10 Transportsikkerhet

Regjeringen legger visjonen om null drepte og hardt skadde i transportsektoren, nullvisjonen, til grunn for transportsikkerhetsarbeidet. Et samtidig mål er at det ikke skal forekomme transportulykker med akutt forurensning.

De største transportsikkerhetsutfordringene er knyttet til vegtrafikken. I 2015 omkom 117 mennesker på norske veier. Dette er det laveste antallet omkomne på norske veger siden 1947, og det laveste antallet omkomne i forhold til folketall i Europa. Foreløpige tall for 2016 viser at 135 menneskeliv gikk tapt på vegene våre. Det er 18 flere enn i 2015. Ethvert liv tapt i trafikken er ett for mye. Likevel ser vi en positiv trend for antall omkomne de siste årene, og 135 er det nest laveste antallet omkomne i trafikken i Norge siden 1950. Når det gjelder hardt skadde er tilstanden stabil.

Det er fortsatt behov for betydelig innsats dersom den positive utviklingen skal fortsette. Det er derfor en høyt prioritert oppgave i regjeringens transportpolitikk å opprettholde det høye sikkerhetsnivået innen alle transportformene.

Hovedmål:

En visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren.

Regjeringen vil:

• Redusere antall drepte og hardt skadde i vegtrafikken til maksimalt 350 innen 2030

• Opprettholde og styrke sikkerhetsnivået innen jernbanetransport, sjøtransport og luftfart

• Unngå ulykker med akutt forurensning

Samfunnsutviklingen og teknologiske fremskritt vil i planperioden og etter 2030 ha stor innvirkning på transportsikkerheten.

10.1 Hovedutfordringer for økt transportsikkerhet

Nullvisjonen innebærer at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsystemet. Det er samtidig et mål at det ikke skal forekomme transportulykker med akutt forurensning. Transportsystemet, transportmidlene og regelverket skal utformes slik at det fremmer trafikksikker atferd hos trafikantene, og i størst mulig grad bidrar til at menneskelige feilhandlinger ikke fører til ulykker med alvorlige skader. Nullvisjonen er fundamentet for trafikksikkerhetsarbeidet innen alle transportsektorene. Utfordringene og behovene for virkemidler er imidlertid ulike.

Regjeringen har som utgangspunkt at innsatsen på området skal baseres på risikovurderinger. Selv om det over tid har vært en klar reduksjon i antall alvorlige ulykker, er det fortsatt et høyt antall drepte og hardt skadde i vegtrafikkulykker sammenliknet med andre transportsektorer. Utfordringene knyttet til sikkerhet er derfor størst for vegtrafikken. For de øvrige transportsektorene skal dagens høye sikkerhetsnivå opprettholdes og styrkes. Innenfor disse sektorene peker likevel fritidsfartøy, innlands helikopteroperasjoner og allmennflygning (luftsport mv.) seg ut med større sikkerhetsutfordringer. I sjøtransporten er sikkerhetsutfordringer også knyttet til ulykker med akutt forurensning.

De statlige transporttilsynene har en viktig rolle i arbeidet for å øke transportsikkerheten. Tilsynsvirksomheten skal være risikobasert, noe som innebærer at tilsyn rettes mot forhold som utgjør høy risiko for den totale transportsikkerheten. Statens havarikommisjon for transport har også en viktig rolle gjennom arbeidet med uavhengige undersøkelser av ulykker og hendelser i alle transportsektorene.

10.2 Reduksjon av antall drepte og hardt skadde i vegtrafikken

10.2.1 Hovedtrekk og hovedutfordringer i ulykkesbildet

Vegtrafikkulykker utgjør et betydelig samfunnsproblem gjennom store menneskelige lidelser og betydelige samfunnskostnader. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved trafikkulykkene i 2015 er beregnet til 27,3 mrd. kr1 (TØI-rapport 1053C/2010 med oppjusterte tall). Flere ungdommer mellom 15 og 24 år omkommer i trafikken enn av vold, alkohol og sykdom. I følge Verdens helseorganisasjon vil trafikkulykker være den femte vanligste dødsårsaken i verden i 2030, og trafikksikkerhet inngår derfor i FNs globale mål for bærekraftig utvikling frem mot 2030.

Regjeringen gir i Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering, en bred beskrivelse av organiseringen av trafikksikkerhetsarbeidet, den historiske ulykkesutviklingen og ulykkesbildet. I det etterfølgende omtales hovedtrekkene i ulykkesbildet.

Antall drepte og hardt skadde i vegtrafikken er betydelig redusert i løpet av de siste tiårene, til tross for en betydelig trafikkvekst. Siden 1970 er risikoen for å bli drept eller hardt skadd redusert med rundt 95 pst. I løpet av de siste 15 årene er antallet drepte og hardt skadde nær halvert – fra 1 593 i 2000 til 810 i 2015.

Det har vært en ulik utvikling i antall drepte og i antall hardt skadde de senere årene. I 2015 omkom 117 personer i vegtrafikkulykker – det laveste tallet siden 1947. Til sammenlikning har tallet på hardt skadde de siste fem årene ligget relativt stabilt på rundt 700. I 2015 var summen av drepte og hardt skadde noe høyere enn det som målkurven i Nasjonal transportplan 2014–2023 viser er nødvendig progresjon for å nå etappemålet på maksimalt 500 drepte og hardt skadde i 2024, jf. figur 10.1.

Kilde: Statens vegvesen

Det er påvist en betydelig underrapportering av skadde i trafikken. SSBs tall for vegtrafikkulykker med personskade dekker trolig kun én av tre personskadeulykker, jf. Meld. St. 40 (2015–2016). Underrapporteringen er særlig stor for eneulykker (ulykker der kun én trafikant er involvert) med syklister. I 2015 var det totalt registrert i underkant av 5 000 lettere skadde. Med underrapporteringen tatt i betraktning, var det reelle tallet sannsynligvis om lag 15 000.

Det totale ulykkesbildet domineres av møteulykker og utforkjøringsulykker, i tillegg til ulykker med påkjørsel av fotgjengere. I perioden 2012–2015 var 82 pst. av de drepte og 70 pst. av de hardt skadde innenfor disse ulykkeskategoriene. I de senere årene har imidlertid andelen som omkommer i utforkjøringsulykker økt. Dette var den vanligste ulykkestypen med dødelig utgang i 2015, og omfattet 36 pst. av de drepte.

Ulykkene med drepte og hardt skadde i perioden 2012–2015 fordelte seg som følger på de ulike delene av vegnettet:

• 34 pst. på riksveger

• 43 pst. på fylkesveger

• 17 pst. på kommunale veger

• 6 pst. på private veger åpen for alminnelig trafikk med motorvogn

Typen ulykker som dominerer varierer mellom de ulike vegnettene. På riksvegnettet dominerer møteulykker, og forårsaker mellom 40 og 45 pst. av de drepte og hardt skadde. Utforkjøringsulykker står her for mellom 25 og 30 pst. På fylkesvegnettet er utforkjøringsulykker den største utfordringen, mens ulykker med fotgjengere og syklister er den største utfordringen på det kommunale vegnettet.

Risikoen for å bli drept eller hardt skadd i vegtrafikkulykker varierer betydelig mellom trafikantgruppene. Førere av motorsykkel og moped har betydelig høyere risiko enn bilførere og utgjør en økende andel av de omkomne i trafikken. Også fotgjengere og syklister er trafikantgrupper med atskillig høyere ulykkesrisiko enn bilister. Oppdaterte risikotall basert på Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2013/2014, viser en økning i risikoen for at syklister blir drept eller hardt skadd2.

Antall drepte og hardt skadde trafikanter er over tid kraftig redusert i alle aldersgrupper, og utviklingen er spesielt positiv for barn og unge. Arbeidet med å forbedre trafikksikkerheten for barn er omtalt nærmere i kapittel 7 Barnas transportplan. Det er fortsatt de mellom 16 og 20 år som har høyest risiko for å bli drept eller hardt skadd i trafikken. Risikoen for å bli drept eller hardt skadd i trafikken øker også betydelig i gruppen over 75 år, både som bilfører og som fotgjenger. Det har dessuten vært en markant negativ ulykkesutvikling for menn i aldersgruppen 45 til 65 år.

