2 Prinsipper og praksis for konsulær bistand

2.1 Folkerettslig rammeverk

I følge folkeretten er man forpliktet til å respektere lovgivningen i det land man til enhver tid befinner seg i. Det gjelder både for egne innbyggere og for besøkende. Hvordan en stat utøver myndighet på sitt territorium er i følge folkeretten å anse som statens interne anliggende. Menneskerettslige og andre internasjonale forpliktelser som staten er bundet av setter likevel grenser for hvordan den kan behandle så vel egne som andre lands borgere.

Hva slags bistand norske myndigheter kan yte overfor norske borgere i utlandet avhenger derfor ikke bare av norske regler og ønsker, men også av lover og regler i det landet hvor vedkommende befinner seg.

Norges mulighet til å ivareta norske borgeres interesser i eller overfor et annet land, kan i tillegg til nasjonal lovgivning og folkerettslige grunnprinsipper være regulert i internasjonale avtaler. De viktigste multilaterale avtalene for Norge på det konsulære området er Wienkonvensjonen om konsulært samkvem1 og Helsingforsavtalen om nordisk samarbeid2. I tilegg har Norge inngått enkelte bilaterale konsulære avtaler.

2.2 Intet rettslig krav på konsulær bistand

Hovedansvaret for bistand til nordmenn i utlandet er tillagt utenrikstjenesten. I henhold til første paragraf i utenrikstjenesteloven3 er to av utenrikstjenestens tre hovedoppgaver knyttet til konsulære spørsmål. Disse er som følger:

1. gi norske statsborgere råd og hjelp overfor utenlandske myndigheter, personer og institusjoner,

2. gi bistand til norske statsborgere i utlandet, herunder bistand i forbindelse med straffeforfølging, ulykker, sykdom og dødsfall.

Utenrikstjenesten utfører oppgavene på egne vegne eller på vegne av andre norske myndigheter og institusjoner. Bestemmelsene i utenrikstjenesteloven har utfyllende bestemmelser i utenriksinstruksen4.

Nordmenn i utlandet har imidlertid ikke rettslig krav på konsulær bistand5. Dette skyldes blant annet at norske myndigheter ikke har tvangskraft overfor egne borgere i utlandet.

Norske myndigheter kan heller ikke pålegge nordmenn i utlandet å ta imot hjelp. Hva slags konsulære tjenester som kan tilbys vil derfor avhenge av flere sett med lovgivning, vedkommendes tilknytning til Norge og oppholdslandet, samt tilgjengelige konsulære ressurser. Det vil alltid være opp til den enkelte å velge å ha kontakt med norske myndigheter og å ta imot eventuelle tilbud om konsulær bistand.

Et bærende prinsipp i all konsulær bistand er hjelp til selvhjelp. Den viktigste selvhjelp er å sørge for gyldig og dekkende forsikring. I noen tilfeller kan det som i Norge knapt vil vekke myndighetenes interesse, bli betraktet som en alvorlig forbrytelse i utlandet. Flere har smertelig fått erfare at det er stor forskjell på å bli pågrepet med et lite kvantum hasj i Norge og i enkelte land i Midtøsten. Andre har kommet i vanskelige situasjoner under besøk til svigerforeldre i utlandet, fordi barna er blitt ansett som borgere av vedkommende land, hvor det juridiske forhold mellom foreldre og barn er meget forskjellig fra i Norge. Det vil derfor alltid være viktig å sette seg inn i besøkslandets regler og skikker, og utvise forståelse og respekt i møte med disse.

2.3 Utenrikstjenestens ressursbruk på konsulære saker

Det meste av bistanden til nordmenn i utlandet ytes direkte fra de 95 norske ambassadene og generalkonsulatene som er spredt over store deler av verden. Dette er diplomatiske fagstasjoner6 hvor det er utsendt personell fra Norge. I tillegg kommer arbeid med bistand til nordmenn i utlandet fra Utenriksdepartementet i Oslo og Norges omlag 380 honorære konsulater, samt fra øvrige nordiske lands konsulater på steder der Norge ikke er representert.

Hvor store personellressurser fagstasjonene benytter på konsulære gjøremål varierer betydelig, fra nesten ingen for ambassaden i Astana til flere årsverk ved ambassadene i Manila og Bangkok. Samlet bruker fagstasjonene om lag 150 årsverk til å bistå nordmenn konsulært, noe som tilsvarer i overkant av 13% av deres totale personellressurser.

