9 Godstransport

Godstransportsektoren står overfor store utfordringer de nærmeste tiårene med å møte behov for effektivisering og omstilling, og samtidig ivareta hensynet til miljø og transportsikkerhet. Aktiv deltakelse i internasjonal handel er avgjørende for fortsatt verdiskaping og velstand i en liten og åpen økonomi som den norske. Det forventes fortsatt vekst i godstransporten, og for at norsk næringsliv skal være konkurransedyktig må transportkostnadene reduseres. Norsk næringsliv har lange avstander til internasjonale markeder, samtidig som det pågår en rask teknologisk utvikling i sektoren. Måten vi produserer varer på og hvor transportstrømmene går vil også endres, og vi må være forberedt på større strukturelle endringer. En mer effektiv transportsektor, både når det gjelder logistikksystemene og de enkelte transporter, vil være avgjørende for næringslivets konkurranseevne fremover.

For å bidra til omstilling til lavutslippssamfunnet er det helt avgjørende at klimavennlige transportmidler og drivstoff raskt tas i bruk. Regjeringen mener derfor det er viktig å stimulere til et taktskifte. Når den teknologiske utviklingen skyter fart også for tunge kjøretøy, vil de raskere kunne bidra i lavutslippsomstillingen, og teknologiske endringer vil gradvis kunne utjevne forskjellene mellom transportmidlene når det gjelder miljø- og klimaegenskaper. Det forventes også at ny teknologi vil redusere forskjeller mellom transportformene når det gjelder transportsikkerhet. Dette vil kunne få stor betydning for hvordan de ulike transportmidlene kan utnyttes.

Regjeringen vil:

• Legge til rette for gode konkurransevilkår for norsk næringsliv

• Utnytte de ulike transportmidlenes fortrinn og bedre samspillet mellom dem

• Legge til rette for at alle transportformer blir mer effektive, sikre og miljøvennlige slik at transportkostnadene reduseres

• Legge til rette for at mer gods på de lange distansene transporteres på sjø og bane

• Legge til rette for at norsk godstransport utvikles slik at den kan bidra i det grønne skiftet

• Bidra til å redusere klimagassutslippene fra godstransport ved å stimulere til å ta i bruk miljøvennlig transportmiddelteknologi, alternative drivstoff og effektivisere transport og logistikk. Det legges stor vekt på å stimulere til et taktskifte for hurtigere innfasing av ny teknologi

Viktige tiltak for å oppnå dette er:

• Vegtransport:

  • Opprettholde og styrke trafikksikkerhetsnivået for godstransport på veg ved bedret utnyttelse av tilsyns- og kontrollinstansen gjennom styrket tverretatlig samarbeid

  • Legge til rette for økt bruk av modulvogntog

• Godspakke på jernbane på om lag 18 mrd. kr som inneholder følgende hovedelementer:

  • Terminaltiltak, deriblant oppgradering av Alnabru, modernisering av Nygårdstangen i Bergen og oppstart av nytt logistikknutepunkt i Trondheim mot slutten av planperioden. Det arbeides videre med sikte på at nytt logistikknutepunkt i Trondheim skal lokaliseres på Torgård. Det vil være aktuelt å benytte planleggingsmidler til å vurdere vegtilknytningen til den fremtidige terminalen. Konseptvalg for eventuelt nytt logistikknutepunkt i Bergen er ikke tatt. KVU for terminalstruktur for Oslofjordområdet skal etter planen ferdigstilles til sommeren 2017, og konseptvalg er derfor ikke tatt

  • Kapasitetsøkende tiltak som bygging/forlenging av kryssingsspor og banekoblinger (tilsvinger)

  • Elektrifisering Hamar-Elverum-Kongsvinger

• Fortsatt satsing på drift og vedlikehold

• Styrke sjøtransporten gjennom:

  • Tilskuddsordning for godsoverføring

  • Nasjonal havneplan, herunder forsterking av stamnetthavnregimet

  • Tilskuddsordning for investering i effektive og miljøvennlige havner

  • Tilskuddsordning for havnesamarbeid

9.1 Transportstrømmer og forventet utvikling i godstransporten

Utviklingen i godstransporten er nært knyttet til hvordan norsk og internasjonal økonomi utvikler seg. Befolkningsutvikling, bosettingsmønster, inntektsutvikling, produksjons- og konsummønstre og handel er sentrale drivkrefter. Teknologisk utvikling har stor betydning for utviklingen i godstransportens muligheter og egenskaper, jf. kapittel 3.

I figur 9.1 vises transportarbeid på norsk område, mens figur 9.2 viser transportarbeid innenlands.

Kilde: TØI-rapport 1555/2017

Kilde: TØI-rapport 1555/2017

Godstransport på norsk område (eksklusiv transport fra kontinentalsokkelen direkte til utlandet, samt rørtransport) utgjorde 511 mill. tonn i 2015, noe som tilsvarer et transportarbeid på 144 mrd. tonnkm. Transport med skip direkte fra kontinentalsokkelen til utlandet utgjør et tillegg på 46 mill. tonn og 12 mrd. tonnkm.

Innenlands godstransport utgjorde 334 mill. tonn og transportarbeidet utgjorde 43 mrd. tonnkm i 2015. Begge tall er eksklusiv transport fra kontinentalsokkelen til fastlandet jf. tabell 9.1 og 9.2. Det meste av transportmengden (målt i tonn) er korte massetransporter og distribusjonstransporter på veg. For lange transporter over 300 km står sjøtransporten for om lag 61 pst., vegtransporten for om lag 31 pst. og jernbane for om lag 8 pst. av transportarbeidet. I sjøtransport inngår da forsyning av virksomhet på kontinentalsokkelen (off-shore supply, dvs. transporter mellom fastlandet og kontinentalsokkelen), mens petroleumsprodukter fra kontinetalsokkelen til norske havner er ekskludert. Tabellene nedenfor gir et mer utdypende bilde av transportmiddelfordelingen.

Vegtransport

Lastebilen er det viktigste transportmiddelet for korte transporter, og helt dominerende når det gjelder korte massetransporter og varedistribusjon. Om lag 30 pst. av de lange transportene, dvs. avstander på over 300 km, foretas med lastebil. Lastebilen er som oftest det eneste alternativet for transport fra opprinnelsesstedet og helt frem til ulike destinasjoner, og som følge av et finmasket vegnett er den mer fleksibel. Vegtransporten har en sterk posisjon i stykkgodsmarkedene og for mindre bulkpartier. Mellom de store byene og på de lange transportene har vegtransporten en lavere andel enn på korte transportstrekninger. Innen tømmertransport er det også en betydelig andel vegtransport. Vegtransport har en viktig rolle som tilbringertransport til og fra havner og terminaler. Utviklingen i vegtransporten innenlands er i stor grad påvirket av strukturelle endringer i vareproduksjon og -distribusjon i land vi handler med.

Det har vært betydelige strukturelle endringer i logistikksystemene, med sentralisering av lagerhold, utnyttelse av stordriftsfordeler og just-in-time-leveranser, særlig i godssegmenter med høy vareverdi og høye krav til leveringssikkerhet. Mye av veksten for vegtransport er knyttet til varer med krav om kort leveringstid, enten fordi de inngår i just-in-time produksjonsprosesser eller fordi verdien av godset forringes med transporttid (eksempelvis fersk fisk). Veksten kan også være et resultat av større strukturelle endringer i og utenfor Norge.

Med vegtransport av gods følger imidlertid utfordringer knyttet til CO₂-utslipp. Varebiler og tunge kjøretøy (både til godstransport og andre formål) sto i 2015 for 4,6 mill. tonn CO₂ av transportsektorens totale utslipp på 16,7 mill. tonn (inkl. fiske og anlegg).

Jernbanetransport

Jernbanen transporterer større, homogene godsmengder over kortere avstander, som f.eks. malm og tømmer, og konsoliderte og containeriserte varer over lengre avstander, som vareforsyning (stykkgods) mellom storbyene. Jernbanen har et prismessig fortrinn for transport av store volumer der sjøtransport ikke er aktuelt. I tillegg vil gods på jernbane bidra til mindre gjennomgangstrafikk av tungtransport på veg, som kan gi fordeler som redusert luftforurensning, støy, kø, slitasje og færre ulykker, spesielt i byområder med høy befolkningstetthet.

De fleste jernbanelinjer i Norge er elektrifisert, og da regnes transporten å ikke ha klimagassutslipp. Dieseltog har tredje lavest utslipp målt pr. tonnkm, slått av sjøtransport på grunn av skipenes store lasteevne. Dieseldrevne tog har lavere utslipp pr. tonnkm enn dieseldrevne lastebiler.