Høy fart etter forholdene eller godt over fartsgrensen, ruspåvirket kjøring og manglende bruk av sikkerhetsutstyr er fortsatt vesentlige medvirkende faktorer for ulykker og ulykkenes alvorlighetsgrad. I tillegg er trøtthet, uoppmerksomhet og ulike typer distraksjoner vanlige årsaker til trafikkulykker. Her står vi overfor flere utfordringer:

• Det er fortsatt en høy andel trafikanter som ikke overholder fartsgrensene

• Om lag 5 pst. av bilistene bruker ikke bilbelte. I perioden 2005 til 2015 hadde hele 41 pst. av de drepte i bil ikke bilbelte på da ulykken inntraff

• En stor andel av trafikantene som er involvert i alvorlige trafikkulykker er påvirket av alkohol eller andre rusmidler, deriblant trafikkfarlige legemidler

Den generelle samfunnsutviklingen vil også påvirke trafikksikkerheten i fremtiden. Faktorer som kan ha betydning for utviklingen i antall drepte og hardt skadde, og som vil påvirke innretningen på det videre trafikksikkerhetsarbeidet omfatter bl.a. følgende forhold:

• Prognoser viser at det for perioden 2015–2030 er beregnet en trafikkvekst på om lag 25 pst. Veksten forventes å være betydelig høyere for tunge enn for lette kjøretøy. Dette er beregnet å føre til en økning i antall drepte og hardt skadde på 175 personer i 2030 sammenliknet med 2015, dersom ingen nye tiltak settes inn

• Det er et mål at veksten i persontransport i de største byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Beregninger viser at flere fotgjengere og syklister vil medføre en økning i antallet alvorlige trafikkulykker dersom det ikke legges opp til ytterligere innsats for å styrke trafikksikkerheten for disse trafikantgruppene

• Antall trafikanter i aldersgruppen over 75 år vil øke betydelig i planperioden, både fordi det blir flere i denne aldersgruppen og fordi det er forventet at fremtidens eldre vil leve flere aktive og mobile år

• Ny teknologi i kjøretøy og infrastruktur forventes å bidra vesentlig til reduksjon i drepte og hardt skadde i planperioden. Den teknologiske utviklingen fører imidlertid også til nye utfordringer, eksempelvis økt distraksjon av fører

• Befolkningssammensetningen vil endres som følge av økt innvandring. I trafikksikkerhetspolitikken må det rettes oppmerksomhet på hvilke utfordringer trafikanter med andre trafikkulturer kan medføre

Det videre trafikksikkerhetsarbeidet må møte disse utfordringene.

10.2.2 Mål for reduksjon i antall drepte og hardt skadde i vegtrafikken

I Nasjonal transportplan 2014–2023 ble det satt mål om at antallet drepte og hardt skadde skulle halveres i planperioden, til maksimalt 500 innen 2024.

Regjeringen vil videreføre et tallfestet etappemål som øker ambisjonsnivået ytterligere. Regjeringens mål er å redusere antallet drepte og hardt skadde i vegtrafikken til maksimalt 350 innen 2030, det vil si en reduksjon på om lag 60 pst. sammenliknet med gjennomsnittet for perioden 2012–2015. Det tidligere etappemålet om en reduksjon til maksimalt 500 i 2024 videreføres som et delmål, og angir nødvendig progresjon dersom målet for 2030 skal kunne nås.

Når antall drepte og hardt skadde går ned, blir det vanskeligere og mer ressurskrevende å oppnå ytterligere reduksjon fordi mange av trafikksikkerhetstiltakene med størst effekt allerede er tatt i bruk. Etappemålet er derfor svært ambisiøst, og forutsetter betydelig styrket innsats fra flere andre aktører enn vegmyndighetene. Kostnad og nytte vurderes i forkant av beslutninger om tiltak.

Skal etappemålet nås, forutsetter det bl.a. sikrere biler og en betydelig innsats fra bl.a. politiet, helsesektoren, Trygg Trafikk, fylkeskommunene, kommunene og en rekke ulike interesseorganisasjoner. Bredden i trafikksikkerhetsarbeidet må utvides ytterligere, samtidig som at kunnskapsgrunnlaget må styrkes, jf. Meld. St. 40 (2015–2016).

10.2.3 Innsatsområder

For å nå etappemålet for trafikksikkerhet på veg må utbredelsen av eksisterende tiltak videreføres og styrkes. I tillegg må arbeidet forsterkes og tilpasses utfordringene som følger av forventede utviklingstrekk og risikovurderinger. Samtidig er det viktig å legge til rette for bruk av ny teknologi som på sikt kan bidra til økt trafikksikkerhet.

Nullvisjonen innebærer at tiltakene skal ha dokumentert god effekt og være målrettet mot de ulykkestypene, trafikantgruppene og den trafikantatferden som fører til flest ulykker med drepte og hardt skadde. Videre krever nullvisjonen en bred tilnærming i trafikksikkerhetsarbeidet med vekt på tverrsektoriell innsats og bruk av et vidt spekter av tiltak rettet mot både infrastruktur, kjøretøy og trafikanter, samt organisatoriske forhold.

Regjeringen vil i planperioden rette innsatsen mot følgende fem hovedinnsatsområder:

• Sikre veger

• Risikoatferd i trafikken

• Spesielt utsatte grupper i trafikken

• Teknologi

• Tunge kjøretøy

I tillegg vil regjeringen følge opp Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering, for økt samordning på tvers av sektorer.

Med utgangspunkt i målene og innsatsområdene i Nasjonal transportplan, gir Samferdselsdepartementet Statens vegvesen mandat til å lede arbeidet med rulleringen av Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg. Tiltaksplanen skal gi en samlet fremstilling av hvordan de ulike aktørene i trafikksikkerhetsarbeidet sammen skal bidra til reduksjon i antall drepte og hardt skadde. Gjennom arbeidet med tiltaksplanen skal det fastsettes mål for tilstandsutviklingen innenfor områder av stor betydning for trafikksikkerheten, som for eksempel overholdelse av fartsgrenser og bruk av bilbelte. Tiltaksplanen skal videre konkretisere nødvendige tiltak for å nå målene i Nasjonal transportplan. Formålet med tiltaksplanen er å presentere et omforent og bredt spekter av faglig forankrede tiltak, i tillegg til å styrke samarbeidet mellom de sentrale trafikksikkerhetsaktørene.

Sikre veger

Vegmyndighetene har over tid satset på systematisk utbedring av særlig ulykkesutsatte punkter og strekninger på vegnettet. De alvorlige trafikkulykkene er i dag spredt over hele vegnettet, noe som øker kostnadene for å oppnå én færre drept eller hardt skadd gjennom tiltak i infrastrukturen. Virkningsberegninger for investeringer på riksvegnettet viser imidlertid at det fremdeles er samfunnsøkonomisk lønnsomt å øke innsatsen til målrettede trafikksikkerhetstiltak på riksvegnettet. Se også omtale i kapittel 5 Økonomiske ressurser og lønnsomhet.

Ulykkesanalyser viser at faktorer knyttet til veg og vegmiljø har vært medvirkende årsak i 27 pst. av dødsulykkene i perioden 2005–2015.

Møteulykker er den største utfordringen på riksvegnettet. Etablering av midtrekkverk og forsterket midtoppmerking vil derfor fortsatt være svært viktige tiltak. Statens vegvesens vegnormaler angir i dag at veger utenfor tettbygd strøk med døgntrafikk over 6 000 skal være møtefrie, det vil si firefelts veg med midtdeler eller to-/trefelts veg med midtrekkverk. Beregninger viser at det må bygges om lag 1 800 km ny møtefri riksveg i perioden 2018–2029 dersom vegnormalenes kriterier skal være oppfylt på riksvegnettet innen 1. januar 2030. Av dette ligger i underkant av 400 km i prosjektporteføljen til Nye Veier AS.

Regjeringen satte i statsbudsjettet for 2015 som mål at det innen utgangen av 2019 skal etableres forsterket midtoppmerking på alle eksisterende riksveger med fartsgrense 70 km/t eller høyere der gitte kriterier er oppfylt. Dette gjelder særlig krav om at asfaltert vegbredde skal være minimum 7,5 meter og at hensynet til fotgjengere og syklister er tilstrekkelig ivaretatt. Statens vegvesen vil også gjennomgå de delene av riksvegnettet som har asfaltert vegbredde mindre enn 7,5 meter og vurdere hvor det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt med breddeutvidelse og forsterket midtoppmerking. Nye tofelts riksveger utenfor tettbygd strøk bygges med forsterket midtoppmerking.

Utforkjøringsulykker er også en stor utfordring på riksvegnettet. Disse ulykkene skjer spredt, og ofte på veger med lav trafikk. Mens antall møteulykker reduseres gjennom satsing på å bygge møtefri veg og ved bruk av forsterket midtoppmerking, har det til nå ikke vært en tilsvarende målrettet satsing på utforkjøringsulykker. Dybdeanalyser av dødsulykkene viser at terrenget eller andre hindringer langs vegen var en antatt medvirkende årsak til skadeomfanget i noe over halvparten av utforkjøringsulykkene med dødelig utfall. Regjeringen viderefører derfor ambisjonen fra Nasjonal transportplan 2014–2023 om at alle riksveger med fartsgrense 70 km/t eller høyere innen 1. januar 2024 skal oppfylle gjeldende krav for utforming og omfang av siderekkverk, ettergivende master, profilert kantlinje og utbedring eller skilting av farlige kurver. Der det ikke er siderekkverk skal det utføres nødvendig utbedring av terrenget langs vegen. En foreløpig kostnadsvurdering viser et samlet behov for tiltak på i størrelsesorden 2,5 mrd. kr, fordelt på investeringer og vedlikeholdsrettede strakstiltak.

