3 Internasjonalt konsulært samarbeid

Det internasjonale konsulære samarbeidet er basert på Wien-konvensjonen om konsulært samkvem1, supplert med andre multilaterale og bilaterale avtaler.

3.1 Nordisk konsulært samarbeid

Helt siden opprettelsen av den nordiske passunion2 og inngåelsen av Helsingforsavtalen har det vært et tett administrativt og konsulært samarbeid mellom de nordiske land og mellom de nordiske utenrikstjenester, både på hovedstadsnivå og mellom utenriksstasjonene i tredjeland.

Med unntak av Island, som på grunn av sin størrelse har meget begrensede muligheter til å yte konsulære tjenester, har den konsulære bistanden om lag samme innretning og nivå i alle de fem nordiske land. Det er imidlertid ulikheter når det gjelder den interne organisering og ressursbruk.

Det nordiske samarbeidet er løpende og tett over hele det konsulære felt. Det er etablert nordiske arbeidsgrupper på en rekke konsulære fagområder, og representanter for embetsverket i de fem land møtes regelmessig til koordinerings- og informasjonsmøter. Det finner også sted utveksling av tjenestemenn mellom utenriksdepartementene. I utlandet møtes nordiske utsendte diplomatiske og konsulære tjenestemenn til lokale kontakt- og samordningsmøter.

Nærheten i det konsulære samarbeidet mellom de nordiske utenriksstasjonene varierer fra sted til sted – fra fysisk samlokalisering og felles administrative støttefunksjoner, til felles visumseksjoner og gjensidig visumrepresentasjon, samt gjensidig konsulær bistand ved større hendelser. De nordiske ambassadene samarbeider normalt også nært mht. krise- og beredskapsarbeid3.

Det er bred enighet blant de nordiske land om å arbeide for ytterligere å utvikle og styrke det konsulære samarbeidet. En rekke tiltak er til vurdering, blant annet utvidet samarbeid om reise-dokumenter, felles registreringsprosedyrer ved utenriksstasjonene, felles retningslinjer for utnevnelse av de honorære konsulene mv.

På andre områder synes en videre harmonisering mer problematisk på grunn av ulike regler og forskjellig organisering av den konsulære bistanden. Også de nordiske lands ulike EU-tilknytning setter grenser for hvor langt man kan gå for å formalisere det nordiske konsulære samarbeidet.

3.2 Konsulært samarbeid med EU

Innenfor EU har det lenge vært arbeidet med sikte på tettere koordinering og samarbeid også på det konsulære felt. Imidlertid møter EU i sine forsøk på koordinering mange av de samme utfordringene som de nordiske land, herunder manglende harmonisering av lovverk og ulik praktisk organisering av den konsulære bistanden.

I henhold til Lisboatraktaten4 skal enhver EU-borger i tredjeland ha rett til enhver medlemsstats diplomatiske og konsulære myndigheters beskyttelse på samme vilkår som statsborgere av denne medlemsstaten dersom medlemsstaten borgeren er statsborger i ikke er representert i dette tredjeland. For å sikre gjennomføring av denne bestemmelsen arbeides det for så vel nærmere informasjonsutveksling som bedre koordinering av EU-landenes nasjonale innsats på det konsulære felt og innen krisehåndtering. Det hersker tilbakeholdenhet hos flere EU-land mht. større grad av overnasjonalitet på det konsulære området.

Konsulære saker har så langt ikke fått noen plass i EUs nye felles utenrikstjeneste (EEAS). Det er ikke etablert noen form for konsulatseksjon eller liknende i organisasjonen. EU-landene har ulike ønsker og behov hva gjelder EEAS` rolle i konsulære saker. Flere mindre land ønsker at EU-representasjonene i tredjeland skal ha et ansvar også for konsulære saker, mens store land som Frankrike, Tyskland og England ikke ønsker dette. En eventuell utvidelse av EEAS til også å gjelde konsulære saker er dermed noe som vil ligge fram i tid. Blant de nordiske land er det enighet om at utviklingen i EU ikke skal forhindre et enda nærmere nordisk konsulært samarbeid.

I EU ses i stor grad utenriksstasjonenes arbeid overfor tredjelandsborgere som søker tillatelse til innreise og opphold i Schengenlandene i sammenheng med arbeidet med Schengenlandenes bistand til egne borgere i utlandet. Samordningen mellom EU-landene er imidlertid kommet lenger hva angår behandling av utlendingssaker. Gjennom Schengen-samarbeidet eksisterer det allerede felles regelverk for behandling og utstedelse av korttidsvisum. Norge har et formelt samarbeid med EU på dette området, men ikke på bistand til egne lands borgere.

Det er ikke utenkelig at visumadministrasjonen på sikt blir innlemmet i EEAS fordi det allerede eksisterer en felleskapspolitikk på dette området. EUs arbeidsprogram for det justis- og innenrikspolitiske samarbeidet i perioden 2010-2014, Stockholmsprogrammet, har bl.a. som målsetting å utrede mulighetene for å etablere en felles europeisk utstedelsesmekanisme for visum. Det er videre en målsetning å etablere flere samlokaliserte Schengen- visumkontorer5. Slike felles visumkontorer kan erstatte dagens system der alle eller mange av medlemslandene har utenriksstasjoner i en og samme by og utsteder visum til det samme territoriet. Et mulig utviklingstrekk er at eventuelle framtidige visumkontorer som tar imot publikum blir innlemmet administrativt i EU-delegasjonene, og at de på sikt også ivaretar enkelte typer konsulære tjenester. Dersom EU videreutvikler samarbeidet på det konsulære fagfeltet på basis av det allerede eksisterende samarbeidet om visumadministrasjon, vil dette få konsekvenser også for Norge. Regjeringen vil følge denne utviklingen i EU nøye, og løpende vurdere behovet og mulighetene for en eventuell formell tilknytning til EUs samarbeid på dette området.