For mange av de honorære konsulatene er denne prosentandelen betydelig høyere. For flere av konsulatene er bistand til nordmenn deres viktigste oppgave. Ikke minst gjelder dette for konsulatene i områder med mange besøkende og store kolonier av fastboende nordmenn, spesielt i Spania og Hellas, men også i Tyrkia, Brasil, Frankrike, Italia og på Kypros.

I april 2010 ble det opprettet et eget operasjonssenter (UD-OPS) i Utenriksdepartementet i Oslo. Tretten personer er tilknyttet senteret som er åpent på døgnkontinuerlig basis. UD-OPS håndterer normalt om lag hundre konsulære forespørsler pr. døgn. En sentral oppgave for senteret er å bistå publikum i utlandet, da alle henvendelser som rettes til utenriksstasjonene utenfor kontortid kanaliseres til UD-OPS. Ambassadene og konsulatene kan også når som helst konsultere UD-OPS i kompliserte konsulære saker. Dette bidrar til å møte Stortingets føringer om et jevnere konsulært tjenestenivå og at leveransen av konsulære tjenester blir konsekvent fra utenriksstasjon til utenriksstasjon. Opprettelse og drift av UD-OPS er gjort ved omdisponeringer innenfor Utenriksdepartementets eksisterende budsjett. Etter snart ett års drift er vurderingen, basert på så vel interne evalueringer som tilbakemeldinger fra publikum, at UD-OPS har ført til både bedre og mer likeartet konsulær bistand.

Totalt sett arbeider omlag 20 personer med konsulære saker på fulltid i Utenriksdepartementet. I tillegg er flere personer involvert i juridiske, kommunikasjonsmessige og andre aspekter ved de konsulære sakene. Utover dette kommer det administrative støtteapparatet. Samlet sett benytter utenrikstjenesten således anslagsvis omlag 200 årsverk på å bistå norske borgere i utlandet.

Alle forvaltningens enkeltvedtak kan påklages i henhold til reglene i forvaltningsloven7. Dette gjelder også på det konsulære området. Enkelte klagesaker skal behandles av vedkommende fagdepartement eller fagetat, som for eksempel klager på passutstedelse som skal behandles av Politidirektoratet. Hvert år mottar Utenriksdepartementet noen få titalls klager i konsulære saker. De fleste klagene gjelder misnøye med selve regelverket. Kun et fåtalls klager gjelder behandlingen av den enkelte bistandstrengende. Utenrikstjenesten tar uansett alle klagene alvorlig og verdsetter alle typer konstruktive tilbakemeldinger og søker å ta lærdom av disse for å tilby enda bedre konsulære tjenester i tiden fremover.

En liten andel av henvendelsene inneholder påstander om ulike former for korrupsjon. Det er absolutt nulltoleranse for alle former for korrupsjon i utenrikstjenesten, og det er opprettet en egen varslingskanal slik at også anonyme henvendelser kan bli fanget opp og fulgt opp på en korrekt måte.

Det er i noen få tilfeller blitt fremmet krav om åpen høring i Stortinget om utenrikstjenestens håndtering av konkrete konsulære saker. Etter å ha mottatt skriftlig informasjon fra Utenriksdepartementet, har Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité ikke funnet det nødvendig med høringer.

Kostnadene knyttet til de konsulære oppgavene dekkes av både Utenriksdepartementets og utenriksstasjonenes regulære drift. Departementet har ved flere anledninger omdisponert både personell og økonomiske ressurser i forbindelse med krevende konsulære saker. I særlige tilfelle, som for eksempel oppfølgingen av saken vedrørende to norske borgere som er dømt til døden i Kongo, har omfattende ressurser, både økonomiske og personellmessige, blitt benyttet. I helt ekstraordinære situasjoner, som for eksempel i forbindelse med tsunamien i 2004 eller evakueringen fra Libanon i 2006, har også Stortinget bevilget ekstra midler for å bistå nordmenn i utlandet.

Ved planlegging av utenrikstjenestens fremtidige struktur, herunder nettverket av fagstasjoner og honorære konsulater, vil behovet for konsulært nærvær og kvaliteten i tilbudet av konsulære tjenester stå sentralt i vurderingen.