Godstransport på jernbane har betydelige markedsandeler i enkelte korridorer, særlig mellom de største byene, dvs. Oslo – Bergen, Oslo – Trondheim/Bodø og Oslo – Stavanger. For godstransport mellom Østlandet og Nord-Norge nord for Bodø har jernbanen også en betydelig andel via Sverige. Jernbanen har en betydelig transittvirksomhet knyttet til transport av malm fra Sverige til utskipning fra Narvik havn og ut av landet.

Jernbanens dieselstrekninger sto i 2015 for et klimagassutslipp på 51 000 tonn CO₂.

Sjøtransport

Sjøtransport er dominerende når det gjelder utenrikstransport, og utfører den største andelen av transportarbeidet innenlands. Sjøtransporten er den transportformen som utfører det klart største transportarbeidet på norsk område inklusiv petroleum (tonnkm), med en andel på om lag 80 pst. Dette skyldes transport av store volumer, gjerne med bulklast som for eksempel petroleumsprodukter og mineraler over lange avstander. Dersom man ikke regner med petroleum, er andelen 75 pst.

Skipstrafikken i norske farvann påvirkes av globale og regionale endringer. Konjunkturendringer og lokalisering av produksjonen kan gi store svingninger i transportbehovet. Nedgangskonjunktur i Kina vil for eksempel kunne medføre redusert behov for transport av råvarer til Kina og bearbeidede varer fra Kina. Svingninger i råvaremarkeder påvirker også i stor grad transportbehovet.

Mesteparten av all godstransport på norsk område foregår i nærskipsfart, det vil si sjøtransport mellom norske havner eller mellom havner i Norge og Europa. Dette utgjør 114 mill. tonn gods, herav 95 mill. tonn bulk og 16 mill. tonn stykkgods. Containertransport utgjør kun om lag 3 pst. av godsmengden lastet og losset i norske havner. Selv om godsmengdene i container utgjør relativt små andeler av sjøtransporten, har denne transporten likevel stor betydning i utenrikshandlelen. Relativt sett har veksten i containertransport på sjø vært høyere enn veksten i vegtransporter lengre enn 300 km i perioden fra 2003 til 2012.

Innenriks sjøfart og fiske sto i 2015 for et klimagassutslipp på 2,8 mill. tonn CO₂. Av dette er 1,9 mill. tonn fra innenriks sjøfart.

Luftfart

Godstransport med fly utgjør små volumer, men er økonomisk viktig for næringsliv og befolkning. Fersk fisk utgjør om lag 90 pst. av transportene. Andre varer er varer som trenger rask transport og/eller har høy vareverdi, jf. omtale i kapittel 9.5.4. Innenriks luftfart står for et klimagassutslipp 1,28 mill. tonn CO₂ eller 2,4 pst. av nasjonalt klimagassutslipp. Klimagassutslipp fra norsk utenriks luftfart utgjør 1,54 mill. tonn CO₂ globalt. Godstransport utgjør imidlertid en liten andel av luftfartens totale klimagassutslipp og transporteres ofte i «buken» på passasjerfly.

Grunnprognoser

Den beregnede utviklingen for godstransportarbeidet er referansebanen fra Nasjonal godsmodell (uten nye tiltak i Nasjonal transportplan). I perioden 1995–2015 har innenriks transportarbeid økt med 4,2 pst. pr. år ekskl. petroleum på sjø.1 Dette gir en årlig vekst for sjøtransporten på 4,9 pst., 3,9 pst. for vegtransporten og 2,0 pst. for jernbanetransporten. Sjøtransporten har økt mest og raskest. Gjennomsnittlig transportavstand har økt med 2,4 pst. pr. år. Det er beregnet vekst i alle transportformer fremover. For utenrikshandelen har transportarbeidet økt med i underkant av 1,1 pst. årlig fra 1990. Fremskrivingene tilsier at årlig vekst vil være litt over 1,5 pst. frem mot 2050. Nesten all godstransport til og fra Norge fraktes på kjøl og prognosene tilsier at om lag 64 pst. av veksten vil tas med sjøtransport. Transport med utenlandsferje og lastebil forventes å øke raskest i prosent, mens sjøtransporten vokser mest i volum. Tallene inkluderer ikke petroleum på skip.

9.2 Trender i godsmarkedet og utfordringer i transportpolitikken

Det er nødvendig å tilby et effektivt transporttilbud til lave kostnader for å sikre fortsatt verdiskaping og høy sysselsetting i hele landet. Transporten må foregå på en sikker og miljøvennlig måte. Regjeringen har et overordnet mål om omstilling til et lavutslippssamfunn.

Norge er i dialog med EU om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030. EU-kommisjonen la 20. juli 2016 frem forslag til fordeling av utslippsreduksjonene mellom EU-landene for utslipp i ikke-kvotepliktig sektor frem mot 2030, inkludert regler for fleksibilitet. Norge er i Kommisjonens forslag omtalt med et foreløpig mål om utslippskutt i ikke-kvotepliktig sektor på 40 pst.

Teknologiutviklingen vil påvirke godstransporten betydelig fremover. Mulighetene til å møte de store utfordringene i transportsektoren, som behovet for reduserte transportkostnader, økt effektivitet, styrket transportsikkerhet, reduserte klimagassutslipp og andre miljøutfordringer, vil komme til å endre seg når ny teknologi tas i bruk. Dette vil igjen påvirke hvordan vi legger til rette for å effektivisere transporten, hvordan vi innretter arbeidet med transportsikkerhet og hvordan klima og miljøutfordringene møtes.

I hvilken form, hvilket omfang og ikke minst i hvilket tempo utvikling og implementering av ny teknologi fremover vil sette sitt preg på de ulike transportsektorene, vil variere (jf. omtale i kapittel 3 og kapittel 11). Disse endringene kan også komme til å påvirke de ulike transportmidlene ulikt, både når det gjelder utslipp av klimagasser og andre miljøvirkninger, sikkerhet og transportkostnader. Utviklingen innen motor- og drivstoffteknologi ventes å øke effektiviteten og redusere miljøutfordringene på veg, sjø og bane. Dette kan få betydning for konkurranseflatene. For eksempel vil det relative kostnadsforholdet og muligheten til å ivareta kundens behov kunne endres. Dette vil igjen bety at transportformer som tidligere har vært ansett som «klimavinnere» ikke nødvendigvis vil beholde like store konkurransefortrinn på dette området frem mot 2050. Regjeringen vil legge stor vekt på å stimulere til et taktskifte slik at man får en hurtigere innfasing av ny teknologi som gir samfunnsøkonomiske gevinster, herunder positive miljøvirkninger.

Hvor raskt ny teknologi tas i bruk avhenger bl.a. av levetiden til de ulike transportmidlene. Levetiden for lastebiler er kortere enn levetiden for skip og lokomotiver. Når det gjelder store lastebiler, utføres 60 pst. av transportarbeidet med biler som er nyere enn fem år. For alle kjøretøy gjennomføres drøyt 30 pst. av arbeidet med biler nyere enn fem år. Det betyr at utskiftningstakten for store lastebiler er vesentlig høyere enn for personbiler og mindre lastebiler. 90 pst. av transportarbeidet med store lastebiler utføres med biler som er nyere enn ti år. Ny teknologi innføres derfor relativt raskt. Innfasingen av Euro-V og Euro VI-teknologien gir store reduksjoner i lokale utslipp. Drivstofforbruket er også lavere for de nye bilene. Til forskjell fra distribusjon i by og kortere transporter, kjøres langtransporten hovedsakelig med de nyeste bilene. De lange transportene har lavere eksterne marginale kostnader enn gjennomsnittet for store lastebiler. Lavere utslipp og vesentlig lavere ulykkeskostnader ved langtransport, bidrar til dette. Når det gjelder sjøtransport er en del nyere skip tilrettelagt for motoroppgraderinger og vil kunne endres relativt raskt. Hovedbildet er likevel at innføring av ny teknologi i sjøtransporten vil ta noe lengre tid, da båter og båtmotorer har lang levetid og ombygging kan være teknisk komplisert og kostbart.

Noen teknologiske endringer som forventes å påvirke godstransporten er:

• Klimavennlig kjøretøyteknologi og alternative drivstoff som gir betydelig lavere eller ingen klimagassutslipp. Eldrift, hydrogen, biodrivstoff og hybrider vil gi bidrag til utslippsreduksjoner. I boks 9.2 vises eksempler på næringslivets utslippsreduserende tiltak. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.

• Effektivisering av vegtransporten vil redusere kostnadene for godstransport på veg og vil redusere drivstofforbruket for en gitt mengde gods og dermed redusere utslippsintensiteten. Inntil nullutslippsløsninger er implementert i godstransporten på veg, vil nettoeffekten på utslipp avhenge av veksten i vegtrafikken som følger av effektivisering. Aktuelle teknologier er for eksempel tettkjørende vogntog med gjensidig kommunikasjon, kalt «platooning». Den pågående utviklingen, med mer bruk av større og lengre kjøretøy, trekker i samme retning.

