6 Forvaltningsmessig bistand

De fleste konsulære saker gjelder forvaltningsoppgaver av ikke-akutt karakter, bl.a. utstedelse av pass og andre reisedokumenter, utføring av vigsler, notarialforretninger, bistand i adopsjonssaker, ved dødsfall mv. De fleste av disse oppgavene er rutinemessige og uproblematiske og omtales derfor bare kort i det følgende, med hovedfokus på nye utviklingstrekk og konsekvensene av dette for det konsulære arbeidet.

6.1 Pass og andre norske reisedokumenter

Norske utenriksstasjoner har de senere år utstedt mellom 15 000 og 20 000 pass årlig, jf. tabell 7.1.

Fagstasjonene er selvstendige passutstedende myndigheter på linje med politidistriktene i Norge. Både det rettslige grunnlag1, søknadsprosedyrer og gebyrer er som i Norge. Tiden for å få utlevert passet vil imidlertid som oftest være lenger på utenriksstasjonene på grunn av at passene av sikkerhetsmessige grunner produseres i Norge og sendes til utlandet for utlevering2. Ferdigproduserte pass kan om ønskelig fås utlevert på annen fagstasjon eller konsulat enn der søknaden ble innlevert.

Norske borgere som har mistet sitt pass i utlandet og som ikke kan vente på ny ordinær passutstedelse, kan søke om nødpass. Nødpass er særlig aktuelt i de tilfeller der reisen er påbegynt og ikke kan avsluttes uten gyldig reisedokument. Både kriteriene og gebyret for å få nødpass er de samme som for ordinære pass. Gyldighetstiden er imidlertid begrenset til maksimalt ett år. Siden nødpasset utferdiges ved utenriksstasjonen kan det være tilgjengelig i løpet av meget kort tid. Det er viktig å være klar over at enkelte land ikke aksepterer nødpass, mens andre kun aksepterer slike pass for retur til Norge.

En forutsetning for utstedelse av pass til mindreårige er at begge foreldre med foreldreansvar skal signere passøknaden. Dette for å forhindre at en av foreldrene tar barnet ut av landet eller tar med seg barnet bort fra dets faste bosted uten samtykke fra den andre foreldre.Denne bestemmelsen har imidlertid også en ulempe ved at den kan forhindre gjennomføring av lovlige rettsbeslutninger, f.eks. i barnebortføringssaker der barnet befinner seg i utlandet og den av foreldrene som ikke er tilkjent daglig omsorg (ofte bortfører) motsetter seg utstedelse av pass. Det samme kan være tilfellet i saker om kjønnslemlestelse og tvangsgifte der mindreårige utsettes for overgrep i utlandet, men ikke selv er i besittelse av reisepapirer for retur til Norge. I slike tilfeller vil utenriksstasjonen, etter konsultasjoner med relevante myndigheter i Norge, kunne benytte unntaksbestemmelsen i passloven om utstedelse av pass til mindreårige uten samtykke fra begge foreldre3.

I henhold til passloven er det også mulig å nekte utstedelse av pass4, for eksempel på grunn av at søkeren er alvorlig sinnslidende og ikke anses å være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet eller at personen ved gjentatte anledninger har pådratt det offentlige kostnader gjennom manglende tilbakebetaling av nødlidenhetslån mv.

Utenriksstasjonene kan i særlige tilfeller også utstede andre typer reisedokumenter, men da først etter avtale med relevante norske myndigheter. For eksempel kan utenlandske statsborgere som har tapt sitt norske reisebevis for flyktninger eller utlendingspass under reise i utlandet, få utstedt passerbrev for enkeltinnreise til Norge. Slike passerbrev utstedes kun på bakgrunn av skriftlig instruks fra Utlendingsdirektoretat (UDI).

