6 Friluftslivets arealer og infrastruktur

6.1 Innledning

Flere friluftslivsaktiviteter krever store, sammenhengende naturområder. Samtidig trenger friluftslivet store og små tilrettelagte naturområder og ferdselsårer som parker, lekeområder og turveier i og ved byer og tettsteder. Den statlige friluftslivspolitikken må ivareta begge deler.

Fysisk tilrettelegging er viktig for at friluftslivet skal være lett tilgjengelig for alle grupper i befolkningen, slik at målet om at en stor del av befolkningen utøver friluftsliv jevnlig kan nås. Noen ganger må imidlertid friluftslivets tilretteleggingsbehov veies mot hensynet til naturverdier og opplevelsesverdier. I enkelte tilfeller kan det også være nødvendig å legge restriksjoner på friluftslivsaktiviteten for å ivareta naturkvaliteter.

Utbyggingsformål kan komme i konflikt med friluftslivsinteressene. Særlig i områder med høyt press på arealene, som i byer og tettsteder og i strandsonen, kan nye bygninger og veier svekke vilkårene for friluftslivet. Som følge av inngrep i form av blant annet veibygging og utbygging av vann- og vindkraft er store naturområder uten tyngre tekniske inngrep blitt en knapp ressurs i flere deler av landet. Selv om utbygging og naturinngrep kan være negativt for friluftslivet, er det fortsatt rike muligheter og mange attraktive områder for friluftsliv de aller fleste steder i Norge.

6.2 Arealplanlegging

En god og helhetlig arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er det viktigste virkemiddelet for å ivareta arealer som er verdifulle for friluftsliv. Planleggingen avgjør hvilke arealer som settes av til boliger, industri og øvrige utbyggingsformål, og hvilke arealer som skal være landbruks- natur- og friluftsområder (LNF-områder). Tematiske planer for grønnstruktur, kystsoneplaner og planer for stier og løyper, kulturminner og kulturmiljøer eller markaområder er gode verktøy for å ivareta friluftslivets arealbehov gjennom den kommunale arealplanleggingen. Planarbeidet omfatter registrering av eksisterende arealbruk og analyse av mangler, behov og muligheter. De tematiske planene er et grunnlag for å avklare hvilke friluftslivsarealer som skal inkluderes i kommunens arealplaner, og for konkret planlegging av tilrettelegging, drift og vedlikehold i områder. De store, overordnede grepene for å ivareta arealer til friluftsliv gjøres i kommuneplanene.

Foto: Hilde Løken Magnussen, Den Norske Turistforening.

Det er kommunene som gjennom sin arealplanlegging har den viktigste rollen i å ivareta arealer som er viktige for friluftsliv. Regjeringen legger til grunn at planer for ivaretakelse av naturarealer og sammenhengende forbindelser er en integrert del av den kommunale planleggingen. I dette ligger også bevaring og formidling av kulturminner og kulturhistorie både i og i tilknytning til disse arealene. Kulturminnene utgjør ofte viktige opplevelsesverdier, som sammen med naturområdene kan gi områdene en høy attraktivitet for friluftsliv. Ivaretakelse av grønnstruktur bør være et premiss ved utvikling av nye boligområder og annen utbygging i byer og tettsteder. Sammen med attraktive bygningsmiljøer, gater og plasser med høy kvalitet vil dette skape bymiljøer som innbyr til opphold og fysisk aktivitet.

Kommunens overordnede grep for å ivareta arealer til friluftsliv gjøres i kommuneplanen. For å sikre helhetlige løsninger på tvers av både kommune- og fylkesgrenser, er regionale og interkommunale planer viktige virkemidler, for å få til samordning og avveining av ulike interesser som berører friluftslivsverdier og tilrettelegging for friluftsliv. De regionale eller interkommunale planene kan også gi et godt grunnlag for vurdering av naturinteresser på tvers av administrative grenser. Som et ledd i arbeidet med å utvikle regionalt nivå som samfunnsutvikler, vil regjeringen vurdere å styrke den regionale planleggingen og gjøre den mer forutsigbar og forpliktende.

Landbruket og dets grunneiere er en viktig premissgiver for arealbruken. Både av hensyn til grunneiers utnyttelse av egen eiendom, og for å unngå konflikter mellom de ulike brukergruppene av utmark og kulturlandskap, må dette ligge til grunn i arealplanlegging i den enkelte kommune. Det bør også tilstrebes å etablere avtaler mellom grunneiere og representanter for store brukergrupper, slik at konflikter kan unngås. Utfordringen ligger i å skape gode rutiner, prosesser og møteplasser for dette samarbeidet.

Statlige føringer for kommunenes arealbruk gis i Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging, som utarbeides av regjeringen hvert fjerde år. Dokumentet viser hvilke hensyn som er særlig viktig i arealplanleggingen. Gjeldende Nasjonale forventninger ble vedtatt av regjeringen 12. juni 2015. Disse slår blant annet fast at fylkeskommuner og kommuner skal ivareta hensynene til naturmangfold og landskap, friluftsliv, kulturminner og kulturmiljø gjennom aktiv planlegging, at tilgjengelig kunnskap skal tas aktivt i bruk og at samlede virkninger skal synliggjøres og tas hensyn til. Planlegging for friluftslivet bør ofte sees i sammenheng med planlegging for naturmangfold. Regjeringen har omtalt dette i stortingsmeldingen om Naturmangfold – «Natur for livet».

Regjeringen legger vekt på at kommunene skal ha god kapasitet og relevant fagkompetanse til å utføre sine oppgaver. Regjeringen vil derfor tilrettelegge kurs, e-læring og nettbasert veiledning om miljøhensyn og friluftsliv i arealplanleggingen, rettet mot kommuner. Miljødirektoratet ga i 2014 ut veilederen «Planlegging av grønnstruktur i byer og tettsteder». Denne vil være et viktig verktøy for mange kommuner i arealplanleggingen.

6.3 Hensyn til friluftsliv ved utbygging

Før det fastsettes en plan for arealbruk, skal virkninger for blant annet friluftsliv være vurdert. Hvis området er kartlagt og verdsatt som friluftslivsområde, vil den verdi området har fått være sentral i vurderingen. Ved avsetting av arealer i kommuneplanens arealdel og ved planer om mindre utbygginger, baserer denne vurderingen seg på eksisterende kunnskap. Ved større utbygginger er det mer omfattende utredningskrav, og det er vanlig å supplere eksisterende kunnskap med ny kartlegging. Vurdering av virkningene for friluftslivet brukes som grunnlag både for å beslutte om utbygging skal gjennomføres, og for å detaljplanlegge arealbruk innenfor utbyggingsområdet og utforming av tiltaket. I en del utbyggingssaker er det konflikter med friluftslivsinteresser. I enkelte tilfeller vil imidlertid et inngrep kunne gi positive virkninger for en del friluftslivsutøvere, for eksempel i form av veiatkomst til utilgjengelige utmarksområder. Men ofte vil slike inngrep føre til at utmarksområdene blir mindre attraktive for friluftsliv.

Det er ikke gitt at vesentlig opparbeiding og tilrettelegging av grønne arealer, for eksempel til et mer parkmessig anlegg, alltid er positivt for friluftslivet i nærmiljøet. Det bør undersøkes hva slags områder det er god eller dårlig tilgang på i utgangspunktet. Også i nærmiljøet kan grønne områder som ikke har stor grad av tilrettelegging ha stor verdi for friluftslivet.

I utbyggingsområder er det viktig å ivareta friluftslivets interesser så langt som mulig. Å etablere, opprettholde eller forbedre turveier, passasjer og sammenhenger bør vurderes ved all fortetting og utbygging. En slik planlegging må også ses i sammenheng med behovet for sammenhengende, grønne korridorer for naturmangfoldet. Landskapsforbedrende tiltak og skjerming mot støy bidrar også til å redusere ulemper. Arealbeslag kompenseres også i noen saker gjennom opparbeiding av et nytt areal, da gjerne lekeareal eller parkområde, eller gjennom forbedret tilrettelegging for friluftsliv i et eksisterende naturområde.

6.4 Statlig sikring av friluftslivsområder

Allemannsretten og friluftslovens øvrige bestemmelser gir enhver rett til hensynsfull ferdsel og opphold i utmark, men friluftsloven har få bestemmelser som konkret kan hindre at utmarksarealer omdisponeres til andre formål. Opparbeiding av turveger og oppholdsplasser og lignende fysiske tilretteleggingstiltak for friluftsliv kan i hovedsak heller ikke utføres med hjemmel i friluftsloven. Dette medfører i mange situasjoner behov for å ivareta friluftslivsinteressene ut over rettighetene i friluftsloven. Statlig sikring av friluftslivsområder brukes i første rekke i områder der allmennhetens bruk overstiger det grunneier i henhold til friluftsloven og allemannsretten må akseptere, og i områder der det er behov for fysiske tiltak for å ivareta områdets naturkvaliteter og legge til rette for bruk. Staten medvirker også til å sikre områder som har en nøkkelfunksjon for friluftslivet, der disse er utsatt for et særlig stort utbyggingspress.

Behovet for sikring er ofte størst i og i nærheten av byer og tettsteder, der presset på arealbruken er spesielt sterkt. I slike tilfeller kan det være nødvendig at det offentlige skaffer seg rådighet over arealer til allmennhetens friluftslivsbruk gjennom kjøp eller langvarige avtaler om bruk og tilrettelegging. Siden sikringsordningen ble etablert i 1958 er et betydelig antall områder i hele landet sikret til friluftslivsformål. Uten aktivt sikringsarbeid fra statlig side ville mange av disse områdene vært nedbygd, manglet tilrettelegging eller på annen måte vært lite tilgjengelige for friluftsliv.

Det har vært lang tradisjon for å prioritere statlige midler til sikring av områder i strandsonen, for å ivareta allmennhetens ønske om sjørelaterte friluftslivsaktiviteter. Skjærgårdsparkene på Sørlandet er eksempler på dette. Som følge av at friluftslivets folkehelseverdier nå er mer fremtredende og målsetningen om at en stor del av befolkningen utøver friluftsliv jevnlig, er virkemiddelbruken i økende grad rettet mot sikring av arealer i nærheten av der hvor folk bor. Ivaretakelse av areal til friluftsliv i og ved byer og tettsteder er sannsynligvis det viktigste tiltaket for å øke friluftslivsaktiviteten. Særlig gjelder dette når ferdselsårer binder sammen grøntområder med viktige opplevelsesverdier, og når de går langs sjø og vassdrag. For å oppnå målsettingen om økt friluftsliv i hverdagen og bredere deltagelse i friluftslivet, vil regjeringen fortsatt prioritere sikring av friluftslivsområder i nærmiljøet.

Selv om hovedtyngden av områder som sikres med statlig medvirkning bør være i nærmiljøet, kan andre typer områder sikres der det er stort behov for det. Det kan være viktige arealer langs sjø og vassdrag, sti- og turveidrag, særlig viktige utfartsparkeringer, atkomster til snørike områder for skiutfart, samt ferdselsårer gjennom jordbrukets kulturlandskap. Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder i kommunene vil bidra til å avdekke eventuelle konkrete områder som er aktuelle for statlig sikring.

I de senere år har staten bidratt til grunnleggende tilrettelegging i forbindelse med ny sikring av områder.

Overføring av ansvar til større folkevalgte regioner

Fylkeskommunen fikk ved forvaltningsreformen som trådte i kraft i 2010 overført det meste av oppfølgingsansvaret for de statlig sikrede friluftslivsområdene.

Fylkesmannen ivaretar i dag kun statens grunneierinteresser på de statlig sikrede friluftslivsområdene, samt statens rettigheter på de statlig sikrede områdene som staten ikke eier. Dette innebærer blant annet godkjennelse av forvaltningsplaner, behandling av nabovarsler som berører statens eiendom, behandling av plansaker som omfatter de sikrede områdene og å gi tillatelse til omdisponeringer for inntil 10 år.

