4 En moderne og effektiv transportsektor

Et moderne og effektivt transportsystem er en viktig forutsetning for videre vekst og god samfunnsutvikling. God framkommelighet og elektronisk kommunikasjon gjør næringslivet mer konkurransedyktig ved å redusere transportkostnadene for både varer og mennesker.

Transport av personer og gods skjer i et komplekst samspill mellom en rekke ulike aktører, både private og offentlige. Regjeringen vil styrke dette samspillet og ønsker at de ulike aktørene utnytter sine fortrinn på en måte som sikrer at de transportpolitiske målene kan oppnås på en så effektiv måte som mulig. Det betyr eksempelvis utvikling av ulike samarbeidsløsninger, konkurranse som sikrer at flere får delta i utviklingen av tjenester og ulike måter å innrette statlige kjøp på.

Regjeringen vil:

• Fortsette arbeidet med å modernisere og effektivisere transportsektoren

• Måle og følge opp gevinster som følger av reformene i transportsektoren

• Følge opp effektiviseringsarbeidet i virksomhetene, herunder videreføre avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen i transportsektoren

• Be underliggende virksomheter om å utvikle nye kontraktsformer der entreprenørene i større grad får delta i utformingen av løsninger

• Sammenlikne effektivitet og ressursbruk mellom virksomhetene underlagt Samferdselsdepartementet

• Styrke kostnadskontrollen mellom tidlig planfase og tidspunkt for bevilgning (KS2)

• Effektivisere planprosessene ytterligere, herunder vurdere økt bruk av statlig plan, og i større grad legge til rette for å starte reguleringsplanarbeidet direkte etter godkjent konseptvalgutreding og tilhørende kvalitetssikring (KVU/KS1)

• Legge til rette for fremføring av elektronisk kommunikasjon i sammenheng med utbygging av transportinfrastrukturen

4.1 Modernisering gjennom reformer og digitalisering

For å få mest mulig igjen for ressursene som brukes til samferdsel har regjeringen de siste årene gjennomført en rekke reformer i transportsektoren. Dette skal bidra til å nå de transportpolitiske målene. Behovet for reformer forsterkes av at handlingsrommet i den norske økonomien i de kommende årene vil være mindre enn det har vært de siste årene. Regjeringen vil i neste planperiode utvikle og effektivisere transportsystemet ytterligere.

I tillegg til de store reformene skjer det også omfattende moderniseringer i virksomhetene underlagt Samferdselsdepartementet. Mye av dette har sin bakgrunn i en tiltakende digitalisering innen transportsektoren som gir muligheter for å tilby bedre og mer effektive tjenester.

Statens vegvesen har i stor grad tatt i bruk digitale løsninger i sin kontrollvirksomhet, blant annet for lettere å kunne kontrollere kjøre- og hviletider. Det forventes at digitaliseringen på trafikant- og kjøretøyområdet i løpet av planperioden vil gjøre at selvbetjeningsløsninger i stor grad vil erstatte de tradisjonelle skranketjenestene.

Et av de nye selskapene i jernbanesektoren, Entur AS, skal utvikle et felles reiseplanleggingsverktøy og på sikt en billettsalgsløsning for all kollektivtrafikk. Det vil da bli mulig å planlegge og kjøpe billett til reisen på tvers av transportmidler og fylkesgrenser. En slik løsning vil gjøre kollektivtrafikken mer attraktiv og kundevennlig. Det er også et godt eksempel på at flere aktører kan samarbeide om en felles løsning fremfor at staten, fylkeskommunene og ulike selskaper utvikler og drifter hver sine løsninger. På trafikant- og kjøretøyområdet vil Statens vegvesen inngå samarbeid med andre offentlige etater, kommuner eller andre organisasjoner for å øke tilgjengeligheten og effektiviteten. Det er eksempelvis inngått en avtale mellom Statens vegvesen og Luftfartstilsynet som innebærer at e-eksamen for dronepiloter og fartøysjefer kan gjennomføres ved alle Statens vegvesens trafikkstasjoner.

Det finnes flere eksempler på hvordan digitaliseringen vil forandre måten transportsektoren opererer på. På jernbanenettet pågår innføringen av det nye felleseuropeiske signalsystemet European Rail Traffic Management System (ERTMS). ERTMS innebærer en vesentlig teknologisk harmonisering, modernisering og oppgradering av jernbanenes trafikkstyringssystemer (fjernstyring/togekspedering, signal- og sikringsanlegg). Prosjektet omfatter en total utskifting av de eksisterende sikringsanleggene. De eksisterende lyssignalene og det meste av skiltingen langs sporet blir fjernet og erstattet av utstyr om bord i togene som viser informasjon om kjøretillatelser («rødt» og «grønt» lys), tillatt kjørehastighet mm. På sikt gjør ERTMS det enklere for tog å krysse landegrensene da det kun blir ett, felles signalsystem.

Automatisering og anvendelse av ny teknologi er viktige elementer i Avinors effektiviseringsarbeid. I 2020 vil tårnene på 15 av Avinors lufthavner fjernstyres fra et senter i Bodø. Gjennom EØS-avtalen har Norge sluttet seg til EUs lovgivningspakker for det såkalte felleseuropeiske luftrommet (Single European Sky). Som en del av dette er det etablert et eget forsknings- og utviklingsprogram (SESAR) som bidrar til utvikling av ny teknologi for en mer effektiv styring av lufttrafikken. Dette er teknologi som også Avinor vil ta i bruk. Autonome brøytebiler, bruk av droner, samt automatiske beslutningssystemer for brøyting, feiing og kjemikaliebruk på rullebaner er videre eksempler på automatisering i Avinor.

Kystverkets effektiviseringsarbeid vektlegger modernisering og digitalisering av tjenester rettet mot maritime brukere. Den nasjonale digitale meldingsportalen for skip, SafeSeaNet Norway, har gjort rapporteringen av informasjon til norske myndigheter langt enklere. Portalen vil utvikles videre for å effektivisere informasjonsutveksling og transaksjoner mellom myndigheter, havner og fartøy. Gjennom samarbeid med norsk maritim industri utvikles det nye digitale tjenester for å forbedre informasjonsutveksling, samhandling og navigasjon (e-navigasjon). Kystverket vil også utvikle og forbedre den maritime trafikkovervåkningen gjennom utvikling av automatiske risikoovervåkningssystemer. Kystverket har for øvrig sammen med Sjøfartsdirektoratet, Norsk Industri og SINTEF Ocean tatt initiativ til opprettelsen av Norsk Forum for Autonome Skip (NFAS).

I kapittel 3 er digitalisering og ny teknologi behandlet mer inngående. I tillegg har regjeringen nylig lagt frem stortingsmeldingen med en plan for elektronisk kommunikasjon, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet.

Det etableres også nye samarbeidsformer mellom statlige aktører. F.eks. har Statens vegvesen og Bane NOR SF gått sammen i et felles prosjekt for å planlegge Ringeriksbanen, E16 Høgkastet – Hønefoss og E16 og Bergensbanen på strekningen Stanghelle – Arna.

4.1.1 Bedre organisering

Regjeringen har tilrettelagt for en mer effektiv veg- og jernbanesektor gjennom jernbanereformen og opprettelse av Nye Veier AS og et uavhengig Vegtilsyn. Reformene innebærer til dels store strukturelle endringer. Et viktig grep i reformene er mindre politisk detaljstyring og mer operasjonell frihet for de ulike virksomhetene.

Det vil fremover være viktig å sikre en helhetlig utvikling og styring av transportsektoren. Det legges i denne meldingen opp til seksårige handlingsprogram. Denne endringen vil blant annet kunne gi større fleksibilitet i vurderingen av når neste stortingsmelding skal legge fram. Det vil være fordeler ved at meldingen legges frem tidligere i en stortingsperiode, slik at regjeringen i større grad kan styre etter eget planverk. Samtidig ligger det et omfattende planarbeid bak utarbeidelsen av Nasjonal transportplan, noe som tilsier at den vanskelig kan legges frem helt i starten av en stortingsperiode. Gjennom arbeidet med disse planene vil Samferdselsdepartementet arbeide med hvilke prosjekter som skal realiseres, jf. også omtalen i kapittel 4.1.2 og 4.1.3.

Nye Veier AS

Hovedlinjene for Nye Veier AS er trukket opp i Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren, jf. Innst. 362 S (2014–2015). Nye Veier AS ble stiftet i mai 2015 og var fullt operativt fra 1. januar 2016. Selskapet skal planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde 530 km av riksvegnettet. Selskapets oppstartsportefølje ble fastsatt gjennom Stortingets behandling av ovennevnte melding. Senere justeringer er lagt frem for Stortinget for vedtak, og det er skissert at justeringer i porteføljen vil inngå i arbeidet med Nasjonal transportplan. Utbyggingsrekkefølgen vil besluttes av selskapet, jf. Meld. St. 25 (2014–2015). Selskapet har inngått vegutbyggingsavtaler med staten for de tre første store utbyggingsprosjektene, og Stortinget har vedtatt bompengefinansieringsopplegg for de samme strekningene slik at utbyggingsprosjektene er fullfinansiert. De første strekningene prioritert for utbygging er E18 Tvedestrand – Arendal, E18 Langangen – Dørdal og E6 Kolomoen – Moelv.

Det er inngått vegutbyggingsavtale for E18 Langangen – Dørdal, med Rugtvedt – Dørdal som første fase. Bompengeproposisjonen omhandler bare første fase, jf. Prop. 128 S (2015–2016). Når det gjelder bompengeinnkreving for strekningen Langangen – Rugtvedt vil dette fremmes i en senere proposisjon.

Samferdselsdepartementet legger opp til at det inngås flere nye kontrakter mellom selskapet og staten i perioden 2018–2021. Ut fra selskapets foreløpige porteføljeprioriteringer vil de mest aktuelle prosjektene være E6 Ulsberg – Melhus, E6 Ranheim – Værnes og E39 Kristiansand vest – Lyngdal.

Alle gjenstående strekninger for å realisere firefelts motorveg fra Oslo til Kristiansand er inkludert i selskapets oppstartsportefølje. For E39 ligger samtlige prosjekter for å utvikle nytt hovedvegnett mellom Kristiansand og Stavanger inne, med unntak av den siste strekningen fra Ålgård/Sandnes til Stavanger. I Mjøsregionen er selskapets utbygging en naturlig videreføring av motorvegutbyggingen av E6 fra Oslo og nordover. Trøndelagsporteføljen omfatter E6 både syd og nord for Trondheim.