Videre utsteder utenriksstasjonene i særlige tilfelle reisedokumenter av en enkel type i stedet for nødpass. Disse reisedokumentene, som bare aksepteres av visse land, gjelder kun for hjemreise til Norge. I EU er det utarbeidet et eget skjema for dette, et Emergency Travel Document (ETA). Utenriksdepartementet vil i samarbeid med Justisdepartementet se nærmere på bruken av midlertidige reisedokumenter.

I 2010 ble omlag 27 000 norske pass meldt tapt. Størstedelen av disse befinner seg etter alt å dømme hos passinnehaver, som ikke er i stand til å finne passet når vedkommende skal ut å reise. Disse passene vil normalt ikke bli misbrukt. Bortkomne pass skal meldes til politiet eller norsk utenriksstasjon. Passene vil da bli registrert som ugyldige både ved Kripos og i Interpols database i Frankrike. Personer som likevel prøver å benytte disse vil da bli anholdt.

Det pågår et løpende arbeid for å gjøre norske pass sikrere. Bl.a. inneholder alle pass som utstedes i dag både ansiktsfoto og fingeravtrykk i biometrisk versjon. Justisdepartementet vil fortsatt prioritere dette arbeidet.

6.2 Registrering i Folkeregisteret

Barn født i utlandet blir norsk statsborger dersom faren eller moren er norsk statsborger5, men barnet blir ikke automatisk registrert som borger av Norge. Foreldrene må søke om personnummer og registrering i Folkeregisteret før de kan søke pass til barnet. Dette kan gjøres via norsk utenriksstasjon på grunnlag av fødselsdokumenter utstedt av myndighetene i fødselslandet6.

Farskap kan bare registreres i det sentrale folkeregisteret når farskapet er fastsatt etter reglene i barneloven. Farskap kan følge av pater est-regelen, og kan erkjennes på ambassaden dersom partene har tilstrekkelig tilknytning til Norge, eller et utenlandsk farskap kan legges fram for NAV Internasjonalt for å bli anerkjent etter norsk rett. I noen land er det relativt enkelt å fremskaffe falske dokumenter. Som følge av dette er det i visse land innført krav om DNA-testing i forbindelse med registrering av barn7.

I noen tilfeller vil barn med norsk statsborgerskap først etter flere år komme i kontakt med norske myndigheter. Det er også grunn til å tro at det finnes barn som av ulike grunner aldri er blitt registrert som norske borgere, for eksempel dersom den ene av foreldrene er borger av det landet der familien bor og barnet blir borger av vedkommende land og vokser opp der. Dersom norsk far dør eller forlater et barn i utlandet, kan det i noen tilfeller være vanskelig for utenlandsk mor å få informasjon om barnets rettigheter som norsk borger. Dette har vært en aktuell problemstilling i bl.a. Thailand. Norske myndigheter har derfor utarbeidet en brosjyre på norsk og thai med informasjon til mødre og barn som befinner seg i en slik situasjon. Disse barna er en gruppe som en fortsatt må være særlig oppmerksom på for at deres rettigheter skal bli ivaretatt.

6.3 Surrogati

Surrogati er en ordning hvor en kvinne inngår avtale om å bli gravid og føde et barn for deretter å overlate barnet til den andre avtaleparten. Surrogatmoren kan være barnets genetiske mor eller egg kan være donert fra den pretenderende moren eller fra en tredje kvinne.

Eggdonasjon er ikke tillatt etter norsk lov8, noe som innebærer at surrogatmorskap med bruk av befruktede egg fra en annen kvinne enn den som skal bære frem barnet, ikke kan gjennomføres i Norge.

Enkelte norske par og enslige reiser til andre land og inngår avtaler med kvinner om at de skal bære fram barn for dem. Når barna blir født, henvender de seg til norsk utenriksstasjon for å få hjelp til fastsettelse av farskap, registrering i folkeregisteret og utstedelse av pass.

I henhold til Barneloven9 regnes den kvinnen som har født barnet som barnets mor.