• Utvikling og sammenkobling av stadig flere og bedre førerstøttesystemer bidrar allerede til økt trafikksikkerhet, og videre utvikling har potensiale for stor trafikksikkerhetsgevinst. Økt innslag av autonomi i kjøretøy antas også på sikt å kunne bidra til mer effektiv trafikkavvikling og miljøfordeler.

• Det felleseuropeiske trafikkstyringssystemet for jernbane, ERTMS, vil gi bedre trafikkavvikling. Videre vil teknologi som forenkler flytting av containere gi økt effektivitet.

• Innen sjøtransport vil utvikling av bedre beslutningsstøttesystemer og nye navigasjons- og informasjonstjenester, kombinert med bedre motorteknologi og bruk av mer miljøvennlig drivstoff og nullutslippsteknologi, gi bedre sjøsikkerhet og mer effektiv og miljøvennlig transport. Økt automatisering og autonomi vil kunne bidra ytterligere til en sikker, kostnadseffektiv og miljøvennlig sjøtransport.

• Digitalisering og videreutvikling av logistikksystemene vil gi økt effektivitet og reduserte kostnader. Dette kan være sporingstjenester, ruteoptimering og bedre kapasitetsutnytting, redusert leveringsrisiko gjennom bedre utnytting av erfaringsdata, mer effektiv og gjennomgående informasjonsflyt og andre tjenester som gjelder hele verdikjeden.

• Potensialet for godsoverføring fra veg til sjø og bane vil kunne øke som følge av mer effektive terminaloperasjoner. Smartere logistikksystemer, herunder utvikling av smarte havner, vil kunne gi mer effektiv godstransport, særlig for kombinerte transporter. Dette vil kunne gi reduserte transportkostnader.

• Teknologisk utvikling i produksjon av varer og tjenester forventes å påvirke hva, hvor og hvordan varer produseres. Dette vil påvirke transportomfang og transportmønster både i Norge og globalt. Dette gjelder både tradisjonelle endringer som automatiseringer mv. og nyere teknologier som 3D-printing mv. For eksempel vil muligheten til å printe ut produkter lokalt, kunne påvirke transportmønsteret, men ikke eliminere transportbehovet. Dette vil ikke eliminere råvaretransporten, men vil i noen tilfeller forenkle produksjons- og transportkjeden.

Organisasjoner knyttet til arbeids- og næringsliv og miljø utarbeidet et innspill til Ekspertutvalget for grønn konkurransekraft høsten 2016. I boks 9.2 er det omtalt eksempler på utslippsreduserende tiltak som næringslivet har tatt i bruk.

Transportpolitikken frem mot 2030 og 2050 må ta inn over seg muligheten for store endringer og forsøke å unngå kostnadskrevende investeringer som på sikt ikke lenger vil være aktuelle. Samtidig må transportsystemet fungere godt på kort og mellomlang sikt. Regjeringen er opptatt av å gjøre valg i denne transportplanen som vil være gode, varige løsninger.

Det må tas hensyn til at den generelle teknologiske endringen vil kunne påvirke både produksjonsprosessene, bl.a. hvor produksjonen finner sted og konsummønsteret. Dette antas å påvirke transportstrømmene vesentlig. IKT har vært medvirkende til å frembringe de globale spesialiserte produksjons-, handels- og transportsystemene som vi ser i dag.

Regjeringen vil legge til rette for at godstransporten i Norge kan bidra til den grønne omstillingen. Dette gjøres ved å legge til rette for at hver transportform utvikles i miljøvennlig retning. Stortinget har gjennom anmodningsvedtak bedt regjeringen sette i gang en prosess med berørte næringsorganisasjoner om etablering av en miljøavtale med tilhørende CO₂-fond. Det vises til omtale i kapittel 11.

NTP Godsanalyse ble gjennomført av transportetatene i 2013–2015. Dette er en omfattende analyse av godstransportområdet som ble varslet i Nasjonal transportplan 2014–2023. Arbeidet har gitt viktig ny kunnskap som er lagt til grunn i arbeidet med videreutvikling av godstransportpolitikken.

En viktig konklusjon fra analysen er at de ulike transportformene har ulike egenskaper og har tilpasset seg markeder der de i liten grad konkurrerer mot hverandre og hvor konkurranse vanskelig kan etableres. Konkurranseflatene mellom transportformene er derfor små.

Etatene har anvendt flere tilnærminger for å vurdere overføringspotensialet fra veg til sjø og bane. Beregningene varierer betydelig og er usikre. Beregningene illustrerer likevel et teoretisk potensial. Det er bl.a. beregnet at om lag 6,8 mill. tonn (tilsvarer 3,8 mrd. tonnkm) av godsmengdene som transporteres på veg over 300 km er lokalisert nærmere enn 40 km fra havner eller jernbaneterminaler. Det antas ikke å være mulig å flytte alt dette godset over på sjø og bane, men derimot kan overføring av noe gods som transporteres kortere enn 300 km til sjø- og banetransport være aktuelt. Ifølge Vista Analyse vil samfunnskostnadene (eksterne kostnader) ved kombinerte transporter være lavere enn samfunnskostnadene fra direkte vegtransport mellom de norske storbyene, med mindre innhentings- og distribusjonsradiusen i sum er større enn om lag 40 km.2 Flere andre faktorer vil være viktige for vareeiers valg av transportmiddel, som f.eks. pris, fremføringstid, pålitelighet og ikke minst at det finnes et rutetilbud. For enkelte deler av godstransporten vil godsoverføring likevel kunne ha stor betydning.

Med utgangspunkt i et samlet materiale ble overføringspotensialet fra veg til sjø og bane av etatene anslått til om lag 5–7 mill. tonn av totalt 270 mill. tonn, men dette vil kreve svært sterke virkemidler å realisere. Dersom kriteriet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet legges til grunn vurderes potensialet til å være lavere. Godsoverføring som følge av tiltakene i etatenes plandokument er anslått til å redusere CO₂-utslippene årlig med maksimalt 0,2 mill. tonn. Når det gjelder gods på jernbane kan det være nødvendig med store investeringer i kryssingsspor og terminaler også for å opprettholde dagens volumer, som i andel av totalt volum er nokså lavt, men har stor betydning i noen markeder. Dersom investeringene ikke gjøres, er det sannsynlig at store deler av dagens volum innenlands overføres til veg. I plangrunnlaget har etatene foreslått tiltak som vil gi en overføring på om lag 30 pst. av potensialet. Dette vurderes av etatene som et ambisiøst, men gjennomførbart nivå. Etatene understreker at for å møte utfordringene på transportområdet må alle transportformer bli mer effektive, sikre og miljøvennlige. Det er derfor viktige å videreutvikle alle transportformene, der de har sine fortrinn.

Nasjonale myndigheter må ta hensyn til endringer i globale markeders utvikling i utformingen av transportpolitikken. Norsk næringsliv er internasjonalisert, integrert og spesialisert. NTP Godsanalyse påpekte at handelen globalt øker mer enn den økonomiske veksten og forsterker sammenhengen mellom økonomisk vekst og godstransportvekst. Utviklingen globalt er fortsatt preget av finanskrisen i 2009. De siste to årene etter at NTP Godsanalyse ble lagt frem, har veksten i handel vært noe svakere enn den økonomiske veksten. Det er usikkert hvorvidt dette skyldes sykliske faktorer, eller om forholdet mellom handel og vekst er i ferd med å endres og dermed indikerer en strukturell endring. OECD anslår veksten i handel og BNP globalt til å bli om lag på samme nivå i 2017 (OECD Economic Outlook). NTP Godsanalyse påpeker også at endringer i transportmiddelfordeling i vesentlig grad er knyttet til endringer i hva vi handler og hvem vi handler med. Dette reflekterer den industrielle utviklingen. Tyngdepunktet flyttes østover i Europa, bl.a. som følge av utvidelsen av EU. Dette trekker i retning av mer godstransport på veg. Det er betydelige tendenser til sentralisering av lagerhold og utnytting av stordriftsfordeler, noe som trekker i samme retning. Større andel varer med høy vareverdi har også gjort godstransport med fly mer aktuelt. Effektiv transport med fly har åpnet markeder som ellers i liten grad har vært tilgjengelige. En fortsatt aktiv deltakelse i det globale varebyttet er nødvendig for høy verdiskaping.

Norge har særlige utfordringer knyttet til lange transportavstander og spredt produksjons- og bosettingsmønster. Dette gir høyere transportkostnader enn land vi konkurrerer med og kan påvirke transportmiddelvalg. I EU er det nå økt oppmerksomhet på «co-modality» og mindre på «modal shift». Det betyr mer vekt på å få transportformene til å fungere godt sammen og mindre vekt på overføring. Dette er en positiv utvikling fordi transportsystemene bør tilpasses utfordringene i det enkelte land. Regjeringen vil bidra til at den norske godstransportsektoren videreutvikles, slik at den kan bidra i den nødvendige omstillingen av norsk økonomi. Det er viktig at næringslivets transportkostnader ikke øker. Politikken rettes derfor inn mot transportløsninger som gir lave transportkostnader og en transportkvalitet som tilfredsstiller næringslivets behov samtidig som det ivaretar andre viktige hensyn i transportpolitikken.