De gode erfaringene fra Nye Veier AS og utviklingskontraktene på Helgeland skal videreutvikles. Dette gjelder for eksempel gevinster ved tidlig involvering av entreprenører. Det vil også være aktuelt å vurdere rammebetingelsene Statens vegvesen står overfor for å fullt utnytte overføringsverdien Nye Veier AS sine erfaringer kan gi.

Selskapet legger helhetlig utbygging og samfunnsøkonomisk lønnsomhet til grunn for prioriteringene. Beregninger av kostnader er basert på standardisert metodikk. Nyttekostnadsberegninger er bygget på de samme retningslinjer som er lagt til grunn i Nasjonal transportplan for øvrige prosjekter. Nye Veier AS vil jevnlig gjennomgå porteføljen. Selskapet har identifisert store muligheter for å kunne redusere kostnader og for å kunne øke nytten av prosjektporteføljen. Selskapet har i tillegg arbeidet med å utvikle metodikk for å beregne netto ringvirkninger.

Grunnlaget for et vellykket utbyggingsprosjekt legges i planprosessen. Gjennom arbeidet med kommunedelplaner og reguleringsplaner legges mye av premissene for vegutbyggingen. Selskapets gjennomføringsmodell for utbyggingsprosjekter legger stor vekt på å gjennomføre gode planprosesser hvor både tradisjonell plankompetanse og utbyggingskompetanse benyttes. En integrert planprosess der kommunene som planmyndighet, Nye Veier AS som ansvarlig for planarbeidet og entreprenørene som utførende enhet samarbeider om planleggingen, vil gi lavere kostnader.

Konkurranse mellom tilbydere kan gi bedre tilbud og høyere effektivitet, og gjøre det enklere å sammenlikne ulike tilbud. Regjeringen vil i økende grad bringe de positive elementene fra konkurranse inn i transportsektoren. Nye Veier AS er et eksempel i vegsektoren der en ny aktør får mulighet til å bidra til fornyelse og innovasjon.

Nye Veier AS vurderer ut fra sine foreløpige analyser og erfaringer en reduksjon i samlede utbyggingskostnader på om lag 20 pst. som realistisk. Dette vil medføre at selskapets oppstartsportefølje vil kunne være ferdig utbygget flere år tidligere enn forutsatt. Selskapets arbeider med å trekke inn planmyndigheter og entreprenører gir også grunnlag for økt innovasjon og produktutvikling i leverandør- og entreprenørbransjen, noe som også vil kunne skape ringvirkninger for de øvrige byggherreorganisasjonene på samferdselsområdet.

Foto: Anders Martinsen fotografer

4.1.2 Jernbanereform

De økte bevilgningene til jernbane har over flere år gitt bedre driftsstabilitet. Det er satt i gang en rekke utbyggingsprosjekter som gradvis har gitt et forbedret togtilbud. Det gjenstår imidlertid store oppgaver før ytelsen og kapasiteten er tilstrekkelig til å møte fremtidige behov. Det har i jernbanesektoren vært både organisatoriske og strukturelle utfordringer. Oppgavefordelingen har til dels vært uklare og incentivmekanismene har vært svake. Det har også vært behov for mer overordnet og langsiktig styring, sterkere kundeorientering og bedre koordinering mellom togtilbudet og øvrig kollektivtrafikk. Manglende konkurranse, både om å drive persontogtilbud og i leverandørmarkedet for drift og vedlikehold av infrastruktur, bidrar til høye kostnader. For å sikre en god jernbane for fremtiden har regjeringen i jernbanereformen lagt særlig vekt på:

• Sterkere kundeorientering

• Større effektivitet, herunder økt vekt på konkurranse

• Bedre samordning og styring av sektoren

• Mindre politisk detaljstyring

Hovedtrekkene i jernbanereformen er beskrevet nærmere i Meld. S. 27 (2014–2015) På rett spor, jf. Innst. 386 S (2014–2015). Jernbaneverket har med virkning fra 1. januar 2017 blitt erstattet av et Jernbanedirektorat og et infrastrukturforetak – Bane NOR SF. Sentrale virksomhetsområder er fra våren 2017 skilt ut fra NSB AS i selvstendige selskap. Formålet er å tilrettelegge sektoren slik at det kan innføres konkurranse om å tilby persontogtjenester. Omstruktureringen av sektoren og tilrettelegging for konkurranse gir grunnlaget for en ny styringsstruktur i jernbanesektoren. Jernbanedirektoratet skal på vegne av staten ha et helhetlig ansvar for utvikling, koordinering og styring. Direktoratet skal forvalte og utvikle kjøpet av persontransporttjenester med tog og infrastrukturtjenester i tråd med overordnede transportpolitiske mål. Bane NOR SF skal planlegge, drifte og vedlikeholde jernbaneinfrastruktur etter avtale med direktoratet.

For å bidra til et bedre togtilbud, effektivitet og bedre kundeorientering i jernbanesektoren, ønsker regjeringen å innføre konkurranse om persontogtrafikken. Når det gjelder godstransport på jernbane er det allerede konkurranse.

Erfaringene fra Gjøvikbanen indikerer at konkurranseutsetting gir et bedre tilbud til lavere pris.1 Det er varslet konkurranse om to trafikkpakker, der den første pakken har oppstart i 2018. Konkurranseutsettingen skal skje gradvis over seks år.

Jernbanereformen legger også opp til at Bane NOR SF i større grad kan konkurranseutsette oppgaver som de i dag utfører selv.

Jernbanereformen medfører betydelige omstillingskostnader. Samferdselsdepartementet vil prioritere arbeidet med å realisere de forventede positive effektene i årene fremover. Det vil bli redegjort nærmere for dette i forbindelse med fremleggelse av Prop. 1 S (2017–2018).

Bane NOR SF og Jernbanedirektoratet

Jernbanereformen gir en tydeligere rollefordeling i sektoren og vil bidra til bedre forvaltning. Gjennom å skille mellom det operative og utførende leddet på den ene siden, og de besluttende leddene i departement, regjering og Stortinget på den andre siden, legges grunnlaget for en mer helhetlig og koordinert utvikling av infrastruktur i sektoren. Med dette reduseres også risikoen for feilinvesteringer, slik at effektene av investeringer og tiltak kan hentes ut tidligere. Et sentralt mål med reformen er å skape en styringsdyktig sektor med egnet regelverk og rammevilkår.

Bane NOR SF er et statlig foretak og inkluderer mesteparten av det tidligere Jernbaneverket. Foretaket er infrastrukturforvalter og har ansvaret for forvaltning, drift og vedlikehold av eksisterende jernbaneinfrastruktur og eiendommer, tildeling av ruteleier og trafikkstyring, samt forvaltning og utvikling av jernbaneeiendom. Bane NOR SF skal også planlegge og bygge ut nye strekninger. Aktiviteter og oppgaver er regulert gjennom avtaler om kjøp mellom Bane NOR SF og Jernbanedirektoratet. Etableringen av et foretak med operasjonell frihet, et ansvarlig styre og selvstendig økonomisk ansvar gir tydeligere krav til kostnadsstyring, både internt og for konkuranseutsatte oppgaver. Dette vil gi høyere effektivitet i form av reduserte byggekostnader og utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold.

Jernbanedirektoratets hovedoppgave er å utvikle det langsiktige togtilbudet gjennom utredninger og analyser av fremtidig transportbehov, samt samordning med resten av transportsystemet og øvrig kollektivtrafikk. Direktoratet har ansvaret for kjøp av persontransport med tog, samt tilby togmateriell, reiseplanlegging og billettering. Direktoratet vil også være ansvarlig for innføring av konkurranse om retten til å drive persontogtransport med tog. Ved innføring av konkurranse i persontogtogtrafikken og fremforhandling av ny direktekjøpsavtale, er det forventet gevinster i form av bedre togtilbud og lavere statlige bevilgninger til kjøp av persontrafikk.

Jernbanedirektoratet kjøper også infrastrukturtjenester (drift, vedlikehold og fornyelse, planlegging og utbygging) fra Bane NOR SF, og skal gjennom avtaleverket bidra til å stille krav om effektiv ressursbruk samtidig som det gis operasjonelt handlingsrom. Direktoratet er underlagt Samferdselsdepartementet.

Omorganisering av NSB AS

For å legge til rette for like konkurransevilkår og lave etableringshindringer for nye togoperatører skjer det i 2017 en restrukturering av NSB AS. Persontogmateriellet og grunnsystemene for salg og billettering skilles ut fra NSB AS i to selskaper – Norske Tog AS og Entur AS. Norske Tog AS vil overta eksisterende materiell fra NSB AS. I tillegg opprettes selskapet Entur AS for å sikre ett sted hvor reisende kan kjøpe togbillett på tvers av selskap. Entur AS skal i tillegg drifte en nasjonal og konkurransenøytral reiseplanlegger for all kollektivtransport og tilby tjenester innen elektronisk billettering. Begge selskapene vil eies av Samferdselsdepartementet. Togvedlikeholdsselskapet Mantena AS overføres fra NSB AS til Samferdselsdepartementet for å tilrettelegge for økt konkurranse om togvedlikehold. ROM Eiendom AS skilles ut fra NSB AS og overføres til Bane NOR SF for å samle all jernbaneeiendom. Samordningen skal gi en mer helhetlig utvikling av eiendomsporteføljen. Utskilling av de fire selskapene skjer i april 2017. Hovedtrekkene i jernbanesektoren etter omorganiseringen fremgår av figur 4.2.

Både NSB AS og Mantena AS vil etter restrukturering av jernbanesektoren og innføring av konkurranse om persontogtransport være konkurranseutsatt. Når det er virksom konkurranse i henholdsvis markedet for persontog og markedet for togvedlikehold er det aktuelt å overføre eierskapet til de to selskapene fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og fiskeridepartementet, i tråd med statens politikk for eierskapsforvaltning.

NSB AS har med noen unntak hatt monopol på å drive persontogtjenester i Norge. Konkurranseutsetting av persontrafikk vil åpne det norske persontogmarkedet for flere persontogoperatører. Bruk av nettokontrakter vil gi incentiver til å levere anbud med lavere driftskostnader og risikomargin. Operatørene vil også ha et incentiv til å etablere et godt produkttilbud for å øke antall reisende og dermed egne inntekter. Det er forventet at tilpasningene i markedet vil bidra til å redusere det offentliges kostnader til kjøp av persontogtrafikk. Det vil bli redegjort nærmere for dette i forbindelse med fremleggelse av Prop. 1 S (2017–2018).

