4 Hvem, hvor og når tilbys bistand

Spørsmål om hvem som bør tilbys norsk konsulær bistand og hvor og når slik bistand skal kunne ytes, kan umiddelbart fremstå som uproblematisk. I mange situasjoner vil imidlertid slike grunnleggende spørsmål være vanskelige å besvare da gruppen av bistandssøkerne blir en stadig mer hetrogen og forventningene øker.

4.1 Hvem kan få bistand

Iht. utenrikstjenesteloven har utenrikstjenesten til oppgave å tilby bistand til norske borgere1. Det betyr at alle norske statsborgere skal kunne forvente tilbud om hjelp fra norske myndigheter ved opphold i utlandet. Det foreligger imidlertid visse begrensninger for fastboende nordmenn i utlandet. Disse er omtalt senere i kapittelet.

Også visse utenlandske statsborgere skal få tilbud om enkelte typer konsulær bistand. Dette gjelder flyktninger eller statsløse personer bosatt i Norge som innehar norsk reisebevis for flyktninger eller utlendingspass2. Det stilles her krav om både bosetting i Norge og at vedkommende har norsk reisedokument. Videre praktiseres det at vedkommende utlending som anmoder om assistanse under opphold i utlandet må ha benyttet seg av det norske reisedokumentet på reisen. Dersom vedkommende utlending har reist på et annet reisedokument, da som regel et reisedokument utstedt av myndighetene i det land vedkommende kommer fra, må eventuelle anmodninger om hjelp under opphold i tredjeland rettes til myndighetene i landet som har utstedt reisedokumentet.

Utlendinger som har fått norsk reisedokument og benytter dette for reise tilbake sitt opprinnelige hjemland, signaliserer overfor norske myndigheter at det ikke lenger er behov for beskyttelse i Norge. Utlendingsdirektoratet (UDI) vil da vurdere å tilbakekalle eventuell flyktningstatus eller annen type tillatelse, og reisebeviset eller utlendingspasset kan bli inndratt.

Utlendinger som benytter norsk reisedokument for reise til sitt opprinnelige hjemland, kan ikke forvente samme hjelp som ved opphold i tredjeland da det er meget sannsynlig at myndighetene i det opprinnelige hjemlandet vil anse vedkommende som egen borger. Skulle vedkommende for eksempel bli arrestert i sitt opprinnelige hjemland, vil både eventuell rettssak, dom og soning finne sted tilsvarende som for andre statsborgere av vedkommende land. Eventuell hjelp fra norske myndigheter vil i slike tilfeller være helt avhengig av eksplisitt tillatelse fra myndighetene i den bistandstrengendes hjemland. Anmodning om besøk eller annen hjelp vil erfaringsmessig som regel ikke bli etterkommet. Tilsvarende vil norske myndigheter være svært tilbakeholdne med å gi utenlandske myndigheter tilgang til personer som er norske statsborgere selv om vedkommende også har annet statsborgerskap, med mindre personen selv ønsker det.

4.2 Hvor og når tilbys bistand

Den hjelp som norske myndigheter kan tilby avhenger også av hvilket land man befinner seg i og hvorvidt man er på kortere opphold eller er fast bosatt i utlandet.

Den største gruppen personer som får bistand fra utenrikstjenesten er norske statsborgere bosatt i Norge som trenger hjelp i forbindelse med kortere opphold i utlandet3. I praksis legger utenrikstjenesten til grunn de opplysninger som er registrert i folkeregisteret i vurderingen av hvor vedkommende er bosatt.

Et stadig økende antall norske statsborgere er bosatt i utlandet. Mange av disse har et vedvarende tett forhold til norske myndigheter.

Fast bosetting i utlandet påvirker både behov for hjelp fra norske myndigheter og legger begrensninger på den hjelp norske myndigheter vil kunne tilby, både i det landet de utflyttede nordmennene er bosatt og i tredjeland. En norsk statsborger bosatt i Spania har et annet forhold til spanske myndigheter enn en nordmann på chartertur til Kanariøyene. En norsk statsborger bosatt i Frankrike på ferie i Thailand er ikke i samme situasjon som en nordmann bosatt i Norge på ferie samme sted.

Stortinget har understreket disse forskjellene i Innst. S. nr. 265 (2004-2005), jf. St.meld. nr. 37 (2004-2005) om Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia og sentral krisehåndtering, der det heter at:

«Komiteen har merket seg og støtter at norske borgere med permanent bosted i utlandet kommer i en særstilling, og at de ikke kan forvente samme bistand som nordmenn som er i et land i en kortere periode»

Oppfølgingen av dette vil i praksis også måtte påvirkes av om det er tale om ordinær hjelp i enkelttilfeller eller hjelp i forbindelse med kriser4.