Trafikksikkerhet er et sentralt element innen drift og vedlikehold. Det er viktig å samordne ulike prosesser for å sikre ønsket standard ut fra trafikksikkerhetshensyn. Eksempler på dette er at etablering av forsterket midtoppmerking og utbedring eller oppsetting av rekkverk utføres samtidig med at det legges nytt vegdekke.

Det fysiske vegmiljøet har stor betydning for å ivareta trafikksikkerheten til sårbare trafikantgrupper. Det er derfor viktig at behovene til fotgjengere, syklister og motorsyklister tillegges særlig vekt ved utforming, bygging, drift og vedlikehold av veganlegg.

Risikoatferd i trafikken

Trafikantenes regeletterlevelse og oppmerksomhet har avgjørende betydning for trafikksikkerheten. Et betydelig antall trafikkulykker skyldes feil og overtredelser av føreren. Oppnåelse av etappemålet krever derfor endret atferd hos mange trafikanter. Regjeringens prioriterte områder er reduksjon av hastighetsovertredelser og ruspåvirket kjøring, samt økt bruk av bilbelte.

En del trafikanter har en svært risikofylt atferd i trafikken, og en andel av disse er vanskelig å nå med tradisjonelle trafikksikkerhetstiltak. Dette gjelder for eksempel kriminelle gjengangere som kjører uten førerkort og under ruspåvirkning. Politiets innsats er avgjørende for så langt som mulig å avverge at disse forårsaker trafikkulykker. For å nå denne gruppen vil det, i tillegg til aktiv håndheving på vegnettet, være nødvendig å i større grad trekke inn nye aktører og hente ny kunnskap i trafikksikkerhetsarbeidet.

Kontroll og håndheving, trafikkopplæring og holdningsskapende arbeid er viktige innsatsfaktorer for å påvirke trafikantatferd, og er nærmere beskrevet i Meld. St. 40 (2015–2016). I tillegg vil ny teknologi, særlig kjøretøyteknologi, kunne bidra til en positiv utvikling av andelen trafikanter som overholder vegtrafikklovgivningen. En fortsatt positiv utvikling av trafikantatferden vil likevel forutsette at den trafikantrettede innsatsen økes og opprettholdes over tid.

Fart

Sammenhengen mellom fart og ulykkesrisiko er svært godt dokumentert. Selv små endringer i gjennomsnittsfarten gir betydelige endringer både i antallet vegtrafikkulykker og ulykkenes alvorlighetsgrad.

Boks 10.1 Fart og risiko

Kilde: Statens vegvesen

Risikoen for å bli drept øker med økende fart. Ved kollisjon mellom fotgjenger og bil, øker risikoen for at fotgjengeren blir drept betydelig dersom bilen kjører fortere enn 30 km/t. I en frontkollisjon mellom to like store moderne biler, der man forutsetter at de involverte er yngre friske personer som bruker sikkerhetsutstyr på rett måte, øker sannsynligheten for dødsfall betydelig dersom farten er høyere enn 70 km/t. Ser man på sidekollisjoner, stiger risikoen for å bli drept raskt ved en fart høyere enn 50 km/t.

Tilstandsundersøkelser viser at om lag 45 pst. av førerne av kjøretøy ikke overholder fartsgrensene. Samtidig er oppdagelsesrisikoen for fartsovertredelser redusert, jf. TØI-rapport 1361/2014 om utviklingen i oppdagelsesrisiko for vegtrafikkovertredelser3. Dette er en uheldig utvikling, som regjeringen ønsker å snu.

Etappemålet for 2030 forutsetter at en betydelig høyere andel av trafikantene overholder fartsgrensene. Politikontroller, automatisk trafikkontroll, prikkbelastning, opplæring, kampanjer og økt utbredelse av førerstøttesystemer er sentrale virkemidler. Statens vegvesen skal også utforme nye fartsgrensekriterier som skal gi bedre samsvar mellom vegens utformings- og sikkerhetsstandard og fartsgrensen.

Ruspåvirket kjøring

Mange av trafikantene som er involvert i alvorlige trafikkulykker er påvirket av alkohol eller andre rusmidler, deriblant trafikkfarlige legemidler. Ruspåvirkning var en påvist medvirkende årsaksfaktor i 21 pst. av dødsulykkene i perioden 2005–2015. Dette er et minsteanslag fordi en stor andel av de trafikkdrepte ikke obduseres. Regjeringen har i 2017 igangsatt en utredning av rettslig obduksjon av alle trafikkdrepte. I de nye helsekravene til førerett fra 1. oktober 2016, er det fastsatt klarere regler for bruk av midler som kan påvirke kjøreevnen.

Folkehelseinstituttet gjennomfører i 2016–2017 i samarbeid med Statens vegvesen og politiet en vegkantundersøkelse for å avdekke omfanget av ruspåvirket kjøring. Prosjektet vil vise om forekomsten av ruspåvirket kjøring har endret seg fra tidligere undersøkelser og fremskaffe data for å fastsette fremtidig mål om tilstandsutvikling.

Rusmiddelstatistikk fra Folkehelseinstituttet som har analysert funn i blodprøver hos bilførere mistenkt for påvirket kjøring, viser at etanol (alkohol) fortsatt er det rusmiddelet som påvises hyppigst. Andre stoffer som påvises hyppig er THC (virkestoffet i cannabis), amfetamin og klonazepam.

Norge er et foregangsland i arbeidet mot ruspåvirket kjøring. Årsakene til at det i Norge relativt sett er lite omfang av ruspåvirket kjøring sammenliknet med andre europeiske land antas å være streng lovgivning, aktiv håndheving fra politiet, likebehandling av saker som gjelder promille og andre trafikkfarlige stoffer, et relativt høyt straffenivå, samt informasjonskampanjer og liten sosial aksept for ruspåvirket kjøring4. Politiet avdekker likevel fremdeles et stort antall ruspåvirkede førere. Regjeringen vil derfor fortsette satsingen på tiltak for å forhindre og redusere omfanget av ruspåvirket kjøring. Dette omfatter bl.a. fortsatt aktiv kontroll og håndheving, oppfølging av forslaget om innføring av alkolås i alle kjøretøy som benyttes i ervervsmessig persontransport mot vederlag, samt evaluering og justeringer av regelverk, forskning og økt samarbeid mellom de statlige etatene innen samferdsels-, helse- og justissektoren.

Bilbelte

Kampanjevirksomhet, bilbeltekontroller og økt utbredelse av bilbeltepåminnere har gitt økt bilbeltebruk. Mange som velger å ikke benytte bilbelte har samtidig en svært risikopreget atferd i trafikken.

Registreringer viser økende beltebruk blant passasjerer i buss og blant førere av tunge kjøretøy, men bruksprosenten er fortsatt betydelig lavere enn i personbil. Det er derfor viktig å opprettholde innsatsen for økt beltebruk blant disse trafikantene.

Distraksjon

Distraksjon i vegtrafikken er et økende problem, bl.a. som følge av økende bruk av informasjons-, kommunikasjons- og underholdningssystemer som tar oppmerksomheten bort fra trafikken. Selv om aktsomhetskravet også for slike forhold er klart, vil det være nødvendig å rette større oppmerksomhet mot denne utfordringen og også styrke kunnskapsgrunnlaget om bruk av teknologi som bidrar til distraksjon. Aktuelle tiltak er kampanjevirksomhet og regulatoriske grep, som eksempelvis prikkbelastning.

Spesielt utsatte grupper i trafikken

Unge førere

Ulykkesutviklingen blant unge bilførere har over tid vært klart bedre enn i andre aldersgrupper. En sannsynlig medvirkende årsak er at ungdom har blitt mer sikkerhetsorienterte og har bedre holdninger til trafikk og trafikksikkerhet enn tidligere. I tillegg er det iverksatt målrettede tiltak overfor gruppen, slik som dobbel prikkbelastning og tap av føreretten ved lavpromille i prøvetiden (de to første årene etter ervervet førerkort), som antas å ha hatt ulykkesreduserende effekt5. Ulykkesstatistikken viser likevel at ungdom fortsatt er overrepresentert i ulykkesbildet. En typisk ungdomsulykke skjer i helgene og med høy fart, rus og manglende bruk av sikkerhetsutstyr. Utforkjøringer er den ulykkestypen som forekommer hyppigst blant unge førere, og gjelder spesielt unge som nettopp har fått førerett.

