1 Innledning og sammendrag

Statens pensjonsfond eies av staten og består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Formålet med fondet er fastsatt i lov om Statens pensjonsfond: Sparingen skal støtte opp under finansieringen av folketrygdens pensjonsutgifter og ivareta langsiktige hensyn ved anvendelsen av statens petroleumsinntekter, slik at petroleumsformuen kommer både dagens og fremtidige generasjoner til gode. Målet for investeringene i Statens pensjonsfond er å oppnå høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko. Innenfor denne rammen skal fondet forvaltes ansvarlig. Et klart finansielt mål og en langsiktig og ansvarlig forvaltning legger til rette for at fondet kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Finansdepartementet er gitt det overordnede ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond og fastsetter investeringsstrategien og øvrige rammer for fondet. Viktige veivalg forankres i Stortinget før endringer iverksettes. Norges Bank og Folketrygdfondet gjennomfører den operative forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN etter forvaltningsmandater fastsatt av departementet.

Norges Bank og Folketrygdfondet foretar enkeltinvesteringer og utøver eierrettigheter i selskapene fondene er investert i uavhengig av departementet. Dette gir en klar rolledeling som bidrar til å tydeliggjøre ansvar. Styringsstrukturen sørger for at overordnede beslutninger om avkastning, risiko og rammene for den ansvarlige forvaltningen, forankres hos fondets eiere. Samtidig er det lagt vekt på at det må være tilstrekkelig delegering av oppgaver til at løpende beslutninger i forvaltningen tas nær markedene fondene investeres i.

Det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen innenfor rammene som settes av en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsoppdraget. Åpenhet og bred forankring bidrar til at risikoen som tas er forstått og akseptert av fondets eier. Det støtter opp om evnen til over tid å holde fast ved den valgte investeringsstrategien, også i perioder med betydelige markedsfall.

Markedsverdien av investeringene i Statens pensjonsfond varierer med utviklingen i finansmarkedene. I årene vi har bak oss har SPU steget markant i verdi og avkastningen har vært høyere enn det vi kan forvente på lang sikt. Store statlige inntekter fra petroleumsvirksomheten har bidratt til at fondsverdien har steget selv i år med kraftige markedsfall. Dette var også tilfellet i 2022. I tillegg bidro en svakere krone isolert sett til en høyere fondsverdi i 2022 målt i kroner. Mens avkastningen var på -14,1 pst., tilsvarende -1 637 mrd. kroner, bidro inntektene fra petroleumsvirksomheten og den svekkede kronekursen til at verdien av fondet alt i alt steg med 89 mrd. kroner gjennom fjoråret. I årene fremover må vi imidlertid være forberedt på at fondsverdien ikke vil stige i samme takt som den har gjort så langt, og på at fondet vil kunne falle i verdi.

Rammene for forvaltningen av Statens pensjonsfond er fastsatt av politiske myndigheter, men fondet er ikke et politisk virkemiddel. Fondets finansielle formål styrker evnen til å finansiere offentlig utgifter. Over tid er SPU blitt en stadig viktigere kilde til slik finansiering. Om lag 20 pst. av statsbudsjettet er de siste årene blitt finansiert av SPU, og enda mer i 2020 og 2021 som følge av ekstraordinære tiltak under koronapandemien.

Gjennom handlingsregelen legges det opp til at det årlige uttaket fra SPU over tid skal tilsvare den forventede realavkastningen av fondskapitalen, anslått til 3 pst. Samtidig legges det vekt på at bruken i det enkelte år skal tilpasses den økonomiske situasjonen. Det innebærer at det i perioder med økonomisk oppgang bør brukes mindre enn den forventede realavkastningen, men også at det kan brukes mer i dårlige tider. Vedvarende høye budsjettunderskudd vil imidlertid svekke bærekraften i statsfinansene på lengre sikt.

En sterk vekst i verdien av SPU har de to siste tiårene gitt rom for en vesentlig økning i bruken av fondsmidler. I takt med at en stadig større del av den norske velferdsstaten finansieres med overføringer fra fondet, er offentlige finanser blitt mer sårbare for svingninger i de internasjonale finansmarkedene.