For å samle forvaltningen av de statlig sikrede friluftslivsområdene og for at større regioner skal få et mer helhetlig ansvar for friluftslivet, vil regjeringen vurdere fylkesmannens oppgaver knyttet til de statlig sikrede friluftslivsområdene med sikte på overføring til større folkevalgte regioner.

6.4.1 Sikring av bebygd eiendom

Sikring av strategisk plasserte, bebygde eiendommer kan ha stor betydning for allmennhetens mulighet til å utøve friluftsliv, ved at arealet frigjøres til friluftsliv. Spesielt gjelder dette i strandsonen i sentrale deler av landet, der mye er utbygd og arealpresset er stort. Bebygde eiendommer kan også ha en nøkkelbeliggenhet når det gjelder å skape gode forbindelser til og mellom eksisterende friluftslivsområder. Gjennom statlig sikring kan bebygd eiendom gjøres tilgjengelig og tilrettelegges for ferdsel og opphold. I likhet med ordinære sikringssaker, vil også slike saker i hovedsak skje gjennom frivillige avtaler.

Bebygde eiendommer har som regel høy økonomisk markedsverdi, og erverv av slike eiendommer kan ta en uforholdsmessig stor andel av de årlige rammene til sikring. En annen utfordring er at eiendommene ofte må kjøpes i en ordinær budprosess med korte tidsfrister.

Disse forholdene utfordrer et søknadssystem som er basert på langsiktig planlegging, faglige prioriteringer og søknadsfrister. Staten har likevel medvirket til at flere kommuner har sikret bebygd eiendom til friluftslivsformål. I slike tilfeller har enten bebyggelsen blitt fjernet for å frigjøre areal, eller blitt tatt vare på av kommune eller friluftsråd fordi den har verdi eller funksjon for allmennheten. I noen tilfeller har det offentlige etter erverv av bebygde eiendommer delt fra og solgt de bebygde delene, mens resten av arealet har blitt sikret til friluftslivsformål.

For å øke tilgangen til grønne områder i tettbygde strøk, er det behov for at strategisk plasserte, bebygde eiendommer kan sikres, slik at arealet kan frigjøres til friluftsliv. Regjeringen ønsker fortsatt å bidra til at kommunene kan sikre bebygde eiendommer som vil få en nøkkelfunksjon for allmennhetens friluftsliv.

6.4.2 Overføring av friluftslivsområder fra andre statlige etater

Gjennom avhendingsinstruksen for statlige eiendommer er et betydelig antall friluftslivsområder blitt sikret, da arealene ikke lenger har bruksverdi for det formålet de ble anskaffet for.

I de senere år har dette særlig vært tilfelle i forbindelse med omstruktureringer i Forsvaret og Kystverket. Men også gjennom samarbeid med andre statlige etater er det etablert viktige friluftslivsområder i forbindelse med omlegging og avvikling av arealer for luftfart, veg, jernbane og landbruk. Mange flotte eiendommer er sikret for allmennhetens friluftsliv gjennom avhendingsinstruksen, og regjeringen vil videreføre denne praksisen. Mange av eiendommene som får ny bruk som offentlige friluftslivsområder blir overført til Miljødirektoratet, mens for eksempel Kystverket forvalter disse områdene selv.

6.4.3 Tilrettelegging og forvaltning av statlig sikrede friluftslivsområder

Ansvaret for tilrettelegging og vedlikehold av de statlig sikrede friluftslivsområdene ligger hos kommuner og interkommunale friluftsråd. Det er stor variasjon i graden av tilrettelegging. Alle statlig sikrede friluftslivsområder som har behov for tilrettelegging skal ha en egen forvaltningsplan. Planen legger rammer og føringer for forvaltningen av området, og danner grunnlaget for søknader om statlig tilskudd til tilrettelegging. Klima- og miljødepartementet har en egen tilskuddsordning til opparbeiding og tilrettelegging av de sikrede friluftslivsområdene. Midlene fordeles til kommuner og friluftsråd av fylkeskommunene. Tilrettelegging som for eksempel turveier, parkeringsplasser, brygger og toaletter, samt tilfredsstillende vedlikehold av eventuell bygningsmasse, er ofte nødvendige tiltak for å bidra til økt bruk og for å ivareta områdenes opplevelseskvaliteter, sikre atkomst og redusere naturslitasje.

Klimaendringer og mer ekstremvær har medført økt behov for istandsetting av områder etter skader på eksisterende anlegg, og vil kreve mer solid tilrettelegging i fremtiden. Solide anlegg er mer kostnadskrevende å etablere, men vil redusere behovet for videre vedlikehold.

Turveier og turstier er trolig de anleggene som skaper mest fysisk aktivitet og naturopplevelse for befolkningen. I tillegg binder de ofte sammen ulike friluftslivsområder. For tilrettelegging av turstier og turløyper har staten flere støtteordninger, blant annet gjennom spillemiddelordningen.

Mange sikrede friluftslivsområder er godt tilrettelagt, men en gjennomgang av forvaltningsplanene for områdene viser at behovet fortsatt er stort. Gjennomgangen viser også at få områder er tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne. I mange tilfeller er det imidlertid små tiltak som er nødvendige, og regjeringen vil prioritere tiltak som gir økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne på de sikrede friluftslivsområdene.

Langs kysten har en rekke statlig sikrede friluftslivsområder og andre offentlige friluftslivsområder forbud mot telting. Forbudet kan gjelde hele eller deler av året. I områder der strandsonen i stor grad er nedbygget og privatisert, medfører dette vanskeligheter for de som ønsker å telte i skjærgården eller andre steder langs kysten. En del av disse forbudene er hjemlet i eldre forskrifter, som kan medføre at behovet for slike forbud av ulike årsaker ikke lenger er til stede. Regjeringen vil oppfordre kommunene til å gå kritisk gjennom teltingsforbud på de offentlige friluftslivsområdene, med sikte på å fjerne forbudene det ikke lenger er behov for. I noen tilfeller kan det være aktuelt å revidere tidsrommet teltforbudet gjelder.

Regjeringen vil gå gjennom teltingsforbudene i forskrifter som er statlig fastsatt.

Selv om tilrettelegging i mange tilfeller er nødvendig, blant annet for å sikre tilgang for ulike brukergrupper, er det også en del områder som har sin verdi fordi de er lite tilrettelagt og opparbeidet. I slike områder vil tyngre tilretteleggingstiltak kunne redusere områdenes verdi for friluftsliv. Gjennom forvaltningsplanene gjøres en samlet vurdering av behov for tilretteleggingstiltak. I dette ligger også synliggjøring og formidling av særskilte opplevelseskvaliteter på områdene, som for eksempel kulturminner eller historie knyttet til områdene. Regjeringen vil stimulere til naturvennlig tilrettelegging som både legger et godt grunnlag for bruk av områdene og som ivaretar opplevelseskvalitetene.

Foto: Ann Jori Romundstad.

6.4.4 Fredede bygninger på statlig sikrede friluftslivsområder

Klima- og miljødepartementets landsverneplan for statlige kulturhistoriske eiendommer ble vedtatt i 2015. Planen omfatter blant annet nærmere 30 bygninger på statlig sikrede friluftslivsområder. Disse bygningene er fredet enten etter kulturminneloven eller administrativt gjennom landsverneplanen, og må vedlikeholdes og settes i stand på en måte som ivaretar de kulturhistoriske verdiene. Enkelte av disse byggene har et betydelig vedlikeholds- og istandsettingsbehov. Det skal lages forvaltningsplaner for alle de fredede bygningene. Utarbeiding av tilhørende tilstandsrapporter og tiltaksplaner krever kulturminnefaglig kompetanse, og det vil bli satt av ressurser til dette arbeidet.

6.4.5 Drift av de statlig sikrede friluftslivsområdene

Ved statlig sikring av friluftslivsområder forplikter kommune/interkommunalt friluftsråd seg til å ivareta drifts- og tilsynsansvaret for områdene. Etter dagens modell bidrar staten økonomisk til opparbeiding og tilrettelegging av de sikrede områdene, mens kommunene/friluftsrådene står for driften. Lokalt driftsansvar, både økonomisk og praktisk, bidrar også til lokal forankring for de sikrede områdene. Gjeldende modell for drift av de sikrede områdene er også i samsvar med ordningen for tildeling av spillemidler til anlegg for idrett og fysisk aktivitet i kommunene.

Endring av dagens modell, slik at staten i større grad bidrar med driftsmidler gjennom en egen statlig ordning, vil medføre behov for betydelig økte statlige midler til de sikrede friluftslivsområdene. I tillegg vil det bli behov for økte ressurser til administrasjon av en slik ordning. Dagens modell vurderes som hensiktsmessig og godt innarbeidet, og regjeringen vil videreføre denne.

6.4.6 Skjærgårdstjenesten

Skjærgårdstjenesten er etablert som en driftsordning for skjærgårdsparkene på Sørlandet, Vestkystparken i Rogaland og Hordaland og de sjøbaserte friluftslivsområdene i Oslofjorden. Her bidrar staten gjennom et spleiselag med kommunene og fylkeskommunene til driftskostnadene til et felles båtbasert driftsapparat for de offentlige friluftslivsområdene som ikke kan ha landbasert drift. Miljødirektoratet følger opp ordningen fra statens side. Skjærgårdstjenesten består i dag av 25 driftsenheter og 34 arbeidsbåter. Ut over praktiske forvaltningsoppgaver knyttet til drift av offentlige friluftslivsområder er Skjærgårdstjenesten involvert i noen bistandsoppdrag og oppsynsoppgaver for Statens naturoppsyn. Flere enheter er også involvert i lokal oljevernberedskap, innsamling av marint avfall og ulike skjøtselsoppgaver.

Regjeringen vil fortsatt støtte Skjærgårdstjenesten. Det er viktig at fylkeskommunene og kommunene bidrar til å opprettholde stabile økonomiske rammer for driften. Skjærgårdstjenesten ble evaluert i 2013, og evalueringen viste at ordningen i stor grad er velfungerende. Det ble pekt på noen utfordringer og forbedringspunkter, og de fleste forslagene er allerede gjennomført eller startet gjennom den løpende oppfølgingen fra Miljødirektoratet.

Skjærgårdstjenestens primæroppgaver er knyttet til renovasjon og praktiske driftsoppgaver i sjøbaserte friluftslivsområder. Forholdet mellom renovasjon og andre oppgaver har etter hvert utviklet seg i noe ulik retning fra enhet til enhet, og forholdet mellom friluftslivsoppgaver og oppsynsvirksomhet varierer også.

Skjærgårdstjenesten har kompetanse til å jobbe med flere fagområder. Flere enheter kan påta seg nye oppgaver og dermed få utnyttet materiell og personell til oppgaver ut over sitt faste ansvar. Aktuelle oppgaver er i større grad å delta i opprydding av marint søppel, bidrag til generell skjøtsel langs kysten, samarbeid med Statens naturoppsyn om oppsyn, bistand til verneområdearbeidet, oljevernberedskap og annet. Utvidelse av ansvarsområde og nye oppgaver i de etablerte enhetene kan bety positive utviklingsmuligheter for Skjærgårdstjenesten, men nye oppgaver må ikke gå på bekostning av primæroppgavene. Regjeringen vil vurdere om Skjærgårdstjenestens oppgaver kan utvides i de etablerte enhetene der dette er hensiktsmessig og ressursmessig mulig. For oppgaver som i dag tilligger Statens naturoppsyn, vil en eventuell økt innsats fra Skjærgårdstjenesten skje etter avtale med Statens naturoppsyn.

I dag er det fylkesmennene som overfører de statlige midlene til Skjærgårdstjenesten til driftsområdene og som har oppfølgingsansvaret for bruk og rapportering av disse midlene. For å samle forvaltningen og oppfølgingen av Skjærgårdstjenesten, og for at større regioner skal få et mer helhetlig ansvar for friluftslivet, vil regjeringen overføre fylkesmannens oppgaver for Skjærgårdstjenesten til større folkevalgte regioner.