Innsatsen mot ungdomsulykker involverer mange aktører, og spesielt Trygg Trafikk, politiet og Statens vegvesen. Samlet har aktørene både en bred og en smal tilnærming i arbeidet overfor ungdom. Den brede tilnærmingen retter seg mot hele årskull og har til hensikt å påvirke sosiale normer og atferd i ungdomsgruppen. Den smale tilnærmingen retter seg spesielt mot risikoutsatte unge menn som gjennom sin atferd er potensielt mer utsatt for ulykker enn resten av ungdomsgruppen.

For å oppnå ønsket endring i atferd er det nødvendig med en kombinasjon av opplæring, informasjon og kontroll. I arbeidet med ny Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg må det vurderes om det skal gjennomføres nye tiltak som begrenser føreretten for nye førerkortinnehavere, men også tiltak som gir positiv motivasjon til å velge atferd med lav risiko.

Eldre trafikanter

Antall trafikanter i aldersgruppen 75 år og eldre vil øke betydelig i planperioden. Det er forventet at fremtidens eldre vil leve flere aktive år og i større grad være mobile som bilister, fotgjengere og syklister. Samtidig har eldre generelt bedre helse enn før, og har i motsetning til tidligere ofte erfaring som bilførere fra hele sitt voksne liv. Dette vil være risikoreduserende momenter6. Likevel viser statistikken at risikoen for å bli drept eller hardt skadd i trafikken øker betydelig i gruppen over 75 år. Regjeringen vil derfor trappe opp innsatsen overfor denne trafikantgruppen, bl.a. gjennom oppfriskningskurs for eldre bilførere og økt sikkerhet for eldre fotgjengere.

Fotgjengere og syklister

Regjeringen legger opp til sterkere satsing på fotgjengere og syklister i byområdene, som omtalt i kapittel 8. Det er en ambisjon at målet om økt gang- og sykkeltrafikk skal nås uten at dette fører til flere drepte og hardt skadde fotgjengere og syklister.

Ulykkesstatistikken viser at fotgjengere og syklister har betydelig høyere risiko for å bli drept eller hardt skadd enn bilførere. Dette bildet forsterkes av at det er påvist særlig stor underrapportering når det gjelder eneulykker med sykkel. En kartlegging ved Oslo skadelegevakt i 2014 avdekket at kun én av 13 sykkelulykker blir rapportert7 og dermed kommer inn i den offisielle ulykkesstatistikken. I Oslo alene ble 2 184 personer behandlet for skader etter sykkelulykker i 2014. I tillegg er det mange fallskader blant fotgjengere. Disse er ikke definert som vegtrafikkulykker, selv om de i hovedsak skjer på offentlige veger.

Tilgjengelig kunnskap om virkninger på ulykker må veie tungt ved valg av tiltak overfor fotgjengere og syklister. Det må etableres et sammenhengende infrastrukturtilbud hvor sikre og logiske krysningspunkter tillegges særlig vekt. Mange ulykker med fotgjengere og syklister skjer uten at motorkjøretøy er involvert. Risikoen for slike eneulykker og eksempelvis møteulykker med sykkel eller med sykkel/fotgjenger, påvirkes i stor grad av fysisk utforming av infrastrukturen og av standarden på drift og vedlikehold. Kunnskap om risikofaktorer er nødvendig for å sikre målretting av dette arbeidet.

I tillegg til sikker fysisk tilrettelegging, må fotgjengere og syklister også selv ta ansvar for egen og andres sikkerhet ved å følge trafikkreglene og utvise aktsomhet, sikre synlighet og bruke sykkelhjelm. Trafikksikker atferd forutsetter god risikoforståelse. Dette må sikres gjennom trafikkopplæring og ulike former for kommunikasjon rettet mot trafikantene.

Trafikanter med en annen trafikkforståelse og trafikkultur

Befolkningssammensetningen endres som følge av økt innvandring. Dette kan gi trafikksikkerhetsmessige utfordringer. Det kan dreie seg om trafikkopplæring og kunnskap om og kultur for bruk av sikkerhetsutstyr som setebelte og sikring av barn i bil mv. Enkelte grupper av innvandrere med norsk førerkort har høyere ulykkesrisiko enn norskfødte med norsk førerkort8. Kommunikasjonsarbeid og opplæring vil være sentrale virkemidler i planperioden. Nye aktører må trekkes inn i trafikksikkerhetsarbeidet på dette feltet for å sikre at forståelse for norsk trafikkultur inngår som del av integreringsarbeidet.

Motorsykkel og moped

Det har over tid vært en markant reduksjon i ulykkesrisikoen for motorsyklister og mopedførere. Risikoen for å bli drept eller hardt skadd på tung motorsykkel var om lag ti ganger høyere på midten av 1980-tallet enn i dag. De siste fem årene har det imidlertid vært en urovekkende økning i MC-ulykker med drepte og hardt skadde, og MC-førere har fortsatt betydelig høyere risiko enn for eksempel bilførere. Det kan se ut som om motorsyklister ikke har like stort utbytte av den teknologiske utviklingen som for eksempel bilførere.

Både offentlige myndigheter og private organisasjoner har gjennom flere år hatt et svært godt og tett samarbeid om ulike tiltak for å redusere antallet ulykker. Blant annet er det utviklet en føreropplæring hvor risikoforståelse står sentralt. Statens vegvesen har i samarbeid med Norsk Motorcykkel Union også utarbeidet en nasjonal motorsykkel- og mopedstrategi. Strategien vektlegger at økt trafikksikkerhet er et delt ansvar mellom de som planlegger, bygger, drifter og vedlikeholder vegsystemet, trafikantene som bruker vegen og kjøretøyprodusentene. Strategien synliggjør områdene hvor motorsyklistene har særskilte behov, og omfatter både trafikantrettede tiltak og vegtiltak. Samarbeidet om økt motorsykkelsikkerhet vil bli videreført i planperioden.

Teknologi

Ny teknologi i kjøretøy og infrastruktur forventes å bidra til reduksjon i antallet drepte og hardt skadde i planperioden. Eksempelvis vil samvirkende systemer der det utveksles informasjon mellom kjøretøy, og mellom kjøretøy og infrastruktur, kunne varsle føreren om relevante situasjoner og bevegelige objekter i vegen. Dette vil, sammen med informasjon om lokale trafikkreguleringer og føreforhold, kunne bidra til mer trafikksikker og effektiv trafikkavvikling.

Økt innslag av autonomi i kjøretøy gjennom utvikling og sammenkobling av førerstøttesystemer vil påvirke ulykkesutviklingen i positiv retning, særlig som virkemiddel mot det betydelige antallet alvorlige trafikkulykker hvor førerfeil er utløsende eller medvirkende årsak. Autonome kjøretøy i ytterste konsekvens (såkalt selvkjørende kjøretøy) innebærer sammenkobling av støttesystemer i så stor grad at føreren kan fris helt fra kjøreoppgaven. Utstrakt bruk av slike kjøretøy forutsetter et forutsigbart trafikkmiljø og tilrettelagt regelverk. Bruk av helt autonome kjøretøy bryter i dag med sentrale grunnprinsipper i vegtrafikklovgivningen, herunder særlig føreransvaret. Det er også avgjørende for trafikksikkerheten at det legges til rette for tilstrekkelig utprøving under sikre rammer. Regjeringen vil derfor fremme en lov om utprøving av slike kjøretøy, jf. omtale i kapittel 3.

Kompleksiteten og utviklingstakten gjør det krevende å avveie fremskyndet implementering av ny kjøretøyteknologi med sikkerhetspotensial opp mot mulige negative konsekvenser av samme utvikling, jf. omtalen av distraksjon over.

Tunge kjøretøy

Det er anslått en betydelig høyere trafikkvekst for tunge kjøretøy enn for lette. Transportpolitikken har som mål å legge til rette for at en relativt sett større del av godstransporten skal gå på sjø og bane, særlig for de lange transportene, men det forventes likevel en betydelig vekst i godstransport på veg. Vogntog er sjeldnere innblandet i ulykker enn andre kjøretøy når det tas hensyn til kjørelengde, men vogntogulykker er generelt svært alvorlige på grunn av vekt- og masseforskjell mellom vogntog og annet involvert kjøretøy.