Investeringsstrategi

Fondets formål, størrelse, eierskap og andre særtrekk kan gi grunnlag for en rekke investeringsmuligheter, men kan også innebære visse begrensninger. Finansdepartementet legger stor vekt på at investeringsstrategien for henholdsvis SPU og SPN skal være faglig forankret og tilpasset fondets særtrekk og formål. Strategiene er utviklet over tid, basert på faglige utredninger, grundige vurderinger og praktiske erfaringer.

Investeringsstrategien er definert i forvaltningsmandatene for SPU og SPN og uttrykkes blant annet gjennom sammensetningen av referanseindeksene. De strategiske referanseindeksene angir en fordeling av kapitalen mellom aksjer og obligasjoner, og er et uttrykk for eiers investeringspreferanser og risikotoleranse. For SPU er aksjeandelen 70 pst., mens andelen er 60 pst. for SPN. Generelt vil investeringer som gir potensiale for høyere avkastning også innebære høyere risiko for tap. Det er med andre ord et bytteforhold mellom avkastning og risiko. Ved sin tilslutning til valg av aksjeandel, har Stortinget gitt utrykk for hva som anses som et akseptabelt nivå på finansiell risiko i forvaltningen.

Et sentralt premiss som ligger til grunn for investeringsstrategien for SPU, er at deler av risikoen ved å investere i verdipapirer kan reduseres ved å spre investeringene bredt, såkalt diversifisering. Ved å spre investeringene mellom ulike aktivaklasser og selskaper over store deler av verden, blir fondet mindre sårbart for utviklingen i enkeltselskaper, -industrier, -land og -regioner. En veldiversifisert portefølje vil over tid ha lavere risiko enn en konsentrert portefølje. Redusert diversifisering og innsnevring av fondets investeringsmuligheter vil kunne gi høyere risiko, uten tilsvarende økning i forventet avkastning.

Referanseindeksene er satt sammen med sikte på at investeringene spres, og at indeksene skal kunne følges tett og til lave kostnader. De brukes også til å måle resultatene som Norges Bank og Folketrygdfondet oppnår i forvaltningen. Innenfor fastsatte risikorammer kan forvalterne avvike noe fra referanseindeksene. Hensikten er både å legge til rette for en kostnadseffektiv gjennomføring av forvaltningen og å utnytte særtrekk ved fondene for å oppnå meravkastning. For SPU er det videre innenfor en begrenset ramme åpnet for investeringer i unotert eiendom og unotert infrastruktur for fornybar energi.

I utformingen av investeringsstrategien er det lagt til grunn en lang tidshorisont for investeringene. SPU og SPN kan tåle mer risiko enn en investor som har løpende betalingsforpliktelser og som derfor har en kortere investeringshorisont. Fondene kan stå gjennom fall i aksjemarkedene uten å måtte selge seg ut på ugunstige tidspunkt. Sverdruputvalget (NOU 2022: 12) har i sin utredning vist simuleringer av verdien og avkastningen av et fond med lignende egenskaper som SPU (70 pst. aksjer og bred diversifisering) i perioden 1899–2021. Denne perioden inkluderer store strukturelle skift og dramatiske geopolitiske hendelser, herunder to verdenskriger. Til tross for lange perioder med svak eller negativ avkastning, viser simuleringen at realverdien av én krone investert i 1899 ville utgjort om lag 545 kroner ved utgangen av 2021. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realavkastning på 5,3 pst. Viktige forutsetninger for dette resultatet er bred diversifisering og evnen til å holde fast ved den valgte investeringsstrategien, også i urolige tider.

Investeringsstrategiene for SPU og SPN er omtalt i henholdsvis avsnitt 2.2 og 4.2.