Nordmenn fast bosatt i utlandet tar ofte kontakt med utenrikstjenesten med anmodning om hjelp overfor lokale myndigheter i bostedslandet. I utgangspunktet skal nordmenn som er bosatt i utlandet langt på vei være likestilt med andre som bor i vedkommende land, med hensyn til både rettigheter og plikter. På samme måte skal utlendinger med lovlig opphold i Norge etter hvert bli behandlet mer og mer likt med nordmenn. For nordmenn fast bosatt i utlandet innebærer dette at de vil bli lavere prioritert enn nordmenn på kortvarig opphold i tilfelle behov for bistand. I tråd med dette vil norske utenriksstasjoner henvise fastboende nordmenn til lokale myndigheter der dette er mulig og naturlig.

Det er også et stadig økende antall fastboende nordmenn i utlandet som har mer omfattende bistandsbehov eller er psykisk syke og som har rettigheter i forhold til norske regler. For disse kan det være en særlig utfordring å forholde seg til de mange myndighetsinstanser i Norge. De har derfor ofte et stort behov for bistand fra utenriksstasjonene. Regjeringen vil også av denne grunn prioritere arbeidet med å gjøre det enklere å komme i kontakt med relevante myndigheter i Norge og koordinere de ulike tjenestetilbud.

Bistanden vil også være forskjellig avhengig av hvilket land det er tale om. I de nordiske land ivaretas hjelpen av lokale myndigheter, blant annet på bakgrunn av Nordisk konvensjon om sosialhjelp og sosiale tjenester5 og Nordisk konvensjon om trygd6. Innenfor EØS-området finnes en rekke regler som påvirker den hjelp norske myndigheter kan tilby.

Det har tidvis fremkommet påstander om forskjellsbehandling i konsulære saker på bakgrunn av etnisk tilhørighet eller sosial status. Slik forskjellsbehandling skal ikke finne sted. Konsulær bistand tilbys på bakgrunn av anmodning og innenfor de rammer som settes av internasjonale, lokale og norske lover og regler. Samtidig er det viktig å være klar over at alle konsulære saker er forskjellige og at det ikke vil være mulig eller riktig å håndtere alle saker på samme måte.

4.3 Åpenhet og informasjon til publikum

Noen nordmenn har urealistiske oppfatninger til den bistand de kan forvente fra norske myndigheter dersom de skulle få problemer i utlandet. Enkelte synes å tro at bistandsnivået er likt det man finner i Norge, uavhengig av nasjonal og lokal lovgivning og norsk konsulær representasjon på stedet.

Utenriksdepartementet anser det som en viktig oppgave å søke å redusere gapet mellom forventninger og tilbud om konsulær bistand. Dette søkes gjort ved aktiv spredning av generell informasjon til publikum og åpenhet omkring arbeidet med enkeltsaker innenfor de grenser som settes av hensynet til personvern.

Gode forberedelser er et viktig bidrag til et vellykket utenlandsopphold, uansett sted eller oppholdets varighet. Erfarne reisende vil i tillegg til å ha innhentet informasjon om selve reisemålet, ha tenkt igjennom hva som vil kunne skje i en vanskelig situasjon. I denne sammenheng er det viktig med gyldig og dekkende forsikring, samt oppdatert informasjon om hvilken bistand som kan forventes fra norske myndigheter.

Utenrikstjenestens informasjon og praktiske råd, samt offisielle reiseråd, finnes på www.landsider.no. Utenriksdepartementet vil også i tiden fremover legge vekt på at de offisielle reiserådene skal være informative og oppdaterte og vil legge vekt på nordisk koordinering av disse. Fra www.landsider.no kan man enkelt gå videre til mer landspesifikk informasjon fra den enkelte utenriksstasjons hjemmeside. Sidene oppdateres løpende, og nye tjenester vurderes innført. Utenriksdepartementet vurderer også løpende mulighetene som ny teknologi og nye sosiale medier gir for både dialog og for raskt å nå ut til flere.

Det er utarbeidet en egen brosjyre med informasjon om den bistand nordmenn kan forvente ved opphold i utlandet. I denne er også reisevettreglene publisert. Brosjyren distribueres via utenriksstasjonene og vil også på andre måter bli gjort tilgjengelig for publikum. Den kan også lastes ned gratis fra internett7.