Etter 2010 har det vært en vesentlig reduksjon i antall dødsulykker der tunge biler er involvert. En systematisk og målrettet innsats innen tilsyns- og kontrollvirksomheten skal bidra til ytterligere reduksjon. Vinterutrustning og bremser har avgjørende betydning for trafikksikkerheten og vil derfor fortsatt være sentrale kontrollelementer. Det vil ved inngangen av planperioden være etablert et system for risikoklassifisering av transportforetak. Dette vil gjøre det mulig å redusere innsatsen overfor kjøretøy med liten sannsynlighet for feil og mangler, og i stedet øke innsatsen overfor de som klassifiseres som risikoobjekter.

Trafikksikker atferd forutsetter at førere av tunge kjøretøy har god forståelse for, og kunnskap om, gjeldende krav til fører og kjøretøy. Dialogen mellom Statens vegvesen og transportkjøpere/transportnæringen vil bli videreført i planperioden, med sikte på å bedre trafikksikkerhetskulturen i transportbedriftene.

Det er gjennomført en rekke tiltak for mer presis utvelgelse av kjøretøy til kontroll, slik at det ikke brukes unødvendig tid til kontroll av kjøretøy som trolig ikke har mangler. Utvelgelsen bedres stadig ved økt bruk av teknologiske løsninger som automatisk kjennemerkegjenkjenning (ANPR) og termografi.

Regjeringen har bidratt til økt oppmerksomhet på tungtransport i trafikksikkerhetsarbeidet, og har lagt til grunn en styrket dialog mellom statlige etater og samarbeid mellom Statens vegvesen og øvrige kontrollmyndigheter, jf. Meld. St. 40 (2015–2016).

10.2.4 Økt samordning av sikkerhetsarbeidet

Vegmyndighetene er avhengig av innsats fra flere andre aktører for å lykkes i og redusere antall drepte og hardt skadde i trafikken i tråd med regjeringens mål. Selv om det i dag er et betydelig og velfungerende samarbeid mellom aktørene i trafikksikkerhetsarbeidet, mener regjeringen det er ytterligere potensial for økt trafikksikkerhet gjennom bedre samordning og samhandling på tvers av sektorer.

Regjeringen har i Meld. St. 40 (2015–2016) redegjort for utfordringer og muligheter for samordning innenfor ti ulike tiltaksområder:

• Kontroll, håndheving og tilsyn

• Helse

• Trafikkopplæring

• Kampanjer og informasjonstiltak

• Trafikksikkerhet i virksomheter

• Intelligente transportsystemer (ITS)

• Økonomiske incentiver rettet mot trafikantene

• Trafikksikkerhetsarbeid i fylker og kommuner

• Ulykkesundersøkelser og registrering av ulykkesdata

• Kunnskapsutvikling, forskning og utvikling

Innenfor disse områdene fremheves behov for økt satsing på:

• Forankring av tverrsektorielt trafikksikkerhetsarbeid på overordnet nivå

• Bedre utnyttelse av tilsyns- og kontrollinnsatsen

• Enklere tilgang og bedre utnyttelse av kunnskap fra ulykkesundersøkelser

• Retningslinjer for registrering av vegtrafikkulykker og økt utveksling av skade- og ulykkesdata

• Styrket samordning av FoU-innsatsen

Regjeringen vil i planperioden følge opp satsingsområdene og de tilhørende oppfølgingspunktene som ble lagt frem i Meld. St. 40 (2015–2016).

I kommende Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet på veg vil det konkretiseres nærmere hvilke tiltak som skal gjennomføres for å videreføre og styrke samarbeidet innenfor de ovennevnte områdene.

10.3 Økt sikkerhet i jernbanetransport

10.3.1 Sikkerhetsnivået skal opprettholdes eller økes

Jernbanen er i dag en sikker transportform, og sikkerhetsnivået i Norge er blant de beste i Europa. De siste ti årene har det i gjennomsnitt vært fire til fem ulykker i året knyttet til jernbanen. Det har ikke omkommet togreisende i denne perioden, og de fleste ulykker er knyttet til personer eller biler som krysser sporet.

Siden det er få ulykker gir det lite mening å måle utviklingen fra år til år. Utviklingen måles gjennom utviklingen i drepte og hardt skadde siste fem år. Som det går frem av Prop. 1 S (2016–2017) er måltallet i 2023 15 drepte og 12 hardt skadde de siste fem årene. Målingenes langsiktighet innebærer at nye tiltak ikke gir markante utslag på kort sikt.

Jernbanen er allerede en sikker transportform. Det er likevel viktig å arbeide videre for å opprettholde og øke sikkerheten der dette er mulig. Regjeringen vil derfor:

• Følge opp gjeldende risikoforhold og tidlig identifisere nye risikoforhold, og prioritere tiltak ut fra risikovurderinger

• Investere i ny og vedlikeholde eksisterende jernbane

• Prioritere fortsatt aktiv deltakelse i utvikling av EØS-regelverket knyttet til jernbane, spesielt med sikte på at risikoforhold som særlig oppstår ved drift under vanskelige klimatiske forhold tas i betraktning

10.3.2 Satsingsområder – Tiltak for å opprettholde eller øke sikkerheten

Svært mange av de alvorlige ulykkene i jernbanesektoren skjer ved ulovlig ferdsel i sporet. Tiltak mot slik ferdsel vil derfor fortsette i planperioden gjennom holdningsskapende arbeid, overvåking av ulovlig ferdsel og oppsetting av gjerder på særlig utsatte steder.

Planoverganger er særlig ulykkesutsatte punkter. Det finnes vel 3 600 planoverganger, og Jernbaneverket, nå Bane NOR SF, har utarbeidet en samlet plan for sikring og sanering av planoverganger. Det er i planperioden prioritert midler til målrettede tiltak for å redusere antallet ulykker på planoverganger.

Ulykker der tog støter sammen og avsporinger har et svært stort skadepotensiale. Satsingen på drift og vedlikehold skal bidra til en infrastruktur for sikker togfremføring. Klimaendringer vil kunne medføre økt fare for ras og utglidninger. Tiltak for å hindre dette, samt overvåking av infrastrukturen, vil derfor være svært viktig. Videre vil utrullingen av det felles europeiske togkontrollsystemet ERTMS på jernbanenettet ha kommet langt i løpet av planperioden, og vil sammen med installasjon av ATC-kryssingsbarrierer (automatisk togkontroll) bidra til økt fremføringssikkerhet. Bygging av nye dobbeltsportraséer avløser i mange tilfeller traséer som er utsatt for ras.

10.3.3 Reform av jernbanesektoren og sikkerhet

I Meld. St. nr. 27 (2014–2015) På rett spor – reform av jernbanesektoren, gjorde regjeringen rede for hvordan en reformert jernbanesektor ville se ut. Et overordnet hensyn i arbeidet med reformen er at sektoren må ivareta hensynet til sikkerhet og beredskap minst like godt som i dag.

I forbindelse med jernbanereformen er sikkerhet og beredskap et prioritert område som vektlegges i alle faser av reformarbeidet ved gjennomføring av endringsanalyser for dokumentasjon og identifisering av nødvendige tiltak. Bane NOR SF er infrastrukturforvalter og har hovedansvaret for å tilby fungerende jernbaneinfrastruktur til togselskapene og ansvaret for at infrastrukturen er sikker og tilgjengelig for trafikk. Bane NOR SF vil videre ha det operative koordineringsansvaret for sikkerhetsarbeidet i sektoren, og de øvrige aktørene pålegges å bidra til nødvendig informasjonsutveksling. Operativt ansvar for samordning av beredskap og krisehåndtering ligger også hos Bane NOR SF. Øvrige virksomheter innenfor jernbaneområdet har et selvstendig ansvar for å ivareta påliteligheten og sikkerheten innenfor eget ansvarsområde.

En overordnet risikoanalyse som er gjort i forbindelse med jernbanereformen viser at sikkerheten kan bli minst like god eller bedre, under forutsetning av at visse tiltak gjennomføres med reformen. Disse tiltakene går bl.a. ut på å legge til rette for god leverandørstyring og å sørge for en felles tilnærming til sikkerhetsrelaterte forhold mellom alle i bransjen. Det er lagt til rette for en slik tilrettelegging bl.a. gjennom lovendringer som styrker tilsynsmyndighetens muligheter til å følge opp virksomhetenes leverandørstyring.

10.3.4 Internasjonalt samarbeid/avtaler

EØS-avtalen inneholder de rettslige rammene for arbeidet med sikkerheten på jernbane i Europa, og er innarbeidet i norsk lovgivning og praksis. Norge deltar i den videre utviklingen av dette regelverket, bl.a. gjennom deltakelse i arbeidet til Det europeiske jernbanebyrået (ERA). Samferdselsdepartementet prioriterer denne deltakelsen, for å bidra til økt oppmerksomhet rundt vanskelige klimatiske forhold i de nordiske landene, og at norske interesser for øvrig ivaretas.