Resultater i 2022

Finansmarkedene var i 2022 preget av store bevegelser. Gjentatte nedstengninger i Kina bidro til å skape flaskehalser i internasjonale verdikjeder. Energiprisene var høye, blant annet som følge av Russlands krigføring i Ukraina. Sammen med høy etterspørsel som følge av rask innhenting etter koronapandemien, bidro dette til at inflasjonen internasjonalt steg til de høyeste nivåene på flere tiår. Dette førte igjen til en betydelig innstramming i pengepolitikken internasjonalt. For eksempel økte den amerikanske sentralbanken styringsrenten fra nær 0 til over 4 pst. i løpet av året. Også renter på statsobligasjoner med lang løpetid økte og bidro til negativ avkastning for obligasjoner. Eksempelvis steg den amerikanske tiårsrenten med om lag 2 prosentenheter, til vel 3,5 pst. ved utgangen av året.

Det globale aksjemarkedet falt betydelig gjennom store deler av 2022. Energisektoren var den eneste sektoren som ga positiv avkastning. Normalisering av etterspørselen etter pandemien og høyere renter bidro til at teknologisektoren opplevde betydelig nedgang. Andre sektorer som eiendom og varige konsumvarer gjorde det også svakt på grunn av økte renter og høy inflasjon.

I løpet av 2022 økte markedsverdien av SPU med 89 mrd. kroner, til 12 429 mrd. kroner. Inntektene fra petroleumsvirksomheten var vesentlig høyere enn det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, og fondet fikk en netto overføring fra staten på om lag 1 090 mrd. kroner. Svak utvikling i finansmarkedene førte til en avkastning av fondet på -14,1 pst., tilsvarende -1 637 mrd. kroner, målt i fondets valutakurv og før fradrag for forvaltningskostnader. Svakere krone bidro isolert sett til å øke verdien av fondet målt i kroner med 642 mrd. kroner. Kronekursen påvirker imidlertid ikke fondets internasjonale kjøpekraft. For SPN var markedsverdien ved utgangen av 2022 på 318 mrd. kroner, som tilsvarer en reduksjon på 15 mrd. kroner fra inngangen til året. Avkastningen av SPN var i fjor -4,4 pst. målt i norske kroner og før fradrag for forvaltningskostnader.

Målet for Norges Banks og Folketrygdfondets forvaltning er å skape høyest mulig avkastning etter kostnader til akseptabel risiko, innenfor rammene som er fastsatt i mandatene fra Finansdepartementet. Norges Bank oppnådde i 2022 en avkastning av SPU som var 0,87 prosentenheter høyere enn referanseindeksen, mens Folketrygdfondet oppnådde en meravkastning i forvaltningen av SPN på 0,71 prosentenheter. Departementet legger vekt på de samlede resultatene som oppnås i SPU og SPN over tid. De siste 20 årene har gjennomsnittlig årlig avkastning av SPU vært 0,27 prosentenheter høyere enn avkastningen av referanseindeksen, mens meravkastningen for SPN siden 2007 i gjennomsnitt har vært 0,96 prosentenheter per år. Departementet er tilfreds med resultatene som er oppnådd med den risikoen som er tatt i forvaltningen. Målt som andel av forvaltningskapitalen, tilsvarte kostnadene i fjor 4 basispunkter (0,04 pst.) i forvaltningen av SPU og 6 basispunkter i forvaltningen av SPN.

Resultatene i forvaltningen av SPU og SPN er nærmere omtalt i henholdsvis avsnitt 2.4 og 4.4.

Ansvarlig forvaltning

Innenfor det finansielle målet for forvaltningen skal Statens pensjonsfond forvaltes ansvarlig. I mandatene for forvaltningen av SPU og SPN er det lagt til grunn at god avkastning på lang sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, i tillegg til velfungerende, legitime og effektive markeder. Hensyn til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring er derfor en integrert del av forvaltningen. Mandatene fra Finansdepartementet stiller krav om at Norges Bank og Folketrygdfondet skal fastsette prinsipper for ansvarlig forvaltning i tråd med internasjonalt anerkjente standarder. Gjennom å fremme langsiktig verdiskaping og et ansvarlig næringsliv, anses den ansvarlige forvaltningen av Statens pensjonsfond å understøtte målet om høyest mulig avkastning med en akseptabel risiko.