6.5 Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder

Et godt kunnskapsgrunnlag er viktig for at friluftslivets arealbehov skal være en forutsigbar og tydelig faktor i all samfunns- og arealplanlegging. Det har i mange år manglet et tilstrekkelig og enhetlig kunnskapsgrunnlag som synliggjør verdien av ulike friluftslivsområder, noe som har resultert i at viktige friluftsområder er bygget ned. Regjeringen startet derfor i 2014 opp et femårig prosjekt med mål om at alle kommuner har kartlagt og verdsatt sine friluftslivsområder innen 2018. Det er avsatt egne tilskuddsmidler til fylkeskommunene, som følger opp kommunene og viderefordeler midler til å gjennomføre kartleggingen. Miljødirektoratet leder prosjektet. Flere fylker har allerede gjennomført eller igangsatt arbeidet, og interessen fra fylkene og kommunene er stor.

For å sikre en helhetlig kartlegging, har Miljødirektoratet utarbeidet en metodikk i form av veilederen M-98 2013 «Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder». Det forutsettes at alle kommunene bruker denne metodikken, slik at resultatene blir sammenlignbare. Metoden er lagt opp slik at den skal være enkel og etterprøvbar. Det skal være lett å redegjøre for hvilke vurderinger og kriterier som er lagt til grunn for arbeidet og det ferdige produktet. Resultatene skal legges inn i Miljødirektoratets Naturbase, slik at dataene blir tilgjengelige for alle.

Det overordnede målet med prosjektet er at viktige friluftslivsområder blir ivaretatt i planprosessene, og at slike områder ikke blir bygget ned på grunn av mangel på kunnskap. Data fra kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder skal også brukes som grunnlag for utvelgelse av friluftslivsområder for statlig sikring.

Foto: Erlend Smedshaug.

6.6 Friluftsliv i nærmiljøet

6.6.1 Friluftsliv i byer og tettsteder

Flere studier har vist at avstand fra bolig til tur- og rekreasjonsområder har stor betydning for aktivitetsnivået. Skal friluftsområder brukes aktivt må disse finnes innenfor en avstand på 50–1000 meter fra der folk bor. Grøntområder svært nær boligen er det som brukes markant mest av barn og unge. De fleste 5–6 åringer oppholder seg mindre enn 100 meter fra egen inngangsdør, og opp til 8-års alder er aksjonsradiusen for de fleste barn mindre enn 200 meter fra hjemmet. Også ungdommer holder seg nær bostedet. Mer enn halvparten av 13–16 åringene oppholder seg under 300 meter fra boligen. Også for voksne og eldre er natur i nærmiljøet svært viktig for jevnlig naturkontakt. Særlig eldres aktivitet er sterkt knyttet til nærmiljøet, og mange eldre har en aksjonsradius på kun ca. 300 meter fra hjemmet. Eldre og andre som har fast eller midlertidig bosted i institusjon har ofte ytterligere begrenset aksjonsradius, og behov for tilpasset uteareal i tilknytning til institusjonen. Figuren under viser ulike gruppers aksjonsradius til fots på ti minutter, og illustrerer behovet for differensiert planlegging og særlig hensyntagen til enkelte grupper. Per i dag mangler en stor del av befolkningen i Norge god tilgang på attraktive områder for friluftslivsaktivitet i hverdagen. Regjeringen mener at alle bør ha tilgang til grøntområder for opphold og ferdsel i nærheten av sin bolig.

Også når det gjelder typer områder og graden av tilrettelegging er det viktig å ta hensyn til ulike gruppers behov, ønsker og forutsetninger. Eksempelvis trenger grupper som eldre og personer med funksjonsnedsettelser ofte spesielt tilrettelagte områder med kort avstand mellom hvilemuligheter, god og tilpasset belysning og trinnfrie atkomster. Innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn etterspør særlig sosiale møteplasser som parker og trygge, opplyste ferdselsårer nær bebyggelse.

Parker og annen grønnstruktur samspiller ofte med de bebygde omgivelsene. I dette ligger at de grønne og bebygde områdene i byer og tettsteder kan gi en helhetsopplevelse. Dette innebærer at ressurser innenfor friluftsliv i noen tilfeller også kan brukes i bebygde områder.

Kilde: Departementenes Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005–2009 .

For å ivareta grupper som har et særlig behov for nærhet til turområder, stier og turveger, vil regjeringen oppfordre kommunene til å ta hensyn til avstand til attraktive uteområder ved lokalisering av skoler og barnehager, samt alders- og sykehjem. Regjeringen vil videre oppfordre skoler til å bruke grønne områder som egner seg som læringsarena.

Metodikken Barnetråkk gir kommunen oppdatert lokalkunnskap om barn og unges arealbruk. Barnetråkk brukes i dag for å registrere barns bruk av nærmiljøet, hvor i nærmiljøet barn oppholder seg, hvor de treffes, hvor de leker, hvor de beveger seg, hvilke stier de bruker og oppfatning av gode og dårlige steder i nærmiljøet. Planleggerne analyserer og evaluerer det som kommer frem av registreringer, og vurderer hvilke resultater som kan brukes videre til konkrete bestemmelser, tiltak og prosjekter. Registreringene utarbeides til et temakart som inngår i kommunens plangrunnlag. Dette gir grunnlag for gode politiske beslutninger og bedre planlegging. Barnetråkk gjør det enkelt å digitalt registrere barns skolevei og deres oppfatning av gode og dårlige steder i nærmiljøet. Det kan være aktuelt å anvende dette verktøyet også for andre brukergrupper, for eksempel eldre.

Foto: Marianne Gjørv.

Potensialet for rekruttering av nye grupper og utjevning av sosiale forskjeller er en viktig bakgrunn for prioriteringen av nærmiljøet i friluftslivspolitikken. I tillegg er nærmiljøet en arena for hverdagsfriluftsliv for grupper som allerede er aktive friluftslivsutøvere. Med ulike gjøremål i hverdagen føler mange at tiden ikke strekker til. Å legge godt til rette for naturopplevelse og fysisk aktivitet i attraktive områder i nærmiljøet gjør det enklere å utøve friluftsliv i det daglige. En godt planlagt, sammenhengende grønnstruktur kan avlaste vegnettet, og bidra til å redusere lokale utslipp og støy. Tettere samarbeid mellom miljø- og vegmyndighetene er viktig for å realisere mer av dette potensialet. Videre er det viktig at byrommene for øvrig har en utforming og kvalitet som bygger opp under de grønne arealene.

Etter forurensningsforskriften skal anleggseiere og de største byene kartlegge støy og utarbeide handlingsplaner mot støy. Et av de fastsatte minstekravene er at handlingsplanene skal beskrive tiltak som skal gjennomføres kommende femårsperiode, herunder tiltak for å bevare stille områder, som er avgrensede områder egnet for rekreasjonsaktiviteter og som har lave støynivåer. Retningslinje for støy i arealplanlegging gir anbefalinger som gjelder for alle kommuner. For å markere at det ønskes å ta vare på skjermede parker og naturområder, oppfordres kommunen til å markere slike områder spesielt på sine plankart som grønn sone, og at det gis særskilte anbefalte støygrenser for slike områder. Regjeringen mener dette er et viktig arbeid som bør gjennomføres i flere kommuner.

Regjeringen vil understreke viktigheten av grønn infrastruktur i byer og tettsteder, som en viktig del av et statlig tverrsektorielt samarbeid om nærmiljø. Ikke minst er Statens vegvesen en viktig aktør i dette arbeidet. Statens vegvesen har som ambisjon at enda flere skal bruke bena og sykkel som fremkomstmiddel i byer og tettsteder.

Miljødirektoratets nærmiljøsatsing startet i 2011, med mål om å kartlegge metoder og virkemidler for mer fysisk aktivitet og naturopplevelse i nærmiljøet, gjennom sikring av arealer, tilretteleggingstiltak og sosiale stimuleringstiltak. Satsingen hadde en fireårig prosjektfase, som ble avsluttet i 2015. Nærmiljøsatsingen fortsetter i direktoratets ordinære drift, der formidling av resultatene fra prosjektfasen vil være en viktig del.

Hovedmålet i Groruddalssatsingen (2007–2016) er bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprusting, bedre livskvalitet og samlet sett bedre levekår i Groruddalen i Oslo. I satsingen er ett av delmålene å legge bedre til rette for økt fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv. Gjennom satsingen er det utviklet nye parker, åpnet bekkeløp og laget et nettverk av gang- og sykkelveger gjennom de grønne områdene. En viktig del av satsingen har vært å involvere beboerne om hvilke tiltak som ønskes gjennomført. Groruddalssatsingen hadde opprinnelig 2016 som siste året i den tiårige satsingen. Regjeringen har imidlertid besluttet å videreføre samarbeidet med Oslo kommune om Groruddalssatsingen, og inngikk 31. august 2015 en intensjonsavtale med Oslo kommune om et nytt samarbeid på ti år fra 2017 om videre områderettet innsats i Groruddalen. Innsatsområdene skal være barnehage/skole, sysselsetting og nærmiljø.

Erfaringer fra blant annet Miljødirektoratets nærmiljøsatsing og Groruddalssatsingen bekrefter betydningen av å ivareta, sikre og tilrettelegge et sammenhengende nettverk av grøntområder i byer og tettsteder. Flere steder har tett dialog med ulike brukere og interessegrupper i planlegging og tilrettelegging vært viktige suksessfaktorer. Involvering i planlegging og tilrettelegging gir innbyggere og brukere eierskap til områder, noe som fører til økt aktivitet og kan bidra til ivaretakelse av områdene. Bred involvering kan også styrke samhold og redusere konflikter mellom ulike brukere. Regjeringen vil aktivt formidle resultatene i nærmiljøsatsingen og Groruddalssatsingen til alle som jobber med tilrettelegging og stimulering til friluftsliv i nærmiljøet.

6.6.2 Friluftsliv i jordbrukets kulturlandskap

Landbruket generelt ivaretar og produserer viktige fellesgoder som trygg mat, levende bygder, velstelt kulturlandskap, friluftsliv, natur- og kulturopplevelser og leveområder for et vidt spekter av biologisk mangfold. For å sikre ressursgrunnlaget for fremtiden, samt for å bevare viktige miljøverdier, er bærekraftig ressursforvaltning en grunnleggende forutsetning for politikkutformingen.

En stor andel av det dyrkede arealet i Norge ligger i umiddelbar nærhet til byer og tettsteder. Jordbrukets kulturlandskap utgjør også de nærmeste arealene for mange bosatte i spredtbygde strøk. Åker, eng og kulturbeite er dermed nærmiljøet til mange nordmenn, og helheten av både kultur- og naturverdier i jordbrukets kulturlandskap er viktig både som opplevelsesressurs, rekreasjonsområde, læringsarena og for friluftsliv. Strukturendringer i norsk jordbruk som følge av blant annet effektivisering, ny teknologi og nye produksjonsmetoder har i mange deler av landet ført til økt gjengroing i tidligere åpne jordbrukslandskap, ved at slått og beite er kraftig redusert eller fraværende. Disse områdene har dermed blitt mindre tilgjengelig for friluftsliv.

Allemannsretten legger til rette for at alle kan bruke jordbruksarealer til friluftsliv, innenfor klare rammer, da innmark på grunn av matproduksjonen er mindre tilgjengelig for friluftsliv enn utmarksområder. Det er likevel gode muligheter for friluftsliv i jordbrukslandskapet. Jordbrukets kulturlandskap byr på store opplevelser med ulike produksjoner, ville arter, kulturminner og ulike anlegg. Jordbruksarealer kan også være viktig vinterstid for skiaktivitet, men det er også fare for skader på arealer med gras og høstkorn ved å anlegge skiløyper over dyrket mark. Regjeringen vil legge til rette for et samarbeid mellom landbruket, kommunene og frivillige organisasjoner med sikte på å videreutvikle allmennhetens mulighet til friluftsliv i disse områdene.