Aktiv deltakelse i ERAs arbeid er også viktig i lys av EUs fjerde jernbanepakke, som legger ansvaret for utstedelse av sikkerhetssertifikater for jernbaneforetak til ERA. Tilsyn og oppfølging i det daglige vil utføres av nasjonale tilsynsmyndigheter, og det er viktig at Statens jernbanetilsyn bidrar i utformingen av føringene for en harmonisert tilnærming i Europa.

Tekniske standarder, krav og spesifikasjoner er nå i stor grad harmonisert i EØS. Dette skal føre til et bedre fungerende marked for jernbaneutstyr og togmateriell, slik at tillatelsesprosesser skal bli enklere og behov for fordyrende nasjonale løsninger mindre. Samtidig er det viktig å sørge for at utstyr og togmateriell som brukes er utformet med tanke på å fungere under de forutsetningene som gjelder på det norske jernbanenettet og under våre klimatiske forhold.

Norge er knyttet til det øvrige europeiske jernbanenettet, og deltar bl.a. i samarbeidet om godskorridoren som går mellom Skandinavia og Middelhavet. Samarbeid og erfaringsutveksling om operative og sikkerhetsrelaterte forhold mellom aktørene på europeisk nivå er sentralt for at grenseoverskridende trafikk skal fungere like bra som innenlands trafikk. Dette gjelder særlig for sikkerhetsmyndighetene og undersøkelsesorganene i EU/EØS. Aktiv deltakelse fra Statens jernbanetilsyn og Statens havarikommisjon for transport er derfor prioritert i planperioden.

10.3.5 Tilrettelegge for risikobasert sikkerhetsstyring for jernbanevirksomhetene

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for jernbanesikkerhet i Norge. Bane NOR SF har ansvaret for å stille en sikker og pålitelig infrastruktur til disposisjon, drive trafikkstyring på en sikker måte, samt samordning av beredskap og krisehåndtering. Statens jernbanetilsyn har ansvaret for å føre tilsyn med at regelverket etterleves. Hver aktør har et selvstendig ansvar for sikker drift av virksomheten på sitt område, og må ta hensyn til andre aktørers virksomhet i sin sikkerhetsstyring. De reisende, personalet og publikum for øvrig, skal være trygge på at sikkerheten på jernbanen blir ivaretatt. Alle virksomheter er pliktige til å rapportere til Statens jernbanetilsyn om hendelser som kan ha sikkerhetsmessig betydning. Dette danner grunnlag for et risikobasert tilsyn, slik at Statens jernbanetilsyn kan konsentrere sin tilsynsvirksomhet der behovet er størst.

Statens havarikommisjon for transport skal bidra til å øke sikkerheten i jernbanesektoren gjennom uavhengige undersøkelser av ulykker og alvorlige hendelser. Formålet med undersøkelsene er å utrede forhold som antas å ha betydning for forebygging av ulykker.

Det er særlig jernbaneforetakene som utfører trafikken og Bane NOR SF som har ansvar for sikker drift av jernbanen. Disse aktørene skal drive sikkerhetsstyring gjennom å fastsette mål og planer for å opprettholde eller forbedre dagens sikkerhetsnivå, og systematisk følge opp disse målene. Dette omfatter også forebygging av uønskede tilsiktede handlinger – som terror og andre alvorlige anslag mot den offentlige orden – og planer for å redusere omfanget av denne type hendelser. Oppfølging av dette, sammen med oppfølging av uønskede hendelser, er viktige styringsparametere for virksomhetene.

10.4 Dyrepåkjørsler

Dyrepåkjørsler er et omfattende problem for både veg og jernbane. Sikkerhetsmessig er dette en stor utfordring. I tillegg kommer dyrevelferd, økonomiske konsekvenser for bl.a. reindriftsnæringen, trafikkavvikling og menneskelige belastninger ved slike påkjørsler. Det er i planperioden anslått økt trafikk på både veg og bane og fortsatt store bestander av hjortevilt. Dyrepåkjørsler vil derfor fortsette å være en utfordring for samferdselssektoren.

Det gjøres mye innen veg- og banesektoren for å redusere dyrepåkjørsler. Dette omfatter bl.a. vegetasjonsrydding, viltgjerder, skilting, belysning, viltvarslere mv. Viltgjerder har vist seg å være et av de mest effektive tiltakene, men ikke nødvendigvis for større områder sett under ett. Kortere veg- og banestrekninger med viltgjerde vil kunne forskyve problemet med påkjørsler til et annet sted på strekningen, der det ikke er gjerde. Viltgjerder øker også barriereeffekten betraktelig. Dersom gjerder settes opp, er tilstrekkelige faunapassasjer en forutsetning.

Det er behov for mer kunnskap om når og hvordan faunapassasjer bør bygges og hvilke vilttiltak som er mest effektive. Det er videre behov for mer kunnskap om når og hvor påkjørsler skjer og hva som kan redusere sannsynligheten for slike. For å styrke arbeidet mot dyrepåkjørsler er et tverrsektorielt samarbeid viktig. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Jernbaneverket og Statens vegvesen styrket det tverretatlige arbeidet i tett samarbeid med Miljødirektoratet, som leder gruppen. Departementet forutsetter at dette samarbeidet fortsetter. Fra 1. januar 2017 er både Jernbanedirektoratet og Bane NOR SF aktuelle for deltakelse i samarbeidet. Jernbanedirektoratet i kraft av å ha et overordnet ansvar for miljøstrategien i sektoren, og Bane NOR SF fordi de har ansvaret for det operative arbeidet med å begrense antallet dyrepåkjørsler langs dagens jernbanenett. Det tverrsektorielle samarbeidet vil fremover også inkludere Landbruksdirektoratet som har direktoratsansvaret for reindriften.

10.5 Styrket sikkerhet innen sjøtransport og for fritidsbåter

10.5.1 Tiltak og virkemidler for å styrke sikkerheten

Ansvaret for sjøsikkerhet er delt mellom flere departementer og etater. Samferdselsdepartementet, med Kystverket som utøvende etat, har det overordnede ansvaret for å legge til rette for sikker sjøtransport og god framkommelighet i norske farvann. Nærings- og fiskeridepartementet, med Sjøfartsdirektoratet som utøvende direktorat, har ansvaret for sikkerhet til sjøs knyttet til skip og mannskap. Forebyggende sjøsikkerhetstiltak skal redusere sannsynligheten for ulykker til sjøs, og beskytte samfunnet mot hendelser som kan føre til tap av liv, personskade, miljøskader og økonomiske konsekvenser. Meld. St. 35 (2015–2016) På rett kurs — Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning, gir en bred presentasjon av regjeringens politikk innen forebyggende sjøsikkerhet.

Det er etablert både infrastruktur og tjenester for å forebygge ulykker:

• Navigasjonsinnretninger (fyr, lykter, staker)

• Farledsutbedringer

• Trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsleder

• Losordningen

• Sjøtrafikksentraler

• Elektroniske navigasjons- og meldingstjenester

• Trafikkregulering (forskrifter)

• Maritime overvåkingssystemer

10.5.2 Utviklingstrekk og utfordringer

Regjeringen mener at sjøtransport er en miljøvennlig og sikker transportform, og at sjøsikkerheten i norske farvann gjennomgående er høy. Den maritime aktiviteten i norske farvann er omfattende og variert. Omfanget av både gods- og persontransport har økt over tid, og dette gjenspeiles i økning i skipstrafikken. Vestlandet har størst trafikk, og det er her transporten av petroleumsprodukter, råolje og gass er mest omfattende.

På oppdrag fra Kystverket har DNV GL utarbeidet en prognose for utviklingen i skipstrafikken frem mot 2040. Prognosen tilsier en økning i utseilt distanse på om lag 40 pst. sammenliknet med 2013. Det er forventninger om økonomisk vekst og befolkningsvekst som i hovedsak forklarer den anslåtte veksten i sjøtransporten. Det er ventet økt aktivitet for de fleste fartøystyper.

Antall ulykker er nært knyttet til omfanget av skipstrafikken, og en økning i skipstrafikken vil isolert sett medføre en økt forventet ulykkesfrekvens.

Samlet sett viser prognosen at den forventede trafikkøkningen frem mot 2040 kan medføre flere skipsulykker og akutte forurensningshendelser dersom det ikke iverksettes nye tiltak som reduserer sannsynligheten eller eksisterende tiltak utvides. Prognosen tar imidlertid ikke høyde for teknologi- og regelverksutvikling som kan bedre sjøsikkerheten. Miljøets sårbarhet kan også forandre seg betydelig, bl.a. som følge av klimaendringer og endringer av drivstoffet som brukes til sjøs.

10.5.3 Satsingsområder

I lys av de identifiserte utviklingstrekkene og utfordringene vil regjeringen innføre nye forebyggende tiltak, i tillegg til de allerede iverksatte tiltakene. Nye forebyggende tiltak er nødvendige for å opprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivået innen sjøtransporten og for å unngå akutt forurensning.