Arbeidet med ansvarlig forvaltning består blant annet i å fremme prinsipper om god selskapsstyring og et ansvarlig næringsliv, bidra til utvikling av internasjonale standarder, dialog med selskaper og stemmegivning på generalforsamlinger. Norges Bank har som del av den ansvarlige forvaltningen utarbeidet forventningsdokumenter på ni forskjellige områder, blant annet om menneskerettigheter, klima og antikorrupsjon. Folketrygdfondet har utarbeidet forventninger til selskapene om syv ulike temaer. Dokumentene er rettet mot styrene i selskapene der SPU og SPN er investert, og benyttes blant annet som utgangspunkt for eierskapsdialog.

Finansdepartementet har fastsatt retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU (de etiske retningslinjene). Retningslinjene har både produktbaserte utelukkelseskriterier som omfatter produksjon av tobakk, cannabis, kull og enkelte våpentyper, og atferdsbaserte utelukkelseskriterier som omfatter blant annet grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene eller alvorlig miljøskade. Et faglig uavhengig etikkråd oppnevnt av Finansdepartementet gir råd om observasjon eller utelukkelse av selskaper, mens hovedstyret i Norges Bank tar beslutninger i slike saker. For kullkriteriet og klimakriteriet kan banken beslutte observasjon eller utelukkelse uten forutgående tilråding fra Etikkrådet. Før utelukkelse besluttes skal banken vurdere om andre virkemidler kan være egnet til å redusere risikoen for fortsatt normbrudd. Banken skal se de ulike virkemidlene den har til rådighet i sammenheng og benytte dem på en helhetlig måte. Å forbli investert og forsøke å påvirke selskaper til å endre atferd kan være et effektivt virkemiddel for å redusere risikoen for etiske normbrudd. Hvilket virkemiddel som er mest hensiktsmessig å benytte, må banken vurdere i hver enkelt sak.

Fondets investeringer er gjenstand for betydelig oppmerksomhet. Investeringsstrategien for SPU innebærer at fondet er investert i flere tusen selskaper, også i land og regioner med andre normer og verdisyn. Det er verken mulig eller hensiktsmessig å legge opp forvaltningen slik at fondet aldri vil kunne bli eksponert mot uønskede forhold. Sverdruputvalget (NOU 2022: 12) pekte på at den ansvarlige forvaltningen fremover kan bli mer krevende og advarte mot å skape forventninger som det ikke er mulig å innfri.

Ansvarlig forvaltning er et område i rask utvikling. Finansdepartementet legger vekt på at den ansvarlige forvaltningen av Statens pensjonsfond skal være i tråd med ledende praksis internasjonalt og har ambisjon om at SPU, innenfor rammene av å være et stort, statlig, globalt og langsiktig fond, er ledende i sitt arbeid med ansvarlig forvaltning.

Ansvarlig forvaltning i SPU og SPN er omtalt i henholdsvis avsnitt 2.3 og 4.3.

Oppfølging av NOU 2022: 12 Fondet i en brytningstid

Det ble i september 2021 nedsatt et offentlig utvalg ledet av Ulf Sverdrup (direktør ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt) for å vurdere hvordan politiske og økonomiske utviklingstrekk internasjonalt kan påvirke SPU. Departementet mottok utvalgets utredning 26. september 2022. Utredningen har vært på offentlig høring.

Utvalget mener Norge har hatt en klok forvaltning av petroleumsressursene og fondet. Samtidig er fondet blitt hjulpet av gunstige omgivelser. Ifølge utvalget vil utviklingen i internasjonal politikk og økonomi fremover imidlertid innebære betydelige endringer, usikkerhet og risiko som også vil påvirke SPU. Tendenser i retning av demokratisk forvitring, autokratisering, proteksjonisme, rivalisering mellom land og økonomisk frakopling vil ha konsekvenser for økonomisk vekst og finansiell avkastning, forholdet mellom politikk og økonomi og det samlede risikobildet i verden. Det økonomiske tyngdepunktet forskyves mot fremvoksende markeder. Både finansiell og ikke-finansiell risiko vil kunne øke, og forvaltningen av SPU kan bli mer krevende.