4.1.3 Bompengereform

For å sikre en mest mulig kostnadseffektiv og brukervennlig bompengeinnkreving gjennomfører regjeringen en bompengereform. Hovedlinjene i bompengereformen ble trukket opp i Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren, jf. Innst. 362 S (2014–2015) og Prop. 1 S (2015–2016) Tillegg 2.

På initiativ fra Samferdselsdepartementet har fylkeskommunene gått sammen om å etablere fem regionale bompengeselskap som i fremtiden skal stå for bompengeinnkrevingen. Dette innebærer en kraftig reduksjon fra dagens antall på nærmere 60 selskaper. Samferdselsdepartementet arbeider for tiden med et nytt avtaleverk, til erstatning for dagens bompengeavtaler. Målet er at dette arbeidet skal være ferdig i løpet av 1. halvår 2017.

Formålet med omorganiseringen er større brukervennlighet og lavere kostnader, gjennom mer profesjonell bompengeinnkreving, kundebehandling og finansforvaltning.

Videre skal utstederfunksjonen skilles fra bompengeselskapene. Utsteder er ansvarlig for betaling fra brukere med elektronisk brikke. Samferdselsdepartementet arbeider nå med rammevilkårene for utstederfunksjonen. Målet er at dette arbeidet skal være sluttført i løpet av 2017. Formålet med utskillingen er:

• Mindre kryssubsidiering og mer rettferdig innkreving ved at rollene som utsteder og operatør skilles. Uavhengige utstederselskap vil også ha sterke incentiv til å innkreve betaling for alle passeringer

• Bedre brukervennlighet. Utstedervirksomheten vil basere sin virksomhet på inntekter knyttet til passeringer for sine kunder og vil dermed ha sterkere incentiv til å tilby brukervennlige betalingsløsninger. De vil også ha mulighet til å knytte andre tjenester til brikkene, noe bompengeselskapene ikke har mulighet til

Fem regionale bompengeselskap og separat utstedervirksomhet innebærer endret rolle- og oppgavefordeling. Bompengeselskapene vil få bedre rom til å drive profesjonelt og kunne påvirke egne inntekter og kostnader. Det vurderes derfor om større deler av det operative ansvaret kan flyttes til de regionale bompengeselskapene. Den nye organiseringen legger opp til en klarere rolledeling i sektoren og bompengeselskapene kan i større grad overta oppgaver som ligger til deres utøvende rolle. Statens vegvesen vil fortsatt være myndighetsorgan. Statens vegvesen har også en samordningsrolle for å påse en enhetlig, effektiv og velfungerende bompengeinnkreving i hele landet, en rolle som vil være særlig viktig mens omorganiseringen pågår.

Et enhetlig takst- og rabattsystem med lik prisstruktur vil være mer kundevennlig, samt redusere administrasjonskostnadene og behovet for spesialtilpassede innkrevingssystem. Det legger også til rette for utskilling av utstedervirksomheten. I tillegg vil det være mer oversiktlig for trafikantene, og mer rettferdig ved at prisstrukturen vil være lik for hele landet. Det vil være et krav at alle nye bompengeprosjekter må legges til et regionalt bompengeselskap og følge den nye takst- og rabattstrukturen.

Strukturen er omtalt i Prop. 1 S Tillegg 2 (2015–2016) og innebærer:

• 20 pst. rabatt for takstgruppe 1 ved bruk av elektronisk brikke og gyldig avtale. Rabatten kan kombineres med passeringstak og timesregel.

• Ingen rabatt for takstgruppe 2. Omfattet av påbudet om obligatorisk brikke

• Ikke lenger bruk av forskuddsbetaling for å oppnå rabatt

Statens vegvesen arbeider sammen med lokale myndigheter med å innføre ny takst- og rabattstruktur også i eksisterende prosjekter med forskuddsbaserte rabatter.

I statsbudsjettet for 2017 er det bevilget om lag 503 mill. kr til en årlig tilskuddsordning – Tilskudd for reduserte bompengetakster utenfor byområdene. Dette vil bli videreført i planperioden. Beløpet benyttes til en generell reduksjon i bompengetakstene utenfor byområdene, anslagsvis på 10 pst. Hovedformålet med ordningen er å redusere bompengebelastning. Videre er tilskuddet ment til å motivere bompengeselskapene til gjennomføring av bompengereformen. For å motta tilskuddet må bompengeselskapene være knyttet til et av de regionale bompengeselskapene og må også legge om til nytt takst- og rabattsystem.

Nullutslippskjøretøy

Som det fremgår av Meld. St. 1 (2016–2017), Nasjonalbudsjettet 2017 (kapittel 3.8.4) vil regjeringen følge opp Grønn skattekommisjon, herunder spørsmålet om lokal beslutningsrett om gratis parkering, ferjetransport, bompengefritak og kollektivfelt for nullutslippsbiler, og en bindende nasjonal regel om at slike biler skal ha halvparten av takstene til øvrige biler.

Ved behandling av Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget også bl.a. vedtak om at «Det etableres en nasjonal bindende regel om at nullutslippskjøretøy ikke skal betale mer enn maksimalt 50 pst. av takstene for konvensjonelle kjøretøy når det gjelder bompenger, ferje og parkering.», jf. også Innst. 13 S (2016–2017).

Samferdselsdepartementet vil vurdere hvordan anmodningsvedtaket skal følges opp. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om dette på en egnet måte.

Etter planen vil miljødifferensiering være mulig senest fra årsskiftet 2017/2018. Både betaling for elbil og miljødifferensiering krever endringer i systemløsningen for bompengeinnkrevingen. Statens vegvesen og de regionale bompengeselskapene samarbeider om å få på plass nye systemløsninger.

Bompengepotensialet i nye vegprosjekter

De fleste store vegprosjekter som bygges ut i dag, finansieres delvis av bompenger. Når prosjekter planlegges blir det vurdert muligheten for bompengefinansiering. I den sammenheng er det viktig å se på potensialet opp mot hva det koster å kreve inn bompenger. Årsdøgntrafikk (ÅDT) gir en indikasjon på potensialet, men bør ikke være eneste kriterium for å avgjøre om det er aktuelt å finansiere et prosjekt med bompenger. Inntektspotensialet er et produkt av trafikkgrunnlag og gjennomsnittlig takst.

Med utgangspunkt i et gitt takstnivå vil prosjekter med lav ÅDT i gjennomsnitt ha høyere innkrevingskostnader og lavere inntektspotensial enn prosjekter med høy ÅDT. Det er likevel slik at mange prosjekter med lav trafikk har høy betalingsvillighet som igjen gir et høyere inntektspotensial.

Ved å bruke ÅDT som eneste kriterium for avgrensning kan vi risikere å skille ut prosjekter der det er høy betalingsvillighet. Eksempelvis kan dette gjelde ferjeavløsningsprosjekter med store reisetidsbesparelser. For prosjekter med lav ÅDT bør det imidlertid gjøres en grundigere vurdering av blant annet usikkerheten i trafikken, da det generelt ligger en betydelig større usikkerhet i beregningene for prosjekter med lav trafikk enn for prosjekter med høy trafikk.

Både innkrevingskostnader og inntektspotensial er viktig ved vurdering av bompengefinansiering. Disse må sees i sammenheng.

4.1.4 Offentlig-privat samarbeid (OPS)

Som en del av arbeidet med å utvikle nye og bedre kontraktsformer har regjeringen lagt opp til bruk av Offentlig-privat samarbeid (OPS) i noen vegprosjekter. Hensikten er å gjøre det mulig å se utbygging og vedlikehold i sammenheng, med samme ansvarlige utbygger. Dette vil kunne utløse innovasjon i utførelsen med nye tekniske løsninger og byggemetoder. Dette er mer kostnadseffektivt i et levetidsperspektiv og vil gi mer veg for pengene. Bruk av OPS vil også bidra til en differensiert kontraktstrategi i vegsektoren. I den sammenheng legges det til rette for erfaringsoverføring fra OPS til tradisjonell gjennomføring. Det er også en styrke ved denne modellen at man kan kontraktsfeste at kvaliteten på vegen skal være fast gjennom hele kontraktsperioden.

Et rammeverk for bruk av OPS er lagt frem for Stortinget, jf. Meld. St 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren, jf. også Innst. 362 S (2014–2015). Det er så langt varslet oppstart av tre OPS-prosjekter på veg:

• E10/rv 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt i Nordland og Troms

• rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet i Hedmark

• rv 555 Sotrasambandet i Hordaland

Det vil i det videre arbeidet med utvikling av prosjektene i denne planen vurderes bruk av OPS som gjennomføringsstrategi når dette utløser merverdi i prosjektet.

4.1.5 Kystforvaltning

I Meld. St. 22 (2015–2016) – Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver ble det varslet en proposisjon våren 2017 med en konkretisering av oppgaver som foreslås lagt til folkevalgt nivå som del av regionreformen. Også Stortinget har i budsjettinnstillingen, jf. Innst. 13 S (2015–2016), bedt om en gjennomgang av alternative modeller for organiseringen av eierskap og finansieringsordninger til de statlige delene av fiskerihavnene. Dette forslaget vil følges opp i den kommende proposisjonen om regionreform som legges frem våren 2017.

Stortinget har godkjent en ny differensiert farledsbevisordning, jf. Prop. L 65 (2013–2014) Lov om losordningen (losloven), og Innst. 253 L (2013–2014). Dette gir større muligheter for å seile uten los og medfører lavere kostnader for skipsfarten. Den brukerbetalte tilbringertjenesten for los er også konkurranseutsatt, og den nye kontrakten på ti år vil gi skipsfarten betydelige besparelser. Lostjenesten er i tillegg også omorganisert og effektivisert.

4.1.6 Luftfart

Det ble i Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver foreslått å overføre ansvaret for kjøp av innenlandske flyruter til de nye folkevalgte regionene. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Ved behandling av samme melding sluttet Stortinget seg til at ansvaret for tilskudd til ikke-statlige lufthavner også burde overføres til de regionene som har slike lufthavner. Dette vil også bli nærmere behandlet i proposisjonen om regionreform som legges frem våren 2017.