Regjeringen vil prioritere forebyggende sjøsikkerhetstiltak i områder der skipstrafikken representerer en relativt høy risiko. Gjennomførte risikoanalyser9 peker på Vestlandet og Oslofjorden som områdene med høyest samlet risiko. Analysen peker også på enkelte mindre områder som har hatt relativ høy tetthet av ulykker de siste 15 årene. Det vil bli prioritert å iverksette forebyggende tiltak i disse områdene.

Regjeringen vil i planperioden spesielt prioritere å:

• Utvide tjenesteområdet til sjøtrafikksentralene

• Bygge ut den maritime trafikkovervåkingen rundt Svalbard

• Modernisere maritim infrastruktur

• Utvikle intelligente transportsystemer (ITS) for økt sjøsikkerhet

• Styrke det forebyggende arbeidet rettet mot fritidsflåten

Tiltakene ligger innenfor de økonomiske rammene i transportplanen. Gjennomføring av tiltakene vil, som nevnt i kapittel 5, avhenge av det budsjettmessige handlingsrommet og de årlige budsjettfremleggene for Stortinget.

Utvide tjenesteområdet til sjøtrafikksentralene

En samfunnsøkonomisk analyse gjennomført av DNV GL og Menon Business Economics, viser at det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt å utvide sjøtrafikksentralenes tjenesteområder til områder der skipstrafikken representerer relativt høy risiko, men som ikke er dekket i dag10.

Regjeringen vil på denne bakgrunn vurdere å utvide tjenesteområdet til sjøtrafikksentralene. I første omgang kan farvannet mellom Fedje og Kristiansund bli innlemmet i tjenesteområdet til sjøtrafikksentralene på Vestlandet. Det kan også være aktuelt å opprette et nytt tjenesteområde i Nord-Norge i tilknytning til petroleumsvirksomheten i havområdene utenfor Nord-Norge, samt å vurdere mindre utvidelser av eksisterende tjenesteområder i Oslofjorden og på Sør-Vestlandet. Økning i driftskostnader som følge av eventuelle utvidelser av tjenesteområdene, vil bli finansiert av sjøtransportnæringen gjennom sikkerhetsavgifter.

Bygge ut den maritime trafikkovervåkingen rundt Svalbard

Regjeringen vil bygge ut landbaserte AIS-basestasjoner på Svalbard for å styrke den maritime trafikkovervåkingen og gi Kystverkets sjøtrafikksentral i Vardø og andre etater et kontinuerlig oppdatert maritimt situasjonsbilde. I dag baserer trafikkovervåkingen i området seg på AIS-satellittene samt enkelte AIS-basestasjoner. Utbygging av landbaserte AIS-basestasjoner vil gi bedre oversikt over både kommersiell skipsfart og fritidsfartøy i området, og vil gi bedre muligheter til å følge opp ulykker og iverksette effektive redningsaksjoner.

Modernisere maritim infrastruktur

Regjeringen vil videreutvikle og modernisere den eksisterende infrastrukturen, slik at den risikoreduserende effekten optimaliseres og drifts- og vedlikeholdskostnadene reduseres. Et aktuelt moderniseringstiltak er å oppgradere fyrlyktene med LED-baserte lyskilder og utstyre dem med GSM-basert fjernovervåking. I tillegg til reduserte drifts- og vedlikeholdskostnader, gir tiltaket bedre presisjon i navigasjonsveiledningen og bedre driftssikkerhet. Tiltaket er vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt i den samfunnsøkonomiske analysen gjennomført av DNV GL og Menon Business Economics.

Andre aktuelle tiltak inkluderer oppdatering av navigasjonsmerker i hurtigbåtleder, teknisk fornying og oppdatering av sjøtrafikksentralene samt utprøving av virtuelle navigasjonsinnretninger. På sikt kan utvikling av ny navigasjonsteknologi om bord i fartøy, bl.a. autonome fartøy, medføre behov for implementering av ny funksjonalitet på navigasjonsinnretningene.

Intelligente transportsystemer for styrket sjøsikkerhet

Regjeringen vil legge til rette for utvikling og implementering av intelligente transportsystemer (ITS) for å styrke sjøsikkerheten.

Utvikling av dynamisk risikoovervåking for å styrke sjøtrafikksentralenes trafikkovervåking er et aktuelt tiltak. Systemet skal gjøre sjøtrafikksentralene bedre til å avdekke risikofartøy, avvik og potensielt farlige situasjoner så tidlig som mulig, og gjøre dem i stand til å gripe tidlig inn for å avverge ulykker. Det kan også være aktuelt å utvikle et system som gir varsel til skipet ved hjelp av maritim radio.

Arbeidet i FNs sjøfartsorganisasjon, IMO, med modernisering av maritime navigasjons-, kommunikasjons- og informasjonssystemer (e-navigasjon) vil også bli fulgt opp. Regjeringen vil støtte opp under samarbeid mellom norske maritime myndigheter, forskningsmiljøer, rederier og utstyrs- og tjenesteleverandører med sikte på å utvikle nye tjenester som er tilpasset næringens behov og som øker sikkerheten til sjøs.

Økt sikkerhet for fritidsflåten

Norge er blant de land i verden som har flest fritidsbåter og båtbrukere i forhold til folketallet. Ifølge Sjøfartsdirektoratet, kan det antas at antallet fritidsbåter i Norge er nærmere 850 000.

Arbeidet med sikkerhet for fritidsfartøy berører flere departementers og direktoraters ansvarsområder. Nærings- og fiskeridepartementet med Sjøfartsdirektoratet har ansvar for krav til fritidsbåter og utrustning av dem, herunder påbud om flyteutstyr, krav til kompetanse hos båtførere, holdningsskapende arbeid, samt sjølovens regler om undersøkelse av sjøulykker. Justis- og beredskapsdepartementet med Politidirektoratet har ansvar for promillegrensen til sjøs, samt politiets kontroll og håndheving av aktuelt regelverk, bl.a. fartsbegrensninger, påbud om bruk av flytevest og promillegrense. Justis- og beredskapsdepartementet med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har ansvar for, og fører tilsyn med, sikkerhetskrav til virksomheter som tilbyr båtutleie og krav til sikkerheten ved personlig verneutstyr, inkludert flyteutstyr til bruk i fritidsbåter. Samferdselsdepartementet med Kystverket har ansvar for regelverket om fart til sjøs, navigasjonsmerker og fritidsbåtleder, og bidrar i det holdningsskapende arbeidet.

På vegne av Justis- og beredskapsdepartementet, forvalter Telenor Kystradio nød- og sikkerhetstjenesten til sjøs (Kystradioen). VHF-radioen er «nødsambandet» til sjøs, også for fritidsfartøy, og kan ikke erstattes av mobiltelefon.

Redningstjenesten utøves som et samvirke mellom offentlige, frivillige og private aktører. Redningsselskapets redningsskøyter er en viktig ressurs i søk- og redningsarbeid, og assisterer årlig et stort antall fritidsfartøy. Redningsselskapet og andre frivillige aktører bidrar også til det holdningsskapende arbeidet.

Det arbeides kontinuerlig for å bedre sikkerheten for fritidsbåter. I 2015 ble det innført et påbud om bruk av flyteutstyr i fritidsbåter. Tidligere er det innført krav om obligatorisk båtførerprøve, og pensumet til prøven ble i 2015 revidert for å få økt oppmerksomhet om godt sjømannskap, sjøvettreglene og farene forbundet med høy fart. I tillegg arbeides det aktivt med informasjon og holdningsskapende arbeid, herunder en kampanje rettet særskilt mot utenlandske fisketurister. Videre er det satt inn tiltak for merking av skjær, og gitt økte bevilgninger til Statens havarikommisjon for transport som kan benyttes til undersøkelse av fritidsbåtulykker.

I Prop. 51 L (2014–2015) fremgår det at antallet fritidsbåter er nær doblet siden starten av 1970-tallet, mens antall omkomne i fritidsbåtulykker er redusert fra nærmere 90 omkomne pr. år til i dag å ligge rundt 30 personer. Utviklingen har imidlertid flatet ut, og siden 2000 har det omkommet i overkant av 30 personer årlig ved bruk av fritidsfartøy. I 2016 omkom 27 personer.