Et viktig prinsipp som ligger til grunn for investeringsstrategien, er at finansiell risiko kan reduseres ved å spre investeringene mellom ulike aktivaklasser, land, sektorer og enkeltselskaper. Bred geografisk spredning gjør fondet mindre sårbart for utviklingen i enkeltland, jevner ut porteføljens svingninger og bidrar til et bedre forhold mellom forventet avkastning og finansiell risiko. I møte med det geopolitiske risikobildet mener utvalget at hovedprinsippene bak forvaltningsmodellen fortsatt er det beste utgangspunktet, og at det bør holdes fast ved prinsippet om at fondet skal investeres bredest mulig.

Utvalget foreslår ikke endringer i fondets investeringsstrategi. Endringer i investeringsstrategien bør ifølge utvalget være veloverveide og ikke impulspregede og risikoen må være godt forstått og akseptert av eier. Det er viktig at investeringsstrategien er godt avstemt med eiers risikotoleranse, slik at eier evner å holde fast ved en langsiktig og faglig forankret investeringsstrategi også når fondet faller i verdi.

Utvalget har flere anbefalinger for å styrke rammene for strategiarbeidet og styringen av SPU. Finansdepartementet bør ifølge utvalget som supplement til dagens kontinuerlige videreutvikling av strategien formalisere systematiske gjennomganger av strategien med noen års mellomrom. Utvalget mener også at Finansdepartementet bør vurdere å opprette en ekstern ekspertgruppe, med en viss kontinuitet blant deltakerne, som kan bidra med råd og vurderinger. Videre foreslår utvalget at departementet vurderer om mandatet til Norges Bank bør gjøres noe mer prinsippbasert. Utvalget fremhever også at Finansdepartementet og Norges Bank må ha god og riktig kompetanse og god beredskap for å forebygge og håndtere hendelser og kriser. Utvalget legger stor vekt på åpenhet om forvaltningen, formidling av risiko og tydelig kommunikasjon om fondets rolle som finansiell investor.

Fondet har ifølge utvalget endret Norges forhold til omverdenen og spiller en stadig viktigere rolle i å forme Norges internasjonale posisjon og omdømme. Utvalget viser til at fondet ikke skal benyttes som et utenrikspolitisk virkemiddel og at det må utvises varsomhet for å unngå å bli oppfattet slik. Utvalget fremhever at utenrikspolitikken har andre kanaler som er mer egnet til å fremme norske politiske interesser i utlandet. Å benytte fondet som et politisk virkemiddel vil komplisere både utenrikspolitikken og forvaltningen av fondet, med stor sannsynlighet for at begge områdene svekkes. Utvalget peker samtidig på at utenrikspolitiske avgjørelser kan påvirke rammene for fondet, og at beslutninger i forvaltningen av SPU kan få betydning for utenrikspolitikken selv om de er finansielt motivert. Det er heller ikke utenkelig at andre land i fremtiden, allierte eller ikke-allierte, av ulike grunner vil forvente at SPU investeres i eller trekkes ut av markeder eller selskaper.

Utvalget viser til at vilkårene for ansvarlig forvaltning kan svekkes dersom en stadig større del av finansmarkedene finnes i stater med mindre demokrati, åpenhet og fri presse. Forventninger, ambisjoner og krav må ses i lys av denne virkeligheten. Den ansvarlige forvaltningen er viktig for fondets legitimitet, men utvalget peker på at det kan være et dilemma at tiltak som kan være egnet til å styrke SPUs omdømme hjemme, samtidig kan svekke fondets omdømme ute. Den ansvarlige forvaltningen kan oppfattes som forsøk på å påtvinge selskaper og stater norske verdier og interesser. Utvalget viser til at økt oppmerksomhet om at fondet kan oppfattes annerledes ute enn hjemme, er viktig for å styrke situasjonsforståelsen. Utvalget mener en bør ha et realistisk ambisjonsnivå for det etiske rammeverket, og at det etiske hensynet om å sørge for god avkastning for kommende generasjoner må være skjønnsomt veiet mot andre etiske hensyn.