Regjeringen vil effektivisere flysikringstjenestene gjennom konkurranseutsetting av tårn- og innflygingstjenester. Oppfølgingen av dette er nærmere omtalt i eiermeldingen om Avinor som legges frem våren 2017. Regjeringen har videre ønsket å legge til rette for at kommuner og private kan delta i utviklingen i og rundt flyplasser. På Bodø lufthavn blir bakketjenestene siden 1. august 2016 levert av eksterne aktører etter en anbudskonkurranse. I tråd med Prop. 31 S (2016–2017), jf. Innst. 129 S (2016–2017), vil Samferdselsdepartementet sette hele lufthavndriften på Haugesund lufthavn ut på anbud i form av en tjenestekonsesjon.

4.1.7 Styring og tilknytningsform

En reformert transportsektor får også konsekvenser for hvordan transportsektoren styres. Ordinære forvaltningsorgan (Statens vegvesen, Jernbanedirektoratet, Kystverket, tilsynene og Statens havarikommisjon) er direkte underlagt departementet og kan instrueres direkte. Selskapene, både heleide statlige aksjeselskap (som NSB AS, Avinor AS og Nye Veier AS) og statsforetak (Bane NOR SF), styres i tråd med bestemmelser fastsatt i selskapslovgivningen og lov om statsforetak.

I jernbanesektoren bevilges midler til infrastrukturutvikling gjennom tilskudd til Jernbanedirektoratet. Føringer og krav knyttet til bevilgningene stilles til Jernbanedirektoratet, som følger opp føringene og kravene gjennom egne avtaler med Bane NOR SF. Jernbanedirektoratet vil også utlyse konkurranser om å drive persontogtjenester på vegne av staten og vil inngå trafikkavtaler.

For Nye Veier AS gis det føringer gjennom en egen langsiktig avtale mellom selskapet og departementet. Det vil likevel være slik at det er Stortinget og Samferdselsdepartementet som vil avgjøre hvilke prosjekter Nye Veier AS og Bane NOR SF skal realisere.

4.2 Motorvegplan

Som det fremgår av regjeringens politiske plattform (Sundvolden-erklæringen) skal det utarbeides en nasjonal motorvegplan. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet la Statens vegvesen i februar 2016 frem et faglig grunnlag for et mulig motorveg- og høyhastighetsvegnett. Grunnlaget tar utgangspunkt i Riksvegutredningen fra 2015 som gir en oversikt over hvordan riksvegnettet bør utvikles frem mot 2050, dersom vegene skal ha vegnormalstandard i henhold til trafikkprognosene for 2050. Formålet med motorvegplanen er å legge grunnlag for at hovedkorridorene mellom landsdelene – og de mest trafikkbelastede hovedvegene rundt de største byene – får tilstrekkelig høy standard og kapasitet. Statens vegvesens forslag til motorvegplan er kostnadsberegnet til 1 110 mrd. 2016-kr. En slik eventuell utbygging vil gi en samfunnsøkonomisk netto nytte på -680 mrd. kr.

I planleggingen av nye prosjekter på veger som eventuelt kan inngå i et slikt vegnett, skal det legges vekt på fleksibilitet med hensyn til å legge til rette for økt kapasitet etter hvert som behovet og trafikkgrunnlaget tilsier det. Regjeringen har ikke tatt stilling til forslaget til motorvegplan. For vegprosjekter som skal inngå i fremtidens motorvegnett skal det legges til grunn en langsiktig planhorisont der en legger økt vekt på båndlegging for fremtidig utvidelse av vegbredde. Utvikling av enkeltstrekninger vil kunne skje trinnvis ved at en først bygger ut to- og trefeltsveger som så senere kan utvides til firefeltsveger. Dette må vurderes nærmere for den enkelte strekning, hvor også andre hensyn som klima, miljø, kulturminneverdier og kostnader må tas hensyn til. Fartsgrenser kan økes etter hvert som kvaliteten på vegen forbedres. Det må utvises skjønn der topografi og arealknapphet tilsier at valg av full motorvegstandard vil gi uforholdsmessig dyre løsninger. Det legges foreløpig ikke opp til å innføre egne vegklasser for motorveger.

Et nett med motorveger og høyhastighetsveger skal sikre effektiv og sikker transport over lengre avstander. Disse vegene må i hovedsak føres utenom mindre byer og tettsteder. I en del tilfeller vil det likevel fortsatt være aktuelt å føre vegen gjennom by eller tettsted, men da med lavere fartsgrense. Der det er liten trafikk og/eller behov for mange avkjøringer kan det derfor fortsatt også være aktuelt med to- og trefeltsveger.

En del strekninger over fjellområder på Vestlandet og i Nord-Norge vil ha to- og trefeltsveg med fartsgrense opp mot 100 km/t. Det gjenstår fortsatt noe arbeid med å definere hvordan to- og trefeltsveger med fartsgrense 100 km/t bør utformes. Bl.a. må omfanget av toløpstunneler og eventuelle rømningsveger vurderes nærmere. Ved utbygging av møtefrie veger må det derfor være et eget tilbud på lokalt vegnett. I noen tilfeller vil dagens riksveger kunne dekke denne funksjonen, mens i andre tilfeller vil dette ikke være tilstrekkelig. Kjøretøy og reisende vil også få et økende behov for digital kommunikasjon og støttesystemer langs vegen i tiden fremover. Det må derfor legges godt til rette for fremføring av elektronisk kommunikasjon og fiberkabler i forbindelse med utviklingen av ny veg.

Motorvegplanen er Statens vegvesens forslag til mulig fremtidig motor- og høyhastighetsvegnett. Regjeringen har ikke tatt stilling til om og eventuelt hvordan planen skal realiseres.

4.3 Bedre organisering og høyere effektivitet

4.3.1 Effektivisering og bedre oppfølging

Statlige virksomheter har et ansvar for å gjennomføre den vedtatte politikken på en effektiv måte, herunder å sikre en effektiv og hensiktsmessig drift av egen organisasjon. Det er Samferdselsdepartementets ansvar å påse at virksomhetene drives effektivt og etter de retningslinjer som er trukket opp.

Effektiviserings- og moderniseringsprogram

Statens vegvesen og Jernbaneverket har som del av oppfølging av Nasjonal transportplan 2014–2023 startet et effektiviseringsprogram. Effektiviseringsprogrammet har hatt som mål å redusere interne, påvirkbare kostnader med 10–15 pst. innen 2023, sammenliknet med en forventet utvikling for disse kostnadene uten effektivisering.

Statens vegvesen startet sitt effektiviseringsprogram i 2014. I 2015 ble effektiviseringstiltak gjennomført i alle deler av etaten. Effektiviseringen retter seg mot etatens virksomhet innenfor byggherrefunksjoner, planlegging, forvaltning av riks- og fylkesveger, trafikant og kjøretøy, og interne støttefunksjoner. Statens vegvesen ligger an til en årlig gevinst på 600 mill. kr ved utgangen av 2017, mot et mål på 740 mill. kr. Avviket skyldes blant annet et høyt planleggingsnivå og at mange tiltak først får effekt senere i programmet. Fra 2016 har Statens vegvesen innført et system for styring av bemanning og tjenestekjøp. Erfaringene er at dette har gitt positive effekter og er et godt virkemiddel i arbeidet med effektivisering. Effektiviseringsprogrammet har en samlet plan for årlig gevinst på 1 400 mill. kr innen utgangen av 2023. Effektiviseringen tas ut ved at en større del av totalrammen i Statens vegvesen bl.a. blir brukt til drift og vedlikehold på vegnettet.

Jernbaneverkets effektiviseringsprogram videreføres i Bane NOR SF. Jernbanedirektoratet skal legge til grunn og følge opp effektiviseringsprogrammet i infrastrukturavtalen med Bane NOR SF. Effektiviseringsprogrammet i Bane NOR SF omhandler alle kjerneområdene, inkludert drift og vedlikehold, administrasjon og støtteprosesser og anleggsmarkedet. Jernbaneverket har iverksatt mange av de aktuelle tiltakene og har allerede hentet ut effektiviseringsgevinster. Effektiviseringsprogrammet har en samlet plan for årlig gevinst på 500 mill. kr ved utgangen av 2017 og 1 100 mill. kr innen utgangen av 2023.

Statens vegvesen og Bane NOR arbeider videre med å utvikle modeller og indikatorer for å kunne måle effektiviteten internt i etaten/foretaket.

Avinor startet i 2014 et moderniseringsprogram der målet bl.a. er å effektivisere driften. Dette er nødvendig for å sikre selskapets evne til å løse samfunnsoppdraget innenfor en selvfinansierende ramme. Programmet tar særlig for seg ny teknologi og automatisering, konkurranseutsetting og bedre utnytting av stordriftsfordeler. Det skal redusere årlige driftskostnader fra og med 2018 med 600 mill. kr sammenliknet med tidligere antatte kostnader for dette året. Målene for 2015 og 2016, på henholdsvis 150 mill. kr og 300 mill. kr ble nådd med god margin. For 2017 er målet 450 mill. kr, slik at samlet kostnadsreduksjon for årene 2015–2018 vil bli opp mot 1,5 mrd. kr. På flysikringsområdet stiller Samferdselsdepartementet konkrete krav til kostnadseffektivisering gjennom en nasjonal ytelsesplan som er utarbeidet i tråd med EU/EØS-regelverk på området.

Lostjenesten er omorganisert og Kystverket effektivisert. Dette vil gi en innsparing på 150 mill. kr over ti år. Konkurranseutsetting av den brukerbetalte tilbringertjenesten vil gi en ytterligere innsparing på 250 mill. kr over ti år, som kommer skipsfarten til gode gjennom lavere avgifter. Økt bruk av farledsbevis fremfor los vil gi skipsfarten en ytterligere innsparing. Samferdselsdepartementet vil se på Kystverkets organisering og vurdere effektiviseringstiltak med bakgrunn i den kommende proposisjonen om regionreformen som legges frem våren 2017.

I proposisjonen om ny regionstruktur fremgår det at regjeringen vil gjennomgå den regionale inndelingen av et utvalg statlige etater, forutsatt ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå. Samferdselsdepartementet vil se på Kystverkets organisering i sammenheng med denne gjennomgangen og vurdere effektiviseringstiltak.