Som barnets far regnes den som moren er gift med ved fødselen. Når moren er ugift, kan en mann erkjenne farskap10. Norsk diplomatisk eller konsulær tjenestemann kan ta imot erkjennelse av farskap når vilkårene i barneloven er oppfylt11. Er surrogatmoren gift, kan farskap overføres til en annen mann som har erkjent farskapet, dersom alle berørte parter er enige om det, og NAV «finner det truleg»12 at mannen er barnets far. I surrogatisaker pålegges det rutinemessig DNA-analyse når surrogatmoren er gift, for å utelukke at kvinnens ektemann er biologisk far til barnet. Utenriksstasjonen er behjelpelig med prøvetaking. Prøvene sendes til Rettsmedisinsk Institutt i Oslo for DNA-analyse.

Det er store etiske og juridiske dilemma knyttet til surrogati. Slik situasjonen er i dag kan barn født som følge av surrogati risikere å ende opp som statsløse og rettløse. Det er også grunn til bekymring for at surrogati vil kunne understøtte en praksis som bidrar til handel med og annen grov utnyttelse av barn. En interdepartemental arbeidsgruppe fremla i juni 2010 en rapport om noen av utfordringene knyttet til surrogati13.

Regjeringen legger stor vekt på å etterleve bestemmelsene i FNs barnekonvensjon. I den grad norske statsborgere er involvert i surrogatisaker, vil regjeringen legge hovedvekt på å sikre barnets beste innenfor rammen av lokal, norsk og internasjonal lovgivning. Samtidig vil den arbeide for større internasjonal forståelse for de mange etiske og juridiske problemstillinger surrogati reiser.

6.4 Adopsjon

Barn som adoptertes i henhold til norsk rett14 blir norske statsborgere i det øyeblikk adopsjonen er gjennomført15. Foreldrene kan da via utenriksstasjon søke om registrering i Folkeregisteret og personnummer for barnet. I mange tilfeller vil ventetiden forbundet med søknad om personnummer og deretter ordinært pass oppfattes som unødig lang. I noen land hvor det ikke finnes norsk ambassade kan prosedyrene bli ekstra tidkrevende og kompliserte. Det er derfor etablert en ordning hvor enkelte honorære konsulater kan utstede nødpass for en enkelt innreise til Norge for nylig adopterte barn. En forutsetning for dette er at ordningen er i overensstemmelse med lokal lovgivning.

Norske myndigheter er forpliktet gjennom FNs barnekonvensjon og Haag-konvensjonen til å sikre at adopsjon skjer til det enkelte barnets beste og hindre at adopsjonsvirksomheten kan utnyttes av noen til bortføring og handel med barn.

Det ble høsten 2009 fremlagt en NOU om adopsjon der det foreslås en rekke tiltak for å forenkle, effektivisere og styrke kvaliteten på adopsjonsarbeidet. Det arbeides for tiden oppfølging av disse forslagene.

6.5 Vigsler

Nordmenn har anledning til å gifte seg etter norsk rett16 i utlandet, enten for vedkommende lands myndighet, av norsk sjømannsprest eller ved norsk utenriksstasjon17. Grunnen til at utenrikstjenesten i sin tid fikk vigselsrett var å kunne tilby norske sjøfolk som sjelden var i Norge mulighet til å inngå ekteskap. I dag er ofte begge parter fastboende i Norge, men ønsker en utradisjonell vielse. Å inngå ekteskap på utenriksstasjonene er meget populært. Det er til dels lange ventetider på de mest populære stedene (for eksempel i Madrid, Paris og Roma) og flere utenriksstasjoner har måttet innføre begrensninger i antall vigsler.

For at utenriksstasjonene skal kunne foreta vigsler, må vigselen være gyldig både i henhold til norsk lov og lovgivningen i det landet vigselen finner sted. Utenriksdepartementet bemyndiger aktuelle stasjoner til å kunne foreta vigsler etter konsultasjon med vedkommende lands myndigheter. Ingen utenriksstasjon har myndighet til å foreta vigsel mellom norsk borger og borger av landet der utenriksstasjonen befinner seg18.