Høringsinstansene gir gjennomgående støtte til utvalgets vurderinger, samtidig som de peker på ulike hensyn de mener bør tillegges vekt i forvaltningen av fondet.

Departementet merker seg at utvalget støtter modellen som ligger til grunn for forvaltningen av fondet og er opptatt av å hegne om fondskonstruksjonen. Utvalgets analyser og anbefalinger gir ikke grunnlag for å endre sentrale prinsipper for investeringsstrategien for SPU nå. Utvalgets vurderinger og analyser vil, sammen med innspill fra høringsinstansene, inngå i departementets videre arbeid med investeringsstrategien og videreutvikling av forvaltningen.

I lys av disse vurderingene og Norges Banks høringsuttalelse har departementet i brev 27. mars 2023 bedt banken utrede ulike sider ved unoterte aksjer som grunnlag for departementets videre arbeid med investeringsstrategien. Departementet vil i det videre arbeidet også vurdere hvordan utvalgets anbefalinger om å styrke rammene for Finansdepartementets og Norges Banks arbeid med fondet kan følges opp. Departementet vil i den sammenhengen blant annet vurdere hvordan jevnlige gjennomganger av strategien kan formaliseres og hvordan relevant innsikt best kan tilegnes og utnyttes, både fra intern og ekstern ekspertise. I en usikker verden må departementet og Norges Bank ha god beredskap. Dette vil vektlegges også fremover. Formidling til Stortinget og offentligheten om ulike sider ved fondsforvaltningen bør også videreutvikles.

Utvalgets utredning er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Sammensetning av SPUs referanseindeks for obligasjoner

Departementet har besluttet at det inntil videre ikke skal inkluderes nye markeder i statsdelen av SPUs referanseindeks for obligasjoner. Formålet er å legge til rette for indeksnær forvaltning og lave transaksjonskostnader. Vurderinger av hvorvidt nye markeder skal inkluderes i statsdelen av obligasjonsindeksen vil, som for aksjeindeksen, foretas i forbindelse med brede gjennomganger av investeringsstrategien for SPU.

Referanseindeksen for obligasjoner er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Investeringer i Russland

Finansdepartementet omtalte SPUs investeringer i Russland i fondsmeldingen 2022 og Nasjonalbudsjettet 2023. Etter at Russland gikk til angrepskrig mot Ukraina 24. februar 2022, besluttet Finansdepartementet 28. februar 2022 å fryse alle investeringer i Russland og at fondet skal trekkes ut av det russiske markedet. Departementet forutsatte at nedsalget skal skje innenfor rammen av gjeldende sanksjoner og ivareta fondets interesser for øvrig. I brev 21. mars 2022 ba Finansdepartementet om at Norges Bank kommer tilbake med råd om en plan for nedsalget så snart markedet er tilstrekkelig normalisert. Markedet for handel i russiske finansielle instrumenter er per mars 2023 fortsatt underlagt omfattende sanksjoner og er ikke normalisert. Nedsalg kan dermed inntil videre ikke gjennomføres.

Gjennomgang av aktiv forvaltning i SPN

Finansdepartementet har siden 2010 regelmessig gjennomgått Folketrygdfondets aktive forvaltning av SPN. Formålet med slike gjennomganger er blant annet å vurdere resultatene som er oppnådd og om rammen for avvik fra referanseindeksen bør endres. Gjennomgangene er ment å legge til rette for at det kan holdes fast ved strategier som er lønnsomme på lang sikt, også i perioder med svake resultater. I denne meldingen legger departementet frem en ny gjennomgang.

Finansdepartementets mandat for forvaltningen av SPN åpner for at Folketrygdfondet kan avvike fra referanseindeksen innenfor visse rammer. Formålet med slike avvik, såkalt aktiv forvaltning, er å utnytte fondets særtrekk og fortrinn til å oppnå en kostnadseffektiv gjennomføring av forvaltningen og oppnå meravkastning over tid.