Avbyråkratisering og effektivisering (ABE-reformen)

Det er et potensial i offentlig forvaltning for å bli mer effektiv. Som det fremgår blant annet av Prop. 1 S (2015–2016) har regjeringen innført en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE). Reformen har et årlig krav til effektivisering på 0,5 pst. av alle driftsutgifter som blir bevilget over statsbudsjettet. Ved behandlingen av Innst. 13 S (2015–2016) ble prosentsatsen økt til 0,7 pst. for budsjettåret 2016, noe som vil gi en årlig gevinst på om lag 150 mill. kr. I forbindelse med budsjettforliket for 2017 ble satsen økt til 0,8 pst. som tilsvarer om lag 170 mill. kr.

Etablering av relevant styringsinformasjon og nøkkeltall

For statlige virksomheter er det i økonomireglementet krav om effektiv ressursbruk. For å følge opp dette er det nødvendig å bruke økonomiske data i mål- og resultatstyringen slik Samferdselsdepartementet får et bilde av hvordan virksomhetene bruker ressursene som blir stilt til rådighet.

Virksomheter underlagt Samferdselsdepartementet er ulikt organisert, har ulik størrelse og ulike typer oppgaver. For å belyse den økonomiske situasjonen på utvalgte områder uten å gjennomgå hele regnskapet i detalj er det derfor nødvendig å bruke utvalgte nøkkeltall. Disse kan beregnes på grunnlag både av resultat- og eventuelle balansetall. Disse nøkkeltallene gir grunnlag for intern styring og oppfølging gjennom ulike former for status- og styringsmøter, avviksanalyser, trendanalyser og styringsrapporter.

Ved å velge relevante data og indikatorer vil det være mulig å danne seg et grunnlag for å vurdere virksomheten på de utvalgte områdene. Ulike regnskapsprinsipp gjør at rapporteringen må tilpasses ulike grupper av virksomheter.

Samferdselsdepartementet har definert nøkkeltall for underliggende virksomheter. I første omgang vil det dette dreie seg om utgifter til administrasjon, årsverk og lønn. Nøkkeltallene kan vise utviklingen over tid i den aktuelle virksomheten, og på sikt danne grunnlaget for å sammenlikne mellom ulike virksomheter, både i offentlig og privat sektor. Sammenlikning mellom virksomheter over tid vil gi muligheter for mer effektiv drift og for læring mellom virksomheter gjennom at de kan måles mot hverandre. Rapporteringen starter i 2017 med etater underlagt Samferdselsdepartementet og vil være basert på åpne, offentlige regnskapstall som etatene selv rapporterer inn til Direktoratet for Økonomistyring (DFØ). På samme måte vil det for enkelte selskap og foretak eid av Samferdselsdepartementet, bli utarbeidet nøkkeltall gjennom den rapporteringen de er pålagt gjennom avtaleverket.

Bedre kostnadskontroll fra tidlig planfase og frem til bevilgning

Ved utredning, planlegging og gjennomføring av prosjekter og tiltak oppstår ofte endrede forutsetninger som medfører kostnadsøkninger. Ofte oppstår slike kostnadsøkninger på et tidspunkt der det allerede er etablert en forventning om at prosjektet eller tiltaket skal realiseres. Dette bidrar til å gjøre langsiktig planlegging og prioritering krevende og kan videre bidra til å svekke tilliten til beslutningssystemet.

For vegprosjektene som er prioritert i Nasjonal transportplan 2018–2029, og som også var prioritert i Nasjonal transportplan 2014–2023, har det vært en gjennomsnittlig kostnadsøkning på om lag 40 pst. Tilsvarende for de store jernbaneprosjektene har det vært en kostnadsøkning på om lag 30 pst. fra Nasjonal transportplan 2014–23 til Nasjonal transportplan 2018–2029. For kostnadsutviklingen for de enkelte prosjektene vises det til tabell 4.1 og 4.2.

I Nasjonal transportplan 2014–2023 ble kostnadene til Stad skipstunnel grovt anslått til 2 230 mill. kr (inkl. mva.) for tunnelalternativet som var dimensjonert slik at skip på størrelse med Hurtigruten kunne benytte tunnelen. Som en del av grunnlagsmaterialet for Nasjonal transportplan 2018–2029 har Kystverket oppdatert kostnadsanslaget for Stad skipstunnel. Kostnadene er nå beregnet til 2 700 mill. kr, inkl. mva. Dette tilsvarer en økning på om lag 21 pst. Det vil foreligge et forprosjekt for Stad skipstunnel våren 2017 som vil være en del av grunnlaget for videre planlegging.

For flere av prosjektene i tabellene ovenfor er kostnadsøkningen betydelig i fasen mellom KVU/KS1 og KS2.2 Det er ønskelig å redusere kostnadsøkningen på prosjektene i denne fasen. For de enkelte prosjektene som realiseres mange år etter en gjennomført KVU/KS1, og som har vært gjennom langvarige planprosesser, kan det likevel oppstå avvik mellom kostnadsanslaget ved KVU/KS1 og ved KS2. KVU er et overordnet utredningsnivå som først og fremst har til hensikt å avklare overordnede løsninger for den videre planleggingen. På dette nivået skal det ikke foreligge et tilstrekkelig definert prosjekt til at kostnader kan beregnes på detaljnivå. Det kan f.eks. være stor usikkerhet om trasévalg og grunnforhold. Kostnadene vil derfor i all hovedsak være basert på generaliserte kostnader fra sammenlignbare prosjekter som er gjennomført, og vil ikke være forankret i grundigere undersøkelser slik det gjøres når et prosjekt er kommet lenger i planprosessen. Når man kommer til den videre planleggingen etter plan- og bygningsloven vil utbygger tilegne seg mer kunnskap om både grunnforhold, kulturminner, naturmangfold mv.

En annen årsak til økninger er at kostnadsanslaget har vært for lavt i utgangspunktet. Dette kan skyldes at det har oppstått endringer som ikke kunne forutses i KVU/KS1, f.eks nye lovpålagte krav knyttet til miljø og sikkerhet. Økt dimensjonering for å møte et tøffere klima er også en sentral faktor, med økte krav til frostsikring, utforming av sideområder, drenering, områdestabilitet, skredsikring etc. I tillegg kan det være svak kostnadsstyring gjennom planprosessen, og prosjektene kan også blir større ved at ambisjonsnivået øker, for eksempel ved at omfanget eller kvaliteten øker. Lokale og regionale krav og ønsker er f.eks. ikke en uvanlig årsak til kostnadsøkninger. Det samme gjelder ønsker om økt standard og kvalitet fra transportetatene selv eller andre statlige etater. Kostnadsøkninger mellom KVU/KS1 og KS2 kan også skyldes at viktige forhold og forutsetninger, som var kjent ved KVU/KS1, ikke ble hensyntatt. I noen tilfeller har prosjektforutsetningene endret seg underveis i planfasene frem mot gjennomføring, slik at det bl.a. har vært behov for å dimensjonere anlegget for høyere trafikk. For eksempel har føringer om økt fartsgrense til 110 km/t på firefelts veger, planskilte kryss i stedet for rundkjøringer, omkjøringsveg ved tettsteder, tilrettelegging for modulvogntog, midtrekkverk ved lavere trafikkmengder etc. vært medvirkende. Tilsvarende på jernbane har det vært økt dimensjonerende hastighet fra 160 km/t til opp mot 250 km/t og dobbeltspor, med følgekonsekvenser som økt tunneltversnitt og to løp i tunnel, stivere linjeføring med flere og større inngrep i terrenget (bruer, fyllinger, viadukter, tunneler, skjæringer etc.), høyere standard på og økt omfang av tekniske installasjoner.

Den lange tiden som medgår til utredning og planlegging av transportinfrastrukturanlegg kan i seg selv være medvirkende til kostnadsøkninger fra tidlig fase, ved at det kommer nye lovpålagte krav, politiske føringer, samt endrede behov og standarder.

Som en oppfølging av Børmer-utvalget (NOU 2015: 14) og Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) er det vurdert tiltak mot kostnadsøkninger i planleggingen av store statlige investeringsprosjekter. Kostnadsutviklingen i gjennomføringsfasen av store statlige prosjekter er generelt tilfredsstillende, mens det i tidligere plan- og utredningsfaser har funnet sted betydelige kostnadsøkninger, bl.a. innenfor samferdselssektoren. Årsakene til slike kostnadsøkninger er sammensatte, og omfatter både kontrollerte og ukontrollerte endringer i prosjektene, i tillegg til mangler ved kostnadsestimatene i tidlig plan- og utredningsfase f.eks. KVU/KS1. Av flere grunner er det uheldig når det finner sted betydelige kostnadsøkninger i tidlige plan- og utredningsfaser. Samferdselsdepartementet har besluttet flere tiltak for å bedre kostnadsstyringen i tidligfasen i samferdselssektoren.

For større samferdselsprosjekter vil Samferdselsdepartementet sørge for at det etableres endringslogger fra KS1 til KS2, med beskrivelse av kostnader og konsekvenser. For større prosjekter vil det bli fastsatt styringsmål etter at det foreligger vedtatt kommunedelplan, ev. før oppstart av reguleringsplan der det ikke utarbeides kommunedelplan. For en del av prosjektene i den foreliggende meldingen vil det bli fastsatt styringsmål basert på vedtatte reguleringsplaner. Styringsmål vil forelegges regjeringen normalt i forbindelse med Nasjonal transportplan. Det er avgjørende at forutsetningene for prosjektet er omforent mellom beslutningstakerne (regjeringen og Stortinget) og virksomhetene som har ansvar for gjennomføringen av prosjektet. Kostnadene skal dernest så langt som mulig styres mot det fastsatte styringsmålet, og ved ev. større endringer skal saken forelegges for regjeringen. Samferdselsdepartementet tar stilling til hva som er større endringer ut fra prosjektets egenart og tidspunkt i fasen mellom KVU/KS1 og KS2. Det vil likevel kunne skje endringer i prosjektkostnadene etter hvert som prosjektet utvikles gjennom planleggingsfasen, og som ikke vil dekkes inn gjennom kutt for øvrig i prosjektet. Alle prosjekter i første periode i denne meldingen har ikke fått fastsatt styringsmål. For prosjekter som ikke får fastsatt styringsmål nå, vil dette bli fastsatt i forbindelse med etatenes handlingsprogram til meldingen, eller i senere statsbudsjetter. Ordningen vil i praksis først og fremst gjelde for utbygging av veg- og jernbaneprosjekter.