Ferdsel på stier og turveier gjennom innmark er mulig også i vekstsesongen, men krever at det tas hensyn til gårdsdriften og ikke minst sikkerheten ved trafikk med landbruksmaskiner og redskaper. Landbruksmyndighetene har over jordbruksavtalen i mange år gitt tilskudd til tiltak for å sikre allmennhetens adgang til slike områder. SMIL-midlene (spesielle miljøtiltak i jordbruket) og RMP (regionalt miljøprogram) har både et forurensningsformål og et kulturlandskapsformål. Midlene kan blant annet brukes til å skape høyere opplevelseskvaliteter i jordbrukets kulturlandskap, for eksempel ved å holde landskap åpent. Aktuelle tiltak er etablering og utbedring av sammenhengende sti- og løypenett i tilknytning til veier i landskapet og forenkling av atkomsten til andre attraktive friluftslivsområder. Midler over RMP kan også gå til tiltak for å vedlikeholde ferdselsårer i jordbrukets kulturlandskap.

Det blir også lagt til rette for tilgjengelighet og ferdselsårer i kulturlandskapet gjennom satsingen «Utvalgte kulturlandskap i jordbruket». Denne satsingen består av 22 områder som representerer variasjoner av jordbrukets prioriterte kulturlandskap med spesielle verdier knyttet til biologisk mangfold, kulturminner og kulturmiljøer. Også i verdensarvområdene Vest-Norsk fjordlandskap og Vegaøyene er det satt inn ekstra tiltak for å skjøtte jordbrukslandskapet.

Utvalgte kulturlandskap i jordbruket og tilskudd til verdensarvområdene er i Meld. St. 14 (2014–2015) «Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner», varslet overført fra fylkesmannen til større kommuner.

6.6.3 Markaområder og by- og tettstedsnær skog

Markaområdene er større friluftslivsområder som grenser til og har direkte adkomst fra byer og tettsteder. Markaområdene er svært mye brukte turområder, og er blant de aller viktigste friluftslivsområdene i landet. Markaområdene har ofte andre kvaliteter og byr på andre opplevelser enn grønnstrukturen i byer og tettsteder. Dette er større naturområder, som ofte også har mange kulturminner og kulturmiljøer i form av blant annet gamle boplasser, slåtteenger og beiteområder.

Markaområdene har ofte store spennvidder i opplevelseskvaliteter, med både områder som er betydelig tilrettelagt og områder som har liten eller ingen tilrettelegging. Det er viktig å bevare disse kvalitetene i markaområdene. Markaområdene er svært verdifulle i seg selv, men i sammenheng med grønnstrukturen utgjør de en helhet som gir befolkningen en unik mulighet til å utøve et variert friluftsliv fra eget bosted.

Forvaltningen av markaområdene byr på mange utfordringer på grunn av konflikter mellom friluftsliv, utbyggingspress, naturverdier og andre brukerinteresser. Markaområdene er også ofte i privat eie, der hovedformålet med eierskapet er skogproduksjon eller annen næringsvirksomhet basert på naturressursene. I mange markaområder har kommuner kjøpt opp skog slik at det kan legges større vekt på friluftsliv og andre miljøinteresser enn det som kreves i lovverket.

For å sikre en god forvaltning av markaområdene, er det viktig at friluftslivet er et sentralt element i all planlegging i områdene, og at andre interesser avveies opp mot friluftslivsinteressene.

Mange kommuner har en markagrense som skal sikre naturområdene mot utbygging. Regjeringen vil oppfordre kommuner med tilflytting og utbyggingspress til å markere langsiktige utbyggingsgrenser mot markaområder, ved bruk av hensynssoner.

Brukerkonflikter innenfor friluftsliv er løftet frem som en utfordring i noen områder, men en undersøkelse i regi av Ipsos MMI fra 2015 viser at kun ni prosent av befolkningen er helt enig i at de opplever konflikt mellom sin måte å drive friluftsliv på og andre friluftslivsutøveres bruk av det samme området. For å forebygge og løse konfliktene er det avgjørende at friluftslovens krav om hensyn til naturen og andre brukere av naturen praktiseres, jf. kapittel 5.2. Markaområdene har plass for mangfoldet av friluftslivsaktiviteter dersom brukerne tar hensyn til hverandre. Regjeringen vil stimulere til dialog og holdningsskapende arbeid for å hindre konflikter mellom ulike brukergrupper og for å ivareta naturgrunnlag og opplevelsesverdier.

Tilrettelegging for friluftsliv i markaområdene er viktig, særlig i nærområdene til bebyggelsen. Det er potensial for gode flerbruksløsninger i et tettere samarbeid mellom landbruket, kommunene og frivillige organisasjoner for å videreutvikle friluftslivstilbudet i disse områdene. Tilskudd til friluftslivsrelaterte tiltak innenfor rammene av tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket kan benyttes i slike sammenhenger. Samarbeid om vedlikehold av skogsveier kan også i større grad bli et viktig element i tilretteleggingen. Turveiene i markaområdene er i all hovedsak private skogsveier, bygd for skogbruket. Samtidig er de ofte hovedtraséer for friluftsliv, mosjon og rekreasjon. Skogeiere tillater som regel at det prepareres skiløyper på skogsveiene om vinteren. Det ligger også til rette for samarbeid med skogeiere om hvordan veiene skal utformes og merkes, og at det eventuelt bygges parkeringsplasser for lettere adkomst. Samarbeid har derfor potensial for å gi større trygghet for brukerne, og for å fremme tilgjengelighet for både turgåere, syklister, familier med barnevogn, rullestolbrukere og andre.

Regjeringen vil understreke viktigheten av å differensiere tilretteleggingen i markaområdene, slik at alle opplevelseskvalitetene ivaretas. Områder som har få inngrep og liten eller ingen tilrettelegging har særskilte opplevelseskvaliteter, som må videreføres i form av at det ikke foretas tilrettelegging av særlig omfang i disse områdene. Dette gir mulighet for lett tilgjengelig opplevelse av mer uberørt natur også for de som bor i byer og tettsteder. For områder som omfattes av markaloven (Oslomarka) og som har særskilte kvaliteter for friluftslivet, er vern etter markaloven § 11 aktuelt. Regjeringen har sendt på høring forslag om å endre erstatningsbestemmelsen i markaloven § 11, slik at vern som friluftsområde gir tilsvarende erstatning som for skogvern etter naturmangfoldloven. Dette vil gjøre denne vernekategorien mer aktuell for beskyttelse av områder som er omfattet av markaloven.

6.7 Friluftsliv i strandsonen

Regjeringen er opptatt av å ivareta rekreasjonsmuligheter og naturverdier i strandsonen. I regioner og kommuner der strandsonen allerede er sterkt utbygd og har mangel på tilgjengelige arealer for allmennheten, er utfordringen å få til en gradvis forbedring av allmennhetens tilgang. Statlig sikring av friluftslivsområder er et aktuelt virkemiddel i denne forbindelse. I pressområder er det samtidig viktig å unngå en bit-for-bit-forverring gjennom ytterligere nedbygging og privatisering av strandsonen. God planlegging i strandsonen er å tenke helhet og unngå at den bygges ned gradvis gjennom dispensasjoner.

Tiltak og aktiviteter som ikke er avhengige av å ligge helt ned til sjøen, bør plasseres bak 100-metersbeltet/strandsonen. En restriktiv praksis med bygging i strandsonen bidrar til at arealene bak fortsatt blir attraktive utbyggingsarealer for næring, boliger og fritidsbebyggelse. Det er viktig å beholde, utvikle eller gjenopprette kontakten med strandsonen og sjøarealene gjennom en god grønnstruktur. Strandsonen er mange steder også viktig for naturmangfoldet. Regjeringen vil legge til rette for at det er god tilgang til strandsonen over hele landet.

Samtidig som areal i strandsonen har stor verdi for friluftsliv, er slike arealer ofte attraktive også for andre formål. Det er stor konkurranse om arealene, og mange brukerinteresser som utfordrer hensynet til friluftsliv. Byggeaktiviteten i strandsonen har avtatt i perioden 2000–2013, men fortsatt bygges nye bygninger i strandsonen, og de deler av strandsonearealene som er tilgjengelig for friluftsliv krymper. I perioden 2000–2013 har strandsonearealer som er påvirket av bygninger, jernbane, vei eller dyrket mark økt med 72 400 dekar. For Oslo resulterte disse arealbruksendringene i at det kun var to kvadratmeter strandlinje tilgjengelig per innbygger i starten av 2013. I 2013 var 31,1 prosent av Norges strandsoneareal påvirket av menneskelige inngrep.

I tillegg til nedbygging, er det flere steder en utfordring at eksisterende eiendommer legger beslag på uforholdsmessig mye areal. Flere steder er ulovlige stengsler i strandsonen til hinder for allmennhetens friluftslivsutøvelse. Regjeringen ønsker at kommunene skal bruke plan- og bygningslovens virkemidler for å bekjempe ulovlig nedbygging og privatisering av strandsonen. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å stimulere kommunene til å kartlegge og fjerne ulovlige stengsler i strandsonen. Regjeringen vil også oppfordre kommunene til å kartlegge tilgjengeligheten til strandsonen, med sikte på å bedre denne der allmennhetens muligheter for friluftsliv i strandsonen er liten.

Det har eksistert et generelt byggeforbud i strandsonen langs sjø og vassdrag siden 1965, utdypet med statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen fra 2011. Det er ulikt press på strandsonen, både når det gjelder utbygging og når det gjelder bruk til friluftsliv. Derfor er planretningslinjene strengere for utbygging i områder med stor befolkningstetthet enn i områder med lite bebyggelse. Retningslinjene har nå virket i noen år og er under evaluering, for å få svar på hvordan strandsoneforvaltningen fungerer og om det er behov for justeringer.

Mange områder i strandsonen langs kysten fra svenskegrensen til Hordaland er sikret ved statlig medvirkning, og områdene er mye brukt. Satsingen på kystled og kyststier har også bidratt til å utvikle og bedre mulighetene til friluftsliv langs kysten. Det er viktig at dette arbeidet videreføres. Bruk av gammel bebyggelse til overnatting gir en historisk dimensjon til friluftslivsopplevelsen. For eksempel er flere tidligere fiskebruk nå i bruk som kystledhytter, og en rekke fyreiendommer brukes i dag til friluftsliv, drevet av lokale lag og foreninger.

I de mest populære områdene langs kysten og i større innsjøer er det utfordringer og konflikter knyttet til motorisert ferdsel. Økende trafikk med stadig større og mer hurtiggående fritidsbåter og vannskutere medfører støy og forstyrrelser, og kan representere en sikkerhetsrisiko for de som seiler, padler, ror eller bader.

Regjeringen ser det som viktig at de ikke-motoriserte fremkomstmidlene på sjøen og i vassdrag ikke blir fortrengt av motoriserte fremkomstmidler. Kystverkets pågående arbeid med kartfesting av fartsbegrensninger i en digital kartløsning og evalueringen av vannskuterregelverket vil være viktige bidrag for å nå denne målsetningen.

Kystverket har de senere årene etablert farvannsoppmerking som er spesielt tilpasset den økende gruppen fritidsfartøy. Det blir blant annet satt opp enkeltmerking på steder som erfaringsmessig innebærer økt risiko for fritidsfartøy, og det er inngått et samarbeid med Gjensidigestiftelsen om å merke 100 farlige grunner. Regjeringen vil videreføre dette arbeidet.

Regjeringen har under arbeid en veiledning om helhetlig planlegging i sjøområdene. Arbeidet er i hovedsak avgrenset til plan- og bygningslovens virkeområde i sjø, fra strandlinjen ved alminnelig høyvann til én nautisk mil utenfor grunnlinjen. I dette arbeidet vil strandsoneproblematikk bli omfattet.