Utenriksdepartementet har videre lagt til rette for at nordmenn via internett skal kunne registrere hvor i utlandet de oppholder seg. Dette nye systemet reiseregistrering, hvor reisende kan registrere seg via www.landsider.no, vil gjøre det lettere for utenrikstjenesten å få kontakt med nordmenn i krisesituasjoner. I tillegg vil Utenriksdepartementet arbeide for å utvikle systemet slik at registrerte e-postadresser kan benyttes også til å sende nordmenn informasjon utenom krisesituasjoner. Det anbefales at alle som skal til land utenfor Europa og Nord-Amerika registrerer seg. Registrering anbefales også for alle som skal være i utlandet over lengre tid, herunder studenter og andre fastboende. Opplysningene blir behandlet etter kravene i personopplysningsloven8. De vil ikke bli utlevert og de vil bli slettet kort tid etter at oppholdet i utlandet er avsluttet. Den som registrerer seg har fullt innsyn i egne lagrede data og kan endre disse når som helst. Utenriksdepartementet anser slik registrering som svært viktig for å kunne gi rask og effektiv bistand i krisesituasjoner. Samtidig vil det være viktig å understreke at slik registreringer alene ikke gir tilstrekkelig oversikt i en krisesituasjon. Også andre informasjonskanaler vil da bli benyttet.

Det er en utfordring å nå frem med god og korrekt informasjon til det publikum som har størst behov for opplysninger. Regjeringen ønsker derfor å intensivere informasjonsarbeidet fremover, bl.a. gjennom å utvide det eksisterende samarbeidet med andre organisasjoner som har fokus på nordmenn i utlandet, som for eksempel Association of Norwegian Students Abroad (ANSA) og Lånekassen. Regjeringen vil også utvide kontaktene med andre aktører og organisasjoner, som for eksempel Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH), Finansnæringens fellesorganisasjon (FNO) og Rederiforbundet, samt se nærmere på de mulighetene som ligger i økt bruk av ny teknologi og sosiale media i informasjonsarbeidet.

Utenrikstjenesten og Sjømannskirken har samarbeidet lenge, men først i 2008 ble samarbeidet formalisert gjennom en intensjonsavtale. Denne avtalen er nylig blitt forlenget og utvidet og danner et godt grunnlag for videre samarbeid i konsulære saker. Denne endrer ikke Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets årlige driftstilskudd til Sjømannskirken. Avtalen mellom Utenriksdepartementet og Sjømannskirken legger opp til at de to organisasjonene skal samarbeide for å nå felles mål om å ivareta norske borgeres ve og vel i utlandet. De to organisasjonenes ulike roller utfyller hverandre på en god måte. Sjømannskirken er en frivillig organisasjon tilknyttet Den norske kirke. Arbeidet organiseres gjennom ca 50 kirker/stasjoner med virksomhet i over 80 land på alle kontinenter. Det finnes en rekke eksempler på at utenrikstjenesten og Sjømannskirken sammen har gitt bistand til nordmenn når katastrofen er et faktum, f. eks. da Air France-flyet på vei fra Rio styrtet i Atlanterhavet i 2009, og i vanskelige enkeltsaker som de dødsdømte i Kongo og studentmiljøet i Budapest etter det tragiske drapet i august 2010.

4.4 Varsling

Utenriksstasjonene blir tidvis oppmerksom på informasjon som gir grunnlag for mistanke om for eksempel trygdesvindel. Dette kan være i forbindelse med søknader om nytt pass, hvor det kan fremgå at vedkommende ikke har vært i Norge over lang tid samtidig som vedkommende mottar stønader fra norske myndigheter i strid med regelverket. Utenriksstasjonene har ikke hjemmel til å etterforske slike forhold. Samtidig er informasjon fra utenriksstasjonene av stor interesse for kompetente norske myndigheter, særlig NAV Kontroll. Bestemmelsene i personopplysningsloven forhindrer ikke at det med hjemmel i folketrygdlovens9 kan innhentes opplysninger fra utenriksstasjon. Samtidig må det være et tillitsforhold mellom utenriksstasjonene og de personer som anmoder om bistand. I lys av dette legger regjeringen opp til å videreføre at utenriksstasjonene kan informere kompetente norske myndigheter når de har pålitelig informasjon som grunnlag for mistanke om at det finner sted tilfeller av trygdesvindel.