Vogntog er sjeldnere innblandet i ulykker enn andre kjøretøy når det tas hensyn til kjørelengde. Imidlertid er vogntogulykker generelt meget alvorlige, på grunn av høy vekt og stor masseforskjell mellom vogntog og motpart. Mindre godstransport på veg vil gi færre ulykker og øke trafikksikkerheten på aktuelle vegstrekninger. Ulykkeskostnadene for tunge kjøretøy fremstår som for høye fordi det i beregninger av ulykkeskostnader på veg ikke er tatt hensyn til den positive utviklingen fra 2012 til i dag og forventet reduksjon i ulykker i planperioden. Regjeringen har stor oppmerksomhet på tungtransport i trafikksikkerhetsarbeidet, og har lagt til grunn en styrket tverretatlig dialog og samarbeid mellom Statens vegvesen og øvrige kontrollmyndigheter, jf. Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering.

9.3 Ambisjonsnivå for godsoverføring fra veg til sjø og bane

Det overordnede målet for transportpolitikken er et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet. Transportpolitikken er basert på at den enkelte transportbruker selv velger transportmiddel. Transportpolitikkens rolle er å påvirke transportbrukernes valg gjennom investeringer og tilpasning av rammebetingelser. Godsmarkedet styres i stor grad gjennom internasjonale produksjons- og distribusjonssystemer. De enkelte transportmidlenes fortrinn har i stor grad blitt utnyttet og virker sammen i et godt fungerende transportsystem.

Gjennom NTP Godsanalyse har kunnskapsgrunnlaget for å vurdere muligheten for å overføre gods fra veg til sjø og bane blitt mer nyansert. Analysen viser bl.a. at potensialet for godsoverføring mellom transportformene utgjør en relativt liten andel av transportvolumet på norsk område. For enkelte vareeiere, logistikksystemer, varegrupper og geografiske strekninger vil konkurranseflatene være store nok til at godsoverføring kan være aktuelt. Dette gjelder spesielt hvis det ved målrettede virkemidler kan realiseres samfunnsøkonomiske gevinster. Dette kan bl.a. være i områder hvor vegtransporten medfører uheldige miljøbelastninger eller på kapasitetssvake vegnett. De samfunnsøkonomiske gevinstene kan være færre alvorlige ulykker, mindre forurensning, lavere klimagassutslipp, mindre slitasje på infrastruktur og mindre kø. Godsanalysen påpeker også at alle transportmidler må utvikles i mer miljøvennlig retning for å møte klimautfordringen.

Ett av ti mål i EUs hvitbok om transport (COM (2011) 144 final) er at 30 pst. av varetransporten over 300 km som i dag går på veg skal overføres til jernbane eller skip innen 2030, og mer enn 50 pst. innen 2050. Norge påpekte i sin høringsuttalelse til Hvitboka at det er behov for en differensiert politikk som tar hensyn til variasjoner mellom land.

Regjeringen har som ambisjon å overføre 30 pst. av gods over 300 km fra veg til sjø og bane innen planperiodens utløp. Viktige tiltak som foreslås i denne meldingen er bruk av bl.a. incentivordning for godsoverføring, godspakken på jernbanen og andre havne- og terminaltiltak. For å kunne oppnå godsoverføring i et så stort omfang vil det være behov for omfattende økonomiske virkemidler og investeringer ut over det som foreslås i denne meldingen. Regjeringen vil derfor utrede andre positive tiltak for å styrke bane- og sjøtransport. Et av hovedområdene vil være å se på en forenkling av avgiftsstrukturen i sjøtransporten.

Med utgangspunkt i tall fra NTP Godsanalyse vil overføring av 30 pst. av alle lange vegtransporter til sjø og bane tilsvare 7 mill. tonn eller 2,61 mrd. tonnkm i dagens volumer. Dersom man tar hensyn til at godstransporten vokser fram mot 2030 og 2050, og forutsetter at en like stor andel av veksten i godstransporten framover overføres, vil overføringen til sjø og bane måtte bli vesentlig større. Godsanalysens anslag gir behov for overføring av 11 mill. tonn eller 4,4 mrd. tonnkm i 2030. En ambisjon om 50 pst. overføring i 2050 innebærer 27,5 mill. tonn eller 10,3 mrd. tonnkm.

Effektene av godsoverføringstiltak kan belyses med utgangspunkt i tallmaterialet fra NTP Godsanalyse, men usikkerheten er betydelig. Effekten av de foreslåtte tiltakene i meldingen er beregnet til om lag 30 pst. av potensialet på 7 mill. tonn (tilsvarer nivået i etatenes Plandokument), dvs. en overføring på 2,4 mill. tonn (1,4 mrd. tonnkm) fra veg til sjø og bane. Tiltakene er beregnet å være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Tiltakene må utformes i samsvar med bl.a. konkurranse- og statsstøtteregelverket. Regjeringen vil justere etappemålet: «Transportkostnader for godstransport skal reduseres, de ulike transportmidlenes fortrinn utnyttes og mer gods overføres fra veg til sjø og bane» i samsvar med dette.

For å øke godsmengdene på sjø og jernbane, bl.a. gjennom mer jernbanetransport over Svinesund, vil det være viktig at jernbanen fanger opp godset lenger ut i Europa. Dersom det kommer med lastebil over grensen, er det krevende å få det over på jernbane i Norge. For å identifisere tiltak for å få til dette til, vil Samferdselsdepartementet ta initiativ til en felles skandinavisk studie. Utredningen vil gjøres i første del av planperioden og inngå som en del av beslutningsgrunnlaget til neste Nasjonal transportplan og en ev. fremtidig felles skandinavisk godsplan.

9.4 Regjeringens godsstrategi

Regjeringen vil legge til rette for at næringslivet tilbys effektive transporter med lave transportkostnader på en miljøvennlig og sikker måte. Regjeringens godsstrategi tar derfor utgangspunkt i de enkelte transportmidlenes fortrinn og samspillet mellom dem.

Godsstrategien består av to deler:

• Legge til rette for god effektivitet i de ulike sektorene veg, bane, sjø og luft gjennom målrettet utvikling av infrastrukturen og ved å legge til rette for bedre avvikling av transporten.

• Legge til rette for overføring av gods til sjø og bane på de lange transportene ved å sikre godt samspill mellom transportformene. Å legge til rette for effektive terminaler og knutepunkter gjennom gode sammenkoblinger i infrastrukturen vil være særlig viktig.

Det forventes betydelig vekst for alle transportformer. Regjeringen vil legge til rette for at sjø og bane kan ta en betydelig andel av veksten i de lange transportene. Arbeidsdelingen mellom transportformene er relativt stabil, dvs. at det er høy grad av stabilitet i næringslivets valg av ulike transportmidler. Om lag 90 pst. av vegtransportens godsmengder er korte transporter (bygg og anlegg, lokal varedistribusjon). Om lag 70 pst. av vegtransportarbeidet er i følge SSBs lastebilundersøkelse transporter under 500 km. På flere lengre strekninger har jernbane en betydelig markedsandel. Det er lite å hente av nye markedsandeler på disse strekningene. For godstransport på jernbane vil det derfor være viktigst å holde på konkurransedyktigheten i eksisterende markeder, men samtidig klare å etablere seg i nye. Det kan være aktuelt å utvikle tilbudet på flere strekninger og transportere nye varegrupper der jernbanen har lavere markedsandeler. Sjøtransporten utfører om lag 80 pst. av transportarbeidet på norsk område. Et fortsatt godt transporttilbud med tilstrekkelig kapasitet, effektiv terminalhåndtering og pålitelighet, vil være avgjørende for godstransporten både på sjø og jernbane fremover.

Nærhet til kundene er en av flere faktorer som trekker i retning av en desentralisert havnestruktur og en desentralisert terminalstruktur for jernbane. Dette er med på å bygge opp under disse transportformene. Ut fra den kunnskapen som er tilgjengelig i dag, vil Alnabru fortsatt være viktig fremover (jf. omtalen av terminaltiltak og oppgradering av Alnabru i kapittel 9.5.2). Det pågår en KVU om terminalstruktur i Oslofjordregionen, som er forventet lagt frem i løpet av sommeren 2017. Regjeringen vil ta stilling til terminalstruktur i Oslofjordregionen og videre tiltak når ekstern kvalitetssikring (KS1) er gjennomført. NTP Godsanalyse viser at en desentralisert havnestruktur utgjør et rammeverk som fungerer godt med hensyn til å fremme sjøtransporten. Det er noen indikasjoner på stordriftsfordeler i norsk terminaldrift, herunder havneterminaler. Dersom antall havneterminaler reduseres vil hver havn dekke et større omland. Konsekvensen ser ut til å være at eventuelle effektivitetsgevinster ved alternativer til dagens havnestruktur er mindre enn de økte innhentings- og distribusjonskostnadene. På den ene siden synliggjøres positive effekter av tilbudsforbedringer og spesialisering. På den andre siden viser statistikken at markedsaktørene etterspør og opprettholder desentrale tilbud og at havnene konkurrerer med hverandre, særlig i Oslofjordområdet hvor de ligger tett.