En rekke større samferdselsprosjekter har hatt en betydelig kostnadsøkning fra tidlige utredningsfaser, og gjennom senere detaljplanlegging frem til prosjektet nærmer seg gjennomføringsfasen. Dette gjelder bl.a. flere store prosjekter som inngår i utviklingen av ferjefri E39. Prosjektene E39 Ådland – Svegatjern (Hordfast) og E39 Ålesund – Molde (Møreaksen) er blant prosjektene som har hatt en slik utvikling. Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til at disse prosjektene gjennomgås på nytt for å se på mulige kostnadsreduserende tiltak. Korridorvalg ligger fast. Det er også aktuelt å gjøre nye vurderinger for Vikafjellstunnelen og Strynefjellet (der det pågår KS1). I vurderingen av mulige tiltak kan det bl.a. være aktuelt å se nærmere på Nye Veiers erfaringer med å gjennomføre kostnadsreduserende tiltak. Det vil også bli gjennomført andre tiltak i transportetatene for å bedre kostnadsstyringen fra tidlig fase og frem til gjennomføringsfasen. Et viktig tiltak vil være at transportetatene snart vil etablere kostnadsendringslogg for sine prosjekter. Regjeringen vil innføre styringsmål for større samferdselsprosjekter med kostnadsoverslag over 750 mill. kr.

4.3.2 Gjennomføringsevne

For sikre et godt transporttilbud må de ulike virksomhetene ha tilstrekkelig gjennomføringsevne og et godt beslutningsgrunnlag. Dette sikres bl.a. gjennom tilstrekkelig kompetanse, høy effektivitet og gode anskaffelsesprosesser. Virksomhetene må organisere arbeidet slik at de har tilstrekkelig og riktig kompetanse til å gjennomføre den vedtatte politikken. De må også sikre at ressursene blir brukt mest mulig effektivt og har nødvendig kompetanse som følge av teknologiske endringer. Gode prosesser er viktig for å oppnå effektiv gjennomføring av planleggings- og utbyggingsprosjekter. Dette betyr at virksomhetene må velge riktig løsning til riktig kostnadsramme. Tverrsektoriell utredning, planlegging og utbygging av lengre sammenhengende strekninger kan samlet sett gi grunnlag for mer effektiv gjennomføring, både i form av kortere plan- og gjennomføringstid, bedre plankvalitet og reduserte kostnader.

Virksomhetene underlagt Samferdselsdepartementet er store og viktige oppdragsgivere i entreprenør- og rådgivningsmarkedet. For å planlegge og bygge ut transportsystemet er transportetatene avhengig av et velfungerende leverandørmarked med riktig kompetanse og tilstrekkelig gjennomføringsevne. Både entreprenører og rådgivningsmarkedet kan bidra med nyttige og kostnadsbesparende innspill for å sikre bedre gjennomføring. Det forutsettes også at transportetatene trekker på internasjonale erfaringer, herunder kompetansen til utenlandske selskap som opererer i det norske markedet.

Offentlige anskaffelser skal være en drivkraft for innovasjon og omstilling. Gjennom offentlige innkjøp er det gode mulighet for å bidra til nytenkning og utvikling i leverandørmarkedet ved å etterspørre nye og bedre løsninger. Med det nye anskaffelsesregelverket som trådte i kraft 1. januar 2017 ble det innført en ny prosedyre: innovasjonspartnerskap. Innovasjonspartnerskap gir den offentlige virksomheten mulighet til å gå i dialog med flere potensielle leverandører tidlig i prosessen. Den offentlige oppdragsgiveren avgjør først på et senere tidspunkt om de ønsker å kjøpe produktet eller tjenesten, og fra hvilken leverandør. Dette vil gjøre det lettere for små og mellomstore bedrifter å konkurrere med større og mer etablerte bedriftene. De nye reglene vil dermed kunne lette tilgangen til offentlige kontrakter for små og mellomstore bedrifter.

Samferdselsdepartementet mener det vil være nyttig å bruke innkjøpsregelverket for å sikre effektivitet, innovasjon og nyskaping.

Lærlinger og sosialt entreprenørskap

Det er regjeringens mål å gi unge muligheten til en god utdanning som legger grunnlaget for en god yrkeskarriere. Derfor er det også regjeringens forutsetning at arbeidet bl.a. ved utbygging av infrastruktur skal utføres av bedrifter som har lærlinger. Ny lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) ble vedtatt av Stortinget 13. juni 2016, jf. Prop. 51 L (2015–2016). Lovens § 7 stiller krav til utbyggere av for eksempel veg- og jernbanestrekninger om å benytte lærlinger ved utføring av arbeidet. Lærlingeklausulen gjelder for tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider. Den gjelder også utenlandske selskap. En tilhørende forskrift fastsetter nærmere regler for oppdragsgiveres plikt.

Et tettere samarbeid mellom offentlige virksomheter og private selskap kan ha mange former. I Rogaland prøver private og offentlige aktører ut ulike former for sosialt entreprenørskap. Dette handler om å bruke virkemidler fra næringslivet for å bidra til å løse problemer som er knyttet til sosiale og samfunnsmessige forhold. Motivasjonen for slik virksomhet er i hovedsak ikke profittdrevet, men bidrar med nyskapende løsninger på et sosialt problem. Modellen er fundert på de sosiale resultatene, men er også avhengig av en forretningsmodell som gjør virksomheten levedyktig og bærekraftig.

NAV administrerer ordninger som skal stimulere til utvikling av sosialt entreprenørskap rettet mot bekjempelse av fattigdom og sosial ekskludering. Målet er også å stimulere til at de som har erfart fattigdom og sosial og økonomisk ekskludering, bidrar til utvikling av sosialt entreprenørskap, der kompetanse og kunnskap basert på erfaring er relevant. Kravet om lærlinger og ulike ordninger for sosialt entreprenørskap bidrar til at flere kommer inn i arbeidslivet og at flere sikres opplæring og relevant utdannelse.

4.3.3 Kostnadsdeling

Prosjekter i regi av statlige etater, foretak og selskap finansieres gjennom statlige budsjett eller fra brukerne. Samtidig er det kommunen som er planmyndighet og som har stor påvirkning i valg av trasé og endelig utforming. I tillegg til myndighetskrav, som ofte følger av nasjonalt regelverk, oppstår det ofte ønske om å få inkludert andre tiltak av mer lokal karakter i de større prosjektene. Dette kan ofte ha store kostnadsmessige konsekvenser og kan gjelde mer omfattende standardkrav, rundkjøringer, vegkryss m.m.

Tilsvarende kan det være i statens interesse å underdimensjonere anlegget for å redusere kostnader, eller å holde igjen på bevilgning for å få frem lokal medfinansiering gjennom f.eks. bompenger. Bruk av bompenger burde i noen grad lette disse beslutningsproblemene, gjennom at delfinansiering av statlig infrastruktur medfører et interessefellesskap mellom lokale og nasjonale parter om å holde kostnadene nede. I realiteten er det vanskelig å se at dette har skjedd. Disse beslutningsproblemene må i størst mulig grad løses gjennom gode innledende planprosesser.

Det er ofte forventinger til at statlige virksomheter skal bidra til by- og distriktsutvikling i tillegg til å sørge for et effektivt transportsystem. Dette har bakgrunn bl.a. i at det bygges mer i tettbebygde strøk enn tidligere, og at det nasjonale transporttilbudet i større grad blir sett under ett. Utforming av stasjoner og tilkobling til veg inngår ofte som en naturlig del av annen utbygging og utformes i samråd med kommune og fylkeskommune. Det er ikke alltid like enkelt å definere ansvaret helt tydelig. Et godt knutepunkt og hvor det er lett å bytte mellom tog, buss og bil, kan for eksempel gi et bedre markedsgrunnlag for både regional og statlig kollektivtrafikk. Dette kan øke nytten av infrastrukturinvesteringer.

For å få bedre samsvar mellom kostnadsansvar og nytte har Samferdselsdepartementet bedt om at det utarbeides retningslinjer for kostnadsdeling i utbyggingsprosjekter. Statens vegvesen og det tidligere Jernbaneverket har gjennomført en kartlegging av problemstillingen og det arbeides med å utvikle en veileder for kostnadsdeling som skal fastslå praksis og rettferdig kostnadsfordeling i ulike prosjekter. Det tas sikte på at arbeidet blir ferdig i 2017.

4.3.4 Felles direktoratsoppgaver og vegadministrasjon

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har på oppdrag fra Samferdselsdepartementet kartlagt direktoratsoppgaver innenfor veg- og jernbanesektoren. Målet med kartleggingen har vært å få frem likheter og forskjeller i oppgaver og organisering, jf. Difi-rapport 2016:2, Nytt veg- og jernbanedirektorat?

Difi anbefaler at Statens vegvesens regionale ansvar og funksjon bør vurderes, herunder at ordningen med sams vegadministrasjon vurderes i lys av hva som skjer med fylkeskommunen. Det anbefales også å etablere nærmere samarbeid og utvikling av fellestjenester mellom etatene, slik at de i større grad kan samarbeide om planlegging av utbyggingsprosjekter, anskaffelser, utveksling av kompetanse, fellestjenester for IKT og utnyttelse av spisskompetanse på overlappende fagområder. Videre mener Difi det kan være aktuelt å vurdere felles organisering på myndighets- og tilsynsområdet før det eventuelt vurderes et felles direktorat for infrastruktur.

Samferdselsdepartementet mener, i likhet med Difi, at de organisatoriske endringene innen veg og jernbane som nylig er gjennomført, bør få virke en tid og deretter evalueres, før det eventuelt legges opp til nye reformer. Spørsmålet om å etablere et felles transportdirektorat bør vurderes mer konkret etter en slik evaluering.

I forbindelse med behandling av Meld. St. 22 (2015–2016) – Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver vedtok Stortinget at ved gjennomføring av regionreformen må regjeringen sørge for at administrasjonen av fylkesvegnettet (deler av sams vegadministrasjon i Statens vegvesen) blir underlagt de nye folkevalgte regioner, jf. Innst. 377 S (2015–2016).

4.4 Raskere planlegging og mer fleksibel bruk av standarder

4.4.1 Planarbeidet etter plan- og bygningsloven

På jernbanesiden har Jernbanedirektoratet ansvaret for å utarbeide grunnlag for regjeringens konseptvalg gjennom konseptvalgutredninger (KVU) der jernbanen inngår i et samlet transportsystem.