Etter endringene i den norske ekteskapsloven fra 1. januar 2009 der homofile fikk samme rett til å inngå ekteskap som heterofile, har Utenriksdepartementet undersøkt mulighetene for å vie personer av samme kjønn i de land der utenriksstasjonene allerede har vigselsrett. Tilbakemeldingene fra de fleste land er at dette ikke er mulig da slike ekteskap ikke vil være gyldig etter lokal rett. Følgelig er det for tiden kun anledning for homofile å gifte seg ved utenriksstasjonene i Brussel, København, Sofia, Berlin, Hamburg, Stockholm, Haag, Madrid og Lisboa. Noen land krever at begge brudefolkene er norske statsborgere og ingen av landene aksepterer at en av brudefolkene er fra det landet der vielsen finner sted.

I en tid med langt færre norske sjøfolk og stadig bedre muligheter for hjemreise til Norge for utenlandsboende nordmenn, kan det argumenteres med at behovet for å kunne foreta vigsler ved norske utenriksstasjoner ikke lenger er til stede. I lys av at vigsel ved norsk ambassade er en langvarig og verdsatt tradisjon, ønsker Utenriksdepartementet likevel å videreføre muligheten for vigsel ved norske utenriksstasjoner på samme nivå som i dag. Dersom vigsler skulle kreve ytterligere ressurser eller ventetiden for inngåelse av ekteskap på enkelte utenriksstasjoner skulle bli uforholdsmessig lang, vil Utenriksdepartementet anbefale at det fremmes en forskriftsendring om at ved vigsel på norsk utenriksstasjon må minst én av brudefolkene være fast bosatt i det landet ekteskapet inngås i.

Ut fra næringspolitiske hensyn vil det kunne være ønskelig med en utvidelse av vigselsretten, for eksempel ved at skipsførere på norskregistrerte cruiseskip får mulighet til å foreta borgerlig vigsel om bord på skipet. Regjeringen utreder for tiden spørsmålet om hvorvidt ekteskapsloven bør endres slik at dette blir mulig.

Selv om bigami ikke er noe stort problem i forhold til vigsler i utlandet, forekommer det at norske statsborgere gifter seg med to eller flere ektefeller i ulike land. I tillegg til å være ulovlig etter norsk lov, skaper bigami store problemer i forhold til arv ved dødsfall, da det finnes to gjenlevende ektefeller som begge har et gyldig registrert ekteskap og således har krav på arv som ektefelle.

6.6 Dødsfall mv.

En naturlig konsekvens av mer omfattende reisevirksomhet til og bosetting i utlandet, er en økning i antall dødsfall. I 2010 fikk utenrikstjenesten melding om 753 nordmenn som døde i utlandet og berørt utenriksstasjon bisto i de fleste av disse sakene.

En viktig oppgave i forbindelse med dødsfall er å bistå med varsling av pårørende. I de tilfeller nære pårørende eller venner var sammen med avdøde vil utenriksstasjonen søke å etablere kontakt mellom disse og sjømannsprest eller andre omsorgspersoner på stedet. Dersom nærmeste pårørende er i Norge vil utenriksstasjonen, etter å ha fått nødvendig dokumentasjon fra lokale myndigheter, informere UD-OPS som kontakter Kripos, som deretter sørger for at varsling av pårørende på hjemstedet foretas av politi, lensmann eller prest19. I forbindelse med varsling av pårørende legges det avgjørende vekt på skjerming av personopplysninger og at varslingen først skjer når avdødes identitet er hevet over tvil. I enkelte tilfeller kan det ta noe tid før utenriksstasjonen får den nødvendige skriftlige bekreftelse på avdødes identitet slik at varslingsprosessen kan iverksettes. Pårørende kan i mellomtiden ha blitt informert om dødsfallet via andre kanaler, noe som naturlig nok innebærer en ekstra belastning. Likevel vil gjeldende rutiner bli videreført da konsekvensene av feilvarsling kan være svært belastende.