Marin forsøpling

Marin forsøpling er et alvorlig internasjonalt miljøproblem, og det er påvist betydelige mengder søppel langs norskekysten og på Svalbard. Store mengder menneskeskapt avfall tilføres havene hvert år, og svært lite tas ut. Omfanget av problemet er økende, og medfører store samfunnsøkonomiske kostnader hvert år.

Vindstyrke og vindretning påvirker hvor mye avfall som blir blåst opp på land, men det antas at 15 prosent av søppelet blir liggende i strandsonen. Marin forsøpling reduserer kystens kvalitet som rekreasjonsområde, og avfallet gjør stor skade på dyrelivet, både under og over havoverflaten. Regjeringen ser at det er stort behov for tiltak mot marin forsøpling, og har igangsatt en satsing for å bekjempe problemet. Som ledd i denne satsingen ble det i statsbudsjettet for 2015 satt av tilskuddsmidler til bekjempelse av marin forsøpling. Denne satsingen videreføres i 2016.

Regjeringen vil også understreke at det mange steder er et betydelig og positivt engasjement blant innbyggerne for å rydde strandsonen i sitt nærmiljø, der blant annet Skjærgårdstjenesten flere steder bidrar ved å hente søppelet. Skjærgårdstjenesten og Statens naturoppsyn bidrar også aktivt i fjerning av avfall i strandsonen, og organiserer ryddedugnader. Årlig arrangeres strandryddedagen, der opptil 20 000 personer bidrar med å rydde strender over hele landet. Strandryddedagen har blitt arrangert siden 2011, og arrangeres av organisasjonen Hold Norge Rent. Regjeringen vil fortsette å legge til rette for rydding av avfall i strandsonen.

6.8 Friluftsliv i store naturområder

6.8.1 Kvaliteter og utfordringer i store naturområder

Store, sammenhengende kyst-, skog- og fjellområder er attraktive for mange friluftslivsutøvere. Dette er områder der friluftslivet gjerne utøves i helger og ferier. Områdenes attraktivitet er knyttet til opplevelse av natur og landskap, fravær av tyngre tekniske inngrep og menneskeskapt støy. Ofte er opplevelsesverdien også knyttet til spor etter historisk bruk. De store naturområdene inkluderer både areal med lite tilrettelegging og andre spor av menneskelig virksomhet, og areal som er tilrettelagt for friluftsliv med merkede stier, løyper og overnattingshytter.

Økende arealinngrep har ført til en gradvis reduksjon av store, sammenhengende naturområder med villmarkspreg. Oppstykkingen av de sammenhengende naturområdene skjer bit for bit over hele landet, men det er i Sør-Norge det er størst knapphet på slike områder. Her er mange naturområder allerede preget av tyngre inngrep som veier, kraftlinjer, demninger, hytteområder og regulerte innsjøer. I den senere tid er det også etablert vindkraftverk mange steder langs kysten. Tekniske inngrep og annen arealbruk vil ofte redusere områdenes attraktivitet for friluftsliv. Eksempelvis kan vindturbiner ha stor innvirkning på naturopplevelsen. De er ofte synlige over store avstander og kan forringe landskapsopplevelsen og følelsen av uberørt natur.

Det er viktig at fremtidige tyngre tekniske inngrep søkes lokalisert på en måte som ikke reduserer opplevelseskvalitetene for friluftslivet i viktige større naturområder. Også tekniske inngrep av mindre omfang vil kunne redusere opplevelseskvalitetene. Det er derfor viktig at alle tekniske inngrep vurderes ut fra konsekvenser for friluftsliv,- både i form av landskapsvirkning og om det hindrer eller reduserer ferdselsmuligheter. Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder vil være et viktig grunnlag for kunnskapsbaserte vurderinger i slik saker. Samtidig har regjeringen i tråd med regjeringserklæringen fjernet den direkte bindingen mellom de såkalte INON-områdene og juridiske/økonomiske virkemidler (INON-områder er områder som ligger en kilometer eller mer unna tyngre tekniske inngrep). For eksempel er den tidligere klausulen i forskrift om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket om at veier som berører INON-områder ikke kan få statstilskudd, nå fjernet. De konkrete miljøverdiene i slike områder skal imidlertid fortsatt telle med i avveiningene når beslutninger om eventuelle inngrep skal fattes. INON beholdes som en arealbruksindikator. Konsekvenser for friluftsliv skal også utredes og vurderes etter KU-bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Motorisert ferdsel i naturområder som er spesielt viktige for friluftslivet bør så langt det er mulig unngås. Myndigheten til å forvalte regelverket for motorferdsel i utmark er i stor grad delegert til kommunalt nivå, og i 2015 fikk kommunene myndighet til å etablere traséer for fornøyelseskjøring med snøskuter. Hvordan kommunene praktiserer reglene for motorferdsel i utmark har stor betydning for friluftslivet, særlig i fjellområder og andre større utmarksområder. Regjeringen vil følge utviklingen innen motorisert ferdsel i utmark, med særlig vekt på hvordan de nye mulighetene til å etablere rekreasjonsløyper for snøskuterkjøring praktiseres og hvilken påvirkning det har på friluftslivet og naturmangfoldet.

Opplevelsen av landskapet er essensielt i friluftslivet, særlig i de større naturområdene. Landskap rommer ofte høye opplevelsesverdier. Det gjelder både storslåtte naturlandskap og mer kulturpåvirkede omgivelser. Både natur og kultur kan inngå i landskapet, og spor etter bosetting og historisk bruk bidrar ofte til å berike friluftslivsopplevelsen. Noen spor, som bygningsmiljøer på gamle plasser og setervoller, fløtningsanlegg eller veifar med murer, bruer og klopper, er tydelige. Andre spor kan være vanskeligere å oppdage, som fangstgroper eller jernvinneplasser.

Natur og landskap påvirkes av menneskeskapte og naturlige prosesser, og vil være i stadig endring og utvikling. Som en konsekvens av klimaendringene kan det forventes raskere endringer i naturen i tiden fremover. Landskapsendringer på grunn av menneskers aktivitet skjer ofte gradvis, som ved redusert beitebruk, men kan også være resultater av enkeltstående, større utbygginger.

Ivaretakelse av landskap gjennom områdevern eller på andre måter, handler også om å ta vare på landskap som viser en interessant geologisk eller historisk utvikling. Regjeringen har satt i gang arbeid med å etablere et system for å klassifisere naturlandskap etter klassifiseringssystemet Naturtyper i Norge (NiN), og på sikt vil dette kunne gi god oversikt naturtypene i Norge, og være et viktig verktøy for en kunnskapsbasert arealforvaltning.

6.8.2 Nasjonalparker og andre verneområder

Vern etter kapitel V i naturmangfoldloven er et godt virkemiddel for langsiktig beskyttelse av viktige naturområder. Opprettelse av verneområder bidrar til å oppfylle nasjonale og internasjonale mål om å ta vare på natur.

Ett av målene for områdevern i naturmangfoldloven § 33 er at verneområder skal bidra til bevaring av

«…. større intakte økosystemer, også slik at de kan være tilgjengelige for enkelt friluftsliv».

Dette viser den tydelige sammenhengen mellom intakt natur og friluftsliv. Særlig nasjonalparkene og mange av de store landskapsvernområdene er viktige for friluftslivet. Nasjonalparkene er egnet for en rekke friluftslivsaktiviteter, som for eksempel padling, fotturer, fjellklatring, jakt og fiske, men også nyere friluftsformer som kiting og off-piste kjøring. Nasjonalparkene på kysten er viktige for båtliv og bading, og er ofte et godt supplement til de mer tilrettelagte nærfriluftslivsområdene.

I «fjellteksten» (jf. kapitel 5.3),var det en forutsetning at selv om det ble åpnet for utvikling av næringsliv i fjellområdene, og da spesielt med tanke på reiseliv, skulle natur- og kulturverdiene tas vare på som kilde til friluftsliv, rekreasjon og natur- og kulturopplevelse. I utformingen av reiselivspolitikken skal tyngre tekniske tiltak, som større reiselivsanlegg, lokaliseres utenfor verneområdene. Bruk og opplevelser i verneområdene må foregå innenfor rammen av det enkelte områdets verneformål. Dette mener regjeringen fortsatt er en viktig forutsetning for at det skal kunne drives bærekraftig næringsliv i fjellet.

Foto: Marianne Gjørv.

I enkelte tilfeller kan det være nødvendig å begrense friluftslivsaktivitet i verneområdene av hensyn til særlig sårbare naturverdier. Det kan for eksempel være ferdselsrestriksjoner i deler av et område på bestemte tider av året av hensyn til hekke- og yngletid, eller kanalisering av ferdsel utenom områder med særlig sårbart naturmangfold. En bærekraftig forvaltning vil sikre at både verneverdier og områdenes kvaliteter for friluftsliv ivaretas.

Arbeidet med forvaltningsplaner og besøksstrategier i nasjonalparkene er derfor viktig. Besøksforvaltningen i det enkelte verneområde skal sikre en god balanse mellom friluftsliv og turisme på den ene siden og ivaretakelse av verneverdiene på den andre. Innenfor rammen av vernet vil det ofte være rom for å finne helhetlige løsninger som ivaretar både verneinteressene og friluftsinteressene. Dette krever god kunnskap om både verneverdier og effekter av ulik friluftslivsaktivitet.

Veilederen «Kulturminner i områder vernet etter naturmangfoldloven» ble utarbeidet av Miljødirektoratet og Riksantikvaren i 2015, og har som mål å være til hjelp i den daglige forvaltningen av kulturminnene i verneområdene. For friluftslivet er temaene informasjon, formidling og tilrettelegging særlig relevante. Både unike naturverdier og kulturminneverdier i et område kan være en styrke for friluftslivet.

Regjeringen vil øke kunnskapsnivået om verneverdiene og effektene ferdsel har på disse, jf. omtale i kapittel 5. Videre skal kunnskapen om bruken og brukerne av verneområdene økes, slik at besøksforvaltningen også imøtekommer brukernes behov på en god måte.

6.8.3 Hytter som utgangspunkt for friluftsliv

Etterspørselen etter private hytter øker, og for mange er hytta et viktig utgangspunkt for friluftsliv og rekreasjon. Hytter og hyttefelt dekker en stadig større del av Norges natur, og antallet fritidsboliger har økt med om lag 120 prosent siden tidlig på 1970-tallet. I 2014 ble det registrert 416 621 hytter i Norge, og de legger beslag på omtrent 590 kvadratkilometer areal. Spredt fritidsbebyggelse dekker 38 prosent av dette arealet, mens områder med 50 hytter eller mer dekker 23 prosent av arealet. Resten av området består av små og mellomstore hytteområder. Flest hytter finner vi i fjellområdene i innlandet, med Oppland og Buskerud som de største hyttefylkene. Hyttene har flere steder lagt beslag på områder som var verdifulle for friluftsliv.

Et viktig forhold ved utbygging av hytter er om det etableres nye områder, fortettes eller om utbyggingen skjer gjennom utvidelse av allerede eksisterende hytteområder. Hoveddelen av hyttebyggingen skjer nå innenfor avsatte byggeområder. Imidlertid legger også konsentrert utbygging beslag på stadig nye områder for friluftsliv. I tillegg representerer standardheving i form av vegbygging, strømforsyning, vann og avløp, større nye inngrep i eksisterende hytteområder.

Det bør unngås at nye områder for fritidsboliger og reiseliv bygger ned viktige friluftsområder og stenger for adgangen til friluftsområder. Det finnes flere eksempler på hyttefelt der direkte atkomst til turterrenget fra hyttene ikke er ivaretatt. Dette gjør at flere velger å kjøre bil fra hytta for å komme på tur. Prinsippene som er utviklet for å ivareta grønnstruktur i byer og tettsteder fungerer godt også i områder med fritidsbebyggelse. Det bør derfor sikres korridorer som ivaretar mulighetene for attraktiv og bilfri tilgang til natur og friluftsliv med utgangspunkt i den enkelte fritidsbolig.