Fortsatt desentralisert terminalstruktur på sjø og åpning av nye på- og avlastingspunkter for bane, er viktig for et høyt volum av godstransport på disse transportformene. Dette vil bidra til å styrke godstransport på sjø og jernbane sin konkurranseevne i forhold til veg. Disse transportmulighetene er viktige for næringslivet.

Godstransport på sjø og bane har i dag lavere samfunnsøkonomiske kostnader enn på veg, jf. TØI-rapport 1307/20143 og Vista Analyse 2015/54). Dette er et av premissene som er lagt til grunn for innretning av godsstrategien. Målet i godstransportpolitikken er både å styrke de enkelte transportmidlenes fortrinn og å legge til rette for overføring av gods fra veg til sjø og bane, der det er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Hovedelementene i godsstrategien og virkningen av denne:

• Øke framkommeligheten for godstransport ved å videreutvikle standarden på eksisterende infrastruktur, gjennom nyinvesteringer og å satse på drift og vedlikehold for alle transportformer. Dette vil gi økt kapasitet, redusert transporttid og økt pålitelighet i godstransporten

• Redusere transportkostnadene ved å effektivisere den enkelte transportform gjennom bedre kapasitetsutnyttelse og å legge til rette for å utnytte stordriftsfordeler. Lengre godstog, økt bruk av modulvogntog, bedre logistikksystemer gjennom mer bruk av IKT mv. vil være elementer i en slik effektivisering

• Bedre samspillet mellom transportformene gjennom å legge til rette for utvikling av knutepunkter med økt kapasitet og lavere kostnader i terminalleddet, samt bedre tilgangsinfrastruktur

• Etablere tilskuddsordninger for sjøtransporten som bygger opp under godsmålet

• Det legges til grunn at tiltakene i planen skal bidra til at alle transportformer blir mer miljøvennlige, med særlig vekt på mer miljøvennlig motorteknologi og drivstoff

• Øke sikkerheten gjennom bl.a. bedre infrastruktur, sikrere transportmidler, mer kontroll av overholdelse av regelverk mv.. Å ta i bruk bedre teknologi vil være et viktig element

Den konkrete oppfølgingen for hver enkelt transportform er beskrevet sektorvis i kapittel 8.5.

Generelle virkemidler som særavgifter og brukerbetaling

I transportsektoren brukes et bredt spekter av særavgifter samt sektoravgifter, gebyrer og andre typer brukerbetaling. Disse økonomiske virkemidlene har ulike formål. De skal stille brukeren overfor de samfunnsøkonomiske kostnadene som transporten medfører, skaffe inntekter til staten, betale for en tjeneste og/eller bidra til finansiering av infrastruktur. Det er viktig å se de ulike betalingsformene i sektoren i sammenheng fordi det er summen av særavgifter og brukerbetaling som gjennom sin virkning på pris påvirker brukernes transportmiddelvalg. For å sikre like konkurransevilkår mellom transportformene bør det anvendes felles prinsipper for fastsetting av de ulike elementene av de økonomiske rammebetingelsene. Det kan være betydelige målkonflikter knyttet til å implementere «riktig prising» i transportsektoren.

I et samfunnsøkonomisk perspektiv bør avgiftene og andre incentiver i godstransporten settes slik at aktørene stilles overfor de samfunnsøkonomiske kostnadene ved sin aktivitet, jf. TØI-rapport 1307/2014 og Vista Analyse 2015/54. Avgiftene bør differensieres, for eksempel ved å skille mellom transportaktivitet i tettbygde og spredtbygde strøk for å ta hensyn til variasjoner i eksterne marginale kostnader, jf. anbefalinger fra Grønn skattekommisjon. Dette vil trolig ha større betydning for vegtransporten enn sjøtransporten, siden en større del av transportarbeidet på veg foregår i tettbygde strøk. Samtidig vil det være store forskjeller mellom langtransport på veg og bydistribusjon. I gjennomsnitt koster det samfunnet mer å transportere gods på veg enn på sjø og følgelig er drivstoff på land ilagt vegbruksavgift. Grønn skattekommisjon anbefalte at miljøskaden heller prises direkte som miljøavgift enn ved å miljødifferensiere gebyrer og sektoravgifter. Som hovedregel bør man derfor unngå å tillegge gebyrer og sektoravgifter flere formål enn det tiltaket eller den virksomheten som ordningen er ment å finansiere. I tillegg fastslår Grønn skattekommisjon at vegtransporten i gjennomsnitt ikke betaler for de kostnadene som påføres samfunnet. I disse beregningene er anslaget for ulykkeskostnadene for vegtransport for høye pga. en feil i beregningsgrunnlaget og fordi forbedringer i trafikksikkerhet ikke er tilstrekkelig tatt hensyn til. Når det gjelder de totale eksterne kostnadene ser det likevel ut til at mange av sjøtransportens eksterne kostnader er internalisert gjennom avgifter og at dette gjelder i noe større grad enn for godstransport på veg. Dette gjelder spesielt i by siden vegtransport i by har mye større ulemper enn langtransport. Imidlertid er ikke byenes eksterne kostnader ved å ha havner og jernbaneterminaler lokalisert der inkludert i beregningene av eksterne kostader for sjø- og jernbanetransport.

Gassdrevne skip betaler ikke CO₂-avgift.

Vegtransporten er pålagt flere sektorspesifikke særavgifter og miljøavgifter enn innenriks sjøtransport. Dersom brukerbetaling for infrastruktur og tjenester inkluderes, jf. kolonne 2 i tabell 9.4 øker antall avgifter og gebyrer for sjøtransporten. Antallet avgifter og brukerbetaling innenfor henholdsvis sjø- og vegtransport sier imidlertid lite om den totale avgiftsbelastningen. Det er svært krevende å sammenlikne økonomiske rammebetingelser mellom sektorene. I tabell 9.4 nedenfor er derfor de viktigste elementene listet opp, uten å forsøke å veie disse sammen. Vederlag for havnetjenester og terminaltjenester er ikke inkludert i tabellen. Dette er nærmere drøftet i omtalen av gebyrer og avgifter i sjøtransporten nedenfor.

Gebyr- og avgiftspolitikken i sjøtransporten

Stortinget ber i anmodningsvedtak 487, 7. april 2015 om at regjeringen på egnet måte legger frem en helhetlig gjennomgang av gebyr- og avgiftspolitikken i sjøtransporten, med sikte på å bedre og forenkle rammebetingelsene for nærskipstransporten.

I enkelte transportscenarier ser sjøtransporten ut til å være stilt overfor lavere avgiftsbelastning enn vegtransport, og sjøtransporten viser seg å ha lavere totale kjedekostnader enn vegtransporten.

Anløpsavgifter, havnevederlag og losavgifter ser ut til å utgjøre den dominerende delen av den økonomiske belastningen innenfor sjøtransporten. Havnevederlag og anløpsavgift er sjøtransportens betaling for henholdsvis havnenes tjenesteproduksjon og kommunenes myndighetsutøvelse. Havnevederlagene er ikke å betrakte som avgifter, men en betaling for tjenester som havnene yter til aktørene som bruker havnen. Noen av disse tjenestene er omlasting og lagring av gods. Dette er tjenester som både vegtransporten og sjøtransporten betaler for. Vegtransporten betaler for denne tjenesten til en privat terminalleverandør, mens gods som transporteres sjøveien betaler for denne tjenesten til havnen. En tilskuddsordning rettet mot effektivisering i havner vil kunne føre til reduserte havnevederlag jf. omtale i kapittel 5.4.6.

For å bedre rammevilkårene for nærskipsfarten ble sektoravgifter til Kystverket redusert i statsbudsjettet for 2016. Losberedskapsavgiften ble kuttet for fartøy opptil 8 000 bruttotonn, i tillegg til at avgiften ble redusert for fartøy som scorer høyt på miljøindeksen (ESI). Samlet var avgiftskuttet for sjøtransporten på om lag 90 mill. kr.

Konkurranseflatene innenfor godstransport er relativt små, og den totale etterspørselen etter godstransport er relativt lite prisfølsom. Avgiftsendringer vil dermed kunne ha begrenset effekt på den aggregerte transportmiddelfordelingen, men på enkelte strekninger kan utslagene være større.