Ved dødsfall vil utenriksstasjonen videre kunne bistå med kontakt opp mot lokale myndigheter og informasjon og praktisk hjelp i forbindelse med hjemtransport av kister/urner mv. Utenrikstjenesten har imidlertid ikke midler til å dekke kostnader i forbindelse med lokale utgifter eller hjemsendelse i forbindelse med dødsfall.

Arveoppgjør etter dødsfall i utlandet kan være komplisert, særlig hvis avdøde eide fast eiendom i utlandet. Enkelte land legger til grunn at det er loven der avdøde er borger som skal gjelde i slike situasjoner, mens andre land følger prinsippet om at loven i bostedslandet, evt. i landet der eiendommen finnes, som skal komme til anvendelse. Utenriksstasjonene henviser i slike tilfelle etterlatte til å ta kontakt med lokale skiftemyndigheter og advokater for bistand. Normalt vil arveoppgjøret bli enklere dersom det foreligger et godt testament satt opp i samarbeid med lokal advokat.

6.7 Annen bistand

Utenriksstasjonene besørger også andre rettslige handlinger for norske borgere i utlandet, i første rekke sjømannssaker, legaliseringer, forkynnelser og rettsanmodninger.

Hvert år behandler norske utenriksstasjoner er meget stort antall sjømannssaker. Disse tjenestene utføres på vegne av norske sjøfartsmyndigheter og omfatter bistand til norske og utenlandske sjøfolk som tar hyre ombord på norskregistrerte skip. Dette er arbeid som er av avgjørende betydning for norske skipsfartsinteresser.

Notarialforretninger20, og da i særlig grad legaliseringer, er en annen type konsulær bistand som har økt sterkt de senere år21. Dette kommer både av at flere nordmenn har behov for å kunne presentere legaliserte dokumenter i sitt forhold til andre land, men også fordi et økende antall utlendinger og nylig naturaliserte nordmenn har en rekke dokumenter som de ønsker legalisert. I 2010 foretok utenrikstjenesten omlag 16.000 legaliseringer i Oslo, samt mer enn 6.000 ved utenriksstasjonene. Det er i første rekke ulike attester, meldinger, vedtekter og eksportdokumenter som legaliseres. Det arbeides internasjonalt med sikte på å forenkle legaliseringsprosessene ved bruk av elektronisk samhandling. Norge deltar aktivt i dette arbeidet, men det synes å være et godt stykke frem til felles internasjonale elektroniske prosedyrer og standarder på dette felt.

Utenriksstasjonene foretar også andre rettslige handlinger. Dette dreier seg bl.a. om oppgaver som utføres på vegne av norske justismyndigheter knyttet til utlevering av lovbrytere og rettsanmodninger, herunder forkynninger, forklaringer og bevisopptak. Utenriksstasjonene er involvert i om lag 800 forkynninger (melding til parter og vitner fra offentlige myndigheter eller i forbindelse med rettssaker) og rettsanmodninger (henstilling fra en domsstol til en annen domsstol om å foreta et rettslig skritt, for eksempel et bevisopptak eller en forkynning) hvert år. Dette er oppgaver som utenriksstasjonene fortsatt vil prioritere så lenge det ikke finnes alternative løsninger som ivaretar norske borgeres interesser på en god måte.

Utenriksstasjonene tilrettelegger også for mottak av forhåndsstemmer ved alle typer offisielle valg i Norge. Stemmene sendes til den enkelte valgkrets. Og det foreligger derfor ikke noen samlet oversikt over antall stemmer avgitt i utlandet. Ved stortingsvalget i 2009 var det imidlertid anledning til å stemme ved omlag hundre fagstasjoner og to hundre honorære stasjoner.