Foto: Sindre Thoresen Lønnes, Den Norske Turistforening.

Store og konsentrerte hyttefelt synes mer i landskapet, men de belaster i mindre grad større sammenhengende naturområder og reduserer risikoen for en bit-for-bit-utbygging. Mange steder er det en utfordring å balansere ønske om hyttebygging mot ønske om å bevare de store sammenhengende friluftslivsområdene, samt mot øvrige landskaps- og miljøhensyn. Hensynet til naturmangfold og særlig arealkrevende dyrearter må også ivaretas. I tillegg er god landskapstilpasning svært viktig, slik at synligheten av hyttene i landskapet blir minst mulig. God planlegging og tilrettelegging av stier og løyper internt i hytteområdene er også viktig blant annet for å unngå konflikt mellom ønske om skiløyper og ønske om brøytede veier.

6.8.4 Friluftslivets arealbehov i fjellet

Fjellområdene nær de store byene opplever stedvis et stort utbyggingspress, som reduserer de tilgjengelige friluftslivsarealene både over og under tregrensen. Dersom for eksempel en kommune åpner for hyttebygging i snaufjellet og ved tregrensen, er det vanskeligere for de andre kommunene å holde på en mer restriktiv praksis i konkurransen om å tilby attraktive hyttetomter. Samtidig reduseres også de åpne fjellområdene som følge av at tregrensen flytter seg oppover.

Foto: Hemnes Turistforening.

For at det i fremtiden fortsatt skal være attraktive fjellområder nær de store byene, slik at det ikke blir nødvendig å reise langt for å oppleve fjellnaturen, er det viktig at disse områdene forvaltes langsiktig av kommunene. Disse bynære fjellområdene er ofte delt mellom flere kommuner, hvor det er nødvendig at kommunene samarbeider om forvaltningen for å bevare områdets friluftslivsverdier. I tillegg bør utbyggingspraksisen være likartet. Nye, større kommuner vil dermed kunne bidra til en mer helhetlig forvaltning av større naturområder, og være positivt for friluftslivet.

Det foreligger i dag veiledningsmateriell om lokalisering og utforming av fritidsbebyggelse. Allikevel er det eksempler på at attraktive og urørte områder i og over tregrensen bygges ned.

Regjeringen mener det er svært viktig å ivareta større og sammenhengende friluftsområder i fjellet nær storbyene, både i et kort og langt perspektiv. Kommunene bør i sin arealplanlegging sikre sammenhengende grønnstrukturer gjennom hytteområdene og ut i omkringliggende friluftsområder. Det er også viktig at kommunene unngår utbygging av viktige friluftsområder og definerer langsiktige utbyggingsgrenser for eksempel mot snaufjell. Landskapsanalyser og grønnstrukturanalyser er nyttige verktøy i kommunenes arbeid med planlegging av fritidsbebyggelse i fjellet.

For å ivareta friluftslivets arealbehov i fjellet utenfor verneområdene, vil regjeringen oppfordre fylkeskommuner med fjellområder med stort utbyggingspress til å utarbeide regionale planer som sikrer ivaretakelse av større naturområder for friluftsliv i fjellområdene. Dette vil også være svært positivt for naturmangfoldet i fjellregionen. De regionale planene legges til grunn for den kommunale og statlige planleggingen, og vil dermed kunne legge til rette for en kontrollert og balansert utbygging av hytter og andre arealkrevende tiltak i fjellet. Hovedsiktemålet vil være å ivareta gjenværende natur-, og friluftslivsverdier i områder som allerede har hatt en sterk utbygging og som har et stort press på arealene.

Regjeringen ser også behov for bedre veiledningen om helhetlig planlegging i fjellområdene. Å utarbeide en statlig planretningslinje for deler av fjellområdene er en aktuell modell. Retningslinjen kan omfatte begrensede geografiske fjellområder som er under særlig utbyggingspress. Regjeringen vil vurdere den geografiske avgrensningen av eventuelle statlige planretningslinjer for fjellområdene nærmere.

Villrein

I fjellområdene er det særlig utfordringer knyttet til forholdet mellom utbygging, motorisert ferdsel, friluftslivsaktiviteter og hensynet til villreinens behov for uforstyrrede leveområder.

Som eneste land i Europa med intakte høyfjellsøkosystemer med bestander av villrein, har Norge et internasjonalt ansvar for å ta vare på villreinen og dens leveområder. Som en oppfølging av St.meld. nr. 21 (2004–2005) «Regjerings miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand», og Innst. S. nr. 228 (2004–2005) startet i 2007 et arbeid med regionale planer etter plan- og bygningsloven for en helhetlig forvaltning av fjellområder som er spesielt viktige for villreinens fremtid i Norge. Planene skal avgrense nasjonale villreinområder og sikre en langsiktig arealforvaltning i de aktuelle fjellområdene med randområder. Det skal utarbeides i alt syv slike planer, og fem er ferdigstilt. Disse planene legger viktige føringer for forvaltningen av villrein hvor hensynet mellom villreinens behov og andre samfunnsinteresser er avveid.

Gjennom god tilrettelegging kan i de fleste tilfeller både villrein og friluftsliv ivaretas. Undersøkelser viser at de aller fleste friluftslivsutøvere følger merkede stier og oppkjørte løyper. Med aktiv tilrettelegging kan dermed det meste av ferdselen styres utenom viktige funksjonsområder for villrein, som kalvingsområder og trekkveier. I nasjonalparkene skal det utarbeides besøksforvaltningsplaner. Disse planene, samt de regionale villreinplanene, vil være viktige verktøy både ved spørsmål om valg av traseer for stier og løyper, og for saker som gjelder turisthytter.

6.9 Ferdselsårer

Mye av arbeidet med friluftsliv har vært rettet mot ivaretakelse av arealer, mens verdien av ferdselsårene i seg selv og sammenhengene mellom arealene har blitt mindre prioritert. Det var noe av bakgrunnen for at Friluftsrådenes Landsforbund og Den Norske Turistforening satte stien på dagsorden som et nasjonalt satsingsområde i Friluftslivets år 2015. Regjeringen vil følge opp dette og vil prioritere ferdselsårer i friluftslivsarbeidet. Å etablere sammenhengende nettverk av stier og løyper er en viktig del av dette arbeidet.

Regjeringen vil legge til rette for at stier og løyper kartlegges, og at disse dataene innarbeides i det offentlige kartgrunnlaget (DOK), som er grunnlag for å utarbeide planer etter plan- og bygningsloven.

Ved planlegging er det faglige holdepunkter for å legge til rette for at det er mindre enn 500 meter fra den enkelte bolig til nærmeste allment tilgjengelige grøntområde/friområde eller sammenhengende sti-/turveinett. Erfaring og forskning viser at folk er vesentlig mer aktive i friluftsliv dersom det ligger friluftslivsområder innen ca. 500 meter fra der de bor. For å legge til rette for ferdselsårer er det blant annet behov for videreutvikling av eksisterende veiledningsmateriell for planlegging av stier og løyper og et godt kunnskapsgrunnlag. Dette må også sees i sammenheng med målet om at veksten i persontransporten i de største byene skal tas med av miljøvennlige transportformer som sykkel, gange og kollektivt.

Landbrukets veier i skog og utmark er en viktig del av ferdselsårene for friluftslivet. Det er om lag en like lang strekning med skogsveier bygd av landbruket, som det er offentlige veier i Norge. Regjeringen ønsker at landbruket, kommuner og friluftslivsorganisasjoner samarbeider om tilrettelegging for friluftsliv på slike veier. Godt samarbeid og flerbruk med andre aktører er velkjent for skognæringen. Det er mange eksempler på godt samarbeid, for eksempel mellom skogeiere, turgåere og skiløpere.

Miljødirektoratet vil utvikle nytt veiledningsmateriell for helhetlig planlegging og tilrettelegging av ferdselsårer.

6.9.1 Lokale ferdselsårer

Spaserturer i nærmiljøet og fotturer i skogen og på fjellet er de vanligste friluftslivsaktivitetene. Stier, løyper og turveier er dermed det viktigste anlegget for friluftsliv i hverdagen. Mange byer og tettsteder har i dag et godt utbygd nettverk av stier, løyper og turveger. Flere steder er det likevel potensial for bedring, særlig for å få gode sammenhenger mellom boliger og daglige gjøremål, og mellom boligområder og attraktive friluftslivsområder. God tilgang til ferdselsårer for friluftsliv har særlig betydning for barn, eldre og andre som har begrenset aksjonsradius. Mange steder er det flaskehalser i strukturen som med enkle grep kan åpnes, og dermed skape store forbedringer for å få forbindelse mellom og tilgang til friluftslivsareal.

Sammen med gang- og sykkelveier er stier, løyper og turveger en del av transportinfrastrukturen for gående og syklende. Tilrettelegging for disse transportformene er et sentralt bidrag til å løse utfordringer innen samferdsels- og helsesektoren. I Nasjonal transportplan (NTP) 2014–2023 er det satt som mål at veksten i persontransport i storbyområdene skal skje med miljøvennlige transportformer som sykkel, gange og kollektivtransport. For å nå målet behøves en omfattende oppgradering av infrastrukturen for gående og syklende. Bystrukturene må utformes slik at folk i større grad kan nå sine daglige gjøremål til fots eller på sykkel, og slik at det oppleves attraktivt å gå og sykle. Gang- og sykkelveiene må være raske og effektive transportløsninger. Der det ligger til rette for det, bør det ved planlegging av traseer for nye gang- og sykkelanlegg også tas hensyn til støy og annen forurensning, og mulighet for naturopplevelser. I tillegg til redusert vekst i biltrafikken, vil en satsing på gang- og sykkelveier gi mulighet for helsefremmende aktivitet og bedre mulighetene til friluftsliv i nærmiljøet.

Regjeringen vil i de kommende årene legge særlig vekt på å utvikle sti- og løypenett for friluftsliv i sammenheng med gang- og sykkelveier og kollektivtransport i byer og tettsteder, slik at friluftslivet blir lett tilgjengelig for alle. Arbeidet med sammenhengende ferdselsårer for friluftslivet må blant annet samordnes med Statens vegvesens gå- og sykkelstrategier, der målet er å fremme gåing og sykling som transportformer og hverdagsaktiviteter.

Et sammenhengende nettverk av ferdselsårer i byer og tettsteder bør henge sammen med tilsvarende nettverk i friluftslivsområdene utenfor. For mange vil turen i marka bli for lang om den skal starte hjemmefra. Attraktive ferdselsårer med utgangspunkt i kollektivnettet og parkeringsplasser må derfor også ivaretas eller etableres. Mange kommuner, lag og foreninger legger til rette for ferdsel på stier, løyper og turveier. Regjeringen vil stimulere til at dette arbeidet fortsetter. De fleste friluftsområder og adkomstveier til disse, ligger i områder der det samtidig drives jord- eller skogbruk. En stor andel av dette er privat eiendom. For å oppnå optimale løsninger og en situasjon alle parter er tilfreds med, bør det etableres et godt samarbeid med grunneierne på et tidlig stadium i prosessene.

6.9.2 Lengre sammenhengende ferdselsårer

Både i større skog- og fjellområder, langs kysten og på sjøen finnes mange ferdselsårer som er attraktive for friluftsliv i helger og ferier. Det kan være lengre, sammenhengende ferdselsårer egnet for turer over flere dager, men også kortere rundløyper i populære utfartsområder og merkede stier til fjelltopper, utsiktspunkt og andre særskilte attraksjoner. Ikke minst er Den Norske Turistforenings sti- og løypenett i fjellet svært mye brukt. Det samme er merkede kyststier som gjennomføres i samarbeid mellom Den Norske Turistforening, Forbundet KYSTEN og Friluftsrådenes landsforbund.