Anmodningsvedtak 487, 7. april 2015, der Stortinget ber regjeringen legge frem en helhetlig gjennomgang av gebyr- og avgiftspolitikken i sjøtransporten med sikte på å bedre og forenkle rammebetingelsene for nærskipstransporten, anses med dette som fulgt opp.

9.5 Nærmere om de enkelte transportformer

9.5.1 Veg

Videre teknologisk utvikling antas å ville bidra til bedre framkommelighet og økt effektivitet i vegtransporten, som igjen kan gi lavere kostnader for næringslivet. Den teknologiske utviklingen antas også å bidra til lavere utslipp og bedre trafikksikkerhet. For å tilrettelegge og hente ut potensialet i slike løsninger, vil det være behov for å vurdere tilpasninger også i regelverket, blant annet for å klargjøre ansvarsforholdene for noen av løsningene. Regjeringen vil bl.a. at det skal arbeides med å fase inn null- og lavutslippsløsninger i tungtransporten, jf. nærmere omtale i kapittel 11. Her vil nye felleseuropeiske bestemmelser om vekter og dimensjoner, som blant annet vil åpne opp for mer aerodynamisk og trafikksikker utforming av førerhuset, aerodynamiske løsninger og økt bruk av hybridløsninger på tyngre kjøretøy, ha betydning. EU har også innført stadig strengere krav til motorteknologi og kjøretøy. Dette har bidratt til at utslippene av NO_X og PM₁₀ er betydelig redusert. Det finnes ikke europeiske CO₂-krav til tyngre kjøretøy og utviklingen i motorteknologi har vært relativt beskjeden frem til nå. EU-kommisjonen foretar arbeid på dette feltet, og har som ambisjon å fremme forslag om CO₂-standarder for tunge kjøretøy. Regjeringen ønsker fortgang i dette arbeidet, og har spilt inn dette til EU-kommisjonen. Regjeringen vil arbeide for at det fases inn null- og lavutslippsløsninger i tungtransporten slik at utslippene reduseres.

Godstransport på veg er underlagt felles reguleringer i hele EU/EØS-området. Transport der en transportør driver transport mellom to punkter på territoriet til et annet land (kabotasje) er tillatt i EØS, men med visse restriksjoner. Disse rammebetingelsene har ligget fast i flere år. Til tross for felles rammebetingelser har det vært oppmerksomhet på at adgangen til å drive kabotasje gir ulike konkurransevilkår i bransjen. I tillegg har det vært diskutert om kabotasje foregår i ulovlig omfang.

Regjeringen er opptatt av at konkurransen skal foregå på like vilkår. Betydelig økt kontrollaktivitet langs veiene og på grenseovergangene, også for kabotasje, og økt samarbeid mellom de ulike kontrollorganene, er viktige tiltak. Det er innført krav om bombrikke på alle tyngre kjøretøy, og det er innført register for brudd på yrkestransport- og vegtrafikkregelverket der opplysninger utveksles mellom alle EØS-land. Samferdselsdepartementet er i dialog med EU-kommisjonen om presisering av regelverket og om bedre statistikk over gods- og persontransportkabotasje.

For å redusere næringslivets transportkostnader er det behov for tiltak som legger til rette for bedre effektivitet i vegtransporten. Økt lastekapasitet og energieffektivitet, som ved bruk av modul- og tømmervogntog kan være slike tiltak. Tilsvarende for sammenkobling av flere vogntog. For å realisere dette fullt ut, må nye veger dimensjoneres for slike kjøretøy og gode beregningsverktøy må etableres for å vurdere om slike kjøretøy kan tillates på eksisterende veg. God vinterstandard i de bratteste bakkene, utbedring av de krappeste kurvene og sikring av bærevne på bruer vil være viktige tiltak knyttet til eksisterende veg. I tillegg reduseres ulykkene og utslippene til luft for en gitt transportmengde. Statens vegvesen arbeider frem mot handlingsprogrammet med å skaffe oversikt over behov for utbedringer og standardheving for de ulike korridorene.

I Meld. St. 6 (2016–2017) Verdier i vekst – Konkurransedyktig skog- og trenæring, presenterte regjeringen følgende viktige tiltak: «Regjeringen vil i samarbeid med skog- og trenæringen foreslå en egen ordning for utbedringer av flaskehalser som er til hinder for effektiv tømmertransport, og komme tilbake til dette i Nasjonal transportplan 2018–2029.» Regjeringen legger opp til at det i planperioden prioriteres om lag 300 mill. kr til disse tiltakene. Det vises til omtale i kapittel 6.1.2.

Som hovedregel er persontransporten dimensjonerende for kapasitetsutvidelser i vegnettet og denne kapasiteten kan også godstransporten ta i bruk. Godstransporten vil derfor også ha nytte av de generelle framkommelighetstiltakene som gjennomføres for persontransporten.

Kapasitetsmessig er det rom for mer godstransport i vegnettet, men for noen områder og strekninger vil dette gi utfordringer. Ved et bortfall av gods på jernbane (kombitransporter) for eksempel ved at Alnabru ikke fungerer, vil dette godset bli overført til veg. Vegnettet omkring Oslo vil i følge NTP Godsanalyse få om lag 500 flere vogntog daglig mot vest, 300 flere mot nord og 100 flere mot sør i en slik situasjon. I KVU Oslofjordforbindelsen antas det at kapasiteten i vegnettet er tilstrekkelig til å absorbere et slikt eventuelt bortfall.

Regjeringen har styrket innsatsen for å bedre trafikksikkerheten og framkommeligheten for tunge kjøretøy, og har ved dette også økt sikkerheten og framkommeligheten for alle andre trafikanter. Kontroll av dekk- og hjulutrustning, kjetting og bremser, samt kabotasje er prioriterte tiltak. Tungbilkontroll ved grenseoverganger med stor trafikk og på krevende vegstrekninger er også prioritert. Regjeringen har innført en rekke regelverksendringer som styrket tilbakeholdsrett av kjøretøy og rett til bruk av hjullås på kjøretøy som har fått kjøreforbud og/eller for å sikre inndriving av ilagte sanksjoner. Det er også innført vinterdekkpåbud for tunge kjøretøy. Dette er målrettede tiltak som bidrar til mer trafikksikker godstransport på veg. For å sikre økt etterlevelse av regelverket vil regjeringen arbeide videre med å utarbeide hjemler for effektive sanksjoner. Regjeringen vil tilrettelegge for bedre utnyttelse av tilsyns- og kontrollinnsatsen gjennom ytterligere styrking av tverretatlig samarbeid og informasjonsutveksling.

9.5.2 Jernbane

Godsselskapene har over flere år gjennomgått intern effektivisering. I tillegg har godsselskapene arbeidet systematisk sammen med Jernbaneverket/Bane NOR for å øke avgangspunktligheten og identifisere tiltak for å redusere fremføringstiden og øke robustheten. Regjeringen har på sin side økt bevilgningene til drift og vedlikehold for å sikre at togene kommer frem når de skal, noe som er svært viktig for at vareeierne skal kunne stole på jernbanen og velge den som transportform.

NTP Godsanalyse påpeker at for å opprettholde dagens volum på jernbane kan det være nødvendig med store investeringer i terminaler og kryssingsspor. Det er krevende å holde tritt med den økende effektiviteten i vegtransporten. NTP Godsanalyse peker på at hvis disse investeringene ikke gjennomføres, vil store deler av dagens samlastvolum kunne overføres til veg. Hvis all innenlandsk jernbanetransport ble overført, ville de lange vegtransportene (over 300 km) økt med om lag 20 pst. målt i transportarbeid. Etatene oppgir at gods på jernbane (kombitransporter) utgjør om lag 900 vogntog i døgnet fordelt på fem hovedkorridorer. En eventuell overføring til veg vil være størst langs de viktigste jernbane- og vegkorridorene (som ligger delvis parallelt). Etatene mener at vegnettet vil være i stand til å absorbere dette. Gods på jernbane påfører imidlertid i dag samfunnet mindre ulemper enn gods på veg (lavere eksterne marginale kostnader som ulykker, utslipp og støy) ved direkte transporter og ved kombinerte transporter når endetransportene i sum er lavere enn 30 km (TØI 1307/2014, VISTA 2015/54). Slike kostnader er inkludert i de samfunnsøkonomiske beregningene. Regjeringen ønsker derfor at gods går på jernbane der dette er hensiktsmessig, og legger opp til at det i planperioden gjennomføres samfunnsøkonomisk lønnsomme godsinvesteringer på til sammen om lag 18 mrd. kr, hvorav om lag 5,5 mrd. kr er i første planperiode.

Godspakken er utarbeidet i nært samarbeid mellom Jernbaneverket og godsnæringen. For detaljer, se tabell 9.5.