For perioden fra 2007 til september 2022 har Folketrygdfondet oppnådd en avkastning som er om lag 40 mrd. kroner høyere enn avkastningen av referanseindeksen, mens meravkastningen de siste fire årene tilsvarer drøyt 7 mrd. kroner. Både aksje- og obligasjonsforvaltningen har bidratt positivt over tid.

Meravkastningen i fondet er høy, også etter at det er justert for risikoen som er tatt. Den aktive forvaltningen av SPN har bidratt til å bedre forholdet mellom avkastning og risiko sammenlignet med referanseindeksen.

De siste årene har Folketrygdfondet utnyttet en begrenset del av rammen for tillatt avvik fra referanseindeksen. Folketrygdfondet peker på at fondets størrelse og aktive forvaltning innebærer at utnyttelsen normalt vil ligge betydelig under det som er tillatt. Samtidig kan det oppstå situasjoner hvor Folketrygdfondet ønsker å øke utnyttelsen av rammen betydelig, for eksempel i perioder når investorer får bedre betalt for å ta risiko.

Departementets vurdering er at Folketrygdfondets aktive forvalting samlet sett har vært god, og at SPN fortsatt bør forvaltes med et visst innslag av aktiv forvaltning. Departementet mener, i likhet med Folketrygdfondet at rammene i mandatet er hensiktsmessige og godt tilpasset forvaltningen av SPN. Departementet legger ikke opp til å endre rammen for avvik nå.

Gjennomgangen av Folketrygdfondets aktive forvaltning er nærmere omtalt i avsnitt 4.5.

Høye eierandeler på Oslo Børs

Folketrygdfondet ga i brev 13. desember 2019 råd om å endre mandatet for forvaltningen av SPN med bakgrunn i at SPNs eierandeler i selskaper notert på Oslo Børs er blitt så høye at det medfører risiko for å komme i brudd med eierandelsbegrensningen på 15 pst. i norske selskaper. Ifølge Folketrygdfondets beregninger vil det ved et aksjemarkedsfall i samme størrelsesorden som under finanskrisen ikke være mulig å gjennomføre en tilbakevekting uten å komme i brudd med eierandelsgrensen. De høye eierandelene innebærer også en begrensning av Folketrygdfondets mulighet til å avvike fra referanseindeksen og dermed til å oppnå meravkastning eller redusere risiko i porteføljen.

Departementet arbeider med å vurdere ulike alternativer og har ikke tatt endelig stilling til løsning på eierandelsutfordringen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget når saken er ferdig utredet.

Saken er omtalt i avsnitt 5.1.

Ny enhet for statlig kapitalforvaltning i Tromsø

I fondsmeldingen 2022 ble det varslet at «regjeringen har et mål om å opprette en egen enhet i Tromsø, som kan bidra til å styrke statens tilstedeværelse og bygge sterke kapitalforvaltningsmiljøer i nord.» Finanskomiteen tok dette til etterretning og imøteså en konkretisering og videre utredning av saken.

På denne bakgrunn satte Finansdepartementet ned en arbeidsgruppe for å utrede investeringsunivers, styringsstruktur og organisatorisk oppsett for en ny enhet for statlig kapitalforvaltning i Tromsø. Til grunn for arbeidsgruppens mandat lå det at formålet med åetablere enheten er å bidra til å styrke statens tilstedeværelse og bygge sterke kapitalforvaltningsmiljøer i nord, og videre at formålet med investeringene i enheten skal være høyest mulig avkastning etter kostnader over tid, hensyntatt akseptabel risiko.

Arbeidsgruppen fraråder at investeringene i den nye enheten blir del av Statens pensjonsfond, fordi det vil bryte med den langvarige politiske enigheten om at fondet ikke skal benyttes til å oppnå andre politiske formål enn det rent finansielle.