For øvrig kan Bane NOR SF gjennomføre enkelte KVUer på oppdrag fra Jernbanedirektoratet. Dette gjelder utredninger som er avgrenset til rene jernbanetekniske valg av løsninger. Det er lagt til grunn at Bane NOR SF skal ha ansvaret for å gjennomføre all planlegging etter plan- og bygningsloven, og foretaket vil være forvaltningsmyndighet i alle kommuneplan- og reguleringsprosesser og vil ivareta jernbaneinteressene i planer som fremmes av andre. Bane NOR SF er derfor også gitt innsigelseskompetanse etter plan- og bygningsloven. I tillegg vil foretaket ha ansvaret for gjennomføring av byggefasen og ivaretakelse av byggherrefunksjonen. Samlet gir dette Bane NOR SF hovedansvaret for hele den offentlige planprosessen fra planforslag til gjennomføring av prosjekter.

Nye Veier AS vil ha den samme adgangen som Statens vegvesen til å utarbeide og fremme forslag til planprogram og reguleringsplan for riksveganlegg som selskapet har ansvaret for. Nye Veier AS skal som en forsøksordning utarbeide og fremme kommunedelplan for to prosjekter. Om selskapet i de tilfeller der det er aktuelt skal gis generell myndighet til å utarbeide og fremme kommunedelplaner på samme måte som Bane NOR SF, vil evalueres senere. Statens vegvesens rolle og ansvar for det øvrige riksvegnettet vil være som tidligere.

Der Bane NOR SF og Nye Veier AS fremmer kommunedelplaner og reguleringsplaner vil det fortsatt være kommunen som er planmyndighet og vedtar planen. Her vil Nye Veier AS ha tilsvarende rolle som Statens vegvesen har for det øvrige riksvegnettet, mens Bane NOR SF vil ha samme rolle som Jernbaneverket hadde frem til utgangen av 2016.

For prosjekter som er aktuelle for prioritering i første periode i Nasjonal transportplan stilles det normalt krav om gjennomført kommunedelplan. Tilsvarende krav for prosjekter som er prioritert i påfølgende periode, vil være gjennomført KVU/KS1. I praksis innebærer dette at mange KVU/KS1 gjennomføres i lang tid før forventet ferdigstilling av prosjektet. Samlet planleggingstid regnet fra oppstart KVU til byggestart vil dermed kunne bli lang.

Ordningen med KVU/KS1 ble innført i 2005. Målet med ordningen er å sikre tilfredsstillende styring med planlegging av store statlige prosjekter i en tidlig fase. KS1 er kvalitetssikring av en KVU, som omfatter alternative konsepter for løsning av et samfunnsbehov. Noe av utredningsarbeidet som gjøres i KVU/KS1-fasen kan overlappe de ordinære utredningsprosessene i plan- og bygningsloven som kommer senere.

Det er også viktig å være klar over at reguleringsplaner kan bli utdatert dersom planprosessen gjennomføres i for lang tid før gjennomføring.

4.4.2 Mer effektive planprosesser

Tiltak for å redusere planleggingstiden må vurderes opp mot hensynet til en god og grundig planprosess der alle interesser blir hørt og vurdert. Det er viktig at planleggingen er grundig nok slik at riktig alternativ blir valgt, og til riktig kostnadsramme. For å legge til rette for en effektiv planprosess, vil det være hensiktsmessig å vurdere nærmere hvordan utredninger i KVU-arbeidet bedre kan ses i sammenheng med relevante utredningskrav etter forskrift om konsekvensutredningen.

I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver fremgår det bl.a. at det vil bli vurdert «hvordan regional plan kan gi lokale og regionale avklaringer for KVU-arbeidet og planlegging av store statlige infrastrukturtiltak. Regional plan skal ikke legge bindinger på hvilke konsepter som utredes.»

Stortinget hadde ingen merknader til forslaget, men flertallet mente at gode regionale bolig-, areal- og transportplaner kan bidra til å bedre regional og lokal forankring av KVU for store statlige infrastrukturprosjekter, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Flertallet mente også at regional plan kan bidra til å avklare regionale prioriteringer for samfunnsmålene for nye store infrastrukturtiltak og se disse i sammenheng med arealspørsmål i et bredere perspektiv.

Dette vil følges opp i den kommende proposisjonen om regionreform som legges frem våren 2017.

Der det ligger til rette for det vil det i større grad legges opp til at reguleringsplanarbeidet kan starte opp etter KVU/KS1, dvs. at det ikke utarbeides kommunedelplan. I forbindelse med behandling av KVU/KS1 vil regjeringen i større grad gi tydelige føringer om videre planprosess. Formelle krav til innhold, prosess og medvirkning fra myndigheter og organisasjoner i KVU-arbeidet må i slike tilfeller avklares. Det er ikke ønskelig å øke detaljeringsgraden i KVU/KS1 vesentlig. Det vil derfor fortsatt i mange tilfeller være hensiktsmessig å utarbeide kommunedelplaner med konsekvensutredning. Videre vil regjeringen også legge opp til en slik planprosess der det er behov for rask planprosess av nasjonalt viktige og samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter.

Regjeringen legger også opp til å avklare på et tidlig stadium i planprosessen hvorvidt et prosjekt skal planlegges som statlig plan eller om ordinær prosess skal følges.

For å effektivisere planleggingen har regjeringen gjennomført en rekke tiltak:

• Det er innført nye tidsfrister i plan- og bygningsloven. Dette vil gi mer forutsigbar saksbehandlingstid for samferdselssaker. I tillegg kan bruk av statlig plan gi mer forutsigbarhet og redusere tidsbruken

• Stortinget har etter forslag fra regjeringen vedtatt flere endringer i plan- og bygningsloven som vil bidra til raskere og enklere behandling av plansaker. Dette gjelder bl.a. en tydeligere og mer formalisert oppstartfase i planprosessen med mer forpliktende dialog og tidlige avklaringer, samt enklere regler for endring og oppheving av reguleringsplaner

• Bedre samarbeid, enklere regler og økt forutsigbarhet for de involverte aktørene gir raskere og bedre saksbehandling

• Økt bruk av statlig plan. Det er foreløpig besluttet bruk av statlig plan for prosjektene E10/rv 83/rv 85 Hålogalandsveien, E39 Stord – Os, Ringeriksbanen og E16 Høgkastet – Hønefoss, E16 og jernbane mellom Arna og Stanghelle og E39 Lyngdal Vest – Ålgård. Dette er store prosjekter som går gjennom flere kommuner

For å effektivisere planleggingen ytterligere planlegger regjeringen flere tiltak:

• Det legges i større grad opp til å starte reguleringsplanarbeidet uten først å utarbeide kommunedelplan. Det antas at dette kan redusere planleggingstiden for bl.a. nedenstående prosjekt med to til fire år:

  • E10 Hålogalandsveien. Her har arbeidet med konseptvalgutredningen (KVU) i stor grad fastsatt korridoren for prosjektet

  • E6 Fauske – Mørsvikbotn. Her ble høring og behandling av KVU/KS1 og planprogram for reguleringsplan gjennomført parallelt. Kommunene gjorde planvedtak i november 2016. Dette vil kunne gi ytterligere tidsbesparelse sammenliknet med å gå rett fra KVU til reguleringsplan, men gir også økt risiko for endringer

  • E16 og jernbane mellom Arna og Stanghelle. Her foreligger konseptvalgutredning og kvalitetssikring (KVU/KS1). Statens vegvesen og Jernbaneverket ble i 2016 bedt om å vurdere om det er hensiktsmessig å starte reguleringsplanarbeidet direkte

  • Ringeriksbanen og E16 Høgkastet – Hønefoss. Forslag til planprogram ble sendt på høring/offentlig ettersyn høsten 2016. Statlig reguleringsplan forventes godkjent i første del av 2018. I tråd med Samferdselsdepartementets oppdragsbrev av 30. august 2015 er det lagt opp til en planprosess som går direkte fra overordnede utredninger utført i 2014–2016 til reguleringsplan med konsekvensutredning.

• Det planlegges nå for lengre, sammenhengende strekninger enn tidligere. Dette gjelder bl.a. for prosjektene nevnt i strekpunktene over.

• Mindre prosjekter samles nå i større grad i prosjektpakker og planlegging forgår mer samlet for disse

• Statens vegvesen forbedrer og videreutvikler sitt kvalitetssystem for planlegging av vegprosjekter. I revisjonsarbeidet legges det vekt på å bedre tidsbruk, plankvalitet og ressursbruk. Endringene vil bidra til bedre styring og overgang mellom planfasene og mellom planleggings- og gjennomføringsfasen

Erfaringene så langt tyder på at de største effektene på tidsbruken i planprosessene oppnås gjennom bruk av statlig plan og ved å starte reguleringsplanarbeidet direkte etter godkjent KVU/KS1 der hvor det ligger til rette for en slik planprosess. Regjeringen vil derfor i større grad benytte slike tiltak for å effektivisere planprosessen. I planperioden kan det bl.a. være aktuelt å gjennomføre statlig plan for vegstrekningene rv 23 Oslofjordforbindelsen, E39 Bokn (Arsvågen) i sør – Stord (Heiane) i nord, E39 Volda (Furene) – Ålesund (Vegsund) og E39 Ålesund – Molde.

4.4.3 Redusert planleggingstid

Bruk av statlig plan reguleres av plan- og bygningsloven. Regjeringen har som mål å øke bruken av statlig plan for store samferdselsprosjekt i henhold til de nedenstående kriteriene. Hensikten med bruk av statlig plan er å bidra til samordnet og forutsigbar planlegging for lengre strekninger (over flere kommuner) og en raskere planavklaring. Statlig plan kan også medvirke til bedre kostnadsstyring fra statens side. For å unngå unødig tidsbruk skal beslutning om bruk av statlig plan tas på et tidligere tidspunkt enn det ofte gjøres i dag.

Reglene om medvirkning og høring for statlig plan er de samme som ved en ordinær planprosess hvor kommunen er planmyndighet. Redusert planleggingstid ved bruk av statlig plan skyldes flere forhold. Store samferdselsprosjekter går ofte gjennom flere kommuner hvor hver kommune skal behandle sin delstrekning, og hvor det må finnes løsninger hvor prosjektet henger sammen over kommunegrensene. Statlig plan anses i enkelte tilfeller også som mer effektivt for å håndtere konflikter mellom ulike statlige sektormyndigheter, eller mellom statlige sektormyndigheter og kommunene. Det er ikke innsigelsesadgang til statlige planer, og heller ikke anledning til å påklage planvedtaket. Ved bruk av statlig plan kan det også være lettere å starte direkte med reguleringsplan, istedenfor å gå veien om kommunedelplan.