Samferdselsdepartementet legger opp til at Jernbanedirektoratet sammen med Bane NOR og godsnæringen finner frem til utbyggingsrekkefølgen for tiltakene ut fra hensynet til fremdrift, effekter, effektiv ressursutnyttelse og nytte for samfunnet.

Det gjennomføres nå en konseptvalgutredning om godsterminalstruktur i Oslofjordområdet. Noe av bakgrunnen for utredningen var å se om det burde investeres i nye terminaler på Østlandet i tillegg til eller i stedet for Alnabru. Utredningen forventes ferdigstilt i løpet av sommeren 2017. Ut fra den kunnskapen som er tilgjengelig i dag, vil Alnabru fortsatt være viktig fremover, og tiltak for å opprettholde driftsstabiliteten og øke effektiviteten på terminalen gjennomføres. Regjeringen vil ta stilling til terminalstruktur i Oslofjordregionen etter at ekstern kvalitetssikring (KS1) er gjennomført.

Gods på jernbane gir vegtransporten konkurranse, noe som kan bidra til å holde transportkostnadene lave. Jernbanetransport er også viktig for de deler av næringslivet som har behov for de lengste godstransportene og/eller transport av store volumer. I den kommende perioden er det derfor lagt opp til etablering av tilsvinger på Elverum og Kongsvinger. Dette vil også legge til rette for at næringslivet i Nordvest-, Midt- og Nord-Norge får bedre muligheter for å nå det europeiske markedet via Kongsvinger. Hvordan godstransporten utvikler seg i Europa vil også ha betydning for godstransport på jernbane i Norge fremover.

NTP Godsanalyse peker på at en overføringsstrategi gir begrenset effekt på klimagassutslipp og at alle transportmidler må gjøres mer klimavennlige. Godstiltakene på jernbane er i etatenes plandokument anslått til å redusere klimagassutslippene med 0,123 mill. tonn CO₂.

I EU pågår det prosesser for å utvikle godstransport på jernbane mer i retning av ett godsmarked. Et nytt felleseuropeisk signalsystem (ERTMS) er under utbygging i Norge. En første prøvestrekning (Østfoldbanenes østre linje) er ferdig, og videre utbygging vil skje frem mot 2032. Når systemet er ferdig utbygd vil det norske jernbanenettet enklere og i større grad kunne knyttes opp mot det øvrige europeiske jernbanenettet. Dette vil kunne ha en positiv betydning for grensekryssende godstransport.

Mange av de lange lastebilturene har sitt startpunkt i utlandet. Dersom varene først kommer over grensen på lastebil, er det lite sannsynlig at varene omlastes til tog i Norge. Det er derfor viktig, men også svært krevende, for jernbanen å fange opp mer gods i Sverige eller i Europa.

Regjeringen foreslår en rekke tiltak i planperioden for å styrke godstransporten på jernbane slik at dagens markedsandeler kan beholdes, overføre gods fra veg, og ta nye markedsandeler i andre markeder enn kombinerte transporter. Tiltakene skal sikre at jernbanen igjen blir et attraktivt transportmiddel for gods når det gjelder punktlighet og pålitelighet. Videre vil tiltakene bygge kapasitet og legge til rette for at det kan kjøres lengre tog for alle godstyper. Mer last på hvert tog har størst betydning for effektiviseringen av godstransporten, og vil bidra til å styrke jernbanetransportens konkurransekraft.

9.5.3 Sjøtransport

Regjeringens forslag til tiltak skal bidra til å styrke sjøtransporten og samspillet med de andre transportformene. Sjøtransport er transportformen som gir lavest kostnader for samfunnet. Samfunnets samlede kostnader ved godstransport vil kunne gå ned som følge av en styrket sjøtransport.

Regjeringen har innført en tilskuddsordning som skal stimulere til overføring av gods fra veg til sjø. Ordningen er utformet i henhold til EØS-avtalens retningslinjer for statsstøtte til maritim transport og er godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Det legges vekt på at ordningen skal sikre at godset faktisk overføres fra veg til sjø og at de positive virkningene av støtten overstiger de negative virkningene på konkurransen. Det kan gis tilskudd til prosjekter som oppfyller kravene i ordningen, bl.a. at tilbudet skal være levedyktig etter støtteperioden. Redere etablert innen EØS-området med skip som er registrert i et EØS-land som opererer nye sjøtransporttilbud, eller under særskilte vilkår eksisterende, kan søke om støtte såfremt dette bidrar til å flytte transport med lastebil fra norske veger over på sjø. Også andre aktører enn etablerte rederier kan søke om støtte, såfremt de tilfredsstiller definisjonen av reder i retningslinjene for ordningen. Søkere kan få støtte i inntil tre år. Tilskuddet er basert på nytteverdien for samfunnet ved å overføre godset fra veg til sjø. Ordningen vil ha en årlig ramme på 100 mill. kr. Det vises for øvrig til anmodningsvedtak 722, 30. mai 2016: «Stortinget ber regjeringen i budsjettet for 2017 om å komme med konkrete forslag som vil stimulere flere vareeiere til å velge sjøveien», som anses utkvittert.

Stortinget har bedt regjeringen «…om å utrede og legge frem en nasjonal havneplan, med det formål å styrke skipsfartens konkurransevilkår» (anmodningsvedtak 725, 30. mai 2016). Videre har Stortinget bedt om at «en nasjonal havneplan skal bidra til at havnene samarbeider på en bedre måte, gjøre havnene mer effektive og mer miljøvennlige, samt at logistikken inn og ut av havnene blir bedre» (anmodningsvedtak 726, 30. mai 2016). Regjeringen vil følge opp dette. Norske offentlige havner er kommunale, og det er opp til kommunen å utvikle havnene i tråd med kommunale interesser. Det er imidlertid noen havner som har vesentlig betydning for det nasjonale transportsystemet og derfor har noen havner status som stamnetthavn. I disse havnene har staten i dag virkemidler for vegtilknytning og innseiling. Regjeringen ønsker i større grad enn i dag å bidra til at nasjonalt viktige havner blir effektive, miljøvennlige og intermodale, og vil derfor styrke innsatsen overfor disse havnene. Statens innsats skal legge til rette for at disse havnene kan samspille bedre med det øvrige transportnettet, følge teknologiutviklingen og legge til rette for godsoverføring fra veg til sjø. Det må legges til rette for at havnene kan motta fremtidens skip. Blant annet på denne bakgrunn vil det utformes en tilskuddsordning for investeringer i havner. Dette bygger opp under en helhetlig tilnærming til logistikknutepunkt, og ser investeringer i farled, havn og veg- og banesystem i sammenheng, en tilnærming som er i tråd med regjeringens nasjonale havnestrategi fra 2015 og Stortingets anmodningsvedtak nr. 723, 30. mai 2016; «Stortinget ber regjeringen i Nasjonal transportplan ha en helhetlig tilnærming til logistikknutepunkt, og se investeringer i farled, havn og veg- og banesystem i sammenheng.»

I en nasjonal havneplan vil regjeringen også forsterke stamnetthavnregimet. Det er 32 stamnetthavner i dag. I arbeidet med regjeringens nasjonale havnestrategi fra 2015 kom det frem at det fortsatt er behov for et system der staten sørger for infrastruktur frem til havnen for å sikre at sjøtransporten har høy effektivitet. Det er imidlertid potensial for å forbedre dette systemet på flere punkter. Det er rimelig å anta at samfunnsutviklingen og strukturendringer i næringslivet gjør at det over tid er nødvendig å foreta endringer i stamnettet og kriteriene for prioriteringer av tiltak. Stamnetthavnbegrepet har en rettslig forankring i farledsforskriften, der stamnettstatus er knyttet til terminaler, ikke til havnen som organisatorisk enhet. I noen havner går det minst like mye gods i terminaler som ikke har stamnettstatus, og noen av havnene har mindre godsomslag (godsmengde lastet og losset over havn) enn forutsatt. Noen få havner har flere stamnetterminaler. Det er også potensial for i større grad å bruke stamnetthavnregimet som et prioriteringsverktøy for farleds- og vegprosjekter. Utbedring av vegtilknytning fra havn til riksveg vil øke havnenes betydning som godsknutepunkt og kan være viktig for å avlaste bysentrum. Det er behov for å forsterke arbeidet med kartlegging av flaskehalser på vegsiden, slik at havnenes behov kan vektlegges ved utvelgelse av vegprosjekter. Det bør også vurderes om kriteriene skal gjøres mer objektive slik at de kan være konsistente med kriteriene for den planlagte tilskuddsordningen for investering i havn. Statens investeringer i farled, havn og veg- og banesystem må ses i sammenheng. I Kystverkets Stamnettutredning fra 2006 gjøres det rede for kriteriene som er brukt for å peke ut stamnetthavnene i planforslaget til Nasjonal transportplan 2010–2019:

• Havner som inngår som en del av et helhetlig stamnett

  • havner med tilknytning til stamnett, veg eller bane

  • havner som inngår i transportkorridorene i inneværende Nasjonal transportplan

• Farlig og/eller forurensende last

• Skipsbevegelser og godsstrømmer

  • antall anløp

  • godsmengder

  • antall passasjerer

• Knutepunkter som skal inngå i en langsiktig transportstrategi

  • strategisk viktige havner (nasjonalhavner)

  • mulighet for å kunne oppnå full stamledsstandard

I en nasjonal havneplan vil regjeringen også gå gjennom dagens stamnetthavner med tanke på godsomslag, type gods, vegtilknytning, farleder, samt oversikt over infrastruktur for alternative drivstoff.