Tursykling er en populær ferieaktivitet, som ofte utøves langs lite trafikkerte bilveier og kjerreveier. Skilting og merking av disse veiene gjør sykling lettere tilgjengelig. Statens vegvesen samarbeider med fylkeskommuner og kommuner for å skilte nasjonale sykkelruter. Det pågår også et arbeid med å definere og skilte flere regionale og lokale sykkelruter for ferie- og fritidssykling. Mange av disse veiene går på private skogsveier, og forutsetter derfor også samarbeid med mange grunneiere. Flere av de nasjonale sykkelrutene har forbindelser til andre land, og Statens vegvesen koordinerer samarbeidet om EuroVelo-ruter.

På sjøen er anbefalte farleder et viktig tilbud til de som vil seile, ro og padle, mens kyststiene gir spennende fotturmuligheter.

Historiske ferdselsårer

De historiske verdiene er med på å gjøre de gamle ferdselsårene attraktive for friluftslivet, og det er en økende interesse for vern og bruk av dem. Flere etterspør turer som kombinerer fysisk aktivitet med kultur- og naturopplevelser. Et mangfold av historiske ruter, turer og vandringer som tilrettelegges lokalt i samarbeid mellom frivillige organisasjoner og kommuner vitner om økt interesse.

Riksantikvaren samarbeider med Den Norske Turistforening om prosjektet Historiske Vandreruter. Målet er å øke bruken av gamle ferdselsveier gjennom merking og skjøtsel, og ved informasjon om kulturminner langs rutene. Syv vandreruter med ulikt geografisk og tematisk fokus er i første omgang prioritert (se nærmere omtale av prosjektet i boks 6.11). Regjeringen vil bidra til å løfte frem de historiske ferdselsårene og andre sammenhengende nettverk av attraktive ferdselsårer for friluftsliv, herunder videreføre og videreutvikle prosjektet Historiske Vandreruter.

Det er også en økende interesse for kvalitets- og opplevelsesferier og de lange vandringene mot historiske mål. Middelalderens pilegrimsveier har derfor fått sin renessanse. De gamle veiene til Santiago de Compostela i Spania har lenge vært et valfartsmål for hele Europa. I Norden er de gamle veifarene til pilegrimsmålet Nidaros revitalisert, og år for år er det stadig flere vandrere som bruker dem. Pilegrimsleden og St. Olavsvegene til Nidaros er en del av det europeiske nettverket av historiske ruter (European Cultural Routes), som er prioritert av regjeringen, se boks 6.13.

Det er viktig å vedlikeholde de historiske rutene med god merking og skjøtsel, samt å sikre formidling av historie og kulturminner. Historiske ferdselsårer er også verdifulle som del av sammenhengende nettverk av stier, turveier og løyper i nærmiljøet, i jordbrukets kulturlandskap og i naturen for øvrig.

Foto: Erlend Smedshaug.

Foto: Åse Bitustøyl.

Foto: Johan Sunde.

6.9.3 Sti- og løypeplaner

En sti- og løypeplan kan både ha nasjonal og regional avgrensning, men konkretiseres ofte til å gjelde en kommune eller et annet definert område som for eksempel et verne- eller markaområde. Mange av landets kommuner har utarbeidet sti- og løypeplaner for hele eller deler av kommunen. I tillegg er det mange frivillige lag og organisasjoner som lager egne sti- og løypeplaner for sin virksomhet. Målsetningen i en kommunal plan er å legge til rette for et sti- og løypenett til beste for allmennheten. En kommune med stor oppmerksomhet på reiseliv vil i tillegg kunne poengtere at arbeidet skal bidra til å styrke posisjonen som reiselivsdestinasjon. En slik plan har også ha en nyttig funksjon i forvaltningen av sårbare naturområder og for avklaringer med grunneiere og næringsutøvere. For et verneområde eller andre sårbare/viktige naturområder kan formålet for eksempel være å kanalisere ferdsel bort fra sårbare områder, samtidig som opplevelsesverdien for friluftslivet ivaretas.

For at sti- og løypenettet skal kunne videreutvikles, må eksisterende ferdselsårer, atkomster og turmål kartlegges og registreres. Statens kartverk har i samarbeid med Miljødirektoratet utviklet en metodikk for standardisert innsamling, oppdatering, lagring og distribusjon av data fra slike registreringer. Dataene lagres i Nasjonal database for tur- og friluftslivsruter og er fritt tilgjengelige i et standardisert format. Regjeringen ser det som viktig at alle som har ansvar for merkede stier og løyper legger inn sine turruter i den nasjonale databasen. En slik oversikt gir ikke bare et godt grunnlag for arbeidet med sti- og løypeplaner, men er også verdifull i arbeidet med kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder og i det generelle planarbeidet. En oversikt over tur- og friluftslivsruter er også etterspurt blant redningsetater, for at de skal komme seg raskt og sikkert frem om det skjer en ulykke.

Kommuner som har kartlagt og verdsatt sine friluftslivsområder har et godt kunnskapsgrunnlag for sti- og løypeplanleggingen. Dersom kommunen i tillegg har utviklet en markaplan og/eller grønnstrukturplan, er mye av grunnlaget for det videre arbeidet lagt.

Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder kan være et godt utgangspunkt for sti- og løypeplanlegging. STImuli-prosjektet i Bodø er et godt eksempel på dette. Salten friluftsråd var tidlig ute med å kartlegge og verdsette friluftslivsområdene til sine medlemskommuner. Etter at Bodø kommune var ferdig med sitt arbeid ble det en økt politisk oppmerksomhet på de nære turområdene i kommunen og sammenhengen mellom dem. Som en oppfølging av dette tok Bodø kommune initiativet til STImuli-prosjektet. Prosjektet er en målrettet satsing på bostedsnære turløyper i Bodø, der befolkningen skulle få godt merkede og tilrettelagte rundløyper mindre enn 500 meter fra bostedet. Kartleggingen av friluftslivsområdene ble dermed både en inspirasjon til prosjektet og et viktig grunnlag for gjennomføringen av planarbeidet.

6.10 Tilrettelegging for friluftsliv

Regjeringens friluftslivspolitikk har som mål at alle skal kunne utøve friluftsliv i hverdagen. Tilrettelegging av områder og ferdselsårer er et viktig virkemiddel for å gjennomføre dette. God tilrettelegging i nærmiljøet gjør det attraktivt å drive med friluftsliv.

De fleste kommuner, frivillige organisasjoner og interkommunale friluftsråd jobber godt og aktivt med tilrettelegging for friluftsliv. Fysiske tilretteleggingstiltak krever samarbeid med og grunneiers tillatelse der det skal gjennomføres tiltak. Det er mange eksempler på godt samarbeid, men det er et potensial for å inkludere grunneierne mer i dette arbeidet. Det gjelder både i et tidlig stadium i prosessene for å unngå konflikter, og slik at den enkelte grunneier får innflytelse over tiltak som berører egen eiendom. Regjeringen vil derfor arbeide for at grunneierne og deres organisasjoner i enda større grad blir involvert i planleggingsprosesser knyttet til tilrettelegging for friluftsliv i fremtiden.

Områder nær bebyggelse, kollektivknutepunkt og utfartsparkeringer vil i utgangspunktet ha større tilretteleggingsgrad enn områder lenger unna. Samtidig er det viktig at det også i nærmiljøet finnes områder og stier som ikke er tilrettelagt. For omfattende tilrettelegging kan redusere viktige opplevelsesverdier som oppdagerglede, opplevelsen av noe opprinnelig og ekte, samt mestringsfølelse. Naturvennlig og differensiert tilrettelegging er derfor viktige prinsipp i arbeidet med tilrettelegging. Tilgjengelighet for alle gjennom universell utforming er et sentralt prinsipp for å nå viktige grupper, og skal tilstrebes der det er hensiktsmessig og der det ikke er negativt for naturverdier og opplevelseskvaliteter. Universell utforming av friluftslivsområder, løyper og turveier må ses i sammenheng med atkomst til områdene, slik at det skapes gode, helhetlige løsninger.

Foto: Knut Lillealtern.

Foto: Mattias Jansson, NPS.

Det er nå 18 nasjonale turistveier i Norge. Alle veiene går gjennom vakker natur og spektakulære landskap, og har en rekke rasteplasser og utsiktspunkter. Mange av disse er forbundet med turstier, som gir god tilgang til naturopplevelser. Koblingen mellom turstier og rasteplasser/utsiktspunkter ved de nasjonale turistvegene og andre offentlige veger vil videreutvikles.

Enkelte friluftsområder er lite benyttet fordi adkomstveiene er vanskelige å finne eller på andre måter blokkerte. Tydeligere merking fra kollektivknutepunkt og rutebeskrivelser gjennom bebyggelsen frem til friluftsområder vil blant annet redusere terskelen for bruk og gi mer oppmerksomhet om mulighetene. Et samarbeid med kollektivselskapene om å synliggjøre beliggenheten av nærliggende friluftsområder kan også bidra til å gjøre mange friluftsområder bedre kjent. For eksempel har Jernbaneverket som ambisjon å videreutvikle stasjonsområdene, med særlig oppmerksomhet på jernbanens samfunnsansvar. For friluftslivet innebærer dette blant annet etablering av sykkelhotell på stasjoner og knutepunkter for kollektivtrafikk, og tilrettelegging for skilting, merking og adkomst til friluftsområder fra stasjonene.

Kulturminner i friluftslivsområdene gir store opplevelsesverdier. For mange er det å oppsøke kulturminner og spor fra tidligere tiders liv og virke i naturen en viktig grunn til å dra på tur. Synliggjøring og formidling av kulturminner og andre severdigheter er derfor en viktig del av arbeidet med å stimulere og legge til rette for friluftsliv. Regjeringen vil gjennomgå kulturminneforvaltningens virkemidler for å vurdere synergieffekter med friluftslivet.

For å bidra til effektiv og kunnskapsrettet kulturminneforvaltning i kommunene, har Riksantikvaren etablert prosjektet Kunnskapsløftet for kulturminneforvaltningen. Målene for Kunnskapsløftet realiseres gjennom ulike delprosjekter, blant annet gjennom satsing på kulturminneplaner i kommunene, oppgradering av kulturminnedatabasen Askeladden, etablering av en digital kulturminneportal og etablering av et system for overvåkning av verneverdige kulturminner.

Differensiert og naturvennlig tilrettelegging

God tilrettelegging for friluftsliv fordrer et bevisst valg av hvordan det tilrettelegges og graden av tilrettelegging i ulike områder. Ved å differensiere tilretteleggingen skilles det mellom områder med enkel tilrettelegging og områder med tyngre og mer omfattende tilrettelegging. På den måten vil de ulike områdene i noen grad få ulike kvaliteter. For eksempel må det i byer og tettsteder oftest tilrettelegges bredt og for mange brukergrupper.

Naturvennlig tilrettelegging er et overordnet prinsipp for all tilrettelegging for friluftsliv. Tilrettelegging skal både legge til rette for friluftsliv og hindre at friluftslivsaktivitet fører til unødig slitasje og forstyrrelser på naturmangfoldet og kulturlandskapet, og at opplevelseskvalitetene bevares. Naturvennlig tilrettelegging innebærer også å ikke tilrettelegge mer enn det er behov for. Hvordan det tilrettelegges handler blant annet om terrengtilpasning, vurdering av hva som er riktig dimensjonering av tiltakene, om tiltak kan samles og hvordan tilretteleggingen bør utformes i ulike vegetasjons- og landskapstyper. Hvordan det velges å tilrettelegge må også vurderes ut fra hvem som anses å være aktuelle brukere og hvilke friluftslivsaktiviteter områdene og ferdselsårene forventes å bli mest brukt til.