For enkeltprosjekter som omfattes av krav til KVU/KS1 bør spørsmålet om bruk av statlig plan være tema allerede ved utarbeidelse av KVU. På denne måten vil kommunene og andre offentlige myndigheter i en tidlig fase få anledning til å uttale seg om bruk av statlig plan. Hvis dette først blir avklart på et senere tidspunkt vil planavklaring samlet sett kunne ta noe lengre tid. Etter gjeldende kriterier kan statlig plan vurderes i følgende tilfeller:

• Det er særlig viktig med rask gjennomføring av planprosessen

• Det er prosjekt av nasjonal eller regional betydning som berører to eller flere kommuner, og det er stor uenighet mellom kommunene om valg av løsning

• Det er store konflikter mellom lokale, regionale og statlige interesser

• Det er et ønske fra lokale myndigheter at planen behandles som statlig plan

• Det er store regionale konflikter

Regjeringen mener at det foreløpig ikke er behov for å endre kriteriene. Disse skal danne grunnlag for vurderinger av behovet for å bruke statlig plan i den enkelte sak. Dette medfører stor grad av skjønnsutøvelse. Statlig plan er et virkemiddel som avviker fra alminnelig planleggingspraksis og rolle- og ansvarsfordeling mellom stat og kommune. For å sikre legitimitet for økt bruk av statlig plan er det viktig at kriteriene brukes på en forutsigbar måte.

Arbeidsfordelingen mellom departementene besluttes av Kongen i statsråd. Det administrative hovedansvaret for statens planleggingsoppgaver er lagt til det departementet som har ansvaret for plandelen av plan- og bygningsloven, som er Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Dersom det i dag skal brukes statlig plan ved utbygging av veg og jernbane, blir dette avgjort av Kommunal- og moderniseringsdepartementet etter henstilling fra Samferdselsdepartementet.

Et alternativ til statlig plan er at Kommunal- og moderniseringsdepartementet bestemmer at staten skal være ansvarlig myndighet for å fastsette planprogram for kommunedelplan med konsekvensutredning, men at planprosessen videreføres på ordinær måte i respektive kommuner. Det kan gi en bedre kobling mellom KVU og planleggingen etter plan- og bygningsloven og en tidlig avklaring av de statlige interessene i planarbeidet.

Det kan også være aktuelt med statlig fastsettelse av planprogram og godkjenning av konsekvensutredning, samtidig som det bestemmes hvilken trasé som skal reguleres, altså uten kommunedelplan. Dette ble bl.a. gjort i forbindelse med planleggingen av nytt dobbeltspor Oslo – Ski (Follobanen). Kommunedelplan ble altså ikke utarbeidet for dette prosjektet. Dette kan være en løsning også for enkelte andre prosjekt. En slik løsning sikrer at et helhetlig traséalternativ blir valgt på tvers av kommunegrensene, også i tilfeller der kommunen er ansvarlig for videre planprosess og vedtak.

4.4.4 Bedre rutiner for innsigelsesbehandling

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven om innsigelse til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan er kompetanseregler som begrenser kommunens myndighet. Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som vil ha nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Sametinget og nabokommuner kan også fremme innsigelse. En innsigelse innebærer at kommunens planvedtak ikke blir rettslig bindende, og at myndigheten til å treffe endelig planvedtak overføres til Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det kan ikke fremmes innsigelse mot forhold som det tidligere har vært fremmet innsigelse mot eller som det kunne ha vært fremmet innsigelse mot de siste ti årene. Noen forhold kan imidlertid først avklares på reguleringsplannivå og det kan derfor oppstå situasjoner der det fremmes innsigelse til reguleringsplaner.

Regjeringen har de siste årene arbeidet aktivt for å sikre effektive planprosesser og redusere behovet for innsigelser som kan forlenge planprosessene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i rundskriv H-2/14 «Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven» og i brev av 17. februar 2014, gitt tydelige signaler om at tidlig medvirkning og dialog i planprosessene er viktig for å avklare interessekonflikter og redusere behovet for innsigelser. Det presiseres at innsigelser bare skal fremmes når dette er nødvendig, at de skal begrunnes og at hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges sterkere. Målet er at interessekonflikter blir løst så tidlig som mulig i planprosessen og på lokalt nivå. Oppfølging av føringene er viktig for å sikre rask behandling av samferdselssaker.

For å sikre raskere behandling av innsigelsessaker som skal behandles i Kommunal- og moderniseringsdepartementet, er det i plan- og bygningsloven innført frister for oversending av saker fra kommunen til fylkesmannen og fra fylkesmannen til departementet.

Forsøket med samordning av statlige innsigelser til kommunale planer, som omfatter tolv fylker, innebærer at fylkesmannen får et økt ansvar for å samordne statlige interesser i planleggingen. Fylkesmannen har også fått myndighet til å avskjære statlige innsigelser. Statens vegvesen har innhentet erfaringer fra forsøket i vegsaker, men det er foreløpig usikkert om dette gir færre innsigelser for vegprosjekter.

Ved bruk av statlig plan avveies forholdet mellom nasjonale, regionale og kommunale interesser ved Kommunal- og moderniseringsdepartementets endelige behandling av planforslaget. Selv om det ikke er innsigelsesadgang til statlige planer, er det også for slike saker viktig å sikre god involvering og medvirkning av lokale myndigheter.

4.4.5 Fleksibel bruk av standarder og normaler

Veg

Vegdirektoratet har myndighet gjennom forskrift (Forskrift om anlegg av offentlig veg) etter veglovens § 13 til å lage vegnormaler for alle offentlige veger. Vegnormaler omhandler både utbygging av ny veg og utbedring av eksisterende veg. Målet med normalene er effektiv og trafikksikker transport og best mulig tilpasning til omgivelsene. Vegnormalene skal sikre en tilfredsstillende og enhetlig kvalitet på vegnettet ut fra samferdselspolitiske mål og bidra til god samfunnsøkonomi. Vegnormalene gjelder for det offentlige vegnettet og er tekniske standarder som sikrer tilgang til oppdatert kunnskap på området og er til god nytte ved bygging, drift og vedlikehold.

Vegnormalene er under kontinuerlig utvikling og revideres med jevne mellomrom. Vegnormaler som kan ha miljø- eller samfunnsmessige konsekvenser, skal godkjennes av Samferdselsdepartementet.

Samferdselsdepartementet mener det er viktig for fremtidig bruk at normalene praktiseres på en fleksibel måte, slik at ressursene nyttes best mulig. Infrastrukturprosjekter er ulike når det gjelder geografisk beliggenhet, kapasitetsbehov, utforming og hastighetsprofil osv. Dette gjør det hensiktsmessig med en fleksibel bruk av standarder og normaler slik at den endelige løsningen er tilpasset behovene. Ved fremtidige revisjoner av vegnormalene vil kostnadsreduksjon og nytteelementet bli vektlagt. I tillegg må vegnormalene innrettes slik at vegene kan bidra til kostnadseffektiv fremføring av elektronisk kommunikasjon. Dette kan for eksempel skje ved at rutiner for bygging av trekkrør for fiber beskrives i normalene.

Selv om trafikken kan variere mellom ulike delstrekninger er det viktig også å sørge for at utbygging av nye lengre strekninger bygges med mest mulig sammenhengende standard slik at trafikantene sikres forutsigbarhet.

Når det gjelder innslagspunktet for firefeltsveg eller midtrekkverk finner Samferdselsdepartementet foreløpig ikke grunn til å foreta vesentlige endringer. I et europeisk perspektiv har Norge et lavt innslagspunkt for firefeltsveg ved at krav til firefeltsveg utløses ved en årsdøgntrafikk (ÅDT) på 12 000 kjøretøy i prognoseåret 20 år etter forventet trafikkåpning. Selv om innslagspunktet er lavt, er det viktig å påpeke at fordelingen over døgnet også er av betydning for framkommelighet og sikkerhet. Det kan derfor være aktuelt å vurdere mer bruk av løsninger med smal firefeltsveg istedenfor to og trefeltsveg. Dette er allerede forsøkt i Norge på deler av strekningen E16 Kløfta – Kongsvinger, og departementet vil vurdere økt bruk av slike løsninger når det foreligger ytterligere erfaringstall om kostnader og nytte fra slike strekninger. Samferdselsdepartementet vil også at det ved planlegging av nye veger tas høyde for en fremtidig utvidelse til f.eks. firefeltsveg dersom trafikkutviklingen tilsier det. Vegen kan i slike tilfeller i første omgang bygges ut som to- eller trefeltsveg.

Vegnormalene gjelder for alle offentlige veger. Fylkeskommunene og kommunene har likevel muligheten til å fravike disse på eget vegnett. Det betyr at fylkeskommunene og kommunene har øverste fraviksmyndighet på hhv. fylkesveger og kommuneveger og kan fravike Statens vegvesens vegnormaler i enkeltsaker. Fylkeskommuner og kommuner står derfor relativt fritt til eksempelvis å prøve ut enklere standarder for gang- og sykkelveger enn det som er angitt i vegnormalene.

Jernbane

Bane NORs tekniske regelverk omfatter blant annet krav til prosjektering, bygging og vedlikehold av infrastrukturanleggene på jernbanenettet i Norge. Regelverket sikrer enhetlige standardiserte tekniske løsninger. Det tekniske regelverket bygger på nasjonale og internasjonale krav, særlig tekniske spesifikasjoner for såkalt samtrafikkevne (TSI) som er tatt inn i EØS-avtalen. I tillegg kommer supplerende nasjonale krav fastsatt av Statens jernbanetilsyn og øvrig norsk lovgivning.

Teknologisk utvikling og krav til sikkerhet påvirker og endrer standardene. Økende grad av teknisk harmonisering i Europa er ment å gi kostnadsbesparelser i form av bedre fungerende markeder for jernbaneprodukter og tjenester, samt enklere og mer effektive tillatelsesprosesser.

Kravene som fremgår av TSI og forskrifter er i høy grad funksjonelle krav relatert til et valgt ytelsesnivå. Hvordan disse funksjonelle kravene oppfylles, angis nærmere i standarder og måten de enkelte prosjektene utformes på. Bane NOR SF gjennomgår sitt tekniske regelverk i arbeidet med kostnadseffektivisering og oppdaterer dette jevnlig.