Kapitalforvaltning har klare stordriftsfordeler, og det er ineffektivt med flere forvaltere i samme marked. Arbeidsgruppen peker på at staten allerede er en betydelig investor i både noterte og unoterte markeder. Arbeidsgruppen tilrår et investeringsunivers for den nye enheten som omfatter unoterte aktivaklasser, fordi det trolig er lettere å finne nisjer der hvor staten ikke allerede er til stede. Arbeidsgruppen mener valg av forvalter henger sammen med valg av investeringsunivers. I lys av sin tilråding om et unotert investeringsunivers, anbefaler arbeidsgruppen at det etableres en ny enhet under Nærings- og fiskeridepartementet som kan bygges opp ved å trekke på kompetansen på unoterte investeringer som allerede finnes i de etablerte forvaltermiljøene under departementets virkemiddelapparat, dvs. Investinor, Argentum og Nysnø.

Arbeidsgruppen peker i tråd med sitt mandat også på en alternativ modell med Folketrygdfondet som forvalter. Ved en slik modell anbefaler arbeidsgruppen at det etableres en ny enhet med et eget forvaltningsmandat etter modell av Statens obligasjonsfond (SOF). Det vil si at enheten vil være underlagt Finansdepartementet og forvaltet av Folketrygdfondet. Arbeidsgruppen påpeker at investeringsuniverset bør ligge nært opp til Folketrygdfondets eksisterende kompetanse. Dette innebærer at det nye fondet i hovedsak bør investeres i verdipapirer som ligger tett opp til noterte investeringer.

Departementet viser til at formålet med etableringen av den nye enheten er å styrke statens tilstedeværelse og å bygge sterke kapitalforvaltningsmiljøer i nord. Departementet viser også til den langvarige politiske enigheten om at Statens pensjonsfond ikke skal benyttes til å oppnå andre politiske formål enn finansiell sparing. Å legge distrikts- eller næringspolitiske føringer på forvaltningen av Statens pensjonsfond ville innebære en vesentlig endring av rammeverket for forvaltningen av fondet. Departementet mener på denne bakgrunn, i likhet med arbeidsgruppen, at den nye enheten bør legges utenfor Statens pensjonsfond.

Departementet deler arbeidsgruppens vurdering av at valg av forvalter henger sammen med valg av investeringsunivers. Kapitalforvaltning kjennetegnes normalt av stordriftsfordeler. Å bygge opp parallelle statlige forvaltningsmiljøer med samme kompetanse, som opererer i samme marked, er i utgangspunktet ineffektivt. Da staten allerede er en stor investor både i noterte og unoterte kapitalmarkeder, er det krevende å fastsette et investeringsunivers som ikke overlapper med statens øvrige kapitalforvaltningsvirksomhet.

Departementet vil vurdere å legge forvaltningen av den nye enheten i Tromsø til Folketrygdfondet, etter modell av SOF. SOF ble opprettet som et likviditetstiltak under finanskrisen i 2009 og gjenopprettet i 2020 i forbindelse med koronapandemien. Folketrygdfondets forvaltning av SOF har gitt gode resultater i tråd med de fastsatte målsettingene. Videre har ordningen vært enkel å administere og er gjennomført med begrensede ressurser. At ordningen har vært vellykket må ses i sammenheng med at forvaltningsoppdraget har tatt utgangspunkt i den forvaltningskompetansen Folketrygdfondet allerede har.

Investeringsuniverset for den nye enheten bør med Folketrygdfondet som forvalter legges nært opp til Folketrygdfondets eksisterende kompetanse. Folketrygdfondet investerer i all hovedsak i noterte markeder. Departementet vil arbeide videre med å konkretisere et investeringsunivers og utrede delsegmenter i unoterte og noterte markeder, herunder hvordan eventuell overlapp med Statens pensjonsfond kan håndteres. Det er et siktemål at investeringsuniverset for den nye enheten skal avgrenses slik at overlapp med forvaltningsmiljøene og virkemiddelapparatet under Nærings- og fiskeridepartementet unngås. Det bør ikke bygges opp parallelle statlige forvaltningsmiljøer, og en forutsetning for å benytte Folketrygdfondet som forvalter, er at Folketrygdfondet skal kunne bygge på sin opparbeidede kompetanse. Departementet vil i den videre utredningen ha dialog med blant annet Folketrygdfondet.

Opprettelsen av en ny enhet for statlig kapitalforvaltning i Tromsø er nærmere omtalt i kapittel 6.