Stortinget har bedt regjeringen om å «… legge frem en nærskipsfartsstrategi med tiltak for å styrke nærskipsfartens rammevilkår» (anmodningsvedtak 720, 30. mai 2016). Regjeringen vil følge opp dette. I nærskipsfartsstrategien vil regjeringen presentere nasjonal havneplan samt vise helheten i politikken mot nærskipsfartssegmentet, jf. blant annet arbeidsgruppen for grønn skipsfart. Arbeidet med nærskipsfartsstrategien vil starte opp i første år av planperioden, og strategien vil legges frem i løpet av første del av planperioden.

Stortinget har videre bedt regjeringen «…i samarbeid med havneeierne, kartlegge behovet for utbygging og bruk av landstrømtilbud i alle større norske havner i forbindelse med Nasjonal transportplan 2018–2029» (anmodningsvedtak 881, 13. juni 2016). Kystverket har tatt en koordinerende rolle i dette arbeidet, og legger til rette for økt bevisstgjøring og kunnskap om klima- og miljøspørsmål i havnene, samt for at havneansatte kan opprette kontakter og bygge nettverk om felles problemstillinger innen klima- og miljøspørsmål. Det vises til omtale i kapittel 11.

Regjeringen ønsker å få på plass et mer brukervennlig og tidsriktig regelverk for å bedre sikkerheten til sjøs og tilrettelegge for en mer effektiv og miljøvennlig sjøtransport. Regjeringen har derfor satt ned et offentlig lovutvalg som skal utarbeide forslag til ny havne- og farvannslov. Utvalget skal blant annet vurdere lovens regulering av kommunal havnevirksomhet og kapitalen i kommunale havner (havnekapitalen). Bestemmelsene skal utformes slik at de legger til rette for markedsorienterte havner. Regelverket skal videre legge til rette for at havnekapitalen og havnevirksomheten forvaltes på en mest mulig effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte.

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/352 om et rammeverk for ytelse av havnetjenester og felles regler om finansiell gjennomsiktighet for havner ble vedtatt 15. februar 2017. Forordningen retter seg mot havnene i det europeiske TEN-T-nettverket, herunder enkelte norske havner. Forordningen regulerer markedet for havnetjenester, samt gir felles bestemmelser knyttet til finansiell gjennomsiktighet og avgifter. Norske havner er allerede underlagt et regelverk som fremmer åpenhet, konkurranse og objektivitet, både gjennom havne- og farvannsloven og konkurranselovgivningen. Forordningen medfører dermed ingen store endringer i prinsippene som legges til grunn for havnevirksomhet i Norge.

Regjeringen vil etablere en tilskuddsordning for investeringer i havner for å støtte opp under utvikling av effektive og miljøvennlige havner. Tilskudd til effektive og miljøvennlige havner vil kunne bidra til reduserte transportkostnader for næringslivet, bedre utnyttelse av sjøtransportens fortrinn og godsoverføring fra veg til sjø. I tillegg vil tilskuddsordningen kunne bidra til mer miljøvennlig godstransport samlet sett. Sjøtransportens konkurranseevne avhenger ikke bare av sjøtransportens effektivitet, men i betydelig grad av effektiviteten i havnene. Effektivitetsfremmende tiltak som kan redusere transportmidlenes tidsbruk i havn, vil kunne påvirke både de direkte kostnadene ved håndtering av gods og transportmidlenes tidskostnader. Kystverket har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av statlige tilskudd til investeringer i havner. Analysen viser at tidsbruken til container- og stykkgodsskip fordeler seg likt mellom seilingstid og havneligge. Samtidig er det lite dødtid i havn utover lossing og lasting. Havneaktivitetene er derfor viktige ledd i en effektiv sjøtransport. Den samfunnsøkonomiske gevinsten som følge av tiltak for effektivisering av havner skyldes i hovedsak at transportkostnaden for gods blir lavere for godset som allerede går sjøvegen. I tillegg gir lavere transportkostnader for sjøtransportgods økt konkurransedyktighet for sjøtransporten, og dermed godsoverføring fra veg til sjø. Ordningen vil gjelde tilskudd til infrastruktur som er direkte knyttet til havnefunksjonen. Regjeringen foreslår en årlig gjennomsnitlig ramme på 125 mill. kr for planperioden. Ordningen innrettes i henhold til det aktuelle regelverket for statsstøtte i EØS. Tilskudd til miljøformål må avgrenses mot eksisterende støtteordninger, herunder Enova. Tilskuddsordningen for investeringer i havn er i tråd med anmodningsvedtak 727, 30. mai 2016, «Stortinget ber regjeringen på egnet måte innføre tilskuddsordning for havner, slik at de blir mer effektive, mer miljøvennlige og mer intermodale.», og vil følges opp i ordinære budsjettprosesser.

Tilskuddsordningen for havnesamarbeid ble etablert i 2015. En viktig hensikt med tilskuddet er at havnene skal få muligheten til å utforske nye organisatoriske og funksjonelle løsninger. Regjeringen vil videreføre tilskuddsordningen. Ordningen skal evalueres i 2018.

9.5.4 Luftfart

Flyfrakt er dyrere enn frakt med andre transportmidler, men har som sitt fortrinn den raske fremføringstiden. Det er varer med høy enhetsverdi eller varer som er svært tidskritiske (ekspressgods, ferskvarer, reservedeler mv.), som det er betalingsvilje for å få fort frem.

Godstransport med fly har høye klimagassutslipp pr. tonn. Det finnes imidlertid eksempler på at flytransport av fersk fisk over lange avstander er et bedre alternativ mht. utslipp, fordi transportavstander med båt er så mye lengre. For transport innad i EØS er utslippene kvotepliktige. FNs organisasjon for sivil luftfart (ICAO) har vedtatt å etablere en ordning for å kjøpe utslippsreduksjoner fra andre sektorer som et bidrag til å nå målet om karbonnøytral vekst etter 2020 i internasjonal luftfart. Deltakelse i mekanismens første fase på seks år fra 2021 vil være frivillig for statene. Så langt har 66 stater, deriblant Norge, meldt frivillig deltakelse i denne fasen. Det vises til omtale i kapittel 11.

I Norge er 90 pst. av flyfrakteksporten målt i tonn fersk fisk, mens importen er sammensatt av maskiner, maskindeler, elektronikk, moteklær og ferskvarer. Veksten i flyfrakt av fersk fisk har vært sterk de siste årene (se figur 9.3). Flyfrakt er i hovedsak oversjøisk, selv om noe frakt av ekspressgods også kommer på egne fraktfly fra Europa. Kina, Japan og Korea er de største markedene for lakseeksporten. Omtrent all flyfrakt i Norge er innom Oslo lufthavn. Oslo lufthavn er derfor et viktig knutepunkt. Mye av flyfrakten fra Norge sendes i dag med lastebil fra Gardermoen til utflyvning fra en større europeisk lufthavn.

På Oslo lufthavn er det for øvrig to ferskvareterminaler. Avinor ønsker å bidra til å legge bedre til rette for eksport av sjømat med fly, ved å stille tomtearealer til disposisjon for private eiere og investorer som ønsker å utvikle en ny sjømatterminal ved Oslo lufthavn. For å få mer flyfrakt til og fra Norge, og dermed slippe biltransport til utenlandske knutepunkter, står også utvikling av nye direkte interkontinentale ruter sentralt. Oslo lufthavn har i dag færre slike ruter enn sine nordiske konkurrenter i Stockholm, København og Helsinki, men økningen i antall nye interkontinentale ruter er sterk på Oslo lufthavn. Utnyttelse av ledig kapasitet i «buken» på passasjerfly vil også gi bedre lønnsomhet for nye ruter som gjerne er lite lønnsomme i oppstarten. For norske eksportører gir flere ruter også flere eksportmuligheter og eksportveier.

Arbeidet Avinor driver for å utvikle nye direkte interkontinentale flyruter til og fra Norge er viktig, og Samferdselsdepartementet vil bidra i arbeidet med å fremforhandle bedre betingelser for flyselskaper som ønsker å fly slike ruter.