjørelse fra offentlige godkjente nemnder bør harmoniseres. Nemndene avgjør saker på grunnlag av skriftlighet. Viktige prinsipper for domstolene og forliksrådet, som muntlighet og umiddelbarhet, ligger ikke til grunn for nemndenes behandling. Hensynet til harmonisering med frister som gjelder forliksråd og domstoler, bør derfor ikke tillegges særlig vekt. Særlig to hensyn taler etter dette medlemmets mening for en lengre frist enn en måned for å reise søksmål. For det første skal den som taper saken i en offentlig nemnd ha en rimelig rist til å vurdere og bestemme seg for om saken skal bringes inn for domstolsbehandling. I en del saker av stor betydning vil det være nødvendig med både juridisk bistand og spesifikk sakkyndig hjelp på dette stadiet. Da viser praktisk virkelighet at en måned ofte er for kort tid. For det andre skal domstolene slippe søksmål som kun reises for å avbryte en urimelig kort frist. Å forebygge dette er redusert ressurssløsing på flere plan. Søksmålsfristen for avgjørelser fra Pasientskadenemnda var opprinnelig ett år, men ble redusert til fire måneder mot skadelidteadvokaters råd. Erfaringene med denne fristen førte til lovendring slik at fristen nå er seks måneder. Ved ny lovgivning om søksmålsfrist etter vedtak i nemnder som blant annet skal behandle saker av stor betydning for partene, bør ikke den samme feilen gjøre på nytt. Dette kan blant annet øke avmakten i stede for harmonien i samfunnet.

8.6 Forslag til ny lov om nemndsbehandling av forbrukertvister

Ut fra de relativt omfattende endringer som foreslås i lovgivningen for Forbrukertvistutvalget og Forbrukerrådet i tillegg til nye regler om offentlig godkjenning av frivillige nemnder, mener utvalget at det er hensiktsmessig å utforme utkast til en ny lov. Utvalget foreslår at denne loven får tittelen «lov om nemndsbehandling av forbrukertvister» med kortformen «forbrukertvistloven». På denne måten fanges både endringene som gjelder Forbrukertvistutvalget og de frivillige nemndene opp i lovens tittel.

Utvalget foreslår videre at loven bør deles i fire hoveddeler. Den første delen regulerer Forbrukertvistutvalget og svarer således til dagens forbrukertvistlov. Den andre delen foreslås å gjelde godkjenning av de frivillige nemndene der regler for organisering og saksbehandling som gjennomgått i punkt 8.3.2, inntas.

Den tredje delen gir felles anvisning på bestemmelse om prinsippene for saksbehandlingen i henholdsvis Forbrukertvistutvalget og de frivillige nemndene. Utvalget viser til at nemndene er domstolslignende organ, og mener derfor at det er mer hensiktsmessig at reglene i tvisteloven og domstolloven får anvendelse så langt disse lovene passer fremfor å anvende reglene i forvaltningsloven. Utvalget viser til at reglene om partsevne i tvisteloven typisk kan tenkes å komme til anvendelse. Det samme gjelder vernetingsreglene, særlig med tanke på om en tvist som gjelder utenlandsk næringsvirksomhet eller utenlandske forbrukere, hører inn under norske nemnder. Videre kan prinsippene om forening av krav og flere krav i samme sak kunne nyttes. Det samme gjelder reglene om gruppesøksmål. På den annen side vil ikke bestemmelsene om sakskostnader og midlertidig sikring kunne brukes i forbindelse med saksbehandlingen i nemndene. Det blir den enkelte nemnd i den enkelte sak som må vurdere om det er hensiktsmessig om tvisteloven kan få anvendelse på en konkret problemstilling. Utvalget ser at dette kan skape ulik praktisering av saksbehandlingsreglene i den enkelte nemnd. Likevel mener utvalget at bestemmelsene i tvisteloven skal kunne være til hjelp dersom det oppstår et prosessuelt spørsmål det ikke finnes løsning på. Bestemmelsene skal ikke pålegge nemndene krevende regler for saksbehandling som et supplement til vedtektene.

Den fjerde delen av loven omhandler Forbrukerrådets rolle som forbrukerportal. I denne delen foreslås å lovfeste de deler av Forbrukerrådets oppgaver som henger sammen med nemndsbehandlingen av forbrukertvister.

For øvrig viser utvalget til at lovgivning som i dag regulerer frivillige nemnder og godkjenning av slike, oppheves og erstattes av de regler som er foreslått her. På denne måten vil den nye loven også kunne ses som en forenkling av lovverket ved at en rekke ulike spesialbestemmelser oppheves og at det innføres en standardisert godkjenning som er felles for alle nemndene.

8.7 Fra Forbrukertvistutvalget til Forbrukerklagenemnda

Til sist reiser utvalget spørsmål om navnet på Forbrukertvistutvalget bør endres. Utvalget viser til at historikken omkring navnet stammer fra at dette var et underutvalg av Markedsrådet og derfor fikk den betegnelsen som det har i dag. Utvalget mener imidlertid at Forbrukertvistutvalget ikke er noe utvalg, men i denne sammenheng den viktigste utenrettslige tvisteløsningsnemnda. Dette bør etter utvalgets oppfatning reflekteres i navnet, og det foreslås derfor at navnet endres til Forbrukerklagenemnda etter samme mønster som gjelder for de øvrige frivillige nemndene.