Mangfoldet av ønsker og behov gjør at større enkeltområder, for eksempel markaområder, bør tilrettelegges ulikt avhengig av områdenes betydning og funksjon for friluftslivet, og de verdier og bruksforhold som skal ivaretas. En slik sonering innebærer inndeling i delområder med ulike formål. En planlagt inndeling av et område gjør det mulig å utvikle høy tilrettelegging i områder som er lett tilgjengelige, mens andre områder holdes helt eller delvis upåvirket av tilrettelegging. Ulik tilrettelegging i ulike soner kan også bidra til å minske konflikter mellom ulike brukerinteresser. Regjeringen vil oppfordre kommunene til i større grad å bruke sonering i arealplanleggingen. Det er viktig at slik sonering planlegges i samarbeid med grunneierne.

Foto: Ryfylketurer, Natvigs Minde.

6.10.1 Klimatilpasset tilrettelegging

Klimaendringene gir nye utfordringer i tilretteleggingsarbeidet, og vil til en viss grad endre kravene til tilrettelegging. I stadig flere deler av landet vil det bli perioder med ustabile snøforhold gjennom vinteren, og turterrenget i store deler av landet vil bli våtere. Det kan bli behov for å legge om traséer for både sommer- og vinteraktiviteter og for mer omfattende tilrettelegging av områder og ferdselsårer som er utsatt for slitasje og erosjon. For at tilretteleggingstiltak i fremtiden skal gjøres solide og holdbare i møte med nye værforhold, må planlegging av nye og vedlikehold av eksisterende tilretteleggingstiltak innrettes etter prognoser om klimautviklingen. I løpet av 2016 vil det foreligge fylkesvise klimaprofiler, som viser utviklingen fram mot år 2100. Profilene kan lastes ned fra Klimaservicesenterets hjemmesider (klimaservicesenter.no).

Økt ferdsel og nye ferdselsformer kombinert med økt nedbør gir større slitasje på stinettet. Det må påregnes større innsats for å vedlikeholde dette med enkle tiltak som utlegging av steiner, enkel klopping av fuktige områder med videre. Det gis blant annet støtte til turveier, turløyper og turstier fra spillemidlene, som vil kunne inngå i finansiering av slike tiltak.

For å gjøre tilretteleggingstiltak tilstrekkelig motstandsdyktige mot fremtidens klima, må utbyggere ta hensyn til de utfordringene klimaendringer innebærer for funksjonalitet og levetid for blant annet broer, ilandstigningsbrygger og turveier.

Eksempelvis vil økt flomfare innebære andre krav til dimensjonering og plassering av broer og klopper over elver og bekker enn det som er standard i dag.

Langs kysten kan områder og tiltak rammes av stormflo og sterk vind. Det er grunn til å anta at områder langs kysten og i strandsonen i større grad vil kreve tilrettelegging blant annet for å hindre erosjon.

Det er videre grunn til å anta at særlig mangel på snø vil medføre omfattende bygging av skianlegg med egen snøproduksjon. Slike anlegg vil være arealkrevende, fordi det vil kreve betydelig endring og opparbeiding av løypene for å kunne produsere snø, få tilkjørt snø og eventuelt lagre snø. Traséer til skiløyper bør legges og utformes slik at vinteraktiviteter kan utøves med mindre snødekke, samt i perioder med usikker is på vannene. Tilpasninger og omlegginger av skiløypenett og aktivitetsområder må gjøres slik at de blir mindre sårbare for avsmelting og for å unngå områder med risiko for skred, flom og erosjon.

I tillegg til å kreve mer solide tilretteleggingstiltak gir klimaendringene også utfordringer i form av gjengroing, som kan føre til at tidligere åpne landskap vokser igjen og at stier og veier blir borte. Det kan dermed bli økt behov for fjerning av vegetasjon. Flått og andre insekter og dyr som er varmekjære og som kan medføre helserisiko, kan bli mer vanlige. Tiltak som fjerning av høyt gress og annen vegetasjon på badestrender og andre sentrale friluftslivsområder kan i større grad bli nødvendig for å redusere risikoen for flåttbitt.

God planlegging og ekstra solid tilrettelegging vil bidra til å demme opp for de økte kostnadene ved vedlikehold og drift av friluftslivets infrastruktur i årene fremover. Samtidig vil utvikling av idretts- og friluftslivsanlegg etter ny klimatilpasset standard være kostnadskrevende.

Foto: Marianne Gjørv.

6.10.2 Tilskudd til tilrettelegging for friluftsliv

Et viktig statlig virkemiddel for å legge til rette for friluftsliv er tildeling av spillemidler til anlegg og områder for idrett og egenorganisert fysisk aktivitet. Tilskuddsordningen utgjør en toppfinansiering, det vil si at tilskudd fra staten kommer som et tillegg til egenfinansiering og egeninnsats. Hvilke konkrete anlegg som skal bygges, bestemmes ut fra lokale behov og prioriteringer. Et av vilkårene for å kunne søke om spillemidler er at anlegget er med i en kommunal plan. Hensikten med å stille et slikt vilkår er å sikre at anleggsutbygging i kommunene vurderes i sammenheng og har vært gjenstand for en helhetlig behovsvurdering. Unntak fra vilkåret om plan gjelder anlegg for friluftsliv i fjellet, ved kysten og i lavlandet.

Regjeringen har nå fullført den planlagte opptrappingen av ny tippenøkkel. Fra 2015 fordeles 64 prosent av tippemidlene til idrettsformål. Opptrappingen har medført en styrking av tilskudd til anlegg for idrett og egenorganisert fysisk aktivitet i kommunene. Tilgjengelige midler til ordningen har økt betydelig de siste årene. I tillegg er tilskuddssatsene for prioriterte anleggstyper som for eksempel turveier, turstier og turløyper justert opp. Tidligere er flere typer anlegg for egenorganisert fysisk aktivitet og friluftsliv prioritert ved at det kan søkes om inntil 50 prosent av godkjent kostnad, mot en tredjedel av kostnadene for ordinære anlegg. Innenfor spillemidlene er det også en egen ordning med spillemidler til nærmiljøanlegg, der det gis tilskudd til en rekke friluftslivsanlegg i nærmiljøet. Denne ordningen er et viktig bidrag fra statens side til å stimulere til egenorganisert aktivitet og friluftsliv der folk bor.

Regjeringen vurderer at tilskudd til tilrettelegging for friluftsliv er viktig for å opprettholde og øke deltakelsen i friluftsliv. Regjeringen vil derfor videreføre den økte satsingen på tilskudd til anlegg og områder for egenorganisert fysisk aktivitet og friluftsliv, der nærmiljøanlegg, turveier, turstier og turløyper er prioriterte anleggstyper.

Kulturdepartementet har en egen tilskuddsordning fra spillemidlene til løypetiltak i fjellet og overnattingshytter i fjellet, ved kysten og i lavlandet. Ordningen omfattet i utgangspunktet primært tilskudd til overnattingshytter og sikringshytter som ligger i tilknytning til rutenettet i fjellet, samt løypetiltak. Fra og med 2015 ble ordningen utvidet til også å omfatte anlegg for friluftsliv ved kysten. Det betyr at det nå kan søkes om tilskudd til investeringer i overnattingshytter som ligger i tilknytning til kystleden eller andre turruter ved kysten. Fra og med tildelingsåret 2016 har regjeringen utvidet ordningen ytterligere, slik at det også kan gis tilskudd til overnattingshytter i lavlandet, som ligger i tilknytning til et løypenett med andre overnattingsplasser. Dermed kan det nå gis tilskudd fra spillemidlene til nybygg og rehabilitering av overnattingshytter for friluftsliv som ligger ved løypenett generelt, og ikke bare i fjellet, som tidligere.

I tillegg til spillemidlene har Kulturdepartementet en tilskuddsordning for merverdiavgiftskompensasjon ved bygging av idrettsanlegg. Ordningen ble etablert i 2010 og gjelder bygging eller rehabilitering av idrettsanlegg, nærmiljøanlegg og anlegg for friluftsliv i fjellet, ved kysten og i lavlandet. Ordningen omfatter alle som søker om spillemidler og oppfyller vilkårene for å få tildelt spillemidler, bortsett fra kommuner, fylkeskommuner og kommunale foretak. Ordning er rammestyrt og forvaltes av Lotteri- og stiftelsestilsynet. Tilskuddene kommer som et tillegg til spillemidler og skal bidra til å lette finansieringen av anleggsinvesteringer for idrettslag og foreninger.

Klima- og miljødepartementets ordning med statlig sikring og tilrettelegging av friluftslivsområder er omtalt tidligere i meldingen.

Foruten offentlige tilskuddsordninger yter også private aktører viktige bidrag til tilrettelegging for friluftsliv. Det gjelder blant annet reiselivsaktører som opparbeider stier og løyper nær hoteller, turisthytter og lignende, og private stiftelser og andre aktører som tilbyr midler til prosjekter i regi av kommuner og frivillige organisasjoner.

6.11 Tiltak

Regjeringen vil:

• Prioritere statlig sikring av ferdselsårer og friluftslivsområder i og ved byer og tettsteder

• Vurdere å overføre fylkesmannens ansvar for statlig eide og sikrede friluftslivsområder til større folkevalgte regioner

• Legge til rette for at allmennhetens friluftslivsinteresser blir ivaretatt ved avhending/omdisponering av statlig eiendom, og leie ut flere av Kystverkets fyreiendommer til friluftslivsformål

• Vurdere om Skjærgårdstjenestens oppgaver kan utvides innenfor gjeldende driftsområder

• Overføre fylkesmannens oppgaver for Skjærgårdstjenesten til større folkevalgte regioner

• Videreføre og utvikle prosjektet Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder med mål om at alle kommuner i Norge har kartlagt og verdsatt sine friluftslivsområder innen 2018

• Oppfordre kommunene til å kartlegge tilgjengeligheten og fjerne ulovlige stengsler i strandsonen, og videreføre ordningen der staten gir informasjon og juridisk hjelp til kommunenes oppfølging av ulovlige stengsler og arealbeslag i strandsonen

• Øke samarbeidet med landbruket om friluftsliv, samt arbeide for at grunneierne og deres organisasjoner i enda større grad blir involvert i planleggingsprosesser knyttet til tilrettelegging for friluftsliv

• Gå gjennom teltingsforbud på de offentlige friluftslivsområdene som er forankret i statlig fastsatte forskrifter, med sikte på å fjerne forbudene det ikke lenger er behov for, og oppfordre kommunene til det samme der teltingsrestriksjoner er forankret i kommunale forskrifter

• Revidere «Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen» på bakgrunn av gjennomført evaluering, og utarbeide en veiledning om helhetlig planlegging i sjøområdene

• Oppfordre fylkeskommuner med fjellområder med stort utbyggingspress om å utarbeide regionale planer som sikrer ivaretakelse av større, sammenhengende naturområder for friluftsliv i fjellområdene

• Bedre veiledningen om helhetlig planlegging i fjellområdene, der utarbeidelse av en statlig planretningslinje for deler av fjellområdene kan være en aktuell modell

• Videreføre den økte satsingen på tilskudd fra spillemidlene til anlegg for idrett og områder for egenorganisert fysisk aktivitet og friluftsliv, der turveier, turstier og turløyper er prioriterte anleggstyper

• Videreføre tilskuddsordningen fra spillemidlene til anlegg for friluftsliv i fjellet, ved kysten og i lavlandet

• Utvikle nytt veiledningsmateriell for helhetlig planlegging og tilrettelegging av ferdselsårer

• Legge til rette for kulturminner som opplevelsesressurs og motivasjonsfaktor i friluftsliv, herunder gjennomgå kulturminneforvaltningens virkemidler for å vurdere synergieffekter med friluftsliv

• Oppfordre kommuner med tilflytting og utbyggingspress til å markere langsiktige utbyggingsgrenser mot markaområder, ved bruk av hensynssoner