Ulykkestallene knyttet til bruk av fritidsbåter er fremdeles for høye. I tråd med nullvisjonen, vil regjeringen redusere risikoen forbundet med bruk av fritidsbåter. Ulike tiltak for ytterligere å styrke innsatsen vil bli vurdert. Tiltakene skal prioriteres på bakgrunn av risikoreduserende effekt og samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Styrking av kunnskapen om fritidsbåtulykker, herunder årsakene til slike ulykker, skal vektlegges. Øvrige aktuelle tiltak omfatter merking av egne seilingsleder for fritidsfartøy og økt satsing på holdningsskapende arbeid. Regjeringen vil også bidra til utvikling av systemer for å formidle navigasjonsrelevant informasjon til fritidsbåtførere.

Stortinget fattet, i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 35 (2015–2016), et vedtak hvor de ba regjeringen utarbeide en stortingsmelding om bedre samhandling mellom alle aktørene når det gjelder forebyggende sjøsikkerhet. Meldingen skal også omhandle ulykker med bruk av fritidsbåt.

10.6 Økt sikkerhet i luftfarten

Luftfarten har generelt et høyt sikkerhetsnivå. Sikkerheten ivaretas gjennom flere mekanismer, både reguleringer, kompetanse og holdninger, og omfatter alle deler av luftfartsnæringen. Regjeringen vil arbeide for å opprettholde og videreutvikle det høye sikkerhetsnivået i luftfarten.

Luftfartstilsynet har hovedansvaret for tilsynet med norsk luftfart. Luftfartstilsynet har fra og med 1. januar 2017 på plass en ny organisasjonsmodell som ventes å innebære effektivisering av bl.a. tilsynsaktiviteten. Luftfartstilsynet er også i ferd med å gå gradvis over til risikobasert tilsyn, slik at tilsynsaktiviteten kan rettes inn mot de områdene hvor sikkerhetsgevinsten antas å være størst. Videre har tilsynet, på oppdrag fra Samferdselsdepartement, utarbeidet et statlig flysikkerhetsprogram (State Safety Program, SSP). Hensikten med programmet er å opprettholde og forbedre dagens sikkerhetsnivå. Programmet beskriver ansvarsforholdene for flysikkerheten, og hvordan de forskjellige delene av flysikkerhetsarbeidet i Norge samvirker, og det fastsettes nasjonale sikkerhetsmål. I forlengelsen av SSP skal det utvikles en flysikkerhetsplan som skal inneholde konkrete tiltak. En offentlig høring av programmet avsluttes våren 2017.

10.6.1 Ulykkesfrekvenser

Den globale ulykkesfrekvensen for rutefly og tung luftfart generelt har ligget i området fire til fem ulykker med dødelig utgang pr. ti millioner flygninger siden 2003. Også i norsk luftfart har sikkerheten vært høy, samtidig som aktiviteten har økt. Ulykkesfrekvensen i norsk ruteflygning lå i tiårsperioden 2004–2014 på bare 0,3 ulykker pr. 100 000 flygninger. Dette er 25 pst. lavere enn tilsvarende ulykkesfrekvens for alle de europeiske landene sett under ett. Utfordringen for sikkerhetsarbeidet innenfor luftfarten er å opprettholde dagens gode sikkerhetsstatistikk samtidig som trafikken øker og luftfarten er utsatt for store endringer, både nasjonalt og globalt.

Innen offshorehelikopter har det vært to ulykker med dødelig utgang på norsk sokkel siden 1997, senest ulykken på Turøy i april 2016. Begge disse ulykkene skyldtes teknisk svikt. I tillegg har det i perioden vært én ulykke med materielle skader, der årsaken også var teknisk svikt. Britisk sektor har også hatt ulykker med dødelig utgang som skyldtes teknisk svikt i samme tidsperiode. Etter at næringens egen sikkerhetsstudie forelå i 2010, har kompetansen og metodene for oppfølgingen av helikopteroperatørene blitt bedre. Dagens flysikkerhetsnivå for offshorehelikopter har vært ivaretatt ved at det har vært tillatt å anvende nasjonale tilleggsregler for offshore helikopteroperasjoner for å ivareta sikkerhetskrav som ikke har vært stilt i det felleseuropeiske regelverket for luftfartsoperasjoner.

Ulykkesfrekvensen for innlandshelikopter var i perioden 2005–2011 om lag ti ganger høyere enn for flygninger med offshorehelikopter. Næringen arbeider for å forbedre sikkerheten og har gjennomført en rekke tiltak. Det er opprettet et Flysikkerhetsforum for operatører av innlandshelikoptre (FsF), som arbeider for en vesentlig forbedring av flysikkerheten på dette området. Ulykkesfrekvensen var om lag to ulykker pr. 100 000 flytimer i 2014, noe som viser en bedring siden 2011 da ulykkesfrekvensen var om lag seks ulykker pr. 100 000 flytimer.

10.6.2 Utviklingstrekk og utfordringer

Globaliseringen og økt konkurranse har ført til endringer i luftfarten de seneste årene. For å overleve må flyselskapene hele tiden vurdere hvordan de driver virksomheten. Utviklingen i form av globalisering og økt konkurranse vil fortsette, og det må tas høyde for dette i arbeidet med flysikkerheten.

Norge berøres av de globale utviklingstrendene, og flyselskapene må være kostnadseffektive og kreative for å hevde seg i konkurransen. De siste årene har det blitt utviklet nye forretningsmodeller hos flyselskapene, og selskapsmessige endringer skjer relativt hyppig og raskt. Også i andre deler av luftfarten, som flyplassdrift og lufttrafikktjenesten, skjer det tilsvarende endringer. Det er krevende for både selskaper og myndigheter å se til at disse endringene ikke går på bekostning av flysikkerheten. Regjeringen vil derfor sørge for at Luftfartstilsynet har stor oppmerksomhet rettet mot denne utviklingen og omstillingsprosessene i flyselskapene.

Fall i oljeprisen, endret markedssituasjon som følge av lavere aktivitet i Nordsjøen og overkapasitet hos helikopteroperatørene offshore, kan bl.a. bety kostnadspress og dermed også nye utfordringer for sikkerhetsarbeidet på dette området. Det er en høyt prioritert oppgave å følge opp sikkerhetsmessige utfordringer knyttet til offshore helikopteroperasjoner.

Økt aktivitet i nordområdene i forbindelse med oljevirksomhet og miljøforskning, har medført økt luftfartsaktivitet i Barentshavet og i Svalbardregionen. I tillegg til aktivitet med offshorehelikopter er det forventet aktivitet med droner (ubemannede luftfartøy). Det er flere utfordringer som må møtes for å ivareta flysikkerheten i den forbindelse. Det gjelder bl.a. tilgang til infrastruktur i forbindelse med søk og redning, håndtering av klimatiske forhold, samt utfordringer i tilknytning til rekkevidde og navigasjon. Luftrommet i nordområdene utenfor norsk territorium er internasjonalt. Det er derfor behov for internasjonalt samarbeid.

Innlands helikopteroperasjoner er et område hvor antall ulykker og hendelser har vært høyere enn i andre deler av luftfarten de siste årene, og som må følges særlig opp. Innenfor allmennfly (luftsport mv.) er det sikkerhetsmessige utfordringer, og da spesielt når det gjelder mikrofly.

Terrorhendelser medfører større oppmerksomhet rettet mot securitytiltak. Ulykken i 2015, hvor et fly styrtet etter avgang fra flyplassen i Sharm El Sheikh, viser at det er behov for bedre samarbeid mellom landene for å sikre en tilfredsstillende securitystandard.

Germanwings-ulykken i mars 2015, der en flyger bevisst styrtet flyet, avdekket svakheter i eksisterende regler og prosedyrer for medisinsk sertifisering og varsling. Det er identifisert flere mulige tiltak for forbedringer både i det felleseuropeiske og i det nasjonale regelverket.

Air Baltic-saken, der en flybesetning i 2015 ble stoppet mens de klargjorde for flygning i alkoholpåvirket tilstand, har medført økt oppmerksomhet om misbruk av alkohol og andre rusmidler i luftfarten. Det er flere tiltak som er aktuelle, bl.a. endringer i regelverket og økt innsats hos flyselskapene i deres rusforebyggende arbeid. Samferdselsdepartementet vil også ha dialog med Justis- og beredskapsdepartementet om behovet for å ha en mer effektiv testing for rus fra politiets side.

Utvikling innenfor dronevirksomheten skjer raskt. Her er det mange ulike aktører, både amatører, kommersielle og militære, som skal kunne operere sine ubemannede fartøy uten at det går på bekostning av sikkerheten i den mer tradisjonelle delen av luftfarten. En hovedutfordring er å unngå kollisjon i lufta mellom droner og andre luftfartøy. I tillegg er det viktig å ivareta personvernhensyn. Luftfartstilsynet har fastsatt forskrift om luftfartøy som ikke har fører om bord mv., som trådte i kraft 1. januar 2016 og som skal bidra til sikker bruk av droner. I regi av EU arbeides det også med felles europeiske bestemmelser